Р Е Ш Е Н И Е
№ ………………..
гр. Варна, 30.11.2018 г.
В И М Е Т О Н А
Н А Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – ВАРНА, ХХV състав, в публичното заседание, проведено на тридесети
октомври две хиляди и
осемнадесета година, в състав:
СЪДИЯ: ТАНЯ ДИМИТРОВА
при секретаря Виржиния Миланова, като разгледа докладваното от съдията Т. Димитрова адм. дело № 2068 по описа на Административен съд - Варна за
2018 год., за да се произнесе, взе предвид:
Производството е по реда на чл. 145 от Административнопроцесуалния
кодекс (АПК) във връзка с чл. 121 и чл. 124
от Закона за държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалбата на Ж.П.Ж. с ЕГН ********** от гр. Добрич, подадена чрез П.С., против Заповед № 1465 от 01.06.2018г., издадена от
Изпълнителния директор на НАП, с която на основание чл. 106, ал. 1,
т .2 от ЗДСл е
прекратено служебното правоотношение, считано от 05.06.2018 г. с оспорващия, заемащ длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел
„Оперативни проверки“, ИРМ Добрич, с придобит ранг - І младши, поради съкращаване на длъжността.
С жалбата се поддържа, че заповедта е
издадена при съществено нарушение на съдопроизводствените правила, в
противоречие е с материалноправните норми и е в несъответствие с целта на
закона. Сочи се, че заеманата от оспорващия длъжност не е действително
съкратена, а е запазена като система от функции, задължения и изисквания. Наведените от оспорващия доводи за допуснати
съществени процесуални нарушения при издаване на заповедта се състоят в
следното: В случая не става ясно дали прекратяването на служебното
правоотношение е вследствие на утвърждаване на нова организационно-управленска
структура (което е в правомощията на УС на НАП – чл. 5, ал. 5, т. 6 то ЗНАП) и
прието въз основа на това ново длъжностно разписание, с което да е извършена
реорганизация на работата при запазване на числеността на администрацията, или
съкращаването на длъжносттта е последица от намаляването на общата численост на
служителите в НАП, съответно – на служителите в ТД на НАП Варна. Предвид тази
неяснота се настоява, че оспорената заповед не съдържа фактическото основание
за прекратяване на служебното правоотношение на жалбоподателя. Сочи се, че към
датата на издаване на оспорената заповед са открити нови длъжности, отговарящи
като съдържание на заеманата от него, на които след вътрешен конкурс са
назначени нови служители, като длъжностните характеристики са идентични с тази
за заеманата от оспорващия длъжност. Поддържа се, че са внесени промени в
структурата на отделните звена, както и вида и броя на длъжностите, поради
което е невъзможно да се установи по какъв начин е извършено съкращаването на
заеманата от оспорващия длъжност. Изтъква се, че е налице пълна липса на
мотиви, т.к. е посочено само правното основание за прекратяване на трудовото
правоотношение.
Доводите на оспорващия
за твърдяното нарушение на материалния закон се състоят в следното: Не се
установява наличието на основанията за прекратяване на служебното
правоотношение. Доколкото не се установява взето решение на УС на НАП за
промяна структурата на ТД на НАП, изпълнителният директор на ТД на НАП може да
прави промяна в числеността на служителите в отделните ТД на НАП, но без това
да е свързано с реорганизация на структурата на ТД на НАП, поради което такава
промяна от изпълнителния директор се явява в противоречие със закона. В случая
не е мотивирана преценката за необходимостта от промени в числеността на
персонала в отделните ТД на НАП, както и за промени в структурата. Сочи се, че
длъжността на оспорващия е премахната като такава в отдел „Оперативни
проверки“, Дирекция „Контрол“, но не и в цялостната структура на ТД на НАП
Варна, като с ново щатно разписание са открити нови щатни бройки и за същата
щатна длъжност, а и е проведен конкурс за назначаване на служители в ТД на НАП
Варна. Длъжностната характеристика за тази длжност, макар и към отдел с
променено наименование, се припокрива с длъжностната характеристика за
заеманата от оспорващия длъжност като съвкупност от задачи, функции и
задължения. Настоява се, че броят на служителите съгласно длъжностното
разписание не е намалял, респ. не са налице основания за съкращаване на
длъжността – нови щатни бройки са открити в отдел „Проверки“ ИРМ и в Дирекция
„Фискален контрол“, отдел „Оперативни дейности“. Изтъква се, че е проведен
вътрешен конкурс за назначаване на служители за длъжност инспектор по
приходите, старши инспектор по приходите и главен инспектор по приходите в
Дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“, ИРМ. Сочи се, че обстоятелството, че към
датата на издаване на новото щатно разписаниен ТД на НАП Варна е имало
новооткрити вакантни бройки за същата длъжност, като образованието и
професионалната квалификация на оспорващия са му позволявали да заеме всяка
една от тях, сочи липса на основание за прекратяване на служебното
правоотношение, вместо да бъде преназначен на същата длъжност в отдел
„Проверки“ или в Дирекция „Фискален контрол“, отдел „Оперативни дейности“,
доколкото и длъжностната характеристика се припокрива с тази на оспорващия в
отдел „Оперативни проверки“.
Според оспорващия е
нарушен и принципът на съразмерност, въведен с чл. 6 от АПК, принципите за
осъществяване дейността на администрацията (чл. 2 от Закона за администрацията)
и тези, определящи статута на държавния служител (чл. 18 и чл. 19 от ЗДСл).
Искането е да се отмени
оспорената заповед, като се претендира и присъждане на разноските по делото.
В хода по същество на
делото, адв. С. изтъква, че в случая няма реално съкращаване на конкретни
дейности - съкратени са били 36 служители в ТД на НАП, Дирекция „Контрол“, а
впоследствие са назначени 61, т.е. няма реално съкращаване на щата.
Ответникът – Изпълнителният директор на НАП, чрез
процесуалния си представител гл. юрисконсулт Е.Е., в хода по същество на
спора поддържа становище за неоснователност на жалбата. Сочи се, че не е налице припокриване на функциите
и задълженията по длъжностните характеристики за длъжностите, които оспорващият
посочва с тези, за длъжността, която е заемал. Изтъква се, че не е налице
идентичност и по отношение на работното време, а и правомощията на ограните по
приходите в отдел „Фискален контрол“ са за територията на цялата страна.
Искането на ответника е съдът да отхвърли жалбата.
С
писмени бележки, процесуалният представител на ответника сочи следното:
Основание за съкращаване/закриване на отдел „Оперативни проверки“ е Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП за утвърждаване на
длъжностни разписания от 01.05.2018 г.,
утвърденото длъжностно разписание на ТД на НАП Варна към 01.05.2018 г. и
поименни щатни разписания на ТД на НАП Варна от 01.07.2017 г. и 05.06.2018 г. Отдел „Оперативни проверки“ е в
структурата на Дирекция „Контрол“, ТД на НАП Варна, като считано от 01.05.2018 г. е съкратена както длъжността „инспектор по
приходите“ в отдел „Оперативни проверки“, Дирекция „Контрол“, така и целият
отдел „Оперативни проверки“. Позовава се на Решение на ВАС № 9823/17.07.2018 г. по адм. дело № 4794/2017 г.
и твърди, че съгласно чл. 2, ал. 3
от ЗДСл органът по назначаването разполага с възможност да внася промени в административната структура
на централно и регионално ниво. По същество, относно понятието „длъжност в
администрацията“, сочи, че съгласно чл. 7, ал. 4 от ЗНАП, служителите, заемащи длъжност „главен
инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „инспектор по
приходите“ са органи по приходите, чиито правомощия са разписани в чл. 12, ал. 1 от ДОПК. Органите по приходите,
оправомощени да извършват фискален контрол върху движението на стоки с висок
фискален риск, освен правомощията по ал. 1 имат и специфично предвидените
правомощия по ал. 2
на чл. 12 от ДОПК.
Разграниченията между органите по приходите е с оглед позиционирането на
длъжността – „главен инспектор по приходите“, „старши инспектор по приходите“ и
„инспектор по приходите“ – в структурата (отдел/дирекция) на
териториално/централно ниво. Твърди, че при сравнение между преките задължения
на органите по приходите в другите оперативни отдели: „Селекция“, „Проверки“, „Ревизии“,
„Услуги за клиенти“ към дирекции в ТД на НАП и „Оперативни дейности“ към
дирекция в ЦУ на НАП, с тези на служителите от съкратените длъжности в отдел
„Оперативни проверки“, се установява, че не са идентични, което следва и от
основните цели на длъжностите, посочени в т. ІІІ от длъжностните
характеристики. В т. V
от длъжностната характеристика на органите по приходите за отдел „Оперативни
дейности“ (ЦУ на НАП) са налице множество преки
задължения, които не са част от длъжностната характеристика на органите по
приходите в отдел „Оперативни проверки“ (ТД на НАП) и които
съществено отличават длъжността като система от функции, задължения и
изисквания. Налице е разлика в работното време и териториалната компетентност,
т.к. служителите в дирекция „Фискален контрол“ работят на 12 часови смени, вкл. нощни, и съгласно чл. 12, ал. 6 от ДОПК осъществяват контрол на
територията на цялата страна, независимо от компетентността по чл. 8 от ДОПК. Настоява се, че органът
по назначаването няма нормативно установено задължение да извършва подбор на
персонала. Относно
проведените конкурси за заемане на свободни длъжности сочи, че конкурсната
процедура е реализирана преди прекратяване на служебните правоотношения със
служителите от закрития отдел „Оперативни проверки“ в ТД на НАП Варна и е за длъжности,
различни по характер (като система от функции, задължения, място на робата…) от
тази, която е била заемана от оспорващия. Твърди и че няма пренасочване на щатни бройки
от ТД на НАП Варна към ЦУ на НАП, т.к. считано от 10.04.2018 г. съгласно длъжностното
разписание, главна дирекция „Фискален контрол“ е с обща численост 824 служители
– със 170 щатни бройки
повече спрямо разписанието към 27.11.2017 г., които бройки са от намалението
на числеността на ТД на НАП София съгласно Заповед № ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на изп. директор на НАП. В заключение сочи, че органът по назначението има
компетентност да извършва промени и реорганизации в управляваната от него
администрация с оглед оптимизиране на дейността ѝ, при съобразяване с
приетата структура и в рамките на общата численост на служителите. При
осъществяване на промени в структурата и организацията на работа на
администрацията, органът по назначението действа в условията на оперативна
самостоятелност. По изложените съображения моли жалбата да се отхвърли като
неоснователна. Претендира и присъждане на юрисконсултско възнаграждение в
размер на 510 лв.
съгласно чл.8, ал.3, вр.чл.7, ал.1, т.1, буква а) от Наредба № 1 за минималните
размери на адвокатските възнаграждения.
Жалбата е редовна, като отговаряща на изискванията
на чл. 150 и чл. 151 от АПК и е допустима, като подадена от лице, имащо правен интерес от
оспорването. Заповедта е съобщена на
оспорващия на 08.06.2018 г., видно от изписаното лично от него, непосредствено
след текста на заповедта – л. 15 от делото, а жалбата е подадена на 22.06.2018
г. предвид клеймото на пощенския плик, приложен на л. 5 от делото, т.е.
оспорването е направено в 14-дневния срок, определен в чл. 149, ал. 1 от АПК,
във вр. с чл. 124, ал. 1 от ЗДСл. Съгласно чл. 121, ал. 1 от ЗДСл държавният
служител има право да оспори законността на прекратяването на служебното си
правоотношение пред съда, поради което жалбата е насочена срещу годен за оспорване
акт.
Съобразявайки посочените от
жалбоподателя основания, изразените становища на страните и предвид фактите,
които се извеждат от приетите по делото доказателства, както и с оглед на
разпоредбата на чл. 168 от АПК, определяща обхвата на съдебната проверка,
Административният съд приема за установено от фактическа и правна страна
следното:
С оспорената Заповед № 1465 от 01.06.2018г. Изпълнителният директор (ИД) на НАП, на основание чл. 106, ал.
1, т. 2 от ЗДСл е
прекратил,
считано от 05.06.2018 г., служебното правоотношение на Ж.П.Ж., заемащ длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на
НАП Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“, ИРМ Добрич, с
придобит ранг - І младши. Като фактическо основание за прекратяване на служебното
правоотношение в заповедта е посочено „съкращаване на длъжността“. С оспорената
заповед е определено да се изплати обезщетение, съгласно чл. 61, ал. 1 от ЗДСл
за неизползван отпуск за 14 дни, както и че следва да се удържи от оспорващия
сумата за облекло за 7 месеца в размер на 233 лв.
Органът по назначаването
е пристъпил към прекратяване на служебното правоотношение с едномесечно
предизвестие № 4621/03.05.2018 г. (л. 16 от адм. пр.), получено от оспорващия
на 03.05.2018 г. (л. 15 от адм. пр.). С
предизвестието служителят е
уведомен, че със
Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на ИД на НАП е
утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП Варна, считано от 01.05.2018 г., като с новото разписание са
съкратени 45 щатни бройки от длъжностите в отдел „Оперативни проверки“,
дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна и след изтичане срока на предизвестието
служебното му правоотношение ще бъде прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
По отношение служебното
правоотношение на оспорващия:
Със Заповед № 83/18.05.2009 г. на ИД на НАП (л. 30 от адм. пр.), на основание чл. 9, ал. 2 от ЗДСл, вр.§ 36, ал. 5 от ПЗР на ДОПК, жалбоподателят е
назначен на длъжността „Инспектор
по приходите“, в ТД на НАП Добрич, отдел
„Контрол“, сектор „Ревизии и проверки“. Съгласно Акт за встъпване в длъжност (л. 32 от адм. пр.) жалбоподателят е постъпил на държавна
служба на 01.06.2009 г.
Със Заповед № 199/30.12.2009г. на ИД на НАП, на основание чл. 82, ал. 1
от ЗДСЛ, жалбоподателят е преназначен на длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Проверки“, с работно място ИРМ
Добрич. На 01.06.2010 г. му е връчена длъжностна
характеристика за длъжността (л. 29 от адм. пр.)
Считано от 01.01.2010 г.
държавният служител е повишен в ранг от V младши в ІV младши, като оценките на
индивидуалното изпълнение за 2009 г. и 2008 г. са 2.
Със Заповед № 39.31/30.03.2012
г. на ИД на НАП, на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСЛ, жалбоподателят е
преназначен на длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция
„Контрол“, Отдел „Проверки“, дейност: Сектор „Проверки“, с работно място гр. Добрич.
Със Заповед № 145.31/30.11.2012
г. на ИД на НАП, на основание чл. 82, ал. 1 от ЗДСЛ, жалбоподателят е
преназначен на длъжността „Инспектор по приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция
„Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“, с работно място гр. Добрич, ул.
„Независимост“ № 7. На 01.12.2012 г. му е връчена длъжностна характеристика за
длъжността (л. 22-20 от адм. пр.).
Придобитият ранг от служителя е ІV младши, като със Заповеди № Д-330/11.03.2013 г., №
Д-311/09.03.2016 г. и № ЗЛ-166/16.03.2018 г. същият е повишен, съответно в ІІІ, ІІ и І
младши.
Във връзка с оценяването
изпълнението на длъжността за 2017 г., годишната оценка на изпълнението на
длъжността е „изпълнението надвишава изискванията“ (л. 13-11 от адм. пр.),
такава е и годишната оценка за 2016 г. (л. 121-122 от делото). Годишната оценка
на изпълнението на длъжността за 2015 г. е „изпълнението напълно отговаря на
изискванията“ (л. 119-120 от делото).
По отношение на
числеността и организационно-управленската
структура на
НАП:
Съгласно §2 от ЗР на
Постановление № 309/20.12.2017 г. на Министерски съвет (л. 50 от делото), в
сила от 01.01.2018 г., одобрената с Постановление № 215/29.11.1999 г. на
Министерски съвет (л. 52 от делото) численост на персонала на НАП е увеличена
от 7 686 на 7 886, т.е. увеличена е с 200 щатни бройки.
С Решение № РМФ-21/23.03.2018 г. на УС на НАП (л. 86 от делото) са одобрени
организационно-управленските структури на ЦУ на НАП и на ТД на НАП София,
Пловдив, Бургас, Варна и Велико Търново, съгласно Приложения 1, 2, 3, 4, 5 и 6.
Решението е взето въз основа на предложение на ИД на НАП с изх. № 91-00-46/20.03.2018 г. (л. 54-85 от делото) относно промяна в подчинеността
на ТД на НАП и преструктуриране на ТД на НАП, изразяващо се в преразпределение
на отговорностите на зам-териториалните
директори.
Със Заповед № ЗЦУ–560/23.04.2018 г. на ИД на НАП (л. 10 от адм. пр.), на основание чл. 10, ал. 1 и т. 8 от ЗНАП, са утвърдени длъжностни
разписания на ТД на НАП Бургас, Варна, Велико Търново, Пловдив и София, считано
от 01.05.2018 г.
Видно от длъжностното разписание
за ТД на НАП Варна към 01.07.2017 г. (л. 5-1 от адм. пр., л. 113 от делото) и към 01.05.2018г. (л. 114
от делото, л. 9-6 от адм. пр.), се
установява следното:
Към 01.07.2017 г. Към 01.05.2018г.
Обща численост на ТД на НАП Варна 1179 бр. 1146 бр.
(т.е. с 33
бр. по-малко)
Дирекция „Контрол“ 520
бр. 489 бр.
(т.е. с 31
бр. по-малко)
Отдел
„Разследване на особени случаи“ 14 бр. 14 бр.
Отдел „Селекция“
38 бр. 38 бр.
Отдел
„Ревизии“
187 бр. 185 бр. (т.е. с 2 бр. по-малко)
Отдел „Проверки“
236
бр. 250 бр. (т.е. с 14 бр. повече)
Сектор
„Проверки“ 88 бр. 96 бр. (т. с 8 бр. повече)
Сектор
„Проверки“ - ИРМ Добрич 38 бр. 41 бр. (т.е. с 3 бр. повече)
Началник сектор 3 бр. 3 бр.
Гл. инспектор
по приходите 6 бр. 7 бр. (т.е. с 1 бр. повече)
Ст.
инспектор по приходите 9 бр. 9 бр.
Инспектор
по приходите 18 бр. 20 бр. (т.е. с 2 бр. повече)
Специалист 1 бр. 1 бр.
Изпълнител 1 бр. 1 бр.
Отдел „Оперативни проверки“ 43 бр. - (т.е. с 43 по-малко)
Началник
отдел 1 бр. -
Гл.
инспектор по приходите 3 бр. -
Ст.
инспектор по приходите 3 бр. -
Инспектор
по приходите 12 бр. -
Старши
специалист 1 бр. -
Отдел
„Оперативни проверки“ ИРМ Добрич 4 бр. -
Гл.
инспектор по приходите
1 бр. -
Ст.
инспектор по приходите
1 бр. -
Испектор
по приходите
2 бр. -
От изложеното следва, че така утвърдените бройки на длъжностите в
Дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Варна, считано от 01.05.2018 г. в отдели „Разследване на особени случаи“ и „Селекция“ няма промяна.
Изцяло са премахнати длъжностите в отдел „Оперативни проверки“– 43 щатни бройки, намалени са бройките в отдел
„Ревизии“ - с 2 щатни бройки.
Установяване се увеличение на бройките в отдел „Проверки“ – с 14 щатни бройки.
В отдел „Проверки“ ИРМ
Добрич, Сектор „Проверки“ ИРМ Добрич бройките са увеличени от 38 щ.бр. на 41 щ.бр.,
т.е. с 3 щатни бройки (увеличена е щатната бройка за гл. инспектор по приходите
от 6 бр. на 7 бр., т.е. с 1 щатна бройка, както и щатната бройка за инспектор
по приходите от 18 бр. на 20 бр., т.е. с 2 щатни бройки).
Установява се, че е
налице увеличение на бройката за длъжността инспектор по приходите в сектор
„Проверки“ ИРМ Добрич, отдел „Проверки“, Дирекция „Контрол“ точно с 2 щатни
бройки, колкото са и бройките на длъжността, заемана от оспорващия – инспектор
по приходите в отдел „Оперативни проверки“ ИРМ Добрич, Дирекция „Контрол“.
С Решение № РМФ-189/20.12.2013г.
на УС на НАП (л. 59 от делото) е
одобрена организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно Приложение
1 към решението, считано от 01.01.2014 г. Съгласно същото, на подчинение на изпълнителния директор е създадена
Дирекция „Фискален контрол“. С Решение № РМФ-67/22.04.2015г. на УС на НАП (л. 61 от делото), считано от 01.05.2015 г. Дирекция „Фискален контрол“ е
поставена под контрола на зам-изп. директор „Контрол и управление на риска“.
С Решение № РМФ-1/02.01.2018 г. на УС на НАП (л. 82 от делото), считано от 01.01.2018г. е
одобрена нова организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно
приложение № 1 към решението, считано от 01.01.2018г., видно от което дирекция
„Фискален контрол“ се преобразува в Главна дирекция „Фискален контрол“, с две
дирекции към същата – Дирекция „Анализ и последващ контрол“ и Дирекция
„Оперативни дейности“ – всички на подчинение на изпълнителния директор.
С Решение № РМФ–30/14.05.2018 г. на Управителния съвет на НАП
(л. 90 от
делото), на основание
чл. 5, ал. 5, т. 6 и ал. 6 от ЗНАП, е одобрена
организационно-управленска структура на ЦУ на НАП, съгласно Приложение № 1 към
решението, считано от 10.05.2018г., според която ГД „Фискален контрол“ е на
подчинение на зам.- изп. директор „Контрол и управление на риска“.
Съгласно длъжностно разписание на
ЦУ на НАП, считано от 01.02.2018 г. (л. 142 от делото), в Главна дирекция „Фискален контрол“ има
654 щатни бройки, разпределени в Дирекция „Анализ и последващ контрол“-18 бр., Дирекция „Оперативни
дейности“ – 635 бр.
и една длъжност „главен директор на главна дирекция“.
Със Заповед № ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП (л. 46 от делото) на основание чл. 10, ал. 1, т. 1 и т. 8 от ЗНАП са утвърдени нови
длъжностни разписания на ЦУ на НАП и ТД на НАП София, считано от 10.04.2018 г. Съгласно длъжностното разписание
на ЦУ на НАП към 10.04.2018г. (л. 47 от делото) числеността на ГД „Фискален контрол“ е 824 бр. (със 170 повече), разпределени
както следва: Дирекция „Анализ и последващ контрол“ (21 бр.), Дирекция „Оперативни
дейности“ (802 бр.)
и една длъжност „главен директор на главна дирекция“. Видно от утвърденото от изп. директор на НАП месечно
разпределение на числеността и средствата за работна заплата в НАП за 2018 г., считано от 01.05.2018 г. числеността в ТД на НАП София към 01.04.2018 г. е 2213 бр., а към 10.04.2018 г. – 2043 бр., т.е със 170 по-малко (л. 49 от делото).
За сектор „Мобилни групи
Варна“ в отдел „Оперативни дейности“, дирекция „Оперативни дейности“ при ГД
„Фискален контрол“ броят на длъжностите на инспектор по приходите е увеличен от
36 бр. на 51 бр., т.е. с 19 щатни бройки.
При съобразяване на гореустановеното, съдът приема
следното:
Съгласно чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, служебното
правоотношение се прекратява от органа по назначаването с административен акт,
който се издава в писмена форма и трябва да съдържа правното основание за
прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на държавна служба.
Обжалваната заповед на изпълнителния директор на НАП, с която е прекратено служебното правоотношение на осповащия като служител в ТД на НАП Варна,
е издадена от компетентен орган – органа по назначението по чл. 13, ал. 1 от ЗНАП, в кръга на неговите
правомощия. Същата е в писмена форма, съдържа правното и фактическо основание
за прекратяване на служебното правоотношение - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - съкращаване на
длъжността, което е достатъчно да мотивира решението на органа по
назначаването. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и придобития от
служителя ранг. Изложеното сочи, че оспореният административен акт отговаря на
изискуемата форма.
Неоснователни са
доводите на оспорващия във връзка с липсата на мотиви на заповедта, от която да
не се установява дали прекратяването на служебното правоотношение е вследствие
на утвърждаване на нова организационно-управленска структура и прието въз
основа на това ново длъжностно разписание, при което е извършена реорганизация
на работата при запазване на числеността на администрацията, или съкращаването
на длъжността е последица от намаляването на общата численост на служителите в
НАП, съответно служителите в ТД на НАП Варна. Посочените в заповедта фактическо
и правно основания (чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл – съкращаване на длъжността) са
достатъчни оспорващият да разбере юридическите факти, от които органът черпи
упражненото от него публично субективно право. Освен това предизвестието, което
се явява част от административната преписка във връзка с издаване на оспорената
заповед, съдържа конкретните основания, с които органът по назначаването
обуславя решението си да прекрати служебното правоотношение с оспорващия –
съкращаването на 45 щатни бройки от длъжностите началник отдел, гл. инспектор
по приходите, старши инспектор по приходите, инспектор по приходите в отдел
„Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна.
Доколкото в случая служебното правоотношение
между оспорващия и НАП е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл – поради съкращаване на
длъжността,
съдът съобрази следните нормативни регламентации:
Понятието „длъжност в
администрацията” е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на
единния класификатор на длъжностите в администрацията като свързана е с
конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и изразяваща се в система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика.
Съкращаването на
длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл предполага пълно
премахване на дейността, функциите, задачите и изискванията за тази длъжност
(като отпадане на тази длъжност или намаляване на щатните бройки, които да я
изпълняват) или тяхното изменение да е толкова съществено, че новата им
съвкупност и изискванията за тяхното осъществяване да налагат извод за
наличието на качествено нова длъжност.
В тежест на органа по назначаването е да установи по делото
кумулативно, че процесната съкратена длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл: 1/ вече не фигурира като наименование
(нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на съответната
администрация; 2/ вече не фигурира като дейност и система от функции, задължения и изисквания,
утвърдени с длъжностната характеристика или при запазването й като такава – е предвидено да
се изпълнява от по-малък брой служители. Това са двете кумулативно изискуеми предпоставки,
които обосновават приложимостта на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
(Така и според Решение № 10072 от 23.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14539/2017
г.)
От представените от ответната
страна писмени доказателства не се установява безспорно реално съкращаване на длъжността,
заемана от оспорващия.
Създаването, статутът, устройството и дейността на
Националната агенция за приходите, както и правомощията на нейните органи са
регламентирани със Закона за националната агенция за приходите (ЗНАП).
Съгласно чл. 5, ал. 5, т. 5 и т. 6 от ЗНАП, Управителният съвет (УС) по предложение на изпълнителния
директор разглежда и одобрява териториалния обхват, седалищата и обхвата на
дейността на териториалните дирекции (ТД), структурата на централното
управление (ЦУ) и на ТД.
Съгласно чл. 6 от ЗНАП, Агенцията се състои от ЦУ, което подпомага дейността на изпълнителния директор по планирането,
организирането, ръководството и контрола на цялостната дейност на агенцията,
както и в изпълнението на предоставените му правомощия по този закон (ал. 2) и териториални дирекции – които
установяват публичните вземания за данъци, за задължителни осигурителни вноски
и други публични вземания, възложени им със закон, както и обезпечават и
събират публичните вземания (ал. 3). Съгласно ал. 5
в ЦУ на агенцията могат да се създават дирекции, в т.ч. главни дирекции, отдели
и сектори, а съгласно ал. 7 в ТД могат да се създават дирекции, отдели и сектори.
Числеността на персонала на
агенцията се определя от Министерския съвет по предложение на министъра на
финансите след одобрение на УС, а числеността на ЦУ и на ТД в рамките на общата
численост на агенцията се определя от изпълнителния директор на НАП – чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП.
Структурата на ЦУ и ТД
се одобрява от УС на НАП по предложение на изпълнителния директор на НАП – чл.
5, ал. 5, т. 6 от ЗНАП.
Както се посочи, видно
от представените по делото длъжностни разписания към 01.07.2017 г. и към 01.05.2018 г., считано от 01.05.2018 г. в ТД на НАП Варна са премахнати
всички 43 щатни
бройки на длъжностите от отдел „Оперативни проверки”,
дирекция „Контрол”, в който жалбоподателят е осъществявал служебните си
функции. Със Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на основание чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП изпълнителният директор
на НАП е утвърдил нови длъжностни разписания на всички ТД, считано от 01.05.2018 г.
Премахването на всички длъжности
от отдел „Оперативни проверки“, което като резултат води до неговото закриване на отдела, само по себе си не обосновава в случая извод за наличие на основание за прекратяване на процесното служебно правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл.
По смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2
от ЗДСл, реорганизация, обосноваваща съкращаване на щат, следва да бъде
насочена не към конкретни служители, а към конкретна необходимост на службата за реорганизиране с цел
оптимизиране на работата - Решение № 10612 от 17.08.2018 г. на ВАС по адм. д. №
1853/2017 г., V о., докладчик съдията Ю.К.. Само
при отпадане
необходимостта от осъществяване на определена дейност или при отпадане на
необходимостта от осъществяването на определена дейност от определен брой
служители, които да я изпълняват, законодателят предоставя възможност за съкращаване на осъществявалите
я до този момент служители - Решение
№ 13005 от 2.12.2015 г. по адм. дело № 617/2015 г. на ВАС.
В случая ответникът не
сочи доказателства за отпадане на нуждата от дейността и изпълняваните функции
и задължения, извършвани от съкратените служители в отделите „Оперативни
проверки“. Напротив. Както и в писмените бележки на ответника се сочи, съгласно
чл. 7, ал. 4 от ЗНАП служителите, заемащи длъжност „главен инспектор по
приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „инспектор по приходите“ са
органи по приходите, чиито правомощия са разписани в закона - чл. 12, ал. 1 от ДОПК, поради което не следва да се приема, че е налице в случая отпадане на
нуждата от дейността на служителите в закрития отдел.
Въпреки безспорното
намаляване на числеността на служителите в ТД на НАП Варна, не се установява да
е налице пълно премахване на дейността, функциите, задачите и изискванията за
длъжността „инспектор по приходите“ в закрития отдел „Оперативни проверки“,
включително в ИРМ Добрич. Не се установява и изменение на функциите, задачите и
изискванията към служителите от Сектор „Проверки“ ИРМ Добрич (чиито брой е
увеличен общо с 3 щатни бройки, от които щатните бройки за инспектор по
приходите в този сектор е увеличен с 2 бройки), което да е толкова съществено,
че съгласно новите длъжностни характеристики за длъжността инспектор по
приходите в Дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“, сектор „Проверки“, новата им
съвкупност да налагат извод за наличие на качествено нова длъжност, напълно
различна от деността, функциите, задачите и изискванията за длъжността, заемана
от оспорващия.
При вътрешното
преструктуриране чрез откриване и закриване на структурни звена (с преминаване
на дейността към друг отдел в същата дирекция например, както е в случая), за
да е налице съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от
ЗДСл, следва да няма увеличение на щатните бройки в отдела, към който се
прехвърля дейността на съкращаваните длъжности. В случая не се установява
неувеличение на щатните бройки в отдел „Проверки“ при ТД на НАП Варна и в
частност в сектор „Проверки“ ИРМ Добрич. Напротив установява се увеличение на
щатната численост на отдел „Проверки“ при ТД на НАП Варна от 236 на 250 бр.,
като за сектор „Проверки“ ИРМ Добрич - от 38 на 40 бр., а за инспектор по
приходите в последно посочения сектор увеличението и от 18 на 20 щатни бройки.
Съдът разглежда
възраженията на оспорващия за липсата на съкращаване на длъжността му,
съобразявайки, че в случая съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 3
от ЗДСл в акта за назначаване на оспорващия е определено мястото на
работата,
което е конкретизирано освен
като ТД на НАП Варна,
Дирекция „Контрол”, отдел „Оперативни проверки” и с конкретното работно място – гр. Добрич, ул. „Независимост“ № 7. В съдебната практика
безпротиворечиво се приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е
станало задължителен елемент от нея, закриването на структурното звено, заедно
с всички длъжности, съществували в него, представлява съкращаване по смисъла на
чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл - Решение на ВАС № 6215
по адм. дело № 16310/2013 г., Решение на ВАС № 5127 по адм. дело № 16309/2013 г., Решение на ВАС № 13325 по адм.
дело № 4557/2013 г.,
Решение на ВАС № 5754 по адм. дело № 16306/2013 г., Решение на ВАС №
6004/09.05.2018 г.
по адм.д.1166/2017 г. Закриването обаче в
случая на отдел „Оперативни проверки“ към дирекция „Контрол“ не следва да се
възприема като закриване на структурно звено, доколкото в такава хипотеза бихме
били, ако се закрива цялата структура на ТД на НАП Варна в ИРМ Добрич и
дейността на служителите от ИРМ Добрич се поеме от ТД на НАП Варна без да се
увеличава щатната численост на ТД на НАП Варна. Данните по делото не сочат на
такава хипотеза.
Същевременно съдът при
преценката си дали е законосъобразна оспорената заповед съобразява именно
промяната в структурата и в числеността на ТД на НАП Варна в ИРМ Добрич,
доколкото съкратеният държавен служител е бил назначен на работа с място - гр.
Добрич.
Тезата на жалбоподателя, че
съкращение на длъжности реално не е имало, защото едновременно са разширени
функциите и са увеличени бройките на отдели „Фискален контрол” и „Проверки”, кореспондира със събраните по
делото доказателства. Закриването на всички отдели „Оперативни проверки” към
дирекция „Контрол” в съответните ТД на НАП, в т.ч. и на ТД на НАП Варна,
означава, че тези отдели престават да съществуват, но дейността (като
комплекс от функции, задължения и изисквания), извършвана от длъжността, заемана от
жалбоподателя, продължава да бъде извършвана от сектор „Проверки“ ИРМ Добрич. Обстоятелството, че
изпълняваната по тази длъжност служебна дейност е преминала към друг отдел на администрацията на НАП, в който се изпълнява наред с друга служебна дейност, не променя факта, че
длъжността на жалбоподателя не е реално съкратена в случая – Решение на ВАС № 8847/28.06.2018 г. по адм. дело № 6205/2017 г. Това е така, защото, от
една страна, са увеличени бройките на служителите в отдел „Проверки“ на същата
дирекция „Контрол“, към която е бил и закритият отдел „Оперативни проверки“. От
друга страна, съдът намира, че не е налице изискване за пълна идентичност между
функциите на
служителите в закрития отдел
„Оперативни проверки” с тези в отдел „Проверки” към ТД на НАП Варна и в отдел „Оперативни
дейности“ към ГД
„Фискален контрол” при ЦУ на НАП.
Видно от
функционалната характеристика на дирекция
„Контрол“ в ТД на НАП Варна,
утвърдена със заповед на изп. директор на НАП № ЗЦУ-198/18.02.2014 г. (л. 29 от делото):
Отдел „Оперативни
проверки“
осъществява: 1/ данъчно-осигурителен контрол чрез извършване на оперативни
проверки в търговските обекти или офиси, където се осъществява стопанската
дейност или управление на стопанската дейност на задължените лица. Оперативни
проверки са: проверки за установяване и наблюдение на оборотите, реализирани в
търговските обекти; проверки в обекти за спазване на осигурителното
законодателство; проверки за установяване на налични активи (инвентаризация);
проверки за спазване на валутното законодателство от производители и търговци
на изделия от благородни метали или валутни бюра; извършване на съвместни
контролни действия с други контролни органи и институции, съгласно инструкции
или споразумения за съвместни действия; установяване на административни
нарушения на данъчното и осигурителното законодателство и съставяне на актове
за установяване на нарушения; уведомяване на прокуратурата при възникнало
съмнение, че лице или лица са извършили действие/бездействие, квалифицирано
като престъпление в НК; идентифициране на рискови стопански дейности, рискове
от неспазване на законодателството или задължени лица, при които се проявяват
рискове от неспазване на задълженията по данъчното или осигурителното
законодателство; планиране, отчитане и анализ на данъчно-осигурителния контрол
в областта на оперативните проверки;
Отдел „Проверки“ осъществява: данъчно-осигурителен
контрол чрез извършване на проверки: чрез прихващане или възстановяване на
надвнесени суми; събиране на доказателства чрез извършване на проверки по делегация
и насрещни проверки; установяване на административни нарушения и съставяне на
АУАН; уведомяване на прокуратурата при възникнало съмнение за извършено
престъпление по НК; извършване на действия в рамките на осъществявани процедури
по административно сътрудничество в областта на данъците с държавите членки на
ЕС; идентифициране на рискови стопански дейности, рискове от неспазване на
законодателството или задължени лица, при които се проявяват рискове от
неспазване на задълженията по данъчното и осигурителното законодателство;
планиране, отчитане и анализ на
данъчно-осигурителния контрол в областта на проверките.
Съгласно Функционална
характеристика на Дирекция „Фискален
контрол“ в ЦУ на НАП, утвърдена със Заповед№ ЗЦУ-534/15.04.2014 г. (л. 42-43 от делото), целта на дирекцията е
предотвратяване на злоупотреби с ДДС, чрез осъществяване на ефективен фискален
контрол от органи за фискален контрол върху движението на стоки с висок
фискален риск на територията на Република България. До изменение на структурата
съгласно Решение № РМФ-1/02.01.2018 г., в дирекцията е имало два отдела – „Анализ и последващ контрол“ с
основни функции, свързани с анализа на информацията от регистър „Фискален
контрол“, подбора на задължените лица и идентифицирането на рискове, определяне
на пазарни цени и изготвяне на доклади и предложения за извършване на
последващи действия и „Оперативни дейности“ с основни функции, свързани с
извършването на фискален контрол, чрез спиране на транспортни средства на
фискални контролни пунктове и извършване на придружаващите стоките документи,
поставянето и отстраняването на техническите средства за контрол, предприемане
на действия за обезпечаване на доказателства по чл. 70 от ДОПК и уведомяване на
публичните изпълнители за налагане на обезпечения при условията на ДОПК,
получаване и обработване на информация за извършени проверки на стоки с висок
фискален риск, установяване на административни нарушения и съставяне на АУАН,
уведомяване на прокуратурата при възникнало съмнение, че лице или лица са извършили
престъпление по НК.
Съгласно длъжностна характеристика, връчена на жалбоподателя на 01.12.2012 г. (л. 22 от адм. пр.), основна цел на длъжността (т. ІІІ) е осъществяване на контрол по
прилагане на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване на
оперативни проверки на задължени лица. Преките задължения за длъжността са
разписани в т.V както следва: да извършва оперативни проверки съгласно
утвърдените процедури и инструкции съобразно данъчно-осигурителното законодателство; да
изпълнява насоките и указанията, дадени му от ръководителя екип за конкретните
оперативни действия; да извършва предварителен преглед и анализ на наличната
информация за задълженото лице; да извършва посещения на място в офиси,
търговски и производствени помещения, складове и др., свързани с осъществяването на
стопанската дейност на задължените лица; в зависимост от вида на проверката и
проверявания обект при извършване на контролните действия да прилага
утвърдените процедури и инструкции за функция „Контрол“; да изисква от
проверяваното лице да представя документи и писмени обяснения; да извършва
преценка на всички доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на
проверката; при определени обстоятелства да прави предложение до отдел „Селекция“ за селектиране на задължените
лица за извършване на проверка или ревизия; при необходимост извършва действия
по обезпечаване на доказателства; съставя АУАН; при необходимост изготвя
искания за изготвяне на експертиза; изготвя съответния протокол, с който
приключва проверката и го представя на проверяваното лице по реда на ДОПК; при
необходимост извършва съвместни оперативни проверки и наблюдения с
представители на други контролни органи.
Съгласно длъжностна характеристика
за длъжността „инспектор по приходите“,
„старши инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в Главна
дирекция „Фискален контрол“, дирекция „Оперативни дейности“, отдел „Оперативни
дейности“ и сектор „Мобилни групи“ (л. 44 от делото),
основната цел съгласно т. ІІІ е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното
законодателство чрез извършване на фискални проверки на задължени лица,
свързани със стоки с висок фискален риск. Анализира, планира и отчита
резултатите от извършените последващи проверки по движението на стоки с висок
фискален риск. Съгласно т. V от длъжностната характеристика, преките задължения включват:
осъществяване на фискален контрол чрез спиране на транспортните средства на
територията на страната; действия по проверка на документите, придружаващи
стоката, събиране на данни за изпращача и получателя, мястото, датата или часа
на получаване на стоката и др; поставяне и отстраняване на технически средства за контрол на транспортното
средство, с което се превозва стоката; извършване на проверки за съответствието
между вида и количеството на стоката по придружителните документи, въведени при
поставяне на техническите средства за контрол, и действителния вид и количество на стоката на мястото на
получаване/разтоварване; извършване проверки на място в офиси, търговски и
производствени помещения, складове и др., свързани с осъществяване на стопанска
дейност от задължени лица със стоки с висок фискален риск; извършване на
оперативни проверки в търговски обекти по смисъла на § 1, т. 41 от ДР на ЗДДС; извършване
преценка на доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на
проверката; предприемане действия за обезпечаване на доказателства по реда на
ДОПК, като стоката и документите за нея се изземват; уведомяване на публичните
изпълнители за налагане на предварителни обезпечителни мерки при условията на
чл. 121а, ал. 1 и ал. 2 от ДОПК; установяване на
административни нарушения на данъчното и/или осигурителното законодателство и
съставяне на АУАН; уведомява прокуратурата при възникнало съмнение за извършено
престъпление по НК; въвежда данни в регистъра; участва в работни групи; участва
в дейности, свързани с международното сътрудничество, с цел проучване и
прилагане на добрите практики на страните членки на ЕС и други администрации в
областта на контролната дейност; докладва за констатирани административни
пропуски или нарушения, които създават предпоставки за корупция, измами или
нередности; при реализация на проекти, финансирани от ЕС, участва в
управлението, организацията и изпълнението им; в рамките на своята
компетентност изпълнява други задачи, възложени от прекия ръководител или друг висшестоящ орган.
Видно от длъжностната
характеристика за длъжността „инспектор по
приходите“, „старши инспектор по приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в
отдел „Проверки“,
утвърдена със Заповед № І-832/22.07.2013 г. на главния секретар на НАП (л. 36), т. ІІІ, основната цел на длъжността е
осъществяване на контрол по прилагане на данъчното и осигурителното
законодателство. В т. V
от тази характеристика са разписани преките задължения на служителите сред
които: извършване на предварителен преглед и анализ на наличната информация за
субекта; извършването на посещения на място в офиси, търговски и производствени
помещения и други обекти на проверяваното лице; проверка счетоводната и търговската документация на проверяваното
лице; изискване на документи и писмени обяснения на проверяваното лице;
събиране на доказателства от външни органи и източници и трети лица; изготвяне,
подписване и изпращане на искания за насрещна проверка; изготвя молба и
съпътстващ доклад за обмен на информация съгласно Регламент (ЕО) 1798/2003;
извършване на преценка на всички доказателства и доказателствени средства,
събрани в хода на проверката; дава предложения за изготвяне на експертиза;
извършване на действия по обезпечаване на доказателства при необходимост;
изготвя съответния документ, с който приключва проверката, и го предоставя за съгласуване на
ръководителя на екип проверки; предоставя или връчва документите на
проверяваното лице по реда на ДОПК; дава предложения за отвод или самоотвод при
наличие на основание; съставя АУАН и изготвя проект на НП; комплектува и
изпраща по компетентност екземпляр от преписката при постъпила жалба по издаден
от него акт; събира информация и изготвя отговор по получено запитване/молба за
информация от администрацията на друга държава членка; инициира предоставянето
на спонтанна информация; изготвя писмено уведомление до съответния териториален
директор при установяване на основания за изменение на задължения, определени с
влязъл в сила ревизионен акт; изготвя съобщение за уведомяване на прокуратурата
при установени индикации за наличие на престъпно деяние; регистрира индикации
за установени данъчни и осигурителни измами, както и рискове от неспазване на данъчното и осигурителното законодателство;
обработва всички документи преди предаване в отдел „Архив“ в СУЕА и др.
Видно е, че съгласно
характеристиката за длъжността „инспектор по приходите“, „старши инспектор по
приходите“ и „главен инспектор по приходите“ в Главна дирекция „Фискален
контрол“, дирекция „Оперативни дейности“, отдел „Оперативни дейности“, сектор
„Мобилни групи“, провеждането на оперативни проверки на търговски обекти по
смисъла на § 1,
т. 41 от ЗДДС е
възложено на органите по приходите, оправомощени да извършват фискален контрол
на стоки с висок фискален риск. Това обосновава извод за липса на реално
съкращение на длъжностите от отдели „Оперативни проверки”, т.к. комплекса от задължения на двете длъжности не са напълно идентични, но очевидно
необходимостта от дейността, извършвана от оспорващия на заеманата от него
длъжност, не е отпаднала, а е преминала към други длъжности. Да, действително както от основните задачи в т. ІІІ, така и от конкретните
задължения по т. V
е видно, че основните задължения на органите по приходите, заемащи длъжностите
„инспектор по приходите”, „старши инспектор по приходите” и „главен инспектор
по приходите” в сектор „Мобилни групи”, отдел „Оперативни дейности”, дирекция
„Оперативни дейности” в Главна дирекция „Фискален контрол” са тези, свързани с
фискалния контрол, извършване на проверки във връзка с този контрол и
обезпечаването на доказателства. Освен това местоработата на служителите в сектор „Мобилни
групи“ е различна от местоработата на оспорващия преди съкращаването му, поради
което са неоснователни твърденията на оспорващия във връзка с длъжността
инспектор по приходите в ГД „Фискален контрол“, доколкото последната няма и структурна
единица в гр. Добрич, където е била местоработата на оспорващия.
Освен това от Заповед № ЗЦУ-481/10.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП, от длъжностното
разписание на ЦУ на НАП към 10.04.2018 г. и от утвърденото
месечно разпределение на числеността и средствата за работна заплата, считано
от 01.05.2018 г.
е видно, че щатът на Главна
дирекция „Фискален контрол” е увеличен със 170 щатни бройки, считано от 10.04.2018 г., т.е. преди утвърждаването на
длъжностните разписания на ТД на НАП със Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г., въз основа на която е
извършено съкращаването на всички 43 щатни бройки от отдел „Оперативни проверки“ към дирекция
„Контрол“ при ТД на НАП Варна. Бройките, с които е увеличена числеността на
служителите в ГД „Фискален контрол“,
са от намаления състав на ТД на НАП София, съгласно заповедта от 10.04.2018 г., т.е. числеността на органите
по приходите, извършващи фискален контрол не е увеличена за сметка на
съкратените служители от закрития отдел „Оперативни проверки” в ТД на НАП
Варна.
Както обаче се посочи, при преценката налице ли е в случая съкращаване на
длъжността, заемана от оспорващия, съдът намира, че е ирелевантно изследването
на функциите, задълженията и изискванията за длъжностите в ГД „Фискален
контрол“, доколкото последната няма структурна единица в гр. Добрич, където е
била местоработата на оспорващия, а месторабототата представлява един от
съществените елементи на длъжността. Според Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г.
на ВАС по тълк.дело № 2/2013 г. мястото на изпълнение на длъжността е елемент
от конкретното служебно правоотношение.
По делото липсват доказателства за
това във връзка със закриването на отдели „Оперативни проверки“ на служителите
в отдел „Проверки“ изрично да са възлагани задължения за извършване на
оперативни проверки на търговските обекти, но така или иначе съгласно т. V.1.2 от длъжностната
характеристика на служителите в отдел „Проверки“, същите и преди това са имали
достъп до търговските и производствените помещения, респ. правомощията на органи по приходите, разписани в чл. 12, ал. 1 от ДОПК. (Следва да се посочи,
че понастоящем при справка с по-новата съдебната практика, във връзка с
оспорване на наложени принудителни административни мерки по чл. 186, ал. 1 от ЗДДС, именно служители от отдел „Проверки“ при ТД на НАП, както и служители на
отдел „Оперативни дейности“ към ГД „Фискален контрол“ осъществяват проверки в
обекти и при установени нарушения съставят актове за установяване на
административни нарушения и протоколи от проверки, въз основа на които от
директора на дирекция „Контрол“ и от началника на отдел „Оперативни дейности“
Варна в ГД „Фискален контрол“ при ЦУ на НАП са издавани заповеди за прилагане
на принудителни административни мерки по ЗДДС.)
Вярно е, че съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗДСл задълженията на
държавния служител се определят с неговата длъжностна характеристика и в случая
задълженията за извършване на оперативни проверки на търговски обекти са
включени в длъжностната характеристика на инспекторите по приходите в Дирекция
„Контрол“, отдел „Проверки“, сектор „Проверки“ (л. 36 от делото). Съвпадението на функциите, присъщи
на длъжността, заемана от жалбоподателя, с част от функциите на друга длъжност
в същата администрация, без да е налице пълна идентичност, не води до извод, че
е налице реално съкращаване на длъжността.
Отделно следва да бъде отчетена и
спецификата в статута на държавните служители в НАП. Съгласно чл. 7, ал. 1, т. 4 от ЗНАП, всички служители,
заемащи длъжност „държавен експерт по приходите”, „държавен инспектор по
приходите”, „главен експерт по приходите”, „старши експерт по приходите”,
„експерт по приходите”, „главен инспектор по приходите”, „старши инспектор по
приходите” и „инспектор по приходите”, освен държавни служители са и органи на
НАП – органи по приходите, чиито правомощия са регламентирани в чл. 12, ал. 1 от ДОПК. Т.е. като орган по
приходите лицата, заемащи такава длъжност имат регламентирани в закона
провомощия, сред които
извършването на проверки (чл. 12, т. 1), установяване
на административни нарушения (т. 2), достъп в подлежащите на контрол обекти (т. 4), проверка на отчетността на
контролираните обекти (т. 5), проверка на счетоводни, търговски или други книжа, документи и
носители на информация с оглед установяване на задължения и отговорности за
данъци и осигурителни вноски (т. 6).
От изложеното следва, че
разписаните в длъжностните характеристики задължения на инспекторите по
приходите не са нищо друго освен функционално конкретизиране на задължения в
рамките на нормативно очертаните правомощия, разписани от самия закон, без да
се създава първична материална компетентност, която следва от самия закон.
Поради това включването в длъжностната характеристика на органите по приходите,
овластени да извършват проверки на задълженията за извършване на оперативни проверки на търговските
обекти не представлява възлагане на нова компетентност, т.к. и без това тези
органи по приходите са нормативно овластени с тези правомощия от разпоредбата
на чл. 12, ал. 2 от ДОПК.
Точно защото става въпрос за
правомощия (компетентности), възложени на органите по приходите по силата на
закон, структурните промени, водещи до закриване на длъжности и структурни
единици в администрацията на НАП, както са очертани в чл. 6 от ЗНАП и следващото от това
преминаване на дейност в съществуващите структури на администрацията на
агенцията, която да я осъществява наред с други компетентности, възложени по
закон, е изцяло въпрос на оперативна самостоятелност, ако обаче не става
въпрос за увеличаване на щатната численост, а в случая се установява увеличение
на щатната численост на служителите в дирекция „Контрол“, отдел „Проверки“ с 14
щатни бройки.
По гореизложените съображения
съдът приема, че в процесния случай не се установява безспорно по делото изпълнението и на двете кумулативно изискуеми
предпоставки от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното
правоотношение, т.к.
длъжността, заемана от жалбоподателя, като нормативно определена позиция и като система от функции, задължения и
изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1
от НПКДА, не е престанала да съществува. Въпреки, че длъжността на оспорващия като
нормативно определена позиция е престанала да съществува, то конкретният вид
дейност, изпълнявана от оспорващия не е отпаднала като дейност, като система от
функции, задължения и изисквания по смисъла.
Оспореният акт засяга прогласените принципи за осъществяване дейността на администрацията и тези, определящи статута
на държавния служител, както и принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, т.к. се надхвърля
допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения служител.
Съкращението е следствие от премахването на всички длъжности в отдели
„Оперативни проверки” във всички ТД на НАП и е насочено към повишаване
ефективността, но е в противоречие с целта на закона. В случая целта на
ответника да се оптимизира работата на органа, като дейността се организира по
начин, който да позволи ефективно изпълнение на функциите му, доколкото не е в
съответствие със закона, противоречи на целта му - съкращаването на държавни
служители да е само в съответствие и по реда, разписан в закона. Нарушен е принципът за стабилитет на служебното
правоотношение по чл. 18
от ЗДСл, т.к. служебното правоотношение със служителя е прекратено
незаконосъобразно. Стабилитетът на държавната служба е гарантиран и изрично в чл. 81 от ЗДСл.
(Решение № 9715 от 16.07.2018 г. на ВАС по адм. д.
№ 14544/2017 г., V о., докладчик председателят Донка Чакърова)
В конкретния случай съкращаването
на длъжността, заемана от жалбоподателя, е следствие от Заповед №
ЗЦУ-560/23.04.2018 г.
на изп.директор на НАП, с която са утвърдени
новите длъжностни разписания на всички ТД на НАП, считано от 01.05.2018 г., съгласно които са премахнати
всички бройки от отдел „Оперативни проверки“. В правомощията на изпълнителния директор
на НАП в качеството
му на орган по назначаването съгласно
чл. 13, ал. 1 от ЗНАП е да утвърди длъжностното разписание
- чл. 2, ал. 3 от ЗДСл, както и съгласно чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП да определя числеността
на централното управление и териториалните дирекции в рамките на общата
численост на агенцията. Според чл. 6, ал. 7 от ЗНАП в териториалните дирекции могат да се създават дирекции, отдели и
сектори, а
по аргумент от чл.5, ал. 5, т. 6 от ЗНА компетентен да разглежда и одобрява структурата
на ТД на НАП по предложение на изпълнителния директор е Управителният съвет,
респ. изменението. Законодателят изисква при изменение или при закриване на
отдел „Оперативни дейности“ в ТД на НАП, да е налице одобрение на новата
структура от Управителния съвет на НАП. В случая обаче е ирелевантно за спора
налице ли е такова одобрение, доколкото се установява безспорно, че не е налице
съкращаване на длъжността, предвид това, че независимо че длъжността, заемана
от оспорващия не съществува в длъжностното разписание, то не е налице пълното й
премахване като конкретна дейност, като системата от функции, задачи и
задължения за тази длъжност, а и не се установява при запазването й като такава
в дирекция „Контрол“, сектор „Проверки“ ИРМ Добрич да се изпълнява от по-малък
брой служители.
(Следва все пак да се
посочи, че при упражняване на правомощието си по чл. 11, ал. 2 от НПКДА да
утвърди длъжностното разписание, с което да определи конкретните длъжности,
които ще се използват в администрацията, изпълнителният директор следва да
спазва Класификатора на длъжностите в администрацията, разпоредбите на
наредбата и специфичните изисквания, определени с нормативен акт. Такова
специфично изискване, определено с нормативен акт е изискването по чл. 5, ал.
5, т. 6 от ЗНАП - структурата на ТД на НАП да се одобрява от УС на НАП, т.е.
като орган по назначаването изпълнителният директор не разполага с възможност
посредством длъжностно разписание да внася промени в структурата на централно и
регионално ниво.)
Обстоятелството, че на
10.04.2018 г. (л. 93, л. 95 от делото) са обявени конкурси за инспектор по
приходите в ГД „Фискален контрол“, отдел „Оперативни дейности“ София, Пловдив,
Бургас, Варна и Велико Търново, както и че са обявени конкурентни подбори за
набиране на кандидатури за заемане на 18 свободни щатни бройки в Дирекция „Контрол“,
ТД на НАП Варна за старши инспектор, главен инспектор и инспектор по приходите
в отдел „Проверки“, с място на работа гр. Варна, включително и ИРМ Добрич, ИРМ
Русе, ИРМ Търговище и ИРМ Шумен, е ирелевантно за законосъобразността
на обжалваната заповед. Тези конкурси са проведени преди издаване на оспорената
заповед, както и преди реалното премахване на всички длъжности от отдел
„Оперативни проверки“ при Дирекция „Контрол“ в ТД на НАП Варна – Решение на ВАС
№ 12995/30.10.2017 г.
по адм. дело № 463/2017 г. Освен това съдът констатира, че с изключение на обявения
конкурентен подбор за 2 свободни щатни бройки за длъжност „инспектор по
приходите“ и 1 свободна за длъжност „главен инспектор по приходите“ с място на
работа ИРМ Добрич, всички останали длъжности, за които са проведени конкурси и
конкурентни подбори са с място на работа, различно от гр. Добрич, където
оспорващият е изпълнявал длъжността преди прекратяване на служебното
правоотношение. Както се посочи, според Тълкувателно решение № 2 от 16.02.2014 г.
на ВАС по тълк.дело № 2/2013 г. мястото на изпълнение на длъжността е елемент
от конкретното служебно правоотношение. Обявени са конкурси за длъжности в
отдел „Оперативни дейности“ Варна, дирекция „Опертивни дейности“, ГД „Фискален
контрол“, ЦУ на НАП за сектор „Мобилни групи“ Варна с месторабота гр. Русе,
сектор „ГКПП“ Варна с месторабота ГКПП Йовково, ГКПП Дуранкулак, ГКПП
Пристанище Варна Запад.
Видно от утвърденото
поименно разписание на длъжностите в ТД на НАП Варна в частта за Дирекция
„Контрол“ към 05.06.2018 г., т.е. и след издаване на оспорената заповед на
01.06.2018 г., е налице една вакантна длъжност в Сектор „Проверки“ ИРМ Добрич (л.
175-183 от делото).
По така изложените съображения следва да се отмени
оспорената заповед като незаконосъобразна.
При този изход на спора, на
основание чл. 143,
ал. 1 от АПК в полза на оспорващия следва да се присъдят направените по делото
разноски за адвокатско възнаграждение в размер на 300 лв., което следва да се
приеме, че е платено, предвид отбелязаното в Договор за правна защита и
съдействие от 19.06.2018, приложен на л. 13 от делото.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ Заповед № 1465 от 01.06.2018 г., издадена от Изпълнителния
директор на НАП, с която е прекратено служебното правоотношение с Ж.П.Ж., считано от 05.06.2018
г., на длъжност „Инспектор по
приходите“ в ТД на НАП Варна, Дирекция „Контрол“, Отдел „Оперативни проверки“,
ИРМ Добрич, с придобит ранг - І младши, поради съкращаване на длъжността.
ОСЪЖДА Национална агенция за приходите да заплати на Ж.П.Ж. с ЕГН ********** ***, сумата в размер на 300 (триста) лева, представляваща направени
по делото разноски за платено адвокатско възнаграждение.
Решението подлежи на касационно
обжалване пред Върховния административен съд на РБ в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: