Р Е Ш Е Н И Е
№ 356
гр. Враца, 01.11. 2022
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВРАЦА, VI-ти състав, в публично заседание на 06.10.2022
г. /шести октомври две хиляди и двадесет и втора година/ в състав:
АДМ. СЪДИЯ: ТАТЯНА
КОЦЕВА
при секретаря СТЕЛА БОБОЙЧЕВА, като разгледа
докладваното от съдията адм. дело № 125
по описа на АдмС – Враца за 2022 г., и за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е по
реда на чл.145
и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/, във връзка с чл. 124
от Закона за държавния служител /ЗДСл/.
Образувано е по жалба на Д.С.Я. – К.
от ***, против ЗАПОВЕД № РД-25/22.02.2022
г. на Областен управител на Област
Враца, с която ѝ е наложено
дисциплинарно наказание „*“ и е прекратено служебното правоотношение за
длъжността „*“ на ***.
В жалбата и допълнително представена
по делото писмена защита, са наведени доводи за незаконосъобразност на обжалваната
заповед, поради неспазване на установената форма, съществено нарушение на
административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби
и несъответствие с целта на закона. Излагат се аргументи за липса на
уведомяване за провеждането на дисциплинарен съвет, както и на обстоятелството,
че срещу оспорващата е образувано дисциплинарно производство. Твърди се, че
преди налагане на наказанието ДНО в нарушение на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. не е изслушал служителя, което на основание
чл.93, ал.2 от ЗДСл. е самостоятелно основание за отмяна на издадения от него
акт. Поддържа се, че заповедта не съдържа ясно описание на извършеното
нарушение, датата, мястото, обстоятелствата, при които е извършено, както и
доказателствата, които го потвърждават, какви вредни последици са настъпили, в какъв размер и кога. Иска се
отмяна на заповедта за дисциплинарно наказание.
Ответникът – Областен управител на
Област Враца, чрез процесуалният си представител, в с.з и депозирана писмена
защита, оспорва касационната жалба, по съображения за неоснователност. Поддържа,
че е спазена процедурата съгласно ЗДСл. и са
съобразени предпоставките за налагане на дисциплинарно наказание. Предвид
получените данни за извършени дисциплинарни нарушения, ДНО е поканил двукратно
оспорващата да даде писмени обяснения, каквито не са постъпили в определения
срок. Поради самоволното напускане и неявяване на работа, в условията на чл.
93, ал. 3 от ЗДСл. жалбоподателката не е
била изслушвана преди налагане на наказанието. Отправено е искане заповедта да
бъде потвърдена от съда и е претендирано юрисконсултско възнаграждение.
По делото са събрани
писмени доказателства. Представено е заверено копие от образуваната пред
административния орган дисциплинарна преписка.
Съдът, като прецени
събраните по делото доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, във връзка
с доводите и твърденията на страните, приема за установено следното:
Видно от Заповед № 04/29.06.2018 г. на Областен
управител на Област Враца и Акт за встъпване в длъжност, считано от 02.07.2018г.
жалбоподателката, която е с ***.
Въз основа на Заповед
№ РД-18-ДС-68/13.12.2021 г. и Заповед № РД-18-ДС-70/16.12.2021 г. на Областен
управител на Област Враца, нарочна комисия, с председател жалбоподателката Д.Я.
е следвало да извърши проверка на място на недвижими имоти – частна държавна
собственост, управлявани от Областния управител на Област Враца. Резултатите от
тези проверки са обективирани в
протоколи от 14.12.2021 г. и от
16.12.2021 г., като протоколът от
16.12.2021 г. не е подписан от оспорващата, а на мястото нейния подпис е
отбелязано „в отпуск“, т.е. тя не е присъствала при извършването на тази
проверка. Констатирани са два случая на
държане без правно основание на държавни имоти, намиращи се в ***.
При извършена
проверка на работната станция на жалбоподателката на
15.12.2021 г. е установено наличие на файлове, пряко свързани с дейността на ***
и неотносими към дейността на Областна администрация Враца. За използването на
работната станция извън предназначените служебни задължения ѝ е съставен протокол от 15.12.2021 г.
С писмо № 0600-38-(33)
от 31.01.2022 г. Областен управител на област
Враца, на основание чл.93, ал.1 от ЗДСл. е изискал от жалбоподателката да
представи писмени обяснения за виновно извършени от нея нарушения на служебни
задължения – неизпълнение на разпореденото в утвърдената процедура за
управление и разпореждане с имоти и вещи – държавна собственост, използването
на работната станция не по предназначение, както и е изискана информация проведена
ли е заключителна среща в периода от 1 до 31 януари със служителите от областна
администрация за оценяване на изпълнението на служебните им задължения,
съгласно чл.13, ал.1 от Наредбата за оценяване изпълнението на служителите в
държавната администрация. Такива
обяснения не са депозирани в установения в писмото 3-дневен срок.
С нотариална покана № 0600-38-(34)
от 04.02.2022 г. на основание чл. 93, ал.1 от ЗДСл, Областен управител на област Враца е изискал от
оспорващата в 3-дневен срок да представи писмени обяснения относно установени
други нарушения на служебната дисциплина, а именно: при явяването ѝ на
работа след ползван отпуск на 31.01.2022 г. не се е запознала с възложената
задача в ИИСДА за попълване на конкретно посочени раздели в модул „Годишен
отчет“ и не е предприела необходимите мерки по нейното изпълнение, прието за
нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 от ЗДСл. Като второ нарушение е
посочено, че не се е явила на работа на 01.02.2022 г., 02.02.2022 г.,
03.02.2022 г. и на 04.02.2022 г., което е неизпълнение на задължението по чл.23
от ЗДСл. и чл.10 от Кодекса за поведение на служителите в държавната
администрация и представлява нарушение по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5
от ЗДСл. Нотариалната покана е получена от жалбоподателката на 10.02.2022 г.,
видно от приложената разписка за получен документ и в установения в нея срок не
е депозирано писмено обяснение.
Със Заповед №
РД-11/08.02.2022 г. на Областен управител на Област Враца е наредено свикването
на Дисциплинарен съвет /ДС/, в конкретен поименен състав, и образуване на
дисциплинарно дело срещу Д.С.Я. – К.. Тази заповед е изменена и допълнена със
Заповед № РД-24/16.02.2022 г. на Областен управител на Област Враца, с която
частично е изменен състава на членовете и са допълнени задачите на съвета, а
именно да изясни фактите и обстоятелствата относно извършени други две
дисциплинарни нарушения от оспорващата – непредприемане на мерки за изпълнение
на задачата по попълване на конкретно посочени раздели в модул „Годишен отчет“
на ИИСДА и неявяване на работа във всички работни дни от 01.02.2022 г. до
17.02.2022 г.
На заседание на
дисциплинарният съвет, проведено на 18.02.2022 г. (л.
60-63) от делото, единодушно е решено: 1. Образуване
на дисциплинарно дело срещу Д.Я. – К. и 2. Дадено е становище за извършени четири
нарушения на служебната дисциплина по смисъла на чл. 89, ал. 2, т. 1 и т. 5 от
ЗДСл., за което да се наложи дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 5 от
същия закон – „*“.
Като е приел отразените
в протокола от проведеното заседание на ДС нарушения на служебната дисциплина за
категорично доказани, ответника е издал оспорената в настоящото производство Заповед № РД-25/22.02.2022 г., с която на
жалбоподателката е наложено дисциплинарно наказание „*“ и е прекратено
служебното ѝ правоотношение за длъжността „*“ на ***.
При така установената
фактическа обстановка, която не се оспорва от страните, съдът намира от правна страна, че оспорването
е направено от надлежна страна, в законоустановения преклузивен срок, против административен акт,
подлежащ на оспорване, поради което е
процесуално допустимо. Разгледано по същество е и основателно.
Съгласно изричната
разпоредба на чл.168, ал.1 от АПК съдът не се ограничава само с обсъждане на
основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен, въз основа на представените от
страните доказателства, да провери законосъобразността на оспорения
административен акт на всички основания по чл.146 от АПК, като съгласно ал.2 на
същия член, съдът обявява нищожността на акта, дори да липсва искане за това.
Оспорената
в настоящото производство заповед за налагане на дисциплинарно наказание е
издадена от компетентен орган по смисъла на чл.92,
ал.1 от ЗДСл., вр. с чл.7,
т. 27 от Устройствения правилник на областните администрации /УПОА/.
Съгласно чл.
92, ал.1 от ЗДСл. дисциплинарните наказания се налагат от органа по
назначаването, с изключение на случаите по чл.6, ал.2 и 3, а съгласно чл.7,
т.27 от УПОА, областния управител осъществява правомощия на орган по назначаване на държавните служители по ЗДСл.
и правомощия на работодател по трудовите
правоотношения по Кодекса на труда, при което по несъмнен начин се
установява материалната и териториална компетентност на дисциплинарнонаказващия
орган.
Въпреки изложеното,
настоящият съдебен състав счита, че в хода на дисциплинарното производство има
допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, изразяващи се в несъответствие
с принципите на непосредственост и безпристрастност при изясняването на фактите
и обстоятелствата по извършеното нарушение и довели до съществено засягане на
правото на защита на дисциплинарно наказаното лице.
При установени данни
за извършено нарушение на служебните задължения, ДНО образува дисциплинарно
производство, след което назначеният с негова заповед ДС образува дисциплинарно дело и започва да
събира доказателства, за да направи извод за липсата или наличието на
дисциплинарно нарушение, включително /но не задължително/ след изслушване на
служителя, срещу когото е образувано производството. ДС приема решение с
мнозинство от две трети, към което прилага събраните доказателства и което съдържа
становище относно наличието на основание за дисциплинарна отговорност, както и
относно вида и размера на съответното на извършеното нарушение дисциплинарно
наказание, след което го представя на ДНО. Последният след получаване решението
на помощния орган запознава служителя с констатациите в него, като задължително
го изслушва и му дава възможност да представи писмени обяснения, след което се
произнася по същество. Тази последователност на действията в хода на
дисциплинарното производство, която се явява гаранция за съблюдаването на
процесуалните права на служителя, срещу който
е образувано производството не е спазена и влече незаконосъобразност на
акта. В процесното дисциплинарно производство, на оспорващата не е предоставяно
решение на ДС, нито е уведомена такова да е изготвяно, за да има възможност да
се защити срещу констатациите на помощния орган, а е уведомена директно, че ДНО
е издал заповедта, с която е наложил най-тежкото дисциплинарното наказание.
В приложената по
делото дисциплинарна преписка няма доказателства, липсва протокол или друг
нарочен документ, от който да се установи, че ответникът е изпълнил императивно въведеното в
разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. задължение да изслуша държавния служител преди
да му наложи наказание с издаването на процесната заповед. Безспорно се
установи по делото, че формално органът двукратно е изискал писмени обяснения
от жалбоподателката, но към датите, когато са поискани – с писмо от 31.01.2022
г. и с нотариална покана от 04.02.2022 г., няма данни да е образувано срещу нея
дисциплинарно производство. Заповедта за свикване на ДС е от 08.02.2022 г.,
изменена и допълнена със заповед от 16.02.2022 г., а самият съвет е провел
заседанието си на 18.02.2022 г., т.е. поканата за писмени обяснения предхожда
образуваното дисциплинарно производство.
Систематичното
тълкуване на разпоредбите на чл.
93, ал. 1 и чл.
96, ал. 1 от ЗДСл. установява, че
когато се налагат посочените в чл. 90, ал. 1, т. 4 и т. 5 наказания,
поредността на действията е задължителна и е както следва: образуване на
дисциплинарно производство по заповед на дисциплинарнонаказващия орган,
провеждане на производство пред дисциплинарния съвет по време на което и при
необходимост, може да се изслуша служителя или да му се даде възможност за
писмени обяснения, обсъждане на евентуално представени от него доказателства,
задължително изслушване и даване срок за писмени обяснения от страна на
наказващия орган и едва след това налагане на наказание от последния.
Изслушването на служителя може да не е задължително за дисциплинарния съвет, но
дисциплинарнонаказващия орган е длъжен да го изслуша. Правната логика налага
това да стане след приключване на дисциплинарното производство, когато
служителят ще има яснота в какво точно се състои вмененото му дисциплинарно
нарушение, обосноваващо налагане на най-тежкото предвидено в закона
дисциплинарно наказание уволнение, за да може да изрази своето отношение по
него и евентуално да ангажира доказателства.
Разпоредбата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл. съдържа изброяване
на задължителните за административния орган процедурни действия, които в
съвкупност представляват производството за налагане на дисциплинарни наказания.
Дисциплинарно наказващият орган е длъжен преди налагане на дисциплинарното
наказание да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения,
след което да
оцени обясненията, да разследва възраженията в тях и при необходимост да
ангажира допълнителни доказателства. Изслушването на държавния служител и
определянето на срок за изготвяне на писмените му обяснения са действия на
наказващия орган, които са предвидени като гаранция за обективното провеждане
на дисциплинарното производство. Освен това тези императивно посочени в
разпоредбата на чл. 93, ал. 1 ЗДСл. действия
не са представени алтернативно, нито са предоставени на волята на наказващия
орган да избере кое от тях да изпълни, а само и единствено тяхното кумулативно
наличие преди издаване на заповедта за дисциплинарно наказание е условие за
нейната законосъобразност. Двете законови възможности са
предоставени на служителя, по отношение на който е образувано дисциплинарно
производство, но наказващият орган е задължен да създаде условия за тяхното
реализиране. Поради това служителят може да се ползва от тези предоставени му
възможности или да се откаже от тях, но и двете следва да му бъдат осигурени от
ДНО, за което се съставя съответния протокол за
изслушване и се прилагат писмените обяснения на служителя или се съставя
протокол за непредставянето на такива. В случая ответникът не е изпълнил
тези свои императивни задължения първо, защото е изискал писмени обяснения преди
да са изяснени фактите и обстоятелствата, обективирани в решението на помощния
орган и оспорващата е поставена в невъзможност да организира адекватно защитата
си и второ, защото не я е запознал с констатациите в това решение и не е провел
задължителното по силата на закона изслушване.
Това е особено
съществено процесуално нарушение, което по силата на специалния закон /чл. 93, ал. 2 от ЗДСл./ забранява на съда
да разгледа спора по същество и заповедта следва да се отмени само на това
основание. В този смисъл е и практиката на ВАС, напр. Решение № 3878 от 26.03.2021 г. на ВАС по адм. д. №
13055/2020 г., V отд. и др.
Доводите на
процесуалния представител на ответника, наведени в писмената защита, че
оспорващата не е изслушана, поради самоволното ѝ напускане и неявяване на
работа, с което са налице условията по чл. 93, ал. 3 от ЗДСл. са неоснователни.
Няма данни Калчева да е безследно изчезнала или обявена
за национално издирване. След като два пъти ответникът я е открил с писмо и
нотариална покана за даване на писмени обяснения, които са получени от нея,
видно от собственоръчно положения подпис, не е имало пречка в същите или други
такива да е посочил дата, място и час за провеждане на изслушване.
В случая изключението
по чл. 93, ал. 3 от ЗДСл. не
е налице и няма пречки за приложение на втората алинея на същата разпоредба на
закона, като в случая въпросът извършила ли е жалбоподателката описаните
дисциплинарни нарушения на посочените в оспорената заповед правни основания, не
следва да бъде обсъждан.
Само за пълнота следва да се посочи,
че в процесната заповед
липсва и преценка от дисциплинарно наказващия орган на визираните в чл. 91, ал. 1 от ЗДСл. критерии за
определяне на наказанието. Предвид изискването за мотивиране на акта и
съобразявайки нормата на чл. 91 от ЗДСл., визираща критериите за определяне
на вида и размера на дисциплинарното наказание, а именно: тежестта на
нарушението и настъпилите от него последици за държавната служба или за
гражданите, формата на вината на държавния служител, обстоятелствата, при които
е извършено нарушението и цялостното служебно поведение на държавния служител,
се налага безспорно изводът, че в заповедта за дисциплинарно наказание следва
да бъде обоснован вида на наложеното наказание, което в конкретния случай ДНО
не е сторил и в най-малка степен. Съдържащата се в процесната заповед
формулировка „…като взех предвид тежестта
на нарушението, формата на вина на служителя, обстоятелствата, при които е
извършено нарушението и цялостното поведение на държавния служител…“,
съставлява възпроизвеждане на текста на закона, но не и неговото конкретно
изпълнение. Нито в оспорената заповед, нито в протокола на дисциплинарния съвет
е обсъдена формата на вината на държавния служител, а дисциплинарно наказващият
орган дори в най-малка степен не е обсъдил поведението на държавния служител по
време на службата. Обстоятелствата какво е нивото на изпълнение на служебните
задачи и дейности от оспорващата е релевантно към преценката на цялостното
ѝ професионално поведение. Как оценката на професионалните качества ще
повлияе на крайното решение относно вида на дисциплинарното наказание преценява
носителят на дисциплинарна власт в зависимост от конкретните фактически и
правни обстоятелства по казуса, но тази оценка трябва да бъде обективирана в
дисциплинарната заповед. Това е така, защото дисциплинарно
наказващият орган има задължение да събере всички необходими за установяване на
обективната истина и относими по случая доказателства – както обвинителни, така
и защитни. Съвкупността от събраните доказателства следва да бъде анализирана в
цялост, като се посочат конкретните такива водещи до извод, че едно или друго
твърдение е необосновано и дава превес на обратното. Такава преценка не е
извършвана.
По изложените
фактически и правни съображения съдът намира, че процесната заповед е постановена
при допуснати съществени нарушения на административно производствените правила,
които имат за последица нарушаване на правото на защита на лицето по отношение
на което е осъществена дисциплинарна отговорност и са основание заповедта да
бъде отменена.
При този изход на
спора, претенцията на ответника за присъждане на разноски - юрисконсултско
възнаграждение, макар и своевременно заявена се явява неоснователна и такива не
му се дължат.
От страна на
оспорващата разноски не са поискани, поради което съдът не следва да се
произнася по този въпрос.
Водим от
гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, вр. чл. 146, т. 3 от АПК
съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед № РД-25/22.02.2022г. на Областен управител на Област Враца, с която на Д.С.Я. – К. е наложено дисциплинарно наказание
„*“ и е прекратено служебното правоотношение за длъжността „*“ на ***.
Решението
подлежи на касационно обжалване, чрез АдмС-Враца
пред ВАС-София в 14- дневен срок от получаване на съобщението от страните.
АДМ. СЪДИЯ: