Р Е Ш
Е Н И
Е
№ 20.01.2021 год. гр. Стара Загора
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на дванадесети януари през
две хиляди двадесет и първа година в състав
СЪДИЯ:
МИХАИЛ РУСЕВ
при секретар
Зорница Делчева с участието на прокурор като разгледа докладваното от
съдия М. Русев административно дело №596
по описа за 2020 год., за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл.145 и следващите от
Административнопроцесуалния кодекс, във вр. с чл.166, ал.2 от
Данъчно-осигурителния процесуален кодекс /ДОПК/.
Образувано е по жалба на „Биорелакс“ЕООД,
представляван от Управителя С.Я.Д. от гр. Стара Загора против Акт за
установяване на публично държавно вземане (АУПДВ) № 24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020
год., издаден от Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.
Оспорването се основава на съображения, че административният акт е издаден при
неправилно приложение на материалния закон, при допуснати съществени нарушения
на административнопроизводствените правила и несъобразяване с целта на закона. Наредба
№30/11.08.2008 год. и правилата за определяне на размера на подлежащата на
възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл.27,
ал.6 и 7 от Закона за подпомагане на земеделските производители по мерките от
Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 год., които са влезли в
сила на 30.08.2019 год., а проверката на ДФЗ е в периода 24.06.2019 год. –
28.08.2019 год. По-късното й приемане не предполага е прилагането им. Твърди се
също така, че разпоредбата на чл.27, ал.7 от ЗПЗП е влязла в сила пет години
след сключването на договора. Финансираното оборудване е работещо и налично,
като са осчетоводени всички приходи. Не е констатирана промяна на
функционалността на къщата, същата е застрахована, има категория, налице е
регистър на настанените туристи, има приходи през всичките години, които са във
възходяща градация. Отчитането на приходи по-ниски от заложените прогнозни
стойности в бизнес плана на проекта не представлява несъответствие с постигането на целите на 311, определени в Наредба
№30/11.08.2008 год. При приемането на проектите и тяхното одобряване няма
присъждане на допълнителни точки относно представеният бизнес плана, т.е.
намеренията на бенефициента отразени в бизнес плана не са решаващи за
одобряването на проекта. Твърди на следващо място, че неизпълнението на заложените прогнозни стойност на приходите не
представлява неизпълнение на проекта. Инвестицията е изпълнена в пълния си
размер и в необходимите срокове и е била предмет на множество проверки, които
не са установили неизпълнение на ангажиментите на бенефициента. За изпълнението
на плана и рекламирането на хотела са направени сайт на хотела, поставени са
указателни табели, регистрация на сайта на гр. Павел баня с редовна реклама и
страница във фейсбук. Заложените цени в бизнес плана са предлаганите
първоначално, но тъй като я нямало никакви гости и съобразно пазара, за да се
преустанови дейността, са намалени цените на предлаганите услуги. Пазарните
условия не са позволили за по-голяма заетост на хотела и реализацията на повече
от 30% заетост е била трудно реализируема. И в трите години, които са били
проверени, дружеството е било на печалба, като оперативната такава е била 16
хиляди през 2016 год., 15.5 хиляди през 2017 год. и 21 хиляди лева през 2018
год., което води до извод за икономическа жизнеспособност и трайна устойчивост
на заетостта на предприятието. Възвращаемостта на инвестицията за такъв кратък
период от 5 години е практически невъзможна, като не случайно съгласно Закона
за счетоводството е предвидено амортизационните разходи да се разсрочват за
период от 25 години. Неизпълнението на бизнес плана и не постигането на
заложените в него финансови показатели не е част от съдържанието на самата
инвестиция, а прогноза, която не е била от значение съгласно чл.27 от Наредба
№30/11.08.2008 год. за одобряването на проекта. Показателите на бизнес плана
нямат значение при определянето на допустимостта на проекта, нито пък относно
класирането на проекта по правилата на ДФЗ. Степента на неизпълнение на зависи
от последиците за дейността на проекта като цяло, като в конкретния случай
къщата за гости е реализирана съгласно плана и функционира като такава. В
писмото на ДФЗ не е определен материалния закон, по който ДФЗ открива
производството по издаване на акта за установяване на публично задължение. В
хода на проверката редът е един, като в последствие са приети други правила. Не
е без значение, че не е изтекъл и петгодишния срок за който бенефициента е
длъжен да спазва условията по Наредба №30/11.08.2008 год. Изложени също така съображения, че за бъде
издаден АУПДВ съгласно правилата на ДОПК е необходимо да има влязъл в сила акт
за установяване на нередовността, а не ДФЗ да приема че има едновременно акт за
установяване на нередността и акт за установяване на публично държавно вземане
по реда на чл.14 от Наредбата, като в страница 8 от писмото това обстоятелство
не се отрича от ДФЗ. Няма влязъл в сила административен акт, с който да е
прекратен сключеният договор №24/311/0084787/20.10.2014 год., с който е поет
многогодишния ангажимент във връзка с отпуснатата финансова помощ. Твърди също
така, че процента на връщане на исканата сума, следва да се определи въз основа
единствено и само на база сумата от националното финансиране. От друга страна
не са налице основанията на чл.35 и 36 от АПК, чл. 27, ал.5 от ЗПЗП и на
чл.162, ал.2, т.8 от ДОПК. Направено искане за отмяна на оспореният акт за
установяване на публично държавно вземане.
Ответникът, Изпълнителният директор на Държавен
фонд „Земеделие“ гр. София, чрез процесуалният си представител адв. А., излага
становище за неоснователност на жалбата и прави искане за отхвърляне на жалбата
като неоснователна и присъждане на направените по делото разноски.
Административен съд – Стара Загора, след като
прецени събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и обсъди
доводите на страните, намира за установено следното от фактическа страна:
Със заявление от „Биорелакс“ЕООД е внесен проект
за изграждане на семеен хотел за селски туризъм в Община Павел баня, като към
заявлението са приложени необходимите документи. Част от тях е и бизнес плана
/лист 24-109/, като в същия е предвидено брой на постоянно заетият персонал за
проекта в първите години от пускането му в експлоатация да е 3,5 работни места.
Семейният хотел ще се състои от седемнадесет стаи за настаняване на туристи.
Тази база е предвидено да бъде една дългосрочна инвестиция. Във финансово
икономическия статус през първата година са заложени годишни приходи от нощувки
в размер на 117 607.34 лв., като във втората година същите са посочени в
размер на 182 902.93 лв., през третата година – в размер на
222 227.06 лв. и т.н., като за всяка следваща година е предвидено
постепенно увеличение на годишните приходи от нощувки до 493 592.13 лв.
през единадесетата година. Средната натовареност през първата година е
предвидено да е 840 дена, през втората 1 120, а през третата 1 382
дена., като такава е предвидена и през следващите години от бизнес плана, до
единадесетата такава. В бизнес плана са предвидени и съответно разходи в размер
на 23 311.00 лв. през първата година, 32 946.00 лв. през втората и 43 098.00
лв. лв. през третата, като същите е предвидено да се увеличават през следващите
години до достигането на размер от 69 106.00 през единадесетата. Посочени
и са съответните амортизационни разходи през всичките години за различните активи
на дружеството. Разчетени са и разходите за отдаваните под наем стаи в
зависимост от сезона и вида стая. В таблица 10 са предвидени и съответните
финансови очаквани резултати от дейността, като е посочена и прогнозният размер
на оперативната печалба – 50 952.00 лв. през първата година от проекта, 117 027.00
през втората година, 158 645.00 лв. през третата година и т.н.
На 20.10.2014 год. между ДФ „Земеделие“, от една
страна, наричана за краткост „Фонда“ и „Биорелакс“ЕООД, представляван от Управителя
С.Я.Д., като „Ползвател“ е сключен Договор №24/311/00847 за отпускане на финансова
помощ по мярка 311 „Разнообразяване на неземеделски дейности“ от ПРСР 2007 – 2013
год., подкрепена от европейския земеделски фонд за развитие на селските райони,
в размер на 391 160.00 лева (чл.2, ал.1 от Договор №2431100847101 от 20.10.2014
год. (лист 114-138). В чл.3, ал.1 от договора е указано че ползвателят се
задължава да извърши инвестицията, предмет на договора в срок до 15.09.2015 год.
Съгласно чл.4.12 от договора, ползвателят е длъжен да извърши одобрената
инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и таблицата
за одобрените инвестиционни разходи. От друга страна, съгласно чл.4.18 от
договора, ползвателят е длъжен да спазва одобреният проект за срок от пет
години от сключването му. Договорът е бил променен с анекси – съответно от 27.11.2014
год. /лист 212/ за промяна на банковите сметки; от 07.09.2015 год. /лист 213/, с
който се заменя приложение №1 към договора.
При извършена извънредна проверка на място, след
плащане, в периода 19.06.2019 год. - 28.06.2019 год., относно заявление с УИН
24/140513/77967, както и след извършени допълнителни административни проверки,
било констатирано неизпълнение на задължения, съгласно одобрения бизнес план, като
установеното изпълнение на бизнес плана средно аритметично за три пълни
финансови години /2016 год., 2017 год. и 2018 год./ било в размер на 24.82% от
заложените приходи. Съставен е контролен лист за извънредни проверки на 28.06.2019 год. /лист 727-740 от
делото/.
Няма данни по делото за резултатите от проверката,
жалбоподателят да е бил уведомен. Вместо това на 30.10.2019 год., с изх.№01-2600/6603, изпълнителният директор на Държавен фонд
„Земеделие“/ДФЗ/с писмо /лист 841-844 от
делото/ го е уведомил за започване на производството по издаване на акт за
установяване на публично държавно вземане, получено на 15.11.2019
год. /лист 845 от делото/. По повод на това е постъпило
възражение от страна на земеделският производител с вх.№01-2600/6603 от 26.11.2019 год. Същото е прието за
неоснователно и е издаден акт за установяване на публично държавно вземане /АУПДВ/
№24/311/00847/3/01/04/01, с който, на
„Биорелакс“ЕООД, ЕИК/Булстат *********, със седалище и адрес на
управление - гр. Стара Загора, община Стара Загора, представляван от Управителя
С.Я.Д., е определено подлежащо на възстановяване публично държавно вземане в
размер на 58 463.14 /петдесет и осем хиляди четиристотин шестдесет и три лева и
четиринадесет ст./ лева, по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова
помощ №24/311/00847 от 20.10.2014 год. по мярка 311 „Разнообразяване към
неземеделски дейности“ по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 год.,
който е и предмет на разглеждане в настоящото производство.
Оспореният АУПДВ №24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020
год., е изведен с изх.№01-2600/6603 от 21.08.2020 год. и съобщен на търговеца 21.02.2020 год. (лист 894).
По делото са приети като доказателства
документите, приобщени към административната преписка по издаването на
оспорения акт, представените и събрани по искания на страните.
Въз основа на изложеното съдът формира следните
правни изводи:
Жалбата е насочена срещу подлежащ на съдебно
оспорване и контрол за законосъобразност административен акт – Акт за установяване
на публично държавно вземане (АУПДВ) № 24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020
год., издаден от Изпълнителния директор –
на ДФ „Земеделие“, в срока по чл.149, ал.1 от АПК, от лице с правен интерес, адресат на акта и
чиито права и законни интереси са засегнати неблагоприятно от него. С оглед на
изложеното жалбата е процесуално допустима.
Разгледана по същество жалбата е основателна.
Актът е
издаден от Изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ - Разплащателна агенция.
Визираната мярка 311 е по ПРСР 2007 - 2013 год., подкрепена от Европейския
земеделски фонд за развитие на селските райони, т.е. подпомагането по мярката е
с публични средства, от източник, попадащ сред изброените такива в чл.162,
ал.2, т.8 от ДОПК. Посочената разпоредба определя като публични държавните
вземания за недължимо платените и надплатените суми, както и за неправомерно
получените или неправомерно усвоените средства по проекти, финансирани от
предприсъединителните финансови инструменти, оперативните програми,
Структурните фондове и Кохезионния фонд на Европейския съюз, европейските
земеделски фондове и Европейския фонд за рибарството, Инструмента Шенген и
Преходния финансов инструмент, включително от свързаното с тях национално
съфинансиране, които възникват въз основа на административен акт, както и
глобите и другите парични санкции, предвидени в националното законодателство и
в правото на Европейския съюз.
По силата на чл.166, ал.2 от ДОПК, ако в
съответния закон не е предвиден ред за установяване на публичното вземане, то
се установява по основание и размер с акт за публично вземане, който се издава
по реда за издаване на административен акт, предвиден в АПК. Ако в съответния
закон не е определен органът за издаване на акта, той се определя от кмета на
общината, съответно от ръководителя на съответната администрация. Съгласно
чл.27, ал.3 от ЗПЗП, РА е длъжна да предприеме необходимите действия за
събирането на недължимо платените и надплатени суми по схеми за плащане и
проекти, финансирани от европейските фондове и държавния бюджет, както глобите
и другите парични санкции, предвидени в законодателството на ЕС, а според ал. 5
(редакция към датата на издаване на акта, т.е. преди изменението, публикувано в
ДВ бр.51/2019г.) вземанията на Разплащателната агенция, които възникват въз основа
на административен акт, са публични държавни вземания.
Изпълнителният директор на Държавен фонд
„Земеделие”, е изпълнителен директор на Разплащателната агенция и я
представлява /чл.20а ал.1 и ал.2 ЗПЗП/, а според чл. 20а, ал. 4 ЗПЗП в редакция (обн., ДВ, бр. 12 от 2015 год.,
доп., бр. 2 от 2018 год.), действала към датата на издаване на АУПДВ – 21.08.2020
год., изпълнителният директор може да издава АУПДВ, съгласно разпоредбата на
чл.27, ал.8 от ЗПЗП.
Оспореният АУПДВ №24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020
год. е в писмена форма и съдържа подробни мотиви. Според чл.166, ал.2 от ДОПК,
ако в съответния закон не е предвиден ред за установяване на публично държавно
вземане, то се установява по основание и размер с АУПДВ, който се издава по
реда за издаване на административен акт, предвиден в АПК. В случая е приложим
реда, предвиден в АПК, доколкото не е предвиден такъв в специалния закон –
ЗПЗП. Като основание за вземането се твърди неизпълнение от страна на „Биорелакс“ЕООД
на нормативно и договорно предвидени задължения – за коректно изпълнение на
бизнес плана.
Според настоящият съдебен състав АУПДВ е издаден
при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила,
материалния закон и неговата цел, и съображенията за това са следните:
Спорът по делото се свежда до това, дали
административният орган е следвало да издаде акт като процесния, с който да
бъдат определени за плащане публични държавни вземания, при положение, че
същият е изпълнил задълженията по подписания между него и фонда договор, а
заложените индикатори и цели в бизнес плана имат прогнозен характер.
Според правилото на чл.46, ал.1 Наредба
№30/11.08.2008 год., в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои
нормативни или договорни задължения след изплащане на финансовата помощ,
Разплащателната агенция/РА/ може да поиска връщане на вече изплатени суми
заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички договори,
сключени с ползвателя на помощта, като в случаите по ал.1, РА определя размера
на средствата, които трябва да бъдат възстановени от ползвателя на помощта,
като взема предвид вида, степента и продължителността на неизпълнението.
Степента на неизпълнение по даден проект зависи от неговите последици за
дейността като цяло. Продължителността на неизпълнението зависи от времето,
през което траят последиците, или възможността за отстраняване на тези
последици по приемлив начин /чл.46, ал.2 от наредбата/.
С процесния акт е определено подлежащо на
възстановяване публично държавно вземане в размер на 58 463.14 лева, по договор
за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №24/311/00847 от 20.10.2014 год.
по мярка 311 „Разнообразяване към неземеделски
дейности“ по Програмата за развитие на селските райони 2007-2013 год., поради
констатиран неизпълнение на параметрите заложени за изпълнение по бизнес план.
Не е спорно между страните, че установените по
време на проверката данни са такива, каквито са отразени в оспореният АУПДВ. Налице е изрично волеизявление от страна на
жалбоподателят, поради което е съдът с нарочно определение в открито съдебно
заседание, проведено на 12.01.2021 год. е обявил безспорността на
обстоятелствата относно изпълнението на заложеният бизнес план в частта за
приходите и заетостта на персонала. Според настоящият съдебен състав обаче,
подходът който е предприет от страна на Държавен фонд „Земеделие“ не е обективен и не е в съответствие с целта
на закона.
Безспорно е от една страна, че бизнес плана е част
от проекта и приложение към заявлението, което е подадено за кандидатстване от
страна на жалбоподателят. В този бизнес план обаче е предвидено развитие на
процесният обект за период от единадесет години. Именно този бизнес план, както
и заложените в него параметри са прецени от ответника при одобряването на
заявлението, като е прието, че обекта е жизнеспособен за кандидатствания период
от 11 години. Ето защо е меко казано необяснимо защо се вземат в предвид
постигнатите резултати през първите три години, а за останалите осем не се
вземат в предвид. Странно е също така, защо се анализират единствено заложените
приходите като абсолютна величина, но не се имат в предвид като процентно
отношение заложените брой нощувки или заложена годишна печалба или някой от
другите критерий. В бизнес плана е заложено съответно и други обстоятелства,
като маркетингова стратегия, като създаване на сайт и т.н. Това обаче не е
взето в предвид при преценката на изпълнението на бизнес плана. Доколкото
същият не се състои само от заложените приходи от нощувки и заетост на
персонала, то е следвало да се извърши преценка и на останалите заложени
мероприятия за изпълнението на проекта. Това обаче не е сторено от ответника.
От друга страна, съгласно чл.4.18. ползвателят е
длъжен да спазва одобреният проект за срок от 5 години от сключването на
договора. В конкретния случай, датата на сключването на договора е 20.10.2014
год., поради което и петгодишният период изтича на 20.10.2019 год., но
проверката е извършена в края на юни 2019 год., т.е. четири месеца преди това.
Доколкото се касае за неизпълнение на договорно задължение, което да влече след
себе си и възстановяването на съответната сума, то анализа на това изпълнение
следва да се извърши след приключването на договорните задължения на страните,
а не преди това. До този извод води и цитираната разпоредба на чл.46, ал.2 от Наредба
№30/2008 год., като се имат в предвид вида, степента и продължителността на
неизпълнението, като за нуждите на наредбата, степента на неизпълнение по даден
проект зависи от неговите последици за дейността като цяло, а продължителността
на неизпълнението зависи от времето, през което траят последиците, или
възможността за отстраняване на тези последици по приемлив начин.
Несъмнено клаузата на чл.4.18 от договора
предполага и изпълнение на бизнес плана. Според т.19, на §1 от ДР на
Наредба №30/2008 год. год., „проект“ е заявление за подпомагане, заедно с
всички изискуеми документи, както и съвкупността
от материални и нематериални активи и свързаните с тях разходи, заявени от
кандидата и допустими за финансиране по ПРСР, както това е посочено и чл.9.1, б.“г“
от договора, където е посочено какво следва да се разбира под „одобрен проект“.
С оглед на това съдът намира, че в понятието „одобрен проект“ се включва и
изпълнението на бизнес плана. На не последно място обаче съдът намира, че така
заложените параметри в бизнес плана са прогнозни такива и не са абсолютна
величина, която подлежи на изпълнение. Това е така, тъй като в указанията за
попълването на бизнес плана, представляващ приложение №3 към чл.16, ал.1 от
Наредба №30 от 11.08.2008 г. за условията и реда за предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ по мярка „Разнообразяване към неземеделски
дейности“ от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 год.,
е посочено че се касае за прогнозни данни.
Така например в т.V – пояснение за попълването на
таблица 10 от бизнес плана се говори за прогноза
за нетните приходи на проекта, а в инструкцията за попълване на бизнес плана,
за таблица 3, е указано, че се посочва предвижданата
стойност на други приходи през първата година от периода на бизнес плана, в
колона В и предвижданата стойност на
други приходи за целия период на бизнес плана, в колони Г и Д; за таблица 4 - прогнозната стойност на разходите за
първата година на периода описан в бизнес плана, колона В; за таблица 5 -
заетия персонал по групи, както за предходната година, така и за всички прогнозни години, включени в бизнес
плана, в колона А; за таблица 10 - след попълване на таблици от 1 до 9 в
зависимост от мярката, по която кандидатства, кандидатът изчислява прогнозните нетни парични потоци на
проекта в таблица 10 и т.н. Всичко това оборва извода за задължителност на
заложените параметри в бизнес плана, неизпълнението на които да води и до
налагането на съответните финансови корекции. Не на последно място и в приетата
методика е заложена проверка и налагане на санкции само за част от параметрите
на бизнес плана, а не в неговата цялост, което според настоящият съдебен състав
не е в съответствие с целта и духа на закона.
Като правни основания за издаването на акта за
установяване на публично държавно вземане са посочени разпоредбите на чл.27,
ал.3 и ал.7 от ЗПЗП и чл.162, ал.2, т.8 и т.9 от ДОПК в началото му, а в края
допълнително са посочени също така и разпоредбите на чл.46, ал.1 и ал.2, ал.3,
т.4 във връзка с чл.16, ал.2 от Наредба №30.11.08.2008 год., т.8.1 и т.4.4,
буква „б“ и от договор №24/311/00847 от 20.10.2014 год. във връзка с
неизпълнението на т.4.12 и т.4.18 от същия договор, чл.59, ал.1 и ал.2 от АПК и
във връзка с чл.165 и чл.166 от ДОПК. Като основание за определяне на публичното
задължение са посочени т.18 и т.30 от Правила за определяне на размера на
подлежащата на възстановяване безвъзмездна финансова помощ при установени
нарушения по чл.27, ал.6 и ал.7 от ЗПЗП и чл.165 и чл.166 от ДОПК.
Съгласно чл.46, ал.1 от Наредба № 30/11.08.2008 год.,
в случай че ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни
задължения след изплащане на финансовата помощ, РА може да поиска връщане на
вече изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички
договори, сключени с ползвателя на помощта. А съгласно чл.2, в случаите по ал.1
РА определя размера на средствата, които трябва да бъдат възстановени от
ползвателя на помощта, като взема предвид вида, степента и продължителността на
неизпълнението. Цитираната разпоредба на чл.46, ал.3, т.4 от Наредбата,
предвижда връщането на полученото, ако ползвателят на помощта не използва
придобитите на основа на одобрения проект активи по предназначение.
Съгласно т.8.1. от Договор №24/311/00847 от 20.10.2014
год. в случай, че ползвателя на помощта не изпълнява свои нормативни или
договорни задължения след изплащане на финансовата помощ или е представил
декларация и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправени
такива, вкл. когато тази декларация и/или документ са представени при или по
повод кандидатстването му по мярката, както и когато ползвателят изкуствено е
създал условията за изпълнение на изискванията за получаване на помощта, за да
извлече облага в противоречие с целите на мярката и/или бъде установена
функционална несамостоятелност, фондът може да поиска връщане на всички
изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички
договори сключени с ползвателя на помощта като спазва изискванията по чл. 46 и
47 от Наредба № 30 от 11.08.2008 год.
Посочените от органа като неизпълнени разпоредби
на чл.2 и чл.16, ал.2 от Наредба №30/11.08.2008 год. гласят, че: се подпомагат
проекти, които допринасят за постигане целите на мярката (1. насърчаване на
разнообразяването към неземеделски дейности; 2. насърчаване на създаването на
възможности за заетост и повишаване на доходите в селските райони; 3.
насърчаване на развитието на интегриран туризъм в селските райони – така чл.
2); и бизнес планът за разнообразяване на дейността трябва да доказва
икономическа жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в
случаите на строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на
посочените цели (така чл. 16, ал. 2).
В действителност съгласно цитираните по-горе в
мотивите на настоящото решение клаузи на сключения договор за отпускане на
финансова помощ по мярка 311, ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената
инвестиция в срока по договора и в съответствие с одобрения проект и таблицата
за одобрените инвестиционни разходи (т.4.12) и е длъжен да спазва одобрения
проект за срок от 5 години от сключване на договора (т.4.18).
Както по-горе бе отбелязано, бизнес плана се
разработва за период от 11 години. Разбиването на приходите и разходите (сред
които и разходи за заплати и социални осигуровки посочени в таблица 5 от т. IV.
Финансово-икономически статус – приходи и разходи на Приложение № 3 от Наредба
№ 30 от 11.08.2008 год.) по години е направено тъй като образците на ДФЗ при
кандидатстването го изискват, а също така и за по-лесна счетоводна отчетност,
но никъде не е вменено задължение за всяка година да се изпълнява толкова
колкото е заложено конкретно за една или две години например, като е възможно в
някоя от годините да има неизпълнение, но в следващата година да има
преизпълнение като важен е крайният резултат - на десетата година да са
постигнати сумарни всички финансови показатели, заложени в бизнес плана, като в
случая с оглед дейността на жалбоподателя следва да се отчита динамиката на
туристическия поток. В случая проверката на ДФЗ е отчела постигнатите
показатели за брой работни места само за три години - 2016 год., 2017 год. и
2018 год.
Ответния орган е определил санкцията на
жалбоподателя позовавайки се на т.18 и т.30 от Приложение към раздел I „Общи
положения“ от Правила за определяне на размера на подлежащата на възстановяване
безвъзмездна финансова помощ при установени нарушения по чл.27, ал.6 и 7 от
ЗПЗП по мерките от Програмата за развитие на селските райони 2007 – 2013 год.
За пълнота и с оглед възражението на
жалбоподателя, че правилата са приети едва със Заповед №03-РД/3218 от
08.08.2019 год. на Изпълнителния Директор на ДФ „Земеделие“ и са влезли в
законна сила, считано от 30.08.2019 год., т. е. санкционните норми не са били в
сила при сключването на договорите за безвъзмездна помощ, касаещи програмен
период 2007-2013 год. е необходимо да се
отбележи, че правилата са изготвени в съответствие с чл. 30 от Регламент (ЕС) №
65/2011 на Комисията от 27 януари 2011 год. за определяне на подробни правила
за прилагане на Регламент (ЕО) №1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането
на процедури за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за
подпомагане на развитието на селските райони. Съгласно чл.43 от Регламент
640/2014 год., Регламенти (ЕО) № 1122/2009 и (ЕС) № 65/2011 се отменят, считано
от 1 януари 2015 год. Регламент 640/2014, с който е отменен Р 65/2011 се
прилага за заявления за помощи или искания за плащане относно референтни години
и премийни периоди, започващи считано от 1 януари 2015 год., поради което се
налага извода, че Регламент 65/2011 урежда секторните правила за намаляване и
изключване на помощи по заявления, подадени преди 01.01.2015 год. и е
материалноправната уредба от правото на ЕС, относима към мерките от ПРСР
2007-2013 год. Регламентът е бил в сила към момента на предоставяне на
финансовата помощ по ПРСР 2007-2013 год., а това означава, че правоотношенията
във връзка с предоставянето на помощта са възникнали при неговото действие и
продължават към датата на приемане на Правилата. Съгласно Решение № 3618 от
10.03.2020 г. по адм. д. № 14154/2019 год. на ВАС (което е оспорено и е
образувано адм. дело № 8071/2020 г. пред 5-членен състав на ВАС, приключило с
Решение №15545/15.12.2020 год., с което касационната жалба е отхвърлена като
неоснователна), правилата определят само размера на санкциите, но видовете
неспазвания на нормативни и договорни отношения са уредени преди това в
съответните Наредби по прилагане на мерките от ПРСР 2007-2013 год., както и в
сключените с всеки бенефициер договори за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ. Така съставът на върховен административен съд е направил
извод, че правилата са материалноправна предпоставка за налагане на подлежащата
на възстановяване сума, както и че Правилата нямат обратно действие и не
преуреждат развилите се вече правоотношения и са приети през 2019 год., след
прогласяване за нищожна по съдебен ред на Методика за определяне на санкциите
след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013. С приемането им обаче, според
настоящият съдебен състав, се нарушава принципа
на предвидимост, тъй като още към момента на сключването на договора за
отпускането на безвъзмездната финансова помощ, е следвало същите да са налице и
да е налице яснота у кандидата, какви последици ще имат неизпълнението на
договорните или нормативните задължения, като се посочи неизпълнението което и
да е от тях какви санкции ще влече. Неоснователно е оплакването в жалбата, че
към момента на извършването на проверката на място от длъжностните лица на ДФЗ
/юни месец 2019 год./ тези правила не са приети, но са действащи към момента на
издаване на АУПДВ. Действително в същите не е предвидено по отношение на кои
нарушения следва да се прилагат, респективно кога тези нарушения да са установени
и дали следва да се прилагат към висящите административни проверки от страна на
ответника. Доколкото обаче, същите са налице към момента на започване на
производството по издаването на АУПДВ /30.10.2019 год./ и към момента на
издаване на същият, според настоящия съдебен състав не съществува процесуална
пречка за прилагането им.
Според цитираната т. 18 от Приложение към раздел I
„Общи положения“ от Правила, когато ползвателят по мярка 311 или 312 не е
спазил параметрите заложени в одобрения бизнес план по отношение на устойчива
заетост – не е разкрил нови и/или не е запазил броя съществуващите работни
места и когато размерът на подлежащата на възстановяване финансова помощ се
отнася за случаите, когато неизпълнението е равно или по-малко от 50% спрямо заложените
в одобрения бизнес план параметри по отношение на устойчива заетост и
неизпълнението не оказва влияние върху целите и изпълнението на проекта, като
нарушението не засяга подпомаганата дейност в цялост и времетраенето на
нарушението е до две финансови години, размерът на подлежащата на
възстановяване финансова помощ е 5% от предоставената финансова помощ по
договора, а проектът се включва в извадката за последващ (екс-пост) контрол за
следващата година. Точка 30 от своя страна предвижда, налагане на санкция
когато ползвателят не изпълнява одобреният проект /не са постигнати нивата на
финансови показатели в бизнес плана/, като размерът на подлежащата за
възстановяване сума се отнася за случаите, когато реализираните приходи от
подпомаганата дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни
финансови години, да под 50% и над 20% от предвидените приходи, съгласно
одобреният бизнес план, изчислени средно аритметично за същия период.
Предвидената санкция в случаите, когато нарушението е установено за повече от
две години, е в размер на 15 % от предоставената финансова помощ по договора.
Съгласно чл.43, ал.1 от Наредба №30/2008 год., са
посочени задълженията на бенефициента касаеща изпълнението на договора, в което
обаче не е включено изпълнението на бизнес плана. Ето защо съдът намира, че в
случая не е налице неизпълнение на нормативно задължение, което да послужи като
основание за налагането на санкцията, изразяваща се във връщането на част от
получената финансова помощ.
При определяне като подлежащи на възстановяване 15%
от предоставената безвъзмездна финансова помощ, административният орган не е
отчел обстоятелството, че инвестицията е изцяло изпълнена и функционира по
предназначение, има създадени три работни места и от дейността се реализират
някакви приходи, макар и в значително по-малък размер от прогнозираните. Не са
изложени мотиви за вида, степента и продължителността на неизпълнението,
последиците за дейността като цяло, за възможността за отстраняване на тези
последици по приемлив начин, в нарушение на нормата на чл.46, ал.2 от Наредба № 30/2008 год.
Органът не е съобразил и спецификата на дейността
на ползвателя, в случая изграждането и функционирането на семеен хотел в този
район, който изисква голям обем от работа, поради наличиеето на конкуренция, докато
започне реално да приема туристи. Това е така, тъй като общоизвестен факт, е че
гр. Павел баня е балнеолечебен център, а в заявлението за кандидатстване,
жалбоподателят е посочил града, като място за изграждане на инвестицията. Същото
е следвало да се има в предвид от страна на ответника, при преценката на
предложеният проект, съответно на заложените параметри от бизнес плана. Щом
като през 2015 год., същият е приет за допустим, то е недопустимо
административният орган да ревизира собствените си изводи за проекта, в частта
на реалността на заложените приходи от дейността и заетост на персонала. Нужно
време за популяризиране на туристическият обект, както е необходимо и време за
набиране, наемане и обучение на персонала. А видно от приложените по делото доказателства, процесният семеен хотел
доказва икономическа жизнеспособност още от първата година, като по този начин „Биорелакс“ЕООД,
е допринесъл за развитието на туризмът в малко населено място като гр. Павел
баня.
Без да анализира събраните в хода на
административната проверка доказателства и без да зачете спецификата на
дейността на ползвателя, която ще се развива в населено място като гр. Павел
баня, ответния административен е достигнал до погрешни изводи за наличие на
предпоставки за неизпълнение на по-малко от 50% на заложените показатели за
разкриване на работни места. На първо място, не е спорно, че през първата
година от експлоатацията на семейния хотел, е имало заетост от 2.33 работни
места от заложени по бизнес плана 3.5 броя, което в процентно отношение
представлява 66.57 %, а в останалите две години 3.33 работни места при заложени
3.5 – 95.14 %. Следователно за трите години, средната изпълняемост на бизнес
плана в тази му част е 85.71%. В този смисъл неизпълнението на бизнес плана в
тази му част е незначително – 14.38%, което е предполага и несъразмерност на
налагането на санкция в размер на 10% от стойността на предоставената финансова
помощ по договора.
Тук отново следва да се подчертае, че бизнес плана
се разработва за период от 11 години. Разбиването на приходите и разходите
(сред които и разходи за заплати и социални осигуровки посочени в таблица 5 от
т. IV. Финансово-икономически статус – приходи и разходи на Приложение №3 от
Наредба № 30 от 11.08.2008 г.) по години е направено тъй като образците на ДФЗ
при кандидатстването го изискват, а също така и за по-лесна счетоводна
отчетност, но никъде не е вменено задължение за всяка година да се изпълнява
толкова колкото е заложено конкретно за една или две години например, като е
възможно в някоя от годините да има неизпълнение, но в следващата година да има
преизпълнение като важен е крайният резултат - на десетата година да са
постигнати сумарни всички финансови показатели, заложени в бизнес плана,
включително и по отношение на разходите за заплати и социални осигуровки.
Неспазването на част от одобреният бизнес план, без да бъдат отчетени
останалите одобрени параметри, не отговаря на целта на закона. В конкретния
случай не се спори, че през годините обекта функционира съгласно одобреният
проект, като този факт говори за жизнеспособност на проекта. Същата се доказва и от оперативната печалба на дружеството за тези три
години. Формалната проверка на част от одобреният проект, води до необосновани
изводи за неговото неизпълнение, което в конкретния случай е в тежест за
доказване на административният орган.
Що се отнася до цитираната в АУПДВ разпоредба на
чл. 16, ал. 2 от цитираната Наредба № 30 от 11.08.2008 г., съгласно която,
бизнес планът за разнообразяване на дейността трябва да доказва икономическа
жизнеспособност и устойчива заетост за период 5 години, а в случаите на
строително-монтажни работи - за 10 години, водещи до реализиране на целите по
чл. 2. В конкретния случай бизнес планът отговаря на тези изисквания, тъй като
той води до реализиране на целите по чл. 2 от цитираната Наредба № 30. Легална
дефиниция на понятието „устойчива заетост“ е дадена в т. 26 от § 1 от ДР на
Наредба № 30, според която това е запазване на съществуващите работни места
и/или създаване на нови в предприятието за периода на бизнес плана. В случая
залегналите в бизнес плана разходи за заплати и социални услуги могат да бъдат
резултат само от работеща и развита инвестиция, а не са самата инвестиция.
Материалноправните основания, при наличието на които Разплащателната агенция може да поиска
връщане на вече изплатени суми заедно със законната лихва, са регламентирани в
чл.46 от Наредба №30 от 11.08.2008 год.,
ползвателят на помощта не изпълнява свои нормативни или договорни задължения
след изплащане на финансовата помощ, като РА може да поиска връщане на вече
изплатени суми заедно със законната лихва върху тях и/или да прекрати всички
договори, сключени с ползвателя на помощта. Разплащателната агенция може да
поиска връщане на вече платени суми заедно със законната лихва върху тях,
когато: 1. ползвателят на помощта е представил декларация с невярно съдържание
и/или документ с невярно съдържание, неистински или преправен документ и/или
изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на
финансова помощ, за да извлече облага в противоречие с целите на тази наредба;
2. ползвателят на помощта е получил допълнителна публична финансова помощ за
дейностите, финансирани по реда на тази наредба; 3. ползвателят на помощта е
променил предмета на подпомаганата дейност; 4. ползвателят на помощта не
използва придобитите на основа на одобрения проект активи по предназначение.
В случая
оспореният АУПДВ нито от фактическа, нито от правна страна е обоснован с
наличието на някоя от хипотезите на чл.46, ал.3, т.1 – т.4 от Наредба №30 от
11.08.2008 год., нито са изложени съображения за съществуването на
регламентирано в посочена разпоредба материалноправно основание за
възстановяване на получената финансова помощ. Упражнената административна
компетентност се основава единствено на хипотезата на чл.46, ал.1 от същата
Наредба, а именно получателят на помощта
не изпълнява свои нормативни или договорни задължения след изплащане на
финансовата помощ. В случая наличието на това материалноправно основание за издаването
на оспорения АУПДВ от фактическа и правна страна е обосновано с допуснати
договорни и нормативни нарушения, квалифицирани като такива на т. 4.12 и 4.18
от Договора за отпускане на финансова помощ. Констатираното от ДФЗ нарушението
на чл.16, ал.2 във връзка с чл.2 от Наредба №30 от 11.08.2008 год. се основава
на установеното неизпълнение на показателите на одобрения по проекта
бизнес-план за финансовите 2016 год., 2017 год., 2018 год. Систематичното място на разпоредбата на чл.16,
ал.2 от Наредба №30 от 11.08.2008 год. е в Глава Втора на наредбата – „Условия
за предоставяне на финансовата помощ“, Раздел IV – „Изисквания към проектите“.
По аргумент от легалните дефиниции по §1, т.6 и
т.19 от ДР на Наредбата, икономическата жизнеспособност на проекта се доказва
именно с предоставянето на бизнес план, като предпоставка за неговото
одобряване, съответно за последваща оторизация на заявката за изплащане на
финансова помощ. Следователно икономическата жизнеспособност и устойчивата
заетост за период 5 години на проекта, доказан чрез изготвения бизнес-план,
представлява условие за предоставянето на финансова помощ. В случая очевидно
към момента на одобряване на проекта, ДФЗ – РА, въз основа на извършена
преценка на представения от кандидата бизнес план, е преценил, че проектът на „Биорелакс“ЕООД,
е икономически жизнеспособен и съответно че е изпълнено условието по чл.16,
ал.2 от Наредба №30 от 11.08.2008 год. за предоставянето на финансова помощ.
Съдът счита, че след одобряването на проекта, сключването на Договор за
отпускане на финансова помощ №24/311/00847 от 20.10.2014 год. и извършената
след проверка за съответствие с критериите за финансиране оторизация на
окончателното плащане на проекта, е недопустимо да бъде извършвана нова
/повторна/ проверка и преценка за икономическата жизнеспособност на проекта от
гл. точка заложените в бизнес плана финансови показатели. В този смисъл
приетото от Изпълнителния директор на ДФ
„Земеделие“ в оспорения АУПДВ, че проектът не е икономически жизнеспособен, в нарушение
на изискването на чл.16, ал.2 от Наредба №30 от 11.08.2008 год., съдът счита,
че не може да бъде релевантно материалноправно основание за упражненото
административно правомощие при прилагането на чл.46 от Наредба №30 от 11.08.2008
год. Действително от доказателства по делото по несъмнен начин се установява,
че процентното изпълнение на бизнес-плана в приходната му част за 2016 год. е 47.26
%; за 2017 год. – 21.51 %; за 2018 год. – 15.73 % т.е. налице е неизпълнение на
заложените приходи за посочените финансови години. Но това неизпълнение не може
да бъде квалифицирано нито като нарушение на чл.16, ал.2 от Наредба №30 от
11.08.2008 год. /поради приемането на доказана на икономическата
жизнеспособност на проекта при неговото одобряване/, още по-малко нарушението на чл.16, ал.2 от Наредбата би могло да
се субсумира в хипотезата на неизпълнено от получателя на помощта нормативно
задължение, като материалноправно основание по чл.46, ал.1 от Наредба №30 от 11.08.2008
год. за възстановяване на получената финансова помощ. Неизпълнението на
бизнес-плана в приходната му част само по себе си не може обоснове и наличието
на несъответствие с целите, за които се извършва финансовото подпомагане
по мярка „Разнообразяване към
неземеделски дейности“ от Програмата за развитие на селските райони за периода
2007 - 2013 год. по чл.2 от Наредбата. Неправилно и необосновано решаващият
административен орган е приел, че констатираното неизпълнение на заложените в
бизнес плана приходи съставлява неизпълнение на договорни задължения, като
основание по чл.46 от Наредба №30 от 11.08.2008 год. за възстановяване на
получена финансова помощ, основаващо се на неизпълнение от страна на получателя на помощта на
задълженията му по т. 4.12 и т.4.18 от Договор №24/311/00847 от 24.10.2014 год..
Съгласно т. 4.12 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената
инвестиция в срока по този договор, в съответствие с одобрения проект и
Таблицата за одобрените инвестиционни разходи, като според т.18 е длъжен да
спазва одобреният проект за срок от 5 години от сключването на договора. От доказателствата по делото, вкл. от резултатите от
извършените две проверки на място, по несъмнен начин се установява, че
инвестицията, за която е отпусната финансовата помощ – изграждане на семеен
хотел, е изцяло извършена в сроковете,
при условията и в съответствие с одобрения проект, в т.ч. в съответствие с
посочените в бизнес плана стойности на придобитите активи, дати на придобиване
и на въвеждане в експлоатация, като извършената инвестиция не е в противоречие и
с целите на мярката. Очевидно неизпълнението на заложените в бизнес плана
приходи не се свързват с неизпълнение на задълженията на ползвателя на помощта
по т. 4.12 от Договора, доколкото тези задължения касаят извършването на
инвестицията като такава по придобиването на материални активи. Всъщност съдът
счита, че неизпълнението на бизнес плана от гл. точка на заложените, но
неизпълнените показатели в приходната част, би могло да съставлява основание за
възстановяване на получената финансова помощ единствено в хипотезата на чл.46,
ал.3, т.1 от Наредба №30 от 11.08.2008 год. – когато ползвателят на помощта
изкуствено е създал условия за изпълнение на изискванията за получаване на
финансова помощ, за да извлече облага в противоречие с целите на наредбата. В случая
обаче нито е обосновано, още по-малко е доказано наличието на това
материалноправно основание за връщане на изплатената като финансово подпомагане
сума. Наличието на оперативна печалба през годините води до единствения извод
за жизнеспособност на подпомогнатата инвестиция.
Дори и да се приеме, че за кратък период от време
е било налице неизпълнение на до 50% на заложените показатели, то това
неизпълнение е толкова несъразмерно малко спрямо заложените изисквания, че
налагането на процената санкция се явява в противоречие с принципа, заложен в
чл. 6 от АПК за упражняване на правомощията на административните органи по
разумен начин и справедливо така, щото да не се засягат правата и законните
интереси на гражданите в по-голяма степен от необходимото за целта, за която
актът се издава. Налице е доказано и несъмнено работещ икономически субект,
който е използвал предоставената му финансова помощ за реализиране на
заложените по бизнес план цели. Налагането на подобна санкция не съответства на
установеното коректно изпълнение на задълженията по извършване на одобрената
инвестиция и води не до изправяне на нарушен баланс в процеса на подпомагане на
стопанския субект, а до несъразмерно възлагане на тежест, което се явява в
противоречие с целите на ЗПЗП и Наредба №30 от 11.08.2008 год. за развитие на
селските райони чрез подпомагане на проекти по мярка „Разнообразяване към
неземеделски дейности“.
С оглед на изложените съображения оспореният Акт
за установяване на публично държавно вземане
№24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020 год., издаден от Изпълнителния
директор на Държавен фонд „Земеделие“,
като издаден при допуснати съществени нарушения на
административно-производствените правила, в противоречие и при неправилно
приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона, се явява
незаконосъобразен и следва да бъде отменен.
При този резултат, в полза на жалбоподателя се
следват направените по делото разноски в размер на 50.00 /петдесет/ лева
дължима и заплатена за производството държавна такса.
Водим от тези мотиви и на
основание чл.172, ал.2, предл. първо и чл.143, ал.1 от АПК , съдът
Р
Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба
на „Биорелакс“ЕООД, представляван от
Управителя С.Я.Д., от гр. Стара Загора, общ. Стара Загора Акт за установяване
на публично държавно вземане №24/311/00847/3/01/04/01 от 21.08.2020 год.,
издаден от Изпълнителния директор на
Държавен фонд „Земеделие“, като
незаконосъобразен.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ гр. София,
Булстат ********* представлявана от Изпълнителния директор Васил Георгиев
Грудев и със седалище гр. София, бул.“Цар Борис III“№136 да заплати „Биорелакс“ЕООД,
представляван от Управителя С.Я.Д., ЕИК ********* със седалище и адрес на управление гр. Стара Загора***, сумата 50.00
лв. /петдесет/ лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на касационно обжалване пред
Върховния административен съд на Република България в 14 - дневен срок от
съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: