Р Е
Ш Е Н
И Е
№
град Ловеч, 28.11.2017
година
В ИМЕТО НА НАРОДА
ЛОВЕШКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, втори административен състав, в открито съдебно
заседание на двадесет и първи ноември две хиляди и седемнадесета година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ГАБРИЕЛА ХРИСТОВА
при секретаря Антоанета
Александрова и в присъствието на прокурора
....................................., като разгледа докладваното от съдия
Христова а.х.д. №337/2017г. по описа на АС Ловеч, и на основание данните по
делото и закона, за да се произнесе съобрази:
Производството е по реда на
чл.145 и сл. от АПК във вр. с чл.73, ал.4 от Закона за управление на средствата
от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).
Административното дело е
образувано по жалба на Й.Л.Й. с ЕГН ********** и адрес ***, подадена против
Решение № 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017г., издадено от Изпълнителния
директор на Държавен фонд „Земеделие” гр. София, за налагане на оспорващия на финансова
корекция в размер на 32 168,43 лева.
С жалбата се иска да бъде отменен административния акт като
незаконосъобразен поради нарушение на материалния закон, нарушение на
административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона. Оспорващият
излага, че в подписания договор не е поемал задължение за всяка финансова
година да постига заложените в бизнес плана прогнозни приходи, такова
задължение за него не е регламентирано и в приложимите нормативни актове. Сочи,
че е реализирал договорената инвестиция, ДФЗ е изплатил безвъзмездната
финансова помощ и реализирането на прогнозните приходи не е обхванато от
посочената в решението нормативна регламентация, съответно не е основание за
налагане на корекция. На следващо място твърди, че АО не е посочил нарушените
разпоредби на правото на ЕС и националното законодателство, не е изложил мотиви
за сериозността на твърдяното отражение и финансовото му отражение върху бюджета
на ЕС. Излага и доводи за незаконосъобразност на наложената финансова корекция по
размер, като в тази връзка се твърди, че методиката, по която е изчислена
корекцията, не е нормативен акт на МС.
В съдебно заседание оспорващият чрез упълномощен адвокат поддържа жалбата и
моли за отмяна на оспорения акт. Два са основните доводи, на които акцентира –
че няма нарушение на договора, тъй като в него не е предвидено постигане на
положителни финансови резултати, и че методиката, по която е изчислена
корекцията, не е нормативен акт. Моли да му се присъдят направените разноски по
представен списък.
Ответникът чрез процесуален
представител в съдебно заседание и писмени бележки изразява становище за неоснователност
на жалбата и моли да се остави в сила оспорения акт като правилен и
законосъобразен. Претендира направените по делото разноски и юрисконсултско
възнаграждение по представен списък, прави възражение за прекомерност на
адвокатското възнаграждение.
Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства, намира за установено
от фактическа страна следното:
Й.Л.Й. е регистриран като земеделски
производител с УРН 489413 (карта на л.95 по делото).
Съгласно договор № 62/1/1210888
от 14.08.2014г. (л.56-62), сключен между Й.,***-Правец“ и Държавен фонд „Земеделие“,
жалбоподателят е ползвател за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по
мярка 4.1 „Прилагане на стратегии за местно развитие“ от Програмата за развитие
на селските райони (ПРСР) за периода 2007-2013г., с размер на безвъзмездната
финансова помощ съгласно т.2.1 на договора – 192 170,44 лева, съгласно Таблица
за одобрените инвестиционни разходи (л.63), като в т.1.1 от договора е
посочено, че фондът предоставя на ползвателя безвъзмездна финансова помощ,
представляваща 50% от одобрените и реално извършени от ползвателя разходи,
свързани с осъществяване на проекта. Съгласно т.4.17 от договора ползвателят е
длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор, в
съответствие с изискванията съгласно Приложение №2 към договора и таблицата за
одобрените инвестиционни разходи. В Приложение №2 изрично е посочено, че
финансовата помощ се отпуска по мярка 4.1 „Прилагане на стратегии за местно
развитие“ от ПРСР 2007-2013г. във връзка с реализация на проект по мярка 121 „Модернизиране на земеделски стопанства“ от ПРСР 2007-2013г. Съгласно
т.4.25, б.“а“ от договора ползвателят е длъжен в срок от 5 години от сключването
му да използва придобитите въз основа на проекта активи по предназначение. В
раздел VIII от договора е посочено, че в случай, че ползвателя на помощта не
изпълнява свои нормативни и договорни задължения след изплащане на финансовата
помощ, или е установено че е представил декларация с невярно съдържание и/или
документи с невярно съдържание, неистински и/или подправени такива, фондът може
да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях, и/или
да прекрати сключения договор с ползвателя. На 02.04.2015г. е сключен анекс към
цитирания по-горе договор (л.70), с който е променена банковата сметка и е
удължен срока за извършване на инвестицията до 15.09.2015г.
В изпълнение на горепосочения договор на 14.10.2015г. е подадена заявка за
окончателно плащане от оспорващия (л.72) с приложения към нея. Представени са
пред АО и други изискуеми документи – регистрационна карта за земеделски
производител (л.95), договори за СМР, КСС, фактури и платежни нареждания за
извършените разходи (л.120-259), застраховка (л.260-266), удостоверение за
регистрация на животновъден обект (л.267), списък с регистрираните животновъдни
обекти (л.269).
Извършена е проверка на място, за
което е съставен контролен лист (л.273). На жалбоподателя на 19.11.2015г. е
изпратено уведомително писмо за установени нередности във връзка с липсващи
документи към заявлението (л.313), в изпълнение на което последните са
представени.
На 17.12.2015г. е изготвено писмо
за оторизация на плащането № 62/1/1210888/3/01N01 (л.356), в което е посочено, че източник на финансиране на 80% от
сумата, т.е. 153 736,35 лв. е ЕЗФРСР, а 20% от сумата или 38 434,09 лв. е
национално съфинансиране. Оторизираната сума е 192 170,44 лв.
На 03.02.2016г. е изготвено
уведомително писмо за одобрение за плащане № 5175/1/121 (л.358), съгласно което
заявената и съответно оторизираната сума на земеделския производител в размер
на 192 170,44 лв. е изплатена на 21.12.2015г. Изплащането й се установява от
документите на л.560-561 и по този факт не се спори.
На 30.05.2016г. е издадена
заповед за извършване на проверка на място № 308637 (л.360), във връзка с
кандидат с УРН 489413. За проверката, извършена в
присъствието на кандидата, е изготвен контролен лист (л.362-394), съгласно
който сградите и помещенията, обект на инвестицията са изпълнени; заложените по
бизнес плана (БП) цели се изпълняват, но не са постигнати заложените финансови
нива в приходната му част. Посочено е, че по БП към първата година на
изпълнение, която още не е изтекла, има заложено отглеждане на 150 бр. овце и
195 бр. агнета, но към момента на проверката са установени 98 бр. овце и 50 бр.
агнета. Направен е извод, че финансовите параметри по БП не се изпълняват. На
23.06.2016г. на оспорващия е изпратено уведомително писмо за констатирани
несъответствия (л.395). На 21.02.2017г. до Й. е изпратено и писмо за
установените несъответствия при проверката на 17.06.2016г. (л.401), в което е
изложено, че на място е констатирано неизпълнение
на задължение по договора, а именно в представения и одобрен с договора за
подпомагане бизнес план са залегнали финансови показатели, на базата на които
проектът е определен за допустим, сключен е договор и е изплатена субсидията по
него, но от представените при проверката документи е установено изпълнение на
бизнес плана около 40 % от заложените приходи. В писмото изрично е посочено, че
предвид неизпълнението на одобрения бизнес план органите на ДФЗ ще извършват
последващ контрол с цел проследяване изпълнението на плана и удостоверяване
спазването на всички условия на Наредба № 8/03.04.2008г. и договора за
подпомагане и за постигане целите на мярката по ПРСР 2007-2013г. Земеделският
стопанин е предупреден, че при последващо констатиране на неизпълнение на
показателите на бизнес плана и договора ще му бъде наложена финансова санкция
съгласно методиката.
За доказване причините за
неизпълнението на 27.04.2017г. от жалбоподателя е депозиран отговор с
приложения към него (л.402-432).
На 01.06.2017г. е издадена нова заповед
за извършване на проверка на място на земеделското стопанство на Й. в периода
от 01.06.2017г. до 13.06.2017г. (л.435). За проверката е изготвен контролен
лист с приложения (л.437-494), съгласно който датата на окончателното плащане е
21.12.2015г., проектът е в наблюдение до 14.08.2019г. На стопанина е извършена
една предходна проверка. В раздел II на контролния лист в т.1 и т.2 е посочено,
че са представени фактури за реализирана продукция – продажба на агнета и мляко
за 2016г. и 2017г., описани в работен лист, заложените по БП цели на проекта се
изпълняват, но не са постигнати заложените финансови нива и количества в
приходната му част. В приложение №6 е отразено, че броя на животните по
заложените показатели в бизнес плана за втората година са 210 овце и 273
агнета, като на място са установени 210 броя овце (съответствие с БП), 33 броя
агнета, продадени 150 броя агнета за периода 20.05. – 02.06.2017г. и смърт на
49 броя новородени агнета по протоколи – общо 232 агнета (несъответствие с БП).
В приложения работен лист за проверка за реализиране на заложени
параметри/показатели в бизнес плана (л.456) е отразено, че размера на приходите
от продажби на продукция конкретно за 2016г. са както следва: агнета живо тегло
по бизнес план 25 687,50 лв., при проверката установени 0 лв.; овче мляко
по бизнес план 34 650,00 лв., при проверката установени 5 744,95 лв.;
продажба на овце брак по бизнес план 8 580,00 лв., при проверката
установени 0 лв.; продажба на вълна по бизнес план 630,00 лв., при проверката
установени 0 лв. Общият размер на приходите за 2016г. е заложени по бизнес план
69 547,50 лева, реално получени 5 744,95 лева. В работния лист са
направени аналогични констатации и за последните 3 месеца на 2015г. и за
първите 5 месеца на 2017г. Й.Й. е присъствал на
проверката и е подписал контролния лист без забележки.
С уведомително писмо от
14.06.2017г. (л.495) жалбоподателят е уведомен, че при проверката на място са
констатирани несъответствия, които са описани в контролен лист – доклад за
проверка, дадена му е възможност да депозира възражение в 14-дневен срок и му е
изпратен контролният лист.
На 30.06.2017г. е изготвено писмо
изх.№ 01-6500/4025 до жалбоподателя (л.496), с което е уведомен, че на
основание чл.73, ал.2 от ЗУСЕСИФ ДФЗ открива производство по налагане на
финансови корекции във връзка с констатациите, направени след проверка на
изпълнението на договор № 62/1/1210888 от 14.08.2014г. по мярка 41 „Прилагане
на стратегии за местно развитие“ и съгласно условията на мярка 121 „Модернизиране
на земеделски стопанства“ от ПРСР 2007-2013г. Посочено е, че при извършената в
периода 06.06.2017г. – 13.06.2017г. проверка е установено неспазване на
разпоредбите на т.4.17 от договора между страните, както и на т.11 от
Приложение №2 към него, респективно чл.59, ал.1 и ал.2 от Наредба №
23/18.12.2009г. В писмото е изложено, че в представения и одобрен с договора за
подпомагане бизнес план са залегнали финансови показатели, на базата на които
проектът е определен за допустим, сключен е договор за подпомагане и е
изплатена субсидията по него, но съгласно представените при проверката
документи за финансовата 2016г. са реализирани приходи в размер на
5 744,95 лв., което представлява 8,26 % от приходите, заложени по бизнес
плана. Земеделският стопанин е информиран, че му се налага санкция по проекта в
размер на 16,74 % от сумата на отпуснатата финансова помощ, съгласно т.30 от
Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР
2007-2013г., подробно е изяснен и начинът на изчисляване на санкцията в
проценти. Посочен е размерът на финансовата корекция – 32 168,43 лева,
като адресатът е поканен да възстанови сумата доброволно по посочена банкова
сметка, ***ен, че има право да представи в 14-дневен
срок писмени възражения по основателността и размера на корекцията. Оспорващият
е предупреден, че съгласно изискванията на Методиката в 14-дневен срок следва
да представи план с мерки за достигане на приходи над 50 % от предвидените
съгласно бизнес плана, и че при неизпълнение на горното може да му бъде
наложена финансова санкция.
Писмото е получено от Й. на 07.07.2017г.
(известие за доставяне на л.498). На 21.07.2017г. е депозирано възражение от
жалбоподателя, наименувано „План за финансово оздравяване“ (л.500), в което
сочи, че причините за неизпълнение на заложените в бизнес плана показатели са
динамичната и непредвидима среда в сектора, политиката на държавата в областта
на животновъдството, изкупната цена на млякото и месото, производителността на
животните, която не е постоянна величина и зависи не само от естествения
прираст, но и от пашата и заболеваемостта на животните. Излагат се мерки, които
е предприел, като оспорващият не счита, че е във виновно неизпълнение и че е
нарушил посочените в писмото членове на договора и на нормативната уредба.
Твърди, че не е изпълнено нито едно основание за връщане на вече платени суми
по чл.59, ал.3 от Наредба № 23/18.12.2009г., както и че Методиката, на която се
е позовал органът, не е нормативен акт и е неприложима, като моли да се
прекрати производството по налагане на финансова корекция. Към възражението е
приложен план за оздравяване – актуализиран бизнес план (л.503-544) с променени
финансови показатели за приходи от дейността – по-ниски от заложените в първоначалния
бизнес план.
В резултат на констатираните
нередности е издадено оспореното в настоящото производство Решение № 62/1/1210888/3/01/04/01
от 17.08.2017г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ (л.545),
с което спрямо Й. като ползвател на безвъзмездната финансова помощ е определена
финансова корекция в размер на 32 168,43 лева. АО е приел, че не са изпълнени
заложените в бизнес плана финансови нива за календарната 2016г., с което са
нарушени т.4.17 от договора и т.11 от Приложение №2 към същия. Посочено е, че съгласно
бизнес плана заложените за 2016г. приходи от агнета (живо тегло) са в размер на
25 687,50 лв., от овче мляко в размер на 34 650,00 лв., от продажба на
овце (брак) в размер на 8 580,00 лв., от продажба на вълна в размер на 630,00
лв., което формира сума в общ размер на 69 547,50 лв. Реално реализираните
за 2016г. приходи са в размер на 5 744,95 лв., получени от продажба на овче
мляко. Съотнесена сумата на приходите по бизнес план към сумата на
констатираните приходи от продажби за 2016г., се формира процент на изпълнение
в размер на 8,26 %. Преценено е, че констатираното представлява неизпълнение на
задължения съгласно одобрен бизнес план с договор, сключен на 14.08.2014г., в
който са залегнали финансови показатели, на базата на които проектът е
определен като допустим, сключен е договор за подпомагане и е изплатена
субсидията по него. В решението е посочен подробно начинът на изчисляване на
размера на санкцията в проценти – общо 16,74 %, а именно на база чл.59, ал.1 и
ал.2 от Наредба № 23/2009г. и т.30 от Методиката за определяне на санкциите
след плащане на проекти по ПРСР 2007-2013г., при установено неизпълнение с
времетраене една пълна финансова година, се налага санкция в размер на 5% от
предоставената финансова помощ плюс установения процент на неизпълнение под 20%
спрямо заложените в бизнес плана приходи за съответната година, когато
ползвателят представи план за оздравяване за достигане на приходи над 50% от
предвидените съгласно одобрения бизнес план. Изложено е, че ДФЗ приема този
оздравителен план с мерки.
По наведените възражения от земеделския
производител в решението е прието, че същите са неоснователни. След
изчерпателното им обсъждане е посочено, че бизнес планът е неразделна част от
заявлението за подпомагане, а определените в него стойности са решаващи за
одобряването на финансирането. По доводите, че приходите са прогнозни е прието,
че същите са част от бизнес плана, който съгласно чл.16, ал.5 от Наредба №
8/2008г. следва да доказва икономическата жизнеспособност на стопанството и се
използва за изчисление на рентабилността и ефективността на инвестицията. За
целите на проследяване на постигане на заложените в одобрения бизнес план
финансови показатели се взимат предвид приходите от финансовата дейност, с цел
проследяване изпълнението на заложената в бизнес плана производствена програма.
Органът е посочил, че установеното неизпълнение на финансовите показатели на
одобрения бизнес план не съответства на принципите за добро финансово
управление на разходването на средствата от бюджета на ЕС, залегнали в
Регламент № 966/2012 на ЕП и Съвета от 25.10.2012г. и
че задължението на ползвателя е както да извърши инвестицията, така и да я
използва за постигане на набелязаните резултати от гледна точка на заложени
финансови показатели, обективирани в представения от самия него бизнес план. По
следващото възражение е посочено, че чл.59, ал.3 от Наредба № 23/2009г. не е
обект на решението, тъй като не е посочен като нарушен. Изложени са и подробни
мотиви по възражението относно статута на методиката, по която е изчислена
финансовата корекция. На последно място е изложено, че към възражението не са
представени никакви доказателства за
настъпване на форсмажорни обстоятелства, които да са попречили за изпълнението
на бизнес плана. При тези мотиви и на основание т.8.1 от договора, сключен на
14.08.2014г. във връзка с неизпълнението на т.4.17 и т.11 от приложение 2 към
същия договор, както и на основание чл.51, ал.1 и ал.2 от Наредба № 23/18.12.2009г.
и чл.73, ал.1 от ЗУСЕСИФ, на Й. е определена финансова корекция в размер на 32 168,43 лева.
В хода на съдебното производство
е представен бизнес планът на жалбоподателя, с който той е кандидатствал за
финансиране (л.569-609), видно от който финансовите показатели за 2016г., взети
предвид от органа в оспорения акт, кореспондират с тези заложени в плана за
същата година.
По делото е назначена
съдебно-икономическа експертиза. В заключението си (л.634) вещото лице сочи, че
първата пълна финансова година след извършване на инвестицията и въвеждането й
в експлоатация е 2016г., на този календарен период се пада втората година от
бизнес плана. В тази част заключението напълно съответства на приетото от АО в
оспореното решение. За тази година в бизнес плана са заложени приходи от продукция
60 338,00 лв. и други приходи 19 078,00 лв., като в последните
експертът е включил и субсидиите. Вещото лице е установило, че размерът на
приходите от земеделска дейност на жалбоподателя за 2016г. е 5 744,95 лв.
от реализация на овче мляко, като приходи от реализация на агнета (живо тегло),
продажба на овце (брак) и продажба на вълна не са реализирани през 2016г. И в
тази му част заключението напълно съответства с изводите на АО. Процентното
съотношение на размера на реално установените приходи от дейността с размера на
заложените показатели в бизнес плана за 2016г. вещото лице е изчислило в два
варианта. В първия към размера на приходите не са включени субсидиите, и
процентното отношение е 8,********* % (5744,95/69547,50 лв.). Именно този
процент е посочен и в оспорения акт. Във втория вариант процентното съотношение
на общия размер на реално установените приходи със субсидиите към размера на
заложените показатели в бизнес плана е 28,97 % (23006,64/79415,50 лв.). Съобразно
установеното от него, вещото лице е направило изчисление на размера на
финансовата корекция при прилагане на Методиката за определяне на санкциите
след плащане на проекти по ПРСР 2007-2013г., чиято стойност по първи вариант е
32 168,43 лв. (точно колкото е наложена с оспореното решение), като
начинът на изчисление на финансовата корекция от ВЛ съвпада с начина на
изчисление на същата от АО. Вещото лице изрично е посочило, че финансовата корекция, изчислена при база
финансирането на проекта от ЕЗФРСР със 153 736,35 лв., е в размер на 25 734,74
лв. По втория вариант при включване и на субсидиите, размерът на санкцията
е изчислен в размер на 9 608,52 лв. В приложени към заключението справки
за приходите и разходите за 2015, 2016 и до 31.08.2017г. ВЛ е посочило данни за
прогнозните стойности и постигнатите такива през тези периоди в овцефермата на
оспорващия. Посочено е, че и през трите периода е реализирана печалба на база
общи приходи и разходи, но в първите два периода е реализирана загуба от
производствена дейност. Коментиран е и представеният от жалбоподателя План за
финансово оздравяване – актуализиран бизнес план.
В съдебно заседание вещото лице
поддържа заключението си, като обяснява, че е направило изчисленията по т.4 и
т.5 в два варианта – първият без да вземе предвид получените от оспорващия
субсидии за 2016г., а вторият – с тези субсидии, като субсидиите представляват
приходи по счетоводни сметки и са за подпомагане на земеделското стопанство. Сочи,
че показателите за оценка на ефективността на инвестицията се изчисляват по
специална методика и формула съгласно Наредба №8 от 03.04.2008г., включително и
индексът на рентабилност, но това не би помогнало по казуса.
Заключението е прието от страните
без възражения. Съдът кредитира като компетентно изготвено и отговарящо на
доказателствата по делото заключението на вещото лице по т.1, т.2, т.3 и изчисленията
по вариант 1 в т.4 и т.5 по въпросите на ответника, както и по въпросите на
жалбоподателя, но не кредитира заключението в частта на изчисленията по вариант
2 в т.4 и т.5 по въпросите на ответника, за което ще изложи мотиви по-нататък.
Въз основа на така приетото от фактическа страна, съдът направи следните
правни изводи:
Жалбата отговаря на изискванията
на чл.150 и чл.151 от АПК, подадена е в срока по чл.149, ал.1 от АПК (Решение
№ 62/1/1210888/3/01/04/01 от 17.08.2017г. е получено от оспорващия на 25.08.2017г.,
видно от известието за доставяне на л.568 по делото, а жалбата е постъпила при
административния орган на 08.09.2017г., вх.№ 01-6500/4025, надлежно отбелязано
върху нея), пред
местно компетентния съд, от лице с активна процесуална легитимация и интерес от
оспорването като адресат на акта и наложената с него финансова корекция.
Жалбата е подадена срещу акт, подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност,
поради което е процесуално допустима.
Разгледана по същество, предвид така установената фактическа обстановка по
делото и становищата на страните, Ловешки административен съд, втори
административен състав намира жалбата за частично основателна поради следните
съображения:
Съгласно изискванията на чл.168,
ал.1 от АПК, при служебния и цялостен съдебен контрол за законосъобразност,
съдът извърши пълна проверка на обжалвания административен акт относно
валидността му, спазването на процесуалноправните и материалноправните
разпоредби по издаването му и съобразен ли е с целта, която преследва законът. При
преценката си съдът изхожда от правните и фактическите основания, посочени в
оспорвания ИАА.
По силата на чл.11, ал.2, т.4 от ЗПЗП, Държавен фонд „Земеделие” е
акредитиран като единствената Разплащателна агенция за Република България за
прилагане на Общата селскостопанска политика на Европейския съюз. Съгласно чл.20а,
ал.1 от ЗПЗП изпълнителният директор на фонда е изпълнителен директор и на Разплащателната
агенция. В това си качество той организира и ръководи дейността на Разплащателната
агенция и я представлява. В тази връзка съдът намира, че оспореното решение за
финансова корекция е издадено от компетентен орган. По силата на §4, ал.1 от ЗУСЕСИФ,
за Програмата за развитие на селските райони функциите на органи за управление
и контрол по този закон се изпълняват от Министерството на земеделието и
храните и от Държавен фонд „Земеделие“ – Разплащателна агенция. Безспорно
приложимото право, което се прилага с приоритет спрямо националното, е правото
на Съюза, в това число и условията, предвидени в ПРСР. В ПРСР 2007-2013г.,
която е официално одобрена на 19.02.2008г. с Решение № 755 на Европейската комисия
и е публикувана на сайта на ДФЗ, също е предвидено, че прилагането на
Програмата ще се осъществява от МЗХ и РА. В процесния случай Директорът на
ДФЗ-РА, който е ръководител на този управляващ орган, е одобрил проекта и
сключил договор с оспорващия, следователно е компетентен съгласно чл.73, ал.1 от
ЗУСЕСИФ да определи с мотивирано решение финансовата корекция.
Решението е издадено в изискуемата писмена форма, съдържа задължителните реквизити по чл.59, ал.2 от АПК, мотивирано е с излагане на фактически и правни основания (противно на твърденията на оспорващия), подписано е от неговия издател. Спазени са специалните административно производствени правила по ЗУСЕСИФ, като изводите в оспорения акт стъпват на извършена проверка на място и констатациите в съставения контролен лист. Преди издаване на решението за определяне на финансовата корекция, ползвателят е уведомен с писмо, в което подробно e описано констатираното нарушение, правната му квалификация, като е посочен размерът на финансовата корекция – 16,74 % от предоставената финансова помощ, или сума в размер на 32 168,43 лева, посочен е подробно и начина на изчисляване на корекцията. На ползвателя е даден 14-дневен срок да изрази становище и да представи доказателства, с което са спазени изцяло изискванията на чл.73, ал.2 от ЗУСЕСИФ. Спазени са и правилата по чл.73, ал.3 от ЗУСЕСИФ – оспореното решение е издадено в едномесечния срок от представяне на възраженията, в него са обсъдени подробно доводите и възраженията на земеделския стопанин, като същите са приети за неоснователни, за което са изложени подробни мотиви. Поради изложеното доводите на оспорващия за нарушени административнопроизводствени правила са неоснователни.
По приложението на материалния
закон:
ЗУСЕСИФ не е времево ограничен до
програмния период 2014-2020г., а установява общи правила за поведение, поради
което е приложим по отношение на всички заварени правоотношения с предмет
предоставяне на безвъзмездна финансова помощ от Европейските структурни и
инвестиционни фондове. Съгласно изричната разпоредба на §8, ал.2 от ЗУСЕСИФ,
приетите от Министерския съвет нормативни актове, които уреждат обществени
отношения, предмет на този закон, както и изрично посочените актове на
министъра на финансите, запазват своето действие по отношение на програмния
период 2007-2013г. Следователно, считано от 26.12.2015г. обществените отношения
във връзка с предоставяната от Европейските структурни и инвестиционни фондове
безвъзмездна финансова помощ се регулират от ЗУСЕСИФ и непротиворечащите му
нормативни актове на Министерския съвет за програмния период 2007-2013г.
Съгласно чл.70, ал.1 от ЗУСЕСИФ финансова
подкрепа със средства от ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез
извършване на финансова корекция на подробно изброени основания, след които е и
това по т.7 – за неизпълнение на одобрени индикатори. Чрез извършването на
финансови корекции се отменя предоставената по глава трета финансова подкрепа
със средства от ЕСИФ или се намалява размерът на изразходваните средства –
допустими разходи по проект, с цел да се постигне или възстанови ситуацията,
при която всички разходи, сертифицирани пред Европейската комисия, са в
съответствие с приложимото право на Европейския съюз и българското
законодателство (чл.71, ал.1). По силата на чл.72, ал.1 от закона, при
определяне размера на финансовите корекции се отчитат естеството и сериозността
на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз и българското
законодателство и финансовото му отражение върху средствата от ЕСИФ.
Съгласно чл.59, ал.1 от Наредба №
23 от 18.12.2009г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова
помощ по мярка „Прилагане на стратегиите за местно развитие“ и по мярка „Управление
на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена
активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи
стратегии за местно развитие“ от Програмата за развитие на селските райони за
периода 2007-2013г., в случай че МИГ или получателите на помощта не изпълняват
свои нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ, РА
може да поиска връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва върху
тях и/или да прекрати всички договори, сключени с тях. В ал.2 на същия член е
регламентирано, че в случаите по ал.1 РА определя размера на средствата, които
трябва да бъдат възстановени от МИГ или получателите на помощта, като взема
предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението; степента на
неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за дейността като
цяло; продължителността на неизпълнението зависи от времето, през което траят
последиците или възможността за отстраняване на тези последици по приемлив
начин.
Аналогична е редакцията и на чл.51
от Наредба № 8 от 03.04.2008г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства“ от
Програмата за развитие на селските райони за периода 2007-2013г. – в случай че
ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения
след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщането на вече
изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички
договори, сключени с ползвателя на помощта (ал.1); в случаите по ал.1 РА
определя размера на намалението на помощта, като взема предвид вида, степента и
продължителността на неизпълнението; степента на неизпълнението по даден проект
зависи от неговите последици за дейността като цяло; продължителността на
неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или
възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин (ал.2).
В случая са приложими и двата
подзаконови нормативни акта, тъй като финансовата помощ е отпусната по мярка
4.1 „Прилагане на стратегии за местно развитие“ от ПРСР 2007-2013г. във връзка
с реализация на проект на Й. по мярка 121 „Модернизиране на земеделски
стопанства“ от ПРСР 2007-2013г.
Не е спорно между страните, че Й.Й. е получил безвъзмездно финансиране по одобрен проект и
бизнес план в размер на 192 170,44 лева, и че съгласно сключения договор от 14.08.2014г.
– т.4.17, ползвателят на помощта се е задължил да извърши изцяло одобрената
инвестиция и в съответствие с изискванията съгласно Приложение №2 към договора
и таблицата за одобрените инвестиционни разходи, включително и одобрения бизнес
план.
Спорът е дали земеделският
производител е спазил изискванията на ЗУСЕСИФ, Наредба № 23/2009г., Наредба №
8/2008г. и действащото и относимо право на ЕС за период пет години от сключване
на Договора за отпускане на финансова помощ, респ. констатираните и описани в оспореното
решение нарушения, дали са част от нормативните и договорни задължения за
изпълнение.
В чл.35, §2, б.“а“ от Делегиран
Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11.03.2014г., исканото подпомагане се
отказва или оттегля изцяло или частично, когато не са спазени
ангажименти по Програмата за развитие на селските райони.
Съгласно легалната дефиниция на §1,
т.12 от ДР на Наредба № 8/2008г., „проект“ е заявление за подпомагане заедно
със всички изискуеми документи, както и съвкупността от материални и
нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от кандидата и
допустими за финансиране по ПРСР. Част от тези документи е и бизнес плана, по
чиито показатели се оценява проекта, съответно се отпуска финансовата помощ.
Задължението за представяне на бизнес план е нормативно регламентирано в чл.16,
ал.1 от Наредба № 8/2008г. Бизнес планът трябва да съдържа подробно описание на
планираните инвестиции и дейности за
период не по-малък от
Както бе изложено, тези
задължения са възникнали не само по силата на националното законодателство и
сключения договор, но и в съответствие с разпоредбите на Делегиран Регламент
(ЕС) № 640/2014 на Комисията от 11.03.2014г., като в чл.35, §2, б.“а“ от същия
изрично е предвидено, че подпомагането се оттегля изцяло или частично при
неспазване на ангажиментите по ПРСР. Отразените в бизнес плана финансови
показатели за годините на изпълнението му безспорно са такива ангажименти.
В раздел VIII, т.8.1 от подписания
от страните договор е отразена отговорността на ползвателя на помощта при
неизпълнение на договорни или нормативни задължения след изплащане на
финансовата помощ, като изрично е посочено, че се прилагат санкциите,
определени в чл.59 и чл.60 от Наредба № 23/18.12.2009г.
В хода на съдебното производство
жалбоподателят не оспорва, че не са реализирани прогнозните стойности от
приходи от продажба на продукция за финансовата 2016г., заложени в бизнес
плана. Това се подкрепя и от обясненията му, представени в хода на
административното производство. Не е спорно между страните, че в бизнес плана за
първата цяла финансова година от изпълнението му 2016г. са заложени приходи от
дейността в размер на 69547,50 лв., а са реализирани 5744,95 лв.,
представляващо 8,26 % изпълнение на заложените в бизнес плана финансови
показатели. Горното изрично е потвърдено и в заключението на вещото лице. От
събраните по делото доказателства не се установява наличието на обективни
причини или форсмажорни обстоятелства за неизпълнение на показателите. Твърденията
на жалбоподателя във възражението му, касаещи динамичната и непредвидима среда
в сектора, политиката на държавата в областта на животновъдството, изкупната
цена на млякото и месото, производителността на животните, която не е постоянна
величина и зависи не само от естествения прираст, но и от пашата и
заболеваемостта на животните, са прекалено общи и не са ангажирани конкретни
доказателства, сочещи на независима от волята и усилията на страната
невъзможност за изпълнение поне на 50 % на показателите.
Предвид изложеното съдът приема,
че безспорно е установено неизпълнение на заложени финансови параметри в бизнес
плана, което води до недостатъчна икономическа жизнеспособност на инвестицията
и целите, заложени в чл.2 от Наредба № 8/2008г. Изготвянето на бизнес плана и
предвидените в него стойности са дело на кандидата за получаване на финансово подпомагане,
като именно доказаната чрез него жизнеспособност на инвестицията е била
основание да бъде одобрен проектът му за субсидиране от ДФ „Земеделие“ и да му
бъдат изплатени средствата.
Съгласно чл.16 от Наредба №
8/2008г. кандидатите представят бизнес план по образец с подробно описание на
планираните инвестиции и дейности за
период не по-малък от
В §1 от ДР на Наредба № 8/2008г.
са дадени легални дефиниции за „дейност“ – това е проект, договор, споразумение
или друг механизъм, избран съгласно заложените в ПРСР критерии, който се отнася
до и се осъществява от един или повече ползватели на помощ, предвид постигането
на поставените цели в ПРСР (т.17) и за „икономическа жизнеспособност“ – това е генерирането
на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на земеделското стопанство за
периода на бизнес плана (т.17).
Самият бизнес план се използва за
изчисляване на рентабилността и ефективността на инвестицията. За проследяване
на постигане на заложените в бизнес плана показатели се вземат предвид
приходите от финансова дейност, за проследяване изпълнението на заложената в
бизнес плана производствена програма. Неизпълнението на финансовите показатели
по одобрения план не съответства на целите, дейностите и изискванията на мярка
121 „Модернизиране на земеделските стопанства“, на самата ПРСР и на приложимите
регламенти на ЕС.
Съдът не споделя доводите на
жалбоподателя, че посочените от АО в оспорения акт текстове от договора и
нормативни разпоредби са неприложими, тъй като инвестицията е вече извършена.
Действително ползвателят е извършил инвестицията, но по силата на договора той
е поел задължение да изпълнява одобрения проект и бизнес плана за срок от 5
години от сключване на договора, поради което правилно е преценено, че е налице
нарушение на договора.
Противно на възраженията в жалбата, предвидените
в бизнес плана показатели не са препоръчителни или прогнозни, напротив – те са
от съществено значение за изпълнение на целите, заложени в чл.2 от Наредба
№8/2008г., а отделно от това са от съществено значение за преценка на всяка
инвестиция, нейната ефективност и рентабилност, предвид което съдът не споделя
доводите на жалбоподателя, че същия не е поемал задължение за изпълнение на
прогнозните приходи.
Неоснователни са доводите на
оспорващия, че в случая не е налице нередност по смисъла на чл.2, т.36 от
Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския съвет и на Парламента от 17.12.2013г.
Според легалната дефиниция „нередност“ е нарушение на националното право или на
правото на съюза, което има или би имало финансово отражение. В случая са
налице и трите предпоставки по цитираната разпоредба. Органът е определил
финансова корекция за установената нередност в размер на 16,74 % от стойността
на одобрените и изплатени субсидии по договора между страните. Обосновал е
размера с процента на неизпълнение на заложените финансови показатели, който
сочи на нерентабилност на финансираната от ЕС инвестиция и на недостатъчна
икономическа жизнеспособност на земеделското стопанство. В тази връзка се
споделят доводите на ответника, че финансова корекция се налага при
неизпълнение над 50 % от заложените показатели, което е изключително голям
толеранс за земеделския производител, а в случая за 2016г. е налице изпълнение
само на 8,26 %. Не без значение е и фактът, че за 2015г. също има значително
неизпълнение на заложените в бизнес плана финансови приходи, но за тях не е
наложена корекция на ползвателя.
Неоснователни са и твърденията на
оспорващия, че Методиката, по която е изчислена финансовата корекция, не следва
да се използва, тъй като не е нормативен акт на МС и корекцията е
незаконосъобразно определена.
Методиката за определяне на
санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013г. е утвърдена от
Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ и е публикувана на сайта ПРСР на адрес
http://www.prsr.bg/merki/index.html.
Съгласно посоченото в нея тя е
разработена в съответствие с чл.30 от Регламент (ЕС) № 65/2011 на Комисията от
27.01.2011г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) №
1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури за контрол, както
и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане на развитието на
селските райони, и чл.35 от Делегиран Регламент (ЕС) № 640/2014 на Комисията от
11.03.2014г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския
парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и
контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните
санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на
селските райони и кръстосаното съответствие. Методиката се прилага при неспазване на критерии за
допустимост, различни от размера на площите или броя на животните, както и на ангажименти или други задължения. Насоките
за санкциите следва да се прилагат в случаи на нередности, които представляват
нарушение на нормативни разпоредби, както и на договорните отношения между ДФЗ
и ползвателите, получили безвъзмездна финансова помощ по ПРСР за периода 2007-2013г.
Изчисляването на санкцията за установени след плащане нарушения се извършва на
база оторизираната по сключения договор финансова помощ. Санкциите за видовете
нарушения на нормативни и/или договорни задължения от страна на ползвателите са
в размери, определени съгласно Приложение 1, като се отчита тежестта, степента,
продължителността и системността на неспазването, при спазване на правилата,
посочени в приложението.
При така очертаните цели,
принципи и предметен обхват на Методиката, действително не е налице подзаконов
нормативен акт по смисъла на чл.1а от ЗНА. Анализът на правната й същност
налага извода, че Методиката с Приложение №1 към нея е вътрешноведомствен акт,
тъй като съдържа указания от ръководителя на ведомство към подчинената му
администрация, ангажирана с извършване на проверки съобразно наредбите,
прилагащи схемите и мерките от ПРСР 2007-
Посочените нормативни изисквания
и спазването на принципите за последователност и предвидимост по чл.13 АПК при
издаване на административните актове обуславят нуждата от предварително
регламентиране на критерии, при които ще бъдат определяни санкциите при
неизпълнение на изискванията за получаване на безвъзмездната финансова помощ,
които в случая са наименувани „Методика”, която има характер на
вътрешноведомствен акт с организационен характер, насочен спрямо орган,
функционално обвързан с издателя на акта. По този начин са изпълнени и
изискванията да се гарантира равнопоставеността на бенефициерите, при спазване
на разпоредбите на чл.125 от Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) № 966/2012 –
„Безвъзмездните средства се отпускат съобразно принципите на прозрачност и
равно третиране“. Горната необходимост и приложимост на Методиката изрично е
застъпена и в Определение № 13001 от 30.10.2017 г. на ВАС по адм. д. № 11440/2017
г., IV отд.
С оглед на това, за целите на чл.70,
ал.1, т.7, чл.71, ал.1 и чл.72, ал.1 от ЗУСЕСИФ и за програмния период
2007-2013г. следва да се приеме, че именно Методиката е актът, който регламентира
начина за определяне на санкциите след плащане на проекти по ПРСР.
Предвид изложеното съдът приема,
че административният орган правилно е установил основанието за налагане на
финансова корекция и е приложил т.30 от Методиката за определяне на санкциите
след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013г. Правилно АО в съответствие с начина
на изчисляване по горната точка от Методиката е определил финансовата корекция
в размер на 16,74 %, точно колкото е изчислена тя и от вещото лице.
В тази връзка заключението на ВЛ по вариант 2
на изчисленията не се кредитира от съда по следните съображения:
Приходите от дейността на
предприятието, или иначе казано постъпленията от продажби съгласно
терминологията на Националния сметкоплан, се образуват от паричните
постъпления, които то получава от продажбите на произведената готова продукция
или услуги. В Счетоводен Стандарт 18 – Приходи (част от Националните счетоводни
стандарти, приложение към ПМС № 46 от 21.03.2005г., обн., ДВ, бр.30 от
7.04.2005г., в сила от 1.01.2005г., последно изм. и доп. с ДВ бр.3 от
12.01.2016г., в сила от 1.01.2016г.) е регламентирано, че стандарта се прилага
при отчитане на приходите при продажбата на продукция и стоки, извършването на
услуги и използването от други лица на активите на предприятието, които носят лихви,
лицензионни възнаграждения, дивиденти и др., като не се разглежда признаването
на приходи от правителствени дарения и оповестяване на правителствена помощ.
В приходите от дейността не се
включват субсидиите, получени от земеделските производители по програми и
мерки, финансирани от ЕС. Съгласно чл.1, ал.1, т.2 от ЗУСЕСИФ, този закон
определя реда за предоставяне на финансова подкрепа чрез безвъзмездна финансова
помощ. Тази помощ представлява правителствена помощ (независимо дали от
държавния бюджет или съответните европейски фондове). Именно това е и една от основните
цели и задачи на Закона за подпомагане на земеделските производители – да уреди
държавното подпомагане на
земеделските стопани, включително земеделските производители. В това се състои
и разликата между приходите от дейността и държавните помощи, въпреки че и
двете се отразяват във финансовите отчети на предприятията като приходи –
първите се образуват от паричните постъпления от продажбите на произведената
продукция (в случая – от реализация на овче мляко, реализация на агнета живо
тегло, продажба на овце брак и продажба на вълна), а вторите са европейски и
национални субсидии, които подпомагат дейността на производителите и
представляват безвъзмездна финансова помощ.
Политиката на ЕС за развитие на
селските райони е въведена като втори стълб на ОСП по време на реформата по
„Програма 2000“. Тя се финансира от Европейския земеделски фонд за развитие на
селските райони. Целта на този фонд е да допринесе за изпълнението на
стратегията „Европа 2020“ (стратегия на Европейския съюз в полза на растежа и заетостта)
чрез насърчаване на устойчивото развитие на селските райони. В случая
предвидените в бизнес плана на Й. субсидии, съответно получените от него,
въпреки че са отразени в „Други доходи“, по изложените съображения не
представляват доходи от дейността и не следва да се вземат предвид при
определянето на финансовата основа в оспорения акт. Правилно в него за 2016г.
са взети предвид доходи от дейността по бизнес план в размер на 69 547,50 лева от
реализация на овче мляко, реализация на агнета живо тегло, продажба на овце
брак и продажба на вълна, и реално получени доходи от дейността в размер на 5744,95
лева от реализация на овче мляко.
Установеното дотук дава основание
да се направи извод и че процесното решение е постановено в съответствие с целта
на закона – предоставянето на финансова помощ да става в съответствие с
принципите на добро финансово управление на разходването на средствата от
бюджета на ЕС, залегнали в Регламент № 966/2012 на ЕП и Съвета от 25.10.2012г.,
на публичност и прозрачност и при спазване на условията на приложимите
нормативни актове (европейски и национални).
От друга страна съдът констатира,
че финансова корекция е определена не само върху допустимите разходи,
финансирани от ЕЗФРСР, но и върху допустимите разходи, финансирани от държавния
бюджет. Размерът на финансовата корекция е от съществено значение за
законосъобразността на акта по чл.73, ал.1 от ЗУСЕСИФ в тази му част. Разпоредбата
на чл.1, ал.1 от ЗУСЕСИФ има за предмет управлението на средствата от
Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), в т.ч. налагането на
финансови корекции. Към датата на издаване на оспорения акт средства по ЕСИФ по
смисъла на закона са били само средства от Европейския фонд за регионално
развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния
фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския
фонд за морско дело и рибарство, предоставени по програми на Република България
(чл.1, ал.2). След изменението на чл.1, ал.2 от ЗУСЕСИФ (ДВ, бр.85 от 2017г.) разпоредбата
е допълнена с изречение второ, съгласно което за средства от ЕСИФ се счита и
предвиденото в програмите национално съфинансиране. Към момента на издаване на
оспорения пред съда акт последната разпоредба не е приета и не е действаща, с
оглед на което определената финансова корекция върху националното съфинансиране
в размер на 20 % от изплатената сума е незаконосъобразно определена от органа. Размерите
на субсидията от ЕЗФРСР и от националния бюджет са изрично посочени в таблицата
с одобрените разходи за финансиране към договора (л.63) и справката от ИСАК за
сключения договор (л.284) и те са съответно 153 736,35 лв. и
38 434,09 лв. Частите от размера на финансовата корекция по отношение на
горните суми от своя страна са изрично конкретизирани от ДФЗ в изчислението на
лошо вземане на л.558, като за платената субсидия от ЕС е определена финансова
корекция от 25 734,74 лв., а за субсидията от националния бюджет –
6 433,69 лв. Административният орган с решения по чл.73, ал.1 от ЗУСЕСИФ,
издадени до 24.10.2017г., не е оправомощен да налага финансова корекция и на
средствата, представляващи национално съфинансиране. В този смисъл е и трайно
установената практика на ВАС: Решение № 13733/13.11.2017г. по адм.д. №
4704/2017г., VII отд., Решение № 13280/03.11.2017г. по адм.д. № 9076/2017г.,
VII отд., Решение № 12372/17.10.2017г. по адм.д. № 6138/2017г., 5-членен с-в, Решение
№ 8821/06.07.2017г. по адм.д. № 8841/2016г., VII отд.
При тези данни се налага извод,
че процентът на корекцията е правилно определен от АО на 16,74 %, но неправилно
е определена основата, върху която следва да се определи финансовата корекция.
Основата следва да включва само средствата, финансирани от ЕЗФРСР в размер на
153 736,35 лева, поради което финансовата корекция следва да се определи в
размер на 25 734,74 лева. В същия размер тя е посочена не само от органа в
цитираните по-горе документи, но и в заключението на вещото лице на стр.5,
предпоследен абзац.
По изложените аргументи
настоящата съдебна инстанция обоснова краен извод за частична основателност на
жалбата, съответно частична незаконосъобразност на оспореното решение. Обжалваният акт следва да се измени в частта досежно определената основа на
корекцията и размера на самата финансова корекция, а в останалата част жалбата
следва да се отхвърли.
Водим от горното и на основание
чл.172, ал.2 от АПК, Ловешки административен съд, втори административен състав,
Р
Е Ш И:
ИЗМЕНЯ Решение № 62/1/1210888/3/01/04/01
от 17.08.2017г. на Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“ В ЧАСТТА
за наложена на Й.Л.Й. с ЕГН ********** и адрес *** финансова корекция в размер
на 32 168,43 лева, представляваща 16,74 % от изплатената безвъзмездна финансова
помощ в размер на 192 170,44 лева по сключения между страните договор №
62/1/1210888 от 14.08.2014г., като определя за основа на финансовата корекция изплатените
средства по същия договор, финансирани със средства от Европейските структурни
и инвестиционни фондове в размер на 153 736,35 лева, съответно определя размер
на финансова корекция от 25 734,74 лв. (двадесет и пет хиляди седемстотин
тридесет и четири лева и седемдесет и четири стотинки).
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Й.Л.Й. в
останалата й част.
Решението може да бъде обжалвано
чрез Административен съд Ловеч пред Върховния административен съд в
четиринадесетдневен срок от съобщението до страните, че е изготвено.
Препис от решението да се изпрати
на страните по делото.