Р Е Ш Е Н И Е
№ ……………../13.07.2022 г., град Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на двадесети юни две хиляди двадесет и
втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СИЛВИЯ САНДЕВА
при
участието на секретаря ИРЕНА ДИМИТРОВА разгледа
докладваното от председателя адм. дело № 207 по описа за 2022 г. на
Административен съд - Добрич и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по чл. 145 и сл. от АПК, във вр. с чл. 138а, ал. 3 от Закона за водите (ЗВ) и
е второ поред, след като с решение № 3103/01.04.2022 г. по адм. дело №
8463/2021 г. е обезсилено решение № 72/15.03.2021 г. по адм. дело № 617/2020 г.
по описа на Административен съд – Добрич и делото е върнато за ново разглеждане
от друг състав на съда със задължителни указания за конституиране на областен
управител на област Добрич като ответник в процеса.
Образувано
е по жалба на Община Добричка срещу утвърден от областния управител на област
Добрич протокол от 15.10.2020 г. от проверка на състоянието и създадената организация за
експлоатация на язовирна стена и съоръженията към нея на язовир “Плачи дол 2”,
съставен от комисия, назначена със
заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен управител на област Добрич, в
частта му по т. 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7 и 1.8 от т. IV “Предписания”,
т. 1 “По техническата документация”. Твърди се, че обективираните в протокола предписания
са издадени извън правомощията на комисията по чл. 138а, ал. 3 от ЗВ и при допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Счита се, че определеният
срок за изпълнението на предписанията е обективно неизпълним, тъй като по
предварителни изчисления за заснемане, анализи и изготвяне на проект са
необходими близо 29 000 лева с включен ДДС. По изложените съображения се иска
отмяна на протокола в оспорената му част.
Ответникът по жалбата – областен
управител на област Добрич, утвърдил протокола със задължителни предписания, чрез
процесуалния си представител, изразява становище за недопустимост на жалбата по
съображения, че не е налице годен предмет на съдебен контрол. Иска жалбата да
бъде оставена без разглеждане, а производството по нея да бъде прекратено. В
условията на евентуалност изразява становище за неоснователност на жалбата и
иска тя да бъде отхвърлена. Претендира разноски за юрисконсултско
възнаграждение.
Добричкият административен
съд, като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, приема за
установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата е подадена
в срок, от легитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване акт, поради което е
процесуално допустима.
Неоснователно е
възражението на ответника, че не е налице годен предмет на оспорване.
Процесният протокол съдържа задължителни предписания, с които са вменени конкретни
задължения на жалбоподателя, скрепени с административноправна принуда. С
утвърждаването му от областния управител на област Добрич той придобива
характеристиките на индивидуален административен акт, издаден от орган на власт
съгласно ЗВ, поради което подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. В
този смисъл са и задължителните указания в отменителното решение на ВАС, с
което делото е върнато за ново разглеждане от друг състав на съда, както и определение
№ 4433/10.05.2022 г. по адм. дело № 2042/2022 г. по описа на ВАС, ІІІ о.
Разгледана по
същество, жалбата е и основателна.
От данните по административната
преписка се установява, че със заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г., издадена
на основание чл. 138а, ал. 3 от ЗВ, областният управител на област Добрич е
назначил комисия в състав от 11 души, която да извърши проверка на състоянието
на речните корита извън населените места на област Добрич и участъци и
съоръжения от републиканската пътна мрежа, попадащи в обхвата на речните
корита; да извърши проверка на потенциално опасните водни обекти на територията
на областта; да извърши класификация на язовирите по степен на потенциална
опасност съгласно Наредба за условията и реда за осъществяване на техническата
и безопасната експлоатация на язовирните стени и на съоръженията към тях и
осъществяването на контрол за техническото им състояние (по – нататък
Наредбата) и да изготви доклад за резултатите от проверката. В заповедта е
указано проверката да се извърши в периода 05.10.2020 г. – 16.10.2020 г. (л. 22
– 23 от АД № 617/2020 г.).
На 15.10.2020 г. комисията е
извършила проверка на техническото и експлоатационното състояние на язовир „Плачи
дол 2”. За резултатите от проверката е съставен констативен протокол, в който е
посочено, че язовирът е частна общинска собственост, предназначен е за риборазвъждане
и напояване и е в ремонт. След преглед на техническата документация на язовира
е установено наличието на актуален авариен план, изготвена комплексна оценка и проект
на ремонт. Утвърденият и съгласуван актуализиран план е върнат за преработка
във връзка с несъответствие със специфичните изисквания за формата и
съдържанието на аварийните планове на язовирите – Приложение № 2 към чл. 57,
ал. 2 от Наредбата. Извършен е ремонт на преливника. Изграден е бетонен преливен
ръб и бетонен бързопоток, които са изправни.
В раздел ІV от Протокола на
собственика на язовира са дадени предписания по техническата документация (т.1)
и по осъществяване на безопасна техническа експлоатация на язовира (т.2), като
е определен срок за изпълнението им. Съгласно т.1.2. – т.1.8. от тези предписания
собственикът на язовира е задължен в срок до 31.03.2021 г. да представи в ДАМТН
протокол от пролетен преглед на техническото състояние на язовирната стена;
актуален утвърден авариен план за язовира; геодезическо заснемане на язовира
(височина на стената, откоси, характерни коти, съоръжения); инвестиционен
проект - заснемане, одобрен по реда на чл. 145, ал. 5 от ЗУТ; характеристичните
криви за залетите площи и завирените обеми на водохранилището; определяне на
площта и основните физико-географски характеристики на водосборния басейн,
пълнеща деривация; актуална оценка на високите води и проверка за
пропускателната способност на преливника за безопасно изпускане на висока вълна
с повторяемост съгласно изискванията на нормите за проектиране на
хидротехническите съоръжения за съответния клас язовири – т.1.7. В констативния
протокол е посочено, че проверката е извършена на основание чл. 138, ал. 4, чл.
138а, ал. 3, чл. 141б, ал. 3 от ЗВ. Протоколът е подписан от председателя и
трима членове на комисията.
С писмо изх. № ОМП – 04 – 8/
19.10.2020 г. на областен управител на област Добрич до кмета на община
Добричка е поискано да бъдат допълнени аварийните планове на язовирите с оглед
на квалификацията им по степен на потенциална опасност (л. 44 – 45 от АД №
617/2020 г.). В отговора на кмета на община Добричка липсва информация за
процесния язовир (л. 48 – 50 от АД № 617/2020 г.).
На 06.11.2020 г. комисията е
класифицирала язовир „Плачи дол 2“ от първа степен на потенциална опасност
съгласно Приложение № 1 към чл. 10, ал. 2 от Наредбата, подписано от
председателя и трима членове на комисията (л. 85 - 87 от АД № 617/2020 г.). Един
от членовете на комисията е подписал приложението с особено мнение, според
което язовирът не може да бъде класифициран по степен на потенциална опасност
съгласно чл. 141б, ал. 1 от ЗВ, тъй като липсва актуален авариен план, а в
представения авариен план липсва оценка на максимални възможни последици за
обекта, околната среда, населението и инфраструктурата след него – застрашени
населени места, промишлени и други обекти, както и информация за наличие на
обекти от т.7, т.8 и т.9 от Приложение № 1 към чл. 10, ал. 2 от Наредбата.
След извършване на проверката на
всички водни обекти на територията на област Добрич комисията е изготвила доклад
до областния управител на област Добрич с изх. № ОМП-04-8/ 13.11.2020 г. (л. 88
– 176 от АД № 617/2020 г.). Докладът е подписан от председателя и част от
членовете на комисията, като към него са приложени 41 бр. констативни протоколи
от проверката на язовирите и 3 бр. констативни протоколи от проверка на
водосборните дерета.
Констативният протокол от
проверката на язовир „Плачи дол 2“ ведно с приложението за класификацията му са
утвърдени от областния управител на област Добрич.
С писмо изх. № ОМП – 04 – 8/
19.11.2020 г. на областен управител на област Добрич община Добричка е
уведомена за резултатите от извършената проверка и предписанията на комисията.
Към писмото е приложено копие от протокола от извършената проверка, както и от
приложението за класификацията на язовира (л. 7 – 21 от АД № 617/2020 г.).
По делото като доказателство е
приета комплексна оценка на техническото състояние
на язовир „Плачи дол 2“ от м. май 2017 г., изготвена от правоспособно лице -
инженер, регистрирано в КИИП. В оценката е описано техническото и
експлоатационното състояние на язовира и е извършено подробно геодезическо
заснемане. Направена е проверка на устойчивостта на откосите на стената, като са
предписани мероприятия за укрепване на язовирната стена и съоръженията към нея.
При
така установената фактическа обстановка и събрани доказателства се налагат
следните правни изводи:
Съгласно
чл. 168, ал. 1 от АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения
административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е
издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли
са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по
издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.
Предмет
на съдебен контрол в настоящото производство (според указанията в отменителното
решение на ВАС) е утвърден от областния управител на област Добрич констативен
протокол, с който са дадени задължителни предписания по реда на чл. 138а, ал.
3, т. 5 от ЗВ, във вр. чл. 112 от Наредбата.
При извършената
проверка по реда на чл. 168, ал. 1 от АПК съдът намира, че обективираните в
протокола предписания не отговарят на изискванията за форма на
административните актове, издадени са при съществени нарушения на
административнопроизводствени правила и в противоречие с материалноправните
разпоредби и принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК.
Съгласно
разпоредбата на чл. 138а, ал. 3 от ЗВ областните управители назначават комисии,
които веднъж в годината извършват проверки за готовността за безопасна
експлоатация на язовирите и съоръженията към тях по чл. 141б, ал. 1, т. 1 и 2,
а за тези по чл. 141б, ал. 1, т. 3 - веднъж на три години. В т. 1-6 на същия
текст е посочено, че комисиите анализират предоставената информация по чл. 141,
ал. 6 и извършват проверки на място на техническото състояние на язовирните
стени и съоръженията към тях – т.1; проверяват създадената организация по
изпълнението на изискванията и мерките, предвидени в аварийния план – т.2;
проверяват изпълнението на дейностите по осигуряване на проводимостта на
речното легло на разстояние до 500 м от язовирните стени – т.3; дават заключение
за готовността за безопасна експлоатация на язовира и съоръженията към него в
нормални, екстремни и аварийни условия въз основа на становището на всеки член
на комисията – т.4; във връзка със заключението по т. 4 дават предписания на
собствениците на язовири за привеждане в готовност за безопасна експлоатация на
язовирите и съоръженията към тях в нормални, екстремни и аварийни условия на
работа, в т.ч. за извършването на ремонти и други технически дейности за
привеждането на язовирната стена и съоръженията към нея в изправно техническо
състояние, както определят срок за тяхното изпълнение – т.5; съставят протокол
за извършената проверка, съдържащ заключението по т.4 и предписанията по т.5 в
срок до 14 дни от проверката по т.1, който предоставят на областния управител
за утвърждаване – т.6.
В същия смисъл са
и разпоредбите на глава ІІ, раздел І на Наредбата, чл. 112 от която гласи, че областните управители със заповед назначават комисии за извършване на
проверки за готовността за безопасна експлоатация на язовирите съгласно чл. 138а, ал. 3 - 6 от Закона за водите. В чл. 114, т. 3 от Наредбата е
предвидено, че комисията за проверка на готовността за безопасна
експлоатация на язовирите има право да прави предписания на собствениците на
язовири за изпълнението в определен срок на необходимите действия за
осигуряване на готовността за безопасната им експлоатация в различни условия на
работа, а в чл. 115, ал. 1, т. 8 - 18, че съставя протокол за всяка извършена
проверка, който съдържа: т. 8 - наименование на застрашените при авария населени
места и инфраструктурни обекти; т. 9 - уязвимата от заливане територия при
авария; т. 10 - данни за високата вълна със съответната повторяемост съгласно
изискванията на нормите за проектиране на хидротехническите съоръжения за
съответния клас язовир и способността на облекчителните съоръжения за
безопасното й пропускане; т. 11 - установените проблеми по сигурността и
техническото състояние на язовирната стена и съоръженията към нея; т. 12 - слабости
в организацията на експлоатацията на язовира; т. 13 - констатация относно
наличието на авариен план за действия при екстремни условия и авария и
готовността за изпълнение на заложените в него мерки; т. 14 - констатация
относно наличието и състоянието на оборудването и материалите, предвидени в
аварийния план и необходими за справяне с екстремни и аварийни ситуации; т. 15
- констатация относно наличието, изправността и ефективността на системата за
оповестяване на населението в застрашения район при възникване на екстремни и
аварийни ситуации; т. 16 - констатации относно изпълнение на дейностите по
осигуряване на проводимост на речното легло на разстояние до 500 м от
язовирната стена; т. 17 - предписания за отстраняване на установени проблеми,
слабости и пропуски в организацията на експлоатацията на язовира в различни
условия на работа и в сигурността на техническите му съоръжения и срок за
тяхното изпълнение; т. 18 - заключение за готовността за безопасна експлоатация
на язовира в момента на проверката.
От анализа на нормативната уредба
следва извода, че едно от нормативноопределените правомощия на комисията по чл.
138а, ал. 3 от ЗВ е да дава предписания, които се обективират в съставения
протокол за извършената проверка. Този протокол следва да бъде подписан от
всички членове на комисията по силата на чл. 115, ал. 2 от Наредбата, като при
несъгласие с констатациите в него те могат да изложат особеното си мнение и да
приложат мотиви в 3 – дневен срок от подписването му по реда на чл. 115, ал. 3
от Наредбата. В случая няма спор, че със заповед на областния управител на
област Добрич е назначена комисия в състав от 11 души, която е извършила
проверка на язовир “Плачи дол 2” на основание чл. 138а, ал. 3 от ЗВ. От
доказателствата по делото обаче е видно, че съставеният за това протокол е
подписан само от четирима души от общия състав на комисията, което означава, че
предписанията не са издадени в нормативноизискуемата форма.
Съгласно приложимите
разпоредби на ЗВ и Наредбата основната цел на предписанията, които комисиите по
чл. 138а, ал. 3 от ЗВ могат да дават, е да се осигури готовността за безопасна
експлоатация на язовирите и съоръженията към тях в нормални, екстремни и
аварийни условия на работа. От текста на т.5 е видно, че предписанията се дават
след заключение по т.4 за готовността за безопасна експлоатация на язовира и
съоръженията към него въз основа на становището на всеки член на комисията. В
случая в констативния протокол липсва такова заключение. Липсват и констатации
защо не е направено. От съдържанието на констативния протокол е видно, че към
момента на проверката процесният язовир е бил в ремонт, поради което комисията
е следвало първо да извърши обстойна проверка на изготвения проект за ремонт и на
предприетите ремонтни и други технически дейности за привеждането на язовирната
стена и съоръженията към нея в изправно техническо състояние и едва след това
да дава предписания на собственика на язовира по чл. 138а, ал. 3, т. 5 от ЗВ,
ако констатира проблеми, слабости и пропуски в организацията на ремонта и
сигурността на техническите съоръжения на язовира. Действително в протокола има
направени констатации относно извършен ремонт на преливника, но това не е
достатъчно, за да се приеме, че са изпълнени изискванията на чл. 138а, ал. 3,
т. 5, във вр. т. 4 от ЗВ.
От съпоставката на оспорените
предписания с разпоредбите на чл. 138а, ал. 3 от ЗВ и чл. 114 и чл. 115 от
Наредбата е видно, че те не са пряко свързани със специфичните правомощия на
комисията да извършва проверки и да дава предписания за осигуряване на условия
и организация за безопасна експлоатация на язовирите. В случая комисията е
предписала на собственика на язовира да предприеме действия по изготвяне на
техническа документация по смисъла на чл. 106, ал. 1 - 6 от Наредбата, каквито
задачи не са й възлагани със заповедта на областния управител за назначаването
й. Безспорно изисканите документи са необходими с оглед на привеждане на
съществуващите язовири в съответствие с новите изисквания на ЗВ и Наредбата
(така §3 от ПЗР на Наредбата), но указанията по тяхното изготвяне са свързани с
контролните функции на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор
съгласно чл. 117 – 118 от Наредбата, а не с функциите на комисията по чл. 138а,
ал. 3 от ЗВ. Обстоятелството, че за извършване на преценката относно
техническата изправност и безопасната експлоатация на язовирите следва да е
налице изискуемата от ЗВ и Наредбата документация, не променя извода, че този
вид предписания са в правомощията на длъжностните лица от ДАМТН. С оглед на това
дадените предписания се явяват необосновани от фактическа и правна страна и
издадени в противоречие с материалноправните разпоредби на чл. 138а, ал. 3 от
ЗВ и чл. 114 – 115 от Наредбата.
Освен това от данните по делото е
видно, че една част от дейностите, които жалбоподателят е задължен да извърши с
оспорените предписания, са осъществени при изготвянето на представената по
делото комплексна оценка от м.август 2017 г. При изработването на тази оценка е
извършено геодезическо заснемане на язовира. Видно е също, че е изчислена
устойчивостта на откосите на стената, както и всички други технически
параметри, касаещи язовирната стена, характерни коти, съоръжения,
прилежащи площи. От съдържанието на констативния протокол и съставения по-късно
доклад до областния управител се установява, че комисията е знаела за наличието
на изготвената оценка, поради което не става ясно какви са били съображенията й
да задължи собственика на язовира да извърши отново геодезическо заснемане
съгласно т.1.3 от предписанията. Комплексната оценка не е обсъждана в мотивите
към оспорения протокол, нито е посочено дали комисията изобщо се е запознала с
нея. Не
става ясно и защо комисията е дала предписания за изпълнение на обстоятелства
по чл. 106 от Наредбата, които следва да се декларират пред Държавната агенция
за метрологичен и технически надзор, съответно какво е обусловило срока на
изпълнението им. Липсата на мотиви е особено съществено нарушение, водещо до
незаконосъобразност на акта, тъй като ограничава правото на защита на
засегнатото лице и препятства съдебната проверка за законосъобразност.
Едно от
изискванията за законосъобразност на административните актове е определените от
административния орган срокове за изпълнение да са разумни, за да могат да
бъдат спазени, т.е. да са съобразени с принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. По делото няма данни за това дали определеният в предписанията срок за
изготвяне на техническата документация е реално изпълним. В протокола не е обосновано защо
е даден един и същ срок,
в който следва да се съвмести изпълнението на всички предписани дейности. От
доклада до областния управител е видно, че язовир „Плачи дол 2“ не е единственият,
по отношение на който комисията е дала предписания за изготвяне на техническа
документация. Такива дейности са предписани и за други 17 язовира на територията
на общината. Комисията не е степенувала предписанията по важност и спешност в
зависимост от техническото състояние и сигурност на язовирите по смисъла на чл.
50 от Наредбата. Не е посочила кои язовири се нуждаят от неотложни мероприятия по
безопасност и по отношение на кои от тях може да се определи по-продължителен
срок за осъществяване на необходимите процедури и дейности в съответствие със
законоворегламентираните етапи и срокове за тяхното изпълнение и с техническите
и финансовите възможности на общината. С оглед на това и с оглед на естеството
на предписаните мерки заложеният срок за изпълнение е изключително кратък, като
не е съобразен с принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК.
По изложените съображения съдът
намира, че процесните предписания са незаконосъобразни по същество. С
утвърждаването им, без да съобрази, че те
са издадени в несъответствие със задачите и предмета на процедурата по чл.
138а, ал. 3 от ЗВ, областният управител на област Добрич е допуснал нарушение
на закона и неговата цел. Ето защо, протоколът в частта, в която са дадени
предписанията, следва да бъде отменен на основанията, посочени в чл. 146, т. 2,
т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК.
В съответствие с
изхода от спора ответникът няма право на разноски по делото. Жалбоподателят не
е претендирал съдебни разноски, поради което и съдът не се произнася по
дължимостта им.
Така мотивиран и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на
община Добричка утвърден от областния управител на област Добрич протокол от 15.10.2020 г. от
проверка на състоянието и създадената организация за експлоатация на язовирна
стена и съоръженията към нея на язовир “Плачи дол 2”, съставен от комисия,
назначена със заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен управител на
област Добрич, в частта му по т. 1.3, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7 и 1.8 от т. IV “Предписания”, т. 1 “По техническата
документация”.
Решението може да
се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд на РБ в
четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Административен
съдия :