РЕШЕНИЕ №

                                       гр. Ловеч, 26.07.2019 година

       

                                            В ИМЕТО НА НАРОДА

 

 

           АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ЛОВЕЧ, в публично заседание на шестнадесети юли две хиляди и деветнадесета година, тричленен състав, с

 

                              ПРЕДСЕДАТЕЛ:  ГАБРИЕЛА ХРИСТОВА

                                          ЧЛЕНОВЕ:  ЙОНИТА ЦАНКОВА                                                                     

                                                               ДИМИТРИНА ПАВЛОВА

 

при секретар Десислава Минчева

и с участието на прокурор Светла Иванова

като разгледа докладваното от съдия ПАВЛОВА административно дело № 212 по описа за 2019 година на същия съд, и на основание данните по делото и закона, за да се произнесе съобрази следното:

   Производството е по реда на чл.185 и следващите от Административно процесуалния кодекс /АПК/.  

             Административното дело е образувано по протест с вх. № 1615 от 09.05.2019 г. по описа на Адм С Ловеч, подаден от Иван Борисов Шарков, прокурор от Окръжна прокуратура Плевен, срещу Наредбата за управление на общинските пътища в община *****, приета с решение № 230 по протокол № 16 от 18.11.2008 г. на ОбС – *****.

                     В протеста са наведени доводи, че в действията по внасяне на предложението и приемането на въпросната Наредба са допуснати съществени нарушения на закона. Сочи, че такива са констатирани по повод предишно оспорване на отделни текстове от тази Наредба пред АдмС Плевен. Твърди се също, че по изпратената в ОП административна преписка не са представени доказателства за обнародване на приетата Наредбата за управление на общинските пътища в Община ***** по някои от предвидените от закона начини, като не се твърди такова да е извършено. Сочи, че обнародването е елемент от предписаната от Конституцията и от Закона за нормативните актове в чл.37 ал.3, процедура по издаването на нормативни административни актове на общинските съвети. Счита, че неизпълнението му е съществено нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Изтъква, че необнародването на нормативен административен акт на общински съвет е порок по смисъла на чл.146 ал.3 от АПК, тъй като са нарушени съществено административно производствените правила по издаването му. В заключение се иска отмяна на оспорената Наредба като незаконосъобразна.

              Първоначално делото е образувано пред АдмСЛ Плевен и поради отвод на съдиите е прекратено и изпратено във ВАС за определяне  на друг равен по степен съд, който да го разгледа. С определение № 6665 от 07.05.2019г. постановено по адм.д. № 2979/2019г., състав на Трето отделение на ВАС, е изпратил протеста, ведно с адм.дело № 810/2018г. по описа на АдмС Плевен, за разглеждане от АдмС Ловеч.             

              Ответникът – Общински съвет *****, в съдебно заседание не изпраща представител и не ангажира становище. С писмо на лист 27 от делото,  председателят на ОбС ***** посочил, че в Общински съвет не са предприемани нови действия за внасяне за разглеждане в Общински съвет на нова Наредба за управляние на общинските пътища в Община *****.

               В съдебно заседание участващият на основание чл.192 от АПК прокурор от Окръжна прокуратура Ловеч дава заключение за основателност на искането за отмяна на протестираната Наредба. Ангажира становище, че същата е незаконосъобразна, тъй не е спазена процедурата, предвидена в Закона за нормативните актове, за обнародване на проекта за нормативен акт – 14-дневния срок преди неговото приемане от ОбС, което представлява своеобразно обществено обсъждане и в който процес заинтересованите лица могат да дават своите предложения и становища по проекта. Прокурора счита, че това представлява съществено нарушение на процедурата по приемането на оспорения подзаконов нормативен акт, представляващо самостоятелно основание за неговата отмяна.

                Съобщението за постъпилия протест е обявено по реда на чл.181 ал.1 и 2 вр. с чл.188 от АПК, като по делото не са встъпили заинтересовани страни по смисъла на чл.189 ал.2 от АПК.

                Административен съд Ловеч в настоящия си тричленен състав, като обсъди доводите на страните и прецени доказателствата по делото, поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установено следното:

               Предмет на съдебен контрол за законосъобразност е Наредбата за управление на общинските пътища в община *****, приета с решение № 230 по протокол № 16 от 18.11.2008 година на Общински съвет /ОбС/ ***** /за краткост наричана по-долу Наредбата/.               

               Оспорва се в цялост подзаконов нормативен акт на орган на местното самоуправление по законовото определение на чл.75 ал.1 от АПК, чл.7 ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.21 ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/.

               Оспорването пред съд на Наредбата като подзаконов нормативен акт е регламентирано в Дял трети, Раздел ІІІ, чл. 185 - 194 от АПК. По силата на чл. 187 ал. 1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с преклузивен срок. Подзаконовите нормативни актове съдържат административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие по смисъла на чл.76 ал.3 вр. чл.75 от АПК, каквато е в частност оспорената за управление на общинските пътища в община *****.     

                С нормата на чл.186 от АПК законодателят е посочил субектите, които имат право да оспорват подзаконови нормативни актове. Това са гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Такова право е признато и на прокурора, който на основание чл.186 ал.2 от АПК може винаги да подаде протест срещу акта, тъй като по презумпция всеки незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес. Разпоредбата на чл.16 ал.1 т.1 от АПК вменява на прокурорът да следи за спазване на законността в административния процес, като предприема действия за отмяна на незаконосъобразни административни актове. В съответствие с чл.187 ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а според чл.185 ал.2 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени както в отделни техни разпоредби, така и изцяло. Като компетентен да разгледа оспорването е тричленен състав на съответния административен съд, съгласно чл.191 ал.2 АПК. С оглед на гореизложеното протестът на прокурора от Окръжна прокуратура се явява процесуално допустим.

                   Разгледан по същество, протестът е основателен по следните съображения:

                Съгласно чл.192а изречение първо от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му.

     Приетата с Решение № 230 по протокол № 16 от 18.11.2008 година на Общински съвет /ОбС/ ***** Наредба за управление на общинските пътища в община *****, представлява действащо право в момента. Наредбата е приложена към делото в цялост, ведно с всички документи отразяващи извършените в същата изменения.  

      С  решение по адм.д. № 691/2017г. на АдмС Плевен, са отменени  разпоредбите на чл.1 ал.2 чл.29 чл.30 и чл.31 от Наредба за управление на общинските пътища в община *****, приета с решение №230/18.11.2008 година на Общински съвет-*****, като приети в нарушение на административно производствените правила и в противоречие с материалния закон. Според приложеното по настоящото адм.д. № 691/2017г. на АдмС Плевен, решението не е обжалвано и е влязло в законна сила.

      Видно от представената от ответника административна преписка Наредбата е приета с Решение № 230 по Протокол № 16 от заседание, проведено на 18.11.2008 г. на Общински съвет на Община град *****.  От общо 13 избрани общински съветници на заседанието на 18.11.2008г. са присъствали 11 съветници, от които и 11 са гласували за приемането на Наредбата.

     От протокола за проведеното заседание, на което е приета Наредбата, се установява наличие на изискващия се заседателен кворум съгласно чл.27 ал.2 ЗМСМА, тъй като присъстват повече от половината общински съветници, а приемането на наредбата е станало с гласовете на всички присъстващи съветници съгласно чл.27 ал.3 от ЗМСМА.

                Нормата на чл.21 ал.2 от ЗМСМА предвижда изрична компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. В случая наредбата определя рамката на правно регулиране на обществените отношения, свързани с реда за управление на общинските пътища на територията на общината. Общинският съвет като орган на местно самоуправление на територията на Община *****, решава самостоятелно въпросите от местно значение, които законът е предоставил в неговата компетентност. По силата на чл.76 ал.3 от АПК, вр. с чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ и чл.21 ал.2 от ЗМСМА и в изпълнение на предоставените му правомощия, той е овластен да издава нормативни административни актове, уреждащи въпроси от местно значение, сред които и наредби.

                Предвид изложеното, протестираната Наредба е издадена от компетентен орган – Общински съвет ***** в изпълнение на конституционно закрепеното негово правомощие да издава наредби на територията на Община *****.  

               При приемането на Наредбата е съобразена и изискуемата от закона специална форма, като актът съдържа и всички съществени реквизити, липсата на които би се отразила на неговата валидност. Спазени са  изискванията на чл. 75 ал. 3 и 4 от АПК - посочен е вида на акта /Наредба/, органът, който го е приел /ОбС/ и е определен главният му предмет / определяне на реда за  управление на общинските пътища на територията на Община *****/. Предметът й на регламентация съответства на законовата делегация на Закона за пътищата. Като структура, форма и  обозначение на съдържанието Наредбата отговаря на изискванията на Закона за нормативните актове и Указа за неговото прилагане. Следователно не е налице и порок във формата, тъй като наредбата е издадена в изискуемата форма.

               Подзаконовият нормативен акт обаче е приет при допуснати в хода на производството съществени нарушения на процесуалните правила, което е самостоятелно основание за отмяна.

               Доколкото предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт, на основание препращащата разпоредба на чл.80 от АПК е необходимо да се спазят специалните изисквания за издаване, уредени в Закона за нормативните актове.

                В случая не са спазени изискванията, регламентирани с нормите на   чл.26 ал.2 чл.28 и чл.37 ал.3 от Закона за нормативните актове / в редакцията от Държавен вестник брой 46 от 12.06.2007 г., действала към 18.11.2008  г., когато е приета Наредбата /.  

              Съгласно чл.26 ал.1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Нормата на чл.26 ал.2 от ЗНА /редакция - ДВ, бр. 46 от 2007 г./ изрично възлага задължение на съставителя на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Разпоредбата на чл.26 ал.2 от ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл.77 от АПК, задължаващ компетентният орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. Посочената норма цели охраняване на интересите на засегнатите от нормативните разпоредби субекти и съобразяването от страна на издателя на административния акт на направените предложения с оглед прилагането на принципите на публичност и прозрачност.

                Доказателства, че проектът на оспорената наредба е бил публикуван и съответно органът е дал възможност за публичното му обсъждане не са представени по делото, въпреки дадените указания.

      В тази връзка доказателствата по делото установяват, че с предложение вх.№ 339 от 7.11.2008 година Председателят на Общински съвет ***** е предложил на Общински съвет-***** на основание чл. 21 ал.2 от ЗМСМА и чл.23 от Закона за пътищата да бъде приета Наредба за управление на общинските пътища в Община *****. В съответствие с последната разпоредба, правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет. Направеното предложение за приемане на Наредба е било разгледано и обсъдено от Комисията по „Обществен ред, нормативна уредба и борба с корупцията“, която е взела решение да се приеме предложението за приемане на Наредба за управление на общинските пътища в община *****. Според доказателствата през 2008 година Община ***** не е имала сайт, поради което обявленията са били поставяни на информационното табло на общината. Видно от преписката   Председателят на ОбС-***** е изпратил покана /на лист 39 от делото/ без необходимите индивидуализиращи данни, като вх.№ и дата, до общинските съветници и до кмета на общината, че свиква заседание на ОбС на 18.11.2008 год. от 15.00 часа в сградата на общинска администрация *****, като в поканата по т.1 от дневния ред е предвидено приемане на Наредба за общинските пътища в Община *****. В случая не са налице доказателства по делото предложението на председателя на ОбС да е било публикувано някъде, да е поставяно на информационното табло на общината или да е разгласено по някакъв друг начин, още но-малко да е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Обстоятелството, че предложението е направено на 7.11.2008 год., а самото приемане на Наредбата е станало на заседание на ОбС на 18.11.2008 година налага извода, че между предложението и заседанието на ОбС, на което е прието Наредбата, няма 14 дни, каквото изискване поставя Закона за нормативните актове.

              На следващо място липсват доказателства за изпълнение изискването на чл.28 от ЗНА. Проектът на наредбата е внесен в общинския съвет с предложение, подписано от Председателят на ОбС /на лист 41 от делото/, от което е видно, че вносителят не е мотивирал искането си за приемането на проекта на Наредбата. Следователно липсва доклад или мотиви към проекта, съдържащи реквизитите, регламентирани с ал.2 на чл.28 от ЗНА. Не може да се приеме, че предложението има характер на мотиви, тъй като такива не се съдържат в същото.

               Отделно от това, оспореният акт не е бил обнародван по реда, регламентиран с нормата на чл.37 ал.3 от Закона за нормативните актове.

               Посоченото нарушение е съществено, тъй като не става ясно от кой момент насетне подзаконовият нормаитвен акт е в сила. В съдържанието на решението, с което е приета Наредбата, нито в протокола, част от който е това решение не се установява този меродавен момент. При това положение за адресатите на нормите, които са създадени с тази наредба е неясно от кой момент стават задължително правило за поведение. По делото не са представени и доказателства за обнародване на приетата вече Наредба по някой от предвидените от закона начини, не се и твърди такова да е извършено.

                По силата на чл.5 ал.5 от Конституцията на РБ всички нормативни атове се публикуват. Това правило е конкретизирано в чл.78 ал.3 АПК и чл.37 ал.3 от ЗНА - нормативните актове на общинските съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг начин на територията на общината. В същия смисъл е и разпоредбата на чл.22 ал.2 от ЗМСМА, според която актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал.1 чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл.21 ал. 3. Оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласява по същия ред. Актовете на общинския съвет се обнародват в „Държавен вестник”, когато това е предвидено със закон.

                 Изразената в чл.5 ал.5 от Конституцията и в чл.37 ал.3 от ЗНА, отнасяща се до нормативните актове на общинските съвети воля на законодателя е да се довеждат до знанието на гражданите на територията на общината приетите от общинските съвети нормативни актове. Публикуването на акта е началният момент, от който този акт произвежда действие. Съгласно чл.5 ал.5 изречение второ от Конституцията нормативните актове влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определен друг срок. Чрез обнародването на нормативния административния акт не се изразяват съдържащите се в него волеизявления, а те се довеждат до знанието на правните субекти. Обнародването е елемент от предписаната от конституцията и от закона за нормативните актове - чл. 37 ал.3 процедура по издаването на нормативни административни актове на общинските съвети и неизпълнението му е съществено нарушение на процесуалните правила, защото е пречка актът да произведе правно действие. Приложен необнародваният нормативен акт създава нежелана от правния ред привидност, че той има правно действие и валидно регулира обществените отношения. Поради това в случая допуснатото нарушение на административно производствените правила за издаването му - липсата на обнародване е особено съществено и такъв нормативен административен акт е незаконосъобразен.  

               Предвид гореизложеното настоящият тричленен състав на Ловешки административен съд счита, че Наредбата за управление на общинските пътища в община *****, приета с решение № 230 по протокол № 16 от 18.11.2008 г. на ОбС – ***** е незаконосъобразна, поради допуснати съществуни процесуални нарушения при приемането й, поради което на основание чл.193 от АПК следва да се отмени.

              Мотивиран така и на основание чл.193 ал.1 от Административно процесуалния кодекс, Ловешки административен съд, тричленен състав

              РЕШИ:

              ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура Плевен Наредбата за управление на общинските пътища в община *****, приета с решение № 230 по протокол № 16 от 18.11.2008 г. на Общински съвет – *****.

              Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.  

               Решението да се обнародва по реда на чл.194 от Административно процесуалния кодекс, след влизането му в сила. 

    Препис от решението да се изпрати на страните по делото.

 

 

      ПРЕДСЕДАТЕЛ:                    ЧЛЕНОВЕ: 1.                     2.