Решение по адм. дело №481/2025 на Административен съд - Плевен

Производството е образувано въз основа на материали, отделени от адм.дело № 456/25г. по описа на АС-Плевен, съдържащи жалба-допълнение с вх.№ 3461/27.05.2025г. от С. Б. К. с [ЕГН], адрес: гр.Плевен, [жк] [адрес], с която се иска обявяване на нищожност на чл. 4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, приета от Общински съвет –Плевен. Посочва се в жалбата, че със заповед № РД-10-635/25.04.25г. на кмета на Община Плевен било отказано отпускане на парична помощ за раждане на първо дете. Твърди се, че чл. 4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, приета с Решение № 775/27.01.2022г., изменена с решение № 204/30.05.24г. от Общински съвет – Плевен, въз основа на който се е мотивирал кмета при издаване на заповедта по-горе, е нищожна.Твърди се, че в наредбата са въведени прекомерно високи изисквания за отпускане на еднократна парична помощ при раждане/осиновяване на дете, които не са от кръга правомощия на ОС-Плевен, тъй като са уредени в нормативни актове от по-висока степен – по аргумент на ограничението в чл.21 ал.1 т. 23 от Закона за местното самоуправление и местната администрация (ЗМСМА). Посочва се, че съгласно чл.8 от Закона за нормативните актове вр. чл. 76, ал.3 от АПК и чл. 21, ал.2 от ЗМСМА общинският съвет може да приема подзаконови нормативни актове, и в частност наредби за неуредените обществени отношения в актове от по-висока степен, но при съобразяване на основните принципи от последните и ако отношенията са от местно значение. Сочи се още в жалбата, че в чл.21 ал.1 от ЗМСМА не се открива точка, която да предоставя компетентност на ОС-Плевен да приема подзаконови актове, уреждащи правоотношения, свързани с условията и реда за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи при раждане, осиновяване и отглеждане на деца. Съгласно чл.21 ал.1 т.3 от ЗМСМА ОС решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Твърди се, че в случая е приложима общата регламентация на правоотношенията във връзка със семейните помощи за деца по Закона за семейните помощи за деца (ЗСПД) и правилника за прилагането му. Посочва се, че видно от мотивите за приемането на наредбата се обуславя извод, че същата има за цел да насърчава раждаемостта на територията на Община Плевен с допълнителни еднократни парични помощи при раждане, осиновяване и отглеждане на деца на територията на общината, но ОС-Плевен е следвало да се съобрази с нормативните актове от по-висока степен, а именно чл. 14 и чл. 47 ал.2 от Конституцията на Република България и чл. 6 ал.1 и др. разпоредби в от ЗСПД. Посочва се в жалбата, че изискването в чл.4 т.3 от Наредбата майката и бащата да са с непрекъснати здравноосигурителни права към момента на подаване на заявлението-декларация за отпускане на еднократна финансова помощ не е въведено в ЗСПД и не е съобразено с правото на Европейския съюз и международните договори, ратифицирани и влезли в сила в страната. Така постановеното в чл. 4 т.3 от Наредбата изискване за непрекъснати здравноосигурителни права за родителите и утвърденото заявление – декларация по нея е непроверяемо, като не може да се съобрази дали заявителите действително са с прекъснати или не здравноосигурителни права, защото в заявлението не може да се посочи дали някой от заявителите е работил в държава членка на ЕС, нито в наредбата е възложено да се извърши подобна проверка по служебен път. В конкретния случай бащата е с прекъснати здравноосигурителни права, което се дължи на периода от време прекаран в чужбина и липсата на необходимост и внимание от негова страна до момента на предприемане на действия по отстраняването на тези обстоятелства. Иска се от съда да прогласи нищожността на чл. 4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, приета с Решение № 775/27.01.2022г., изменена с решение № 204/30.05.24г. от Общински съвет – Плевен. при условията на евентуалност се иска отмяната й като незаконосъобразна поради липса на материална компетентност на Общинска съвет –Плевен да урежда допълнителни условия за отпускане на помощи за деца, стимулиращи раждаемостта, поради противоречие с правото на ЕС и чл. 6 от ЗСПД.

В срока по чл. 196 вр. чл. 163, ал.2 от АПК отговор от ответника не е депозиран.

В съдебно заседание жалбоподателката - С. Б. К., редовно призована, не се явява и не се представлява.

Ответникът - Общински съвет-Плевен, редовно призован, се представлява от адв.П. Й.- АК-Плевен, който излага становище за неоснователност на жалбата и моли съда да я отхвърли изцяло като неоснователна.

В съдебно заседание Окръжна прокуратура – Плевен, редовно призована, се представлява от прокурор И. Р., който дава заключение за неоснователност на жалбата и моли съда да я отхвърли.

Съдът, след като прецени събраните по делото доказателства и обсъди доводите на страните, приема за установено следното от фактическа страна:

На 08.01.2022г. общински съветници от „БСП за България“ депозирали предложение № ОбС-1017/18.01.2022г. за приемане на Наредба за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждаемостта и отглеждането на деца от Община Плевен ведно с проект на наредба – л. 32- 42 от делото. Във връзка с предложението били депозирани положителни становища от Постоянната комисия по „Законност и контрол по изпълнение на решенията“, Постоянната комисия по „Здравеопазване и социална политика“ и Постоянната комисия по „Бюджет и финансова политика“ .

На заседание на 27.01.2022г. Общински съвет –Плевен гласувал като първа точка от дневния ред предложението относно приемане на Наредба за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи за стимулиране на раждаемостта и отглеждането на деца от Община Плевен. Видно от протокола за гласуване 01/27.01.2022г.- л. 64 от делото, от 41 общински съветници са присъствали 35 общински съветници, като всички гласували „за“.

С Решение № 775/27.01.2025г. на основание чл. 21 ал.2 вр. чл. 21 ал.1 т.23 от ЗМСМА, чл.26 и чл.28 от ЗНА и чл. 75-77,79 и чл.195, ал.2 от АПК, Общински съвет-Плевен приел Наредба за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен. Прието било от ОС-Плевен, че наредбата влиза в сила 7 дни след публикуването й на интернет страницата на ОС-Плевен.

Решение № 775/27.01.2025г. на ОС-Плевен било публикувано във вестник „Плевен“ в бр. 95 от 10.02.2022г. – л. 65, както и на интернет страницата на Община Плевен на 03.02.2022г. – л. 31 от делото.

Наредбата е изменяна с Решение № 204/30.05.24г. – л.74 и Решение № 608/24.04.25г.- л. 75, но не и в частта относно чл.4 т.3.

При така установената фактическа обстановка, съдът намира следното от правна страна:

Оспорването е съобщено по реда на чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК вр. чл.188 от АПК, чрез публикуване на обявлението в "Държавен вестник" /л. 97 по делото/ и в сайта на Върховен административен съд, както и чрез поставяне на обявление в сградата на Административен съд-Плевен.

По делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл. 189, ал.2 от АПК.

Съдът намира оспорването на чл.4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен т.е. разпоредба от подзаконов нормативен акт за допустимо, като направено от активно легитимирано лице по чл. 186, ал.1 от АПК, което има правен интерес от оспорването и има право да сезира съда без ограничение във времето на основание предвид чл187, ал.1 от АПК.

Разгледано по същество оспорването е неоснователно.

Недействителността на административните актове има две проявни форми – нищожност и унищожаемост, като разграничаването им е с оглед степента на порока, засягащ административния акт, последиците от проявяването му и способите за неговото преодоляване. Нищожността се отнася до валидността на административното волеизявление. При нищожните актове допуснатото нарушение предпоставя толкова тежко, радикално и нетърпимо нарушение на законността, че същите са лишени от правно действие и не могат да породят целените правни последици. Поради изначалното наличие на такива сериозни недостатъци, водещи до недействителност на волята на органа, се приема, че нищожният акт никога не е съществувал в правната действителност. В чл.146 от АПК са изброени пороците, които водят до незаконосъобразност на акта, а признаването му за валиден или за недействителен почива на критерия степен или тежест на допуснатите нарушения при издаването му, като нищожният акт страда от толкова непримирима противоправност, която изключва търпимостта му в правния мир.

Оспорената разпоредба на чл. 4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, приета с Решение № 775/27.01.2022г., е със следното съдържание : „….за да получат право на еднократна парична помощ за новородено или осиновено до трето дете вкл., майката и бащата следва да са с непрекъснати здравноосигурителни права към момента на подаване на заявлението-декларация за отпускане на еднократна финансова помощ“.

Атакуваният подзаконов нормативен акт е издаден в предписаната от закона писмена форма, при спазване на изискванията за издаването му в ЗНА, както и административнопроизводствените правила.

В мотивите на решението на Общински съвет Плевен за приемане на Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, като правно основание е посочена нормата на чл. 21, ал. 2 и ал.1 т.23 от ЗМСМА и цел насърчаване на отговорното родителство, както и да се стимулират финансово бъдещите родители и осиновители, като семействата имат повече деца и ще се гарантират по-благоприятни условия за младите семейства, живеещи на територията на общината.

Съдът приема, че в случая е спазена разпоредбата на чл.28 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и проектът на наредбата е представен от вносителите ведно с мотиви, кореспондиращи с изискването на ал.2 от нормата.

Предварителна оценка на въздействието на подзаконовия нормативен акт, която да изследва съотношението между формулираните цели и очакваните (постигнати) резултати, не е изготвена, но с оглед разпоредбата на чл.20 ал.4 вр. чл.19 от ЗНА такава не е задължителна, като преценката е предоставена на съставителя на проекта.

Спазена е и нормата на чл.26 ал.3 от ЗНА, като проектът на подзаконов нормативен акт е публикуван на 08.12.21г. на интернет страницата на Община Плевен- л. 30 от делото. Видно от приобщената по делото разпечатка от сайта на Общински съвет Плевен в 30 дневния срок по чл.26, ал.4 от ЗНА не са постъпили становища от граждани и юридически лица.

Не е нарушена и разпоредбата на чл.78 ал.3 от АПК и чл. 26 ал.5 от ЗНА, като наредбата е разгласена чрез местно печатно издание и е публикувана на сайта на общината.

По делото е представен протокол, съставляващ официален документ, удостоверяващ описаните по публикуването факти. Заседанието, на което е прието решението, с което е приета наредбата, е проведено при наличие на законово предположения кворум, според чл.27, ал.2 от ЗМСМА, а оспорения текст е приет с нормативно определеното мнозинство, съобразно чл. 27, ал. 4 от ЗМСМА.

Гореизложеното обуславя извод, че в процеса на приемане и обявяване на оспорения текст, не е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила, обуславящо нищожността му на това основание.

Съдът приема, че Общински съвет-Плевен е разполагал и с материална компетентност при издаването и обявяването на оспорения подзаконов акт.

Разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал. 1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Същевременно в чл. 21, ал. 1 ЗМСМА неизчерпателно са изброени правомощията на общинският съвет, като в нито една от 25 точки, не се открива такава, която да му предоставя компетентност да приема подзаконова нормативни актове, уреждащи правоотношения, свързани свързани с условията и реда за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи при раждане, осиновяване и отглеждане на деца. Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 23 ЗМСМА – общинският съвет – "решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи", но в този случай компетентността му е ограничена до регламентацията на тези правоотношения, които не са регламентирани от закона и са от местно значение. В случая Общински съвет -Плевен е приложил разпоредбата на чл.21 ал.2 и ал.1 т.23 от ЗМСМА, предоставяща възможност да приема подзаконови нормативни актови, и в частност наредби за неуредените обществени отношения в актове от по-висока степен, но при съобразяването на основаните принципи от последните и ако отношенията са от местно значение. Това нормативно регламентирано негово правомощие обаче е ограничено от гледна точка на териториалния обхват и от гледна точката на предмета на регулиране.

Съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а според чл. 8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Гореизложеното обуславя извод, че като колективен орган на местното самоуправление Общинският съвет следва да е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. Но издаденият подзаконов нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен т.е. съдебният контрол за законосъобразност на оспорената разпоредба на чл.4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен следва да обхване преценката, дали регулираните с наредбата обществени отношения вече са уредени с нормативни актове от по-висока степен.

Предвид липсата на законова делегация, предвидена в закона за социалните помощи за деца, съдът приема, че в случая не е приложима общата регламентация на правоотношенията свързани с условията и реда за отпускане и изплащане на еднократни парични помощи при раждане, осиновяване и отглеждане на деца н ЗСПД. Действително в глава втора от този нормативен акт са регламентирани и семейните помощи при бременност, раждане и отглеждане на деца, като съгласно чл.6, ал.1 от ЗСПД майката има право на еднократна помощ при раждане на живо дете, независимо от доходите на семейството, когато детето не е настанено за отглеждане извън семейството по реда на чл.26 от Закона за закприла на детото. Размерът на помощта по ал. 1 се определя ежегодно със Закона за държавния бюджет на Република България за съответната година, който не е по-малък от предходната година и се диференцира според поредността на децата, родени от майката, като за първо, второ и трето дете е по-висок. При раждане на близнаци, един от които е второ дете на майката, помощта се изплаща за всяко дете близнак в размера за второ дете. При определяне поредността на децата се вземат предвид само родените от майката деца, които са живи в момента на раждането. Помощта по ал. 1 се изплаща на майката, а при невъзможност да я получи - на друг законен представител на детето – чл.6 ал.5 от ЗСПД. Правото по ал. 1 се ползва от бащата, в случай че майката почине преди подаването на заявлението-декларация за отпускане на помощта. В случая законодателят е разписал наличието на две кумулативни предпоставки при отпускането на еднократната помощ при раждане, а именно детето да е родено живо и да не е настанено извън "семейството", определение за което се съдържа в параграф 1 от ЗСПД, като правото е предоставено на майката респ.законен представител на детето при невъзможност на майката, а по изключение при наличие на условията по чл.6 ал.7 от ЗСПД и на бащата.В ЗСПД и ППЗСПД не е предвидено допълнително изискване - непрекъснати здравноосигурителни права, образование или др., явяващи се законноустановени критерии за отпускане на еднократната държавна помощ. Действително нормата на чл.6 от ЗСПД предвижда предвижда универсално и безусловно /независимо от възраст, образование и доходите на семейството/ право на еднократна помощ за майката при раждане на живо дете, когато детето не е настанено за отглеждане извън семейството по реда на чл.26 от Закона за закрила на детето.

Тази уредба обаче касае отпускането на държавни помощи в подкрепа на децата, докато в конкретния случай с правилото на чл.4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен се предвижда еднократен финансов стимули от общинския, а не от държавния бюджет и то с различна цел. В случая се касае не за право или привилегия, а субсидиране по преценка на Община Плевен. Видно от мотивите за издаването на наредбата и съдържанието на същата, Общински съвет -Плевен не цели заместване на съществуващи мерки, регламентирани на национално ниво, а определя самостоятелно стимули за насърчаване на отговорното родителство т.е. такива родители, които са изпълнили гражданския си дълг към държавата и общината – внесли са здравноосигурителни вноски, нямат задължения към Общината и т.н. Основната цел на здравните осигуровки е да осигурят достъп до здравеопазване на всички граждани т.е. те гарантират, че всеки осигурен човек има право на медицинска помощ при нужда. Невнасянето им и неосигурен здравен статус на родителите е предпоставка при определени обстоятелства децата в семейството да бъдат поставени в риск. Причината за неплащане на здравни осигуровки е ирелеванта. В случая целта на местния парламент е да насърчи отговорните родители, а не и стимулиране и отглеждане на деца в риск. Чрез този стимул се цели да се инициира желание и в останалите граждани – тези, които не внасят здравни осигуровки, които не записват децата да посещават учебно заведение, да посещават личния лекар на детето за извършване на задължителни имунизации и профилактични прегледи и т.н., да бъдат отговорни родители, за което ще получат финансов стимул. Тези стимули се явяват форма на финансово подпомагане, извън предоставяното от държавата, което се предоставя единствено и само по волята на предоставящия го. Ето защо последният има право сам и без ограничение да определя по какви критерии да предоставя тези помощи, по подобие на договора за дарение, при който дарителят самостоятелно и доброволно определя какви средства или вещи да предостави на надарения.

Съдът приема, че при издаването на наредбата не е допуснато противоречие и с чл. 14 и чл.47, ал.2 от Конституцията на Република България. Както сочи в жалбата оспорващата именно семейството и децата е поставено под закрилата, както на държавата, така и на общината. Тази цел не е нарушена посредством приетата разпоредба в чл.4 т.3 от Наредба №38/27.01.2022г.

Не е допусната и пряка или непряка дискриминация при приемането на тази норма. За да е налице такава дискриминация следва определени права и свободи, респ. задължения, да бъдат регламентирани за различни правни субекти по различен начин, по съображения, черпени от различия между тях по пол, раса, народност, етническа принадлежност, човешки геном, гражданство, произход, религия или вяра, образование, убеждения, политическа принадлежност, лично или обществено положение, увреждане, възраст, сексуална ориентация, семейно положение, имуществено състояние или на всякакви други признаци, установени в закон или в международен договор, по който Република България е страна. В случая не е въведено неблагоприятно третиране на едни лица спрямо други, а се цели създаването на „култура на превенция“ т.е. спиране на проблема преди да се е появил, като се стимулират гражданите да приведат здравния си статус в съответствие с приетите стандарти.Оспореното правило регламентира изплащането на определени финансови стимули, които обаче не са задължителни за всички правни субекти. Не съществува правна норма от по-висок ранг, която да повелява, че всяко живородено или осиновено дете се дължи заплащане на родителя на определена сума пари от съответната община. След като това е така, следва да се приеме, че с приетите правила ще се стимулира определено поведение, съответно условия, на които да отговарят родителите. Тези условия могат свободно да бъдат определени от стимулиращия орган в зависимост от целта, която се преследва. Предвид гореизложеното и нормата на чл.7 ал.1 т.2 вр. чл. 4 ал.1 от Закона за защита от дискриминация съдът приема, че при приемането на оспорената разпоредба не е допуснато дискриминационно поведение. В тази насока е и практиката на ВАС- Решение № 15037 от 4.12.2020 г. на ВАС по адм. д. № 8266/2020 г., VI о.Следва да се има предвид и обстоятелството, че производството по Закона за защита от дискриминация се развива и по друг ред и пред друг орган.

Ето защо съдът приема, че въведеното изискване в разпоредбата на чл.4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, в която са разписани условията на които следва отговарят родителите за отпускане на еднократна финансова помощ, не противоречи на ЗСПД, ЗЗДискриминацията и Конституцията на Република България.

Поради това жалбата срещу нормата на чл.4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен следва да бъде отхвърлена изцяло.

По разноските: Депозирано е искане и списък с разноски от процесуалния представител на ответника за заплащане на разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 1350 лв. по делото обаче е представено адвокатско пълномощно, в което е вписано договорено, но не и изплатено възнаграждение. Съгласно т.1 от Тълкувателно решение № 682012г. на ВКС, ОСГТК, съдебни разноски за адвокатско възнаграждение се присъждат, когато страната е заплатила възнаграждението. В договора следва да е вписан начина на плащане- ако е по банков път, то задължително се представят доказателства за това, а ако е в брой, то тогава вписването за направеното плащане в договора за правна помощ е достатъчно и има характер на разписка. В случая не са налице и двете хипотези, поради което искането следва да бъде оставено без уважение.

Воден от горното и на основание чл.193, ал.1, пр.първо от АПК, Административен съд-Плевен, тричленен състав

ОТХВЪРЛЯ жалба от С. Б. К. с [ЕГН], адрес: гр.Плевен, [жк] [адрес], с която се иска обявяване на нищожност на чл. 4 т.3 от Наредба №38 за стимулиране на раждаемостта на територията на Община Плевен, приета от Общински съвет –Плевен.

Оставя без уважение искането на Общински съвет –Плевен да бъде осъдена С. Б. К. с [ЕГН], адрес: гр.Плевен, [жк] [адрес], да заплати разноски в размер на 1350 лева за адвокатско възнаграждение.

Решението подлежи на касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред Върховен административен съд.

Препис от решението да се връчи на страните по делото.

След влизане в сила на съдебното решение същото да се изпрати на Общински съвет-Плевен за обнародване по начина, по който е обнародвана наредбата, като се представят доказателствата пред Административен съд – Плевен за изпълнение на това задължение.