Р Е Ш Е Н И Е №413
гр. Монтана, 28 юни 2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – МОНТАНА, в открито съдебно заседание на 22 юни 2023 г. в състав:
Председател: РЕНИ ЦВЕТАНОВА
при секретаря: Петя Видова, като разгледа докладваното от СЪДИЯ РЕНИ ЦВЕТАНОВА,
V състав, адм. дело № 262 по описа за 2023 г., за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството по делото е по
реда на чл. 69 и сл. от Закон за управление на средствата от европейските
фондове при споделено управление
(ЗУСЕФСУ), във връзка с чл. 144 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на Община
Лом, представлявана от Кмета Г*** Г*** , чрез адв. И.Ш. против Решение от
07.03.2023 г. във връзка с постъпило искане за окончателно плащане №
10/27.02.2023 г. на стойност 894621.45 лв. по АДБФП №
BG16M1ОP002-4.003-0013-С03 „Укрепване на свлачища в кв. Б*** , град Лом",
издадено от Г*** С*** - ръководител на УО на Оперативна Програма „ОКОЛНА СРЕДА
2014 - 2020 г.", с което е отказана исканата за верифициране сума; намален
е нейният размер и е извършено прихващане по дълг от неверифицирани разходи.
В жалбата се твърди неправилност
и незаконосъобразност на изводите и констатациите на Ръководителя на УО на
„ОПОС" по всичко точки и подточки на оспореното решение да не верифицира поисканите
разходи. Твърди се немотивираност, поради това, че от посочената от
Ръководителя на УО обосновка не става ясно какво точно не отговаря на условието
за допустимост, съответно въз основа на коя правна норма условие за допустимост
не може да бъде потвърдено. Ръководителят на УО не е посочил какви доказателства
не са представени и каква би била относимостта им към преценката на случая,
както не е посочил и приложима правна норма за преценка налице ли се условията
за допустимост, поради което е издал решението си при съществени нарушения на
процесуалните правила и при неизясняване на случая от фактическа страна. Твърди
се, че са изпълнени условията за верифициране на посочените разходи.
Неправилно, необосновано и в противоречие с представените документи е изводът,
че при установени месечни отчети на служителите, на административния орган не
били представяни докладни записки и отчети за изпълнението на дейностите и
договорите по проекта. Този извод на Ръководителя на УО не е подкрепен с
доказателства, неверен е, като докладни записки и отчети за изпълнение на
дейностите не е необходимо и не се предвижда да се представят на
административния орган, съгласно Заповед № 277/08.04.2019 г., доколкото
въведеното с нея задължение за отчитане се изпълнява напълно с представянето на
месечни отчети. Неправилен е изводът, че част от отчетите на ЕУП не отговарят
на изискванията за адекватна одитна следа, с което не можело да бъде потвърдено
условието за допустимост на разходите. Допуснато е съществено процесуално
нарушение, доколкото не са описани и индивидуализирани отчетите, които според
Ръководителя на УО имат несъответствия; не са описани в какво се изразяват твърдините
несъответствия; не са описани фактите и мотивите, въз основа на които
Ръководителят на УО приема, че отчетите не изпълняват изискванията за адекватна
одитна следа, както и кои изисквания за адекватна одитна следа не са изпълнени.
За жалбоподателя е обективно невъзможно да разбере в какво се изразява
твърдяното неизпълнение на изискванията, поради което е поставен в обективна
невъзможност да организира защитата си, а съдът, съответно е поставен в
обективна невъзможност да извърши преценка за правилност и законосъобразност на
решението по тази точка. Не са налице несъответствия по отчетите, както и че същите
отговарят напълно на изискванията за адекватна одитна следа, съгласно
минималните изисквания на Приложение XIII от Регламент (ЕС) 2021/1060 и са
спазени изискванията за съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент
(ЕС) 2021/1060. В обосновката на решението липсват констатации и изводи,
касаещи фактите по посочената норма на чл. 57, ал. 1, т. 6 от ЗУСЕСИФ, която
визира изискване разходите да са отразени в счетоводната документация на
бенефициента чрез отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна
система, както и не са констатирани нарушения и/или неизпълнение на същата,
поради което и решението се явява неправилно, немотивирано, незаконосъобразно и
следва да бъде отменено. Изпълнени са всички изисквания за отчитане на
изпълнената работа и от бенефициента са представени доказателства за реално
престиране, които не са взети предвид от Ръководителя на УО. Липсата на ясно
разграничаване на задълженията и отчетената работа не съставлява основание по
ЗУСЕСИФ за неверифициране. Невярна е констатацията, че не са представени
доказателства за реално изпълнени дейности. Ръководителят на УО няма основание
да изисква допълнителна информация и да счита, че непредставянето на такава е
основание да се откаже верифициране на разхода. Условието за допустимост -
реално изпълнена дейност е доказано с кореспонденцията между страните. Твърди,
че 17 септември за Община Лом е неработен ден, поради което и часовата ставка
на база отработени дни за месец септември 2020 г. е правилно определена. По
отношение на точка 10 от решението, за намаляване размера на верифицираната
сума с 363 714.83 лв. за сметка на БФП, се счита че е извършено
незаконосъобразно и недопустимо дублиране на финансови корекции, тъй като с
оспорваното решение по т. 10.1. се налага финансова корекция, явяваща се
повторно на вече наложената първа финансова корекция по решение на Ръководителя
на УО на ОПОС от 09.10.2019 г., изпратено на бенефициента с писмо с изх. №
4-003-0013-2-726/09.10.2019 г. и във връзка с което е регистрирана нередност №
ОПОС20/19/КФ/272/01. Моли, да приемете за незаконосъобразно и недопустимо като
причина за налагане на финансова корекция по т. 10.1 да се сочи финансова
корекция по предходно решение. Така наложената финансова корекция и
неодобряване възстановяването на бенефициента на сума в размер на 1 268.64 лв.
е в противоречие с императивната разпоредба на чл. 71, ал. 4 от ЗУСЕСИФ,
съгласно която за една и съща нередност може да бъде приложена само веднъж
финансова корекция. По точка 10.2 се позовава на постановено Решение №
231/31.05.2022 г. по адм.дело № 141 по описа за 2022 г. на Административен съд
Монтана, IV - ти състав, което към момента на подаване на жалбата не е влязло в
законна сила, който въпрос счита за преюдициален. На допълнително основание,
моли съдът да приеме, че Ръководителят на УО на „ОПОС" е допуснал
съществено процесуално нарушение при постановяване на обжалваното решение по т.
10, доколкото и по двете й подточки - 10.1 и 10.2 не е изпълнил императивното
изискване на закона, в частта на разпоредбата на чл. 72, ал.1 от ЗУСЕСИФ, а
именно при определяне размера на финансовите корекции да отчете естеството и
сериозността на допуснатото нарушение на приложимото право на Европейския съюз
и българското законодателство и финансовото му отражение върху средствата от
ЕФСУ. Видно от текста на оспорваното решение по т.10, не е посочено коя част от
приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство са
нарушени, което е съществен процесуален пропуск, който налага отмяната на
Решението на Ръководителя на УО на „ОПОС", доколкото недопустимо се явява
санкционирането на лице чрез налагането на финансова корекция без да е посочено
от правна страна и изяснено от фактическа страна нарушението, което се твърди
за извършено и за което се налага финансовата корекция. Ръководителят на УО е
допуснал съществено процесуално нарушение като по повод нередностите, описани
по т.10.1 и т.10.2 не е приложил нормата на чл. 64, ал.1 от ЗУСЕСИФ, която
предвижда, че „в случай че бенефициент не представи в срок документ или разяснения
по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност, съответният
разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо искане за
плащане.". Верификацията на разходите и финансовата корекция са два
самостоятелни способа за гарантиране на законосъобразността на предоставянето и
на разходването на безвъзмездната финансова помощ от бенефициерите. Финансовата
корекция цели да възстанови състоянието на бюджета на Съюза от преди
извършването на нередността по смисъла на член 2, т. 36 от Регламент №
1303/2013, а верифицирането на разходите цели да установи допустимостта на
разходите, извършени във връзка с изпълнението на проекта, в съответствие с
правилата за допустими разходи. В случай, на регистрирана, но неприключила
нередност законодателят дава възможност да не се верифицира разход, но се
запазва възможността на бенефициента да го включи в следващо искане за
верифициране като бенефициента е лишен незаконосъобразно от тази възможност
доколкото му е наложена без правно основание и в нарушение на чл. 64, ал.1 от
ЗУСЕСИФ финансова корекция, а не е отказано верифициране. По отношение на т. 11
счита, че липсват законоустановените предпоставки и основания за извършване на
прихващане на сочената сума, представляваща дълг по верифицирани разходи и
крайната констатация в решение по акта, че окончателно одобрената сума за
плащане по искането е в размер на 0.00 лева. За да извърши прихващането
Ръководителят на УО неправилно и не законосъобразно се е позовал на предходно
решение на Ръководителя на УО, което е отменено от Административен съд –
Монтана, което все още не е влязло в сила, но указва за наличие на
преюдициалност, която обуславя въздържане от позоваване на същото. В срока
предоставен от съда за писмени бележки, такива не са представени.
Ответната страна Заместник Министър на МРРБ и Ръководител на УО на
Оперативна Програма „ОКОЛНА СРЕДА 2014 - 2020 г.", чрез процесуалния си
представител Д.Д. /л. 63/, в писмена молба и с.з. оспорва жалбата като
неоснователна и моли същата да бъде отхвърлена като им се присъди
юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за прекомерност на адвокатското
възнаграждение. В срока предоставен за писмени бележки, такива не са постъпили.
Прокурор при ОП Монтана – Г*** А*** дава заключение за основателност
на жалбата. Счита, че са допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които водят до
незаконосъобразност на оспореното решение. Налице е нарушение на чл. 146, ал. 4
от АПК. В оспорваното решение са посочени неясни и несъответни на фактическите
констатации правни основания за издаването му. Липсата на фактически основания
за извеждане на посочения от органа размер на отделните суми също е съществен неотстраним
порок, който води до незаконосъобразност и представлява самостоятелно основание
за отмяна на оспорения административен акт. От допуснатата и изготвена в
настоящето производство съдебно-счетоводна експертиза се установява, че и част
от сумите, посочени от органа, са неправилно изчислени. В т. 10.1 и т. 10.2 от
решението недопустимо се смесват от органа отказ за верифициране на предявен
разход и налагане на финансова корекция, а същите са предмет на съвсем друго
производство. Съгласно разпоредбата на чл. 59, ал. 2,
т. 4 от АПК, административният акт следва да съдържа фактическите
основания за неговото издаване. Неизлагането на мотиви в административния акт
или излагането на противоречиви такива, както е в настоящият случай, е винаги
съществен порок и абсолютно основание за отмяна.
Доказателствата по
делото са писмени. Изслушано е заключение на вещо лице – основно и
допълнително.
Административен съд – Монтана
след като обсъди сочените в жалбата основания във връзка със събраните по
делото доказателства, приема за установено от фактическа страна следното:
С оспореното Решение, във
връзка с постъпило искане за окончателно плащане № 10/27.02.2023 г. на стойност
894621.45 лв. по АДБФП № BG16M1ОP002-4.003-0013-С03 „Укрепване на свлачища в
кв. Б*** , град Лом", издадено от Г*** С*** - ръководител на УО на
Оперативна Програма „ОКОЛНА СРЕДА 2014 - 2020 г." е постановено следното: отказани
са да бъдат верифицирани средства в размер на 47595.41 по т. 1 до т. 9; намален
е размерът на верифицираната сума с 363714.83 лв. по т. 10 и е прихваната
сумата от 483311.21 лв. по т. 11 или общо отказаният размер е на обща стойност
894621.45 лв.
Основанията
за отказ от верифициране на средства са както следва: І. констатирани повече от
един индивидуални отчети за работа в работно време с различно съдържание -
т. 1.1 - отчетите за м. април и м. май 2019 г. на А*** Й*** ; ІІ. липса
на ясно разграничаване на задълженията и отчетената работа, както и на
доказателства за реално изпълнени дейности - т. 1.2. – отчетите за май и
юни 2019 г. на И*** С*** ; т. 2.1. – отчети за м. април и май 2019 г. на Г***
И*** ; т. 4 – съответните отчети на С*** П*** ; т. 5 - съответните отчети на В***
Д*** ; ІІІ. надвишаване на максималния осигурителен доход - т. 1.3. – фиш за м.
юни 2019 г. на И*** С*** ; т. 1.4. - фиш за м. юни 2019 г. на В*** С*** ; т.
2.2. – фиш за м. юни 2019 г. на Г*** И*** ; ІV. не отговаряне на
изискванията за адекватна одитна следа – т. 3; т. 8. – фиш м. януари 2021
г. на В*** С*** ; V. некоректно е изчислена часовата ставка в
отчета за работа в работно време за м. септември 2020, на база 19 работни
дни, вместо на база официални 20 работни дни в месеца – т. 6 и т. 7; VІ. Некоректно
завишаване на сумата за възнаграждение с недължими осигурителни вноски и
некоректно отразяване на отработената сума от месечните отчети - т. 9. – фиш от м. декември 2021 г., м.
януари 2022 г. и м. октомври 2022 г. на С*** П*** .
На
основание постановено решение за наложена финансова корекция е намален размерът
на допустимите разходи – т. 10, а с т. 11 е извършено прихващане на дълг по
верифицирани разходи.
С Определение от 21 04 2023 г. г. /л. 112/
е разпределена доказателствената тежест между страните, като на същите е дадена
възможност да представят доказателства. Дадени са и указания при условията на
чл. 171, ал. 5, вр. с чл. 9, ал. 3 от АПК.
Дадени са указания да се представят
Правила за допустимост на разходите, в случай че са налични такива, извън
установените в закона и Одобреният Проект, по който е подадено искането за
окончателно плащане, каквито доказателства и след повторното указание с
Протоколно Определение от 04 05 2023 г. не са представени.
С Протоколно Определение от 26 05 2023
г. ответната страна е предупредена за последиците съгласно чл. 161 от ГПК, във
връзка с чл. 144 от АПК. С писмо вх. № 2480 от 03 05 2023 г. процесуалният
представител на ответната страна заявява, че Правила за допустимост на
разходите са тези, посочени в оспореното Решение. /л. 290/. С Протоколни определения
е отказано приемането на копирани документи на технически носител, за които са
дадени изрични указания да бъдат представени по надлежния за това начин, поради
това, че същите са част от административната преписка.
С допуснатата съдебно-икономическа
експертиза на вещото лице Б.Ц. се установява, че в Приложение 3 към Ръководство
за бенефициенти за изпълнение на договори/заповеди за предоставяне на безвъзмездна
финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2014 – 2020 г.“ -версия 3 от
31.08.2020 г., в точка IV.1. Отчитане дейността на екип за управление/изпълнение
на проекта в Документи, удостоверяващи отчетената и приета работа на членовете на
екипа за управление/изпълнение на проекта е посочено с какви документи се
осъществява отчитането и работата на екипа по проекта, като това са одобрени отчети
за извършената работа за съответния отчетен период (съгл. Приложение Образец
5.1/Приложение Образец 5.2/ Приложение Образец 5.3). Няма разработени критерии за
адекватна одитна следа на документиране на проектите по ОПОС, които да се
предоставят на бенефициентите за изпълнение. След направената актуализация на
Ръководството по ОПОС - версия 3 от 31.08.2020 г., са актуализирани и образците
на документите по проекта в община Лом. Използва се обр. 5.1 –Месечен отчет за
работа по проект в работно време, който
вече е с логото на оперативната програма. Съгласно Заповед №
277/08.04.2019г. на Кмета на Община Лом: „Членовете на екипа, служители на
бенефициента, следва да представят ежемесечно, след приключване на отработения
месец, документи за отчитане и приемане на извършената работа.“ В изпълнение на
тази заповед, за отчитане на работата на
екипа през съответния месец се
използва предоставен по ОПОС образец
5.1. Отчет за извършената работа за съответния отчетен период, с описание на
изпълнените задачи , подписан от изпълнителя и подпис на ръководителя за приел
отчета, което отговаря на минималните изисквания за одитна следа и са спазени
изискванията за съхранение на документите съгласно чл.82 от Регламент (ЕС) 2021/1060. Има приложени месечни отчети за работа по проект в работно време на екипа на проекта,
приложени са и други документи удостоверяващи свършената работа, което
осигурява покриването на минималните изисквания за одитна следа съгласно чл. 25 от Делегиран Регламент (ЕС) № 480/2014 на Комисията
и са спазени изискванията за съхранение на документите съгласно чл. 82 от Регламент (ЕС)
2021/1060. След направената актуализация на Ръководството по
ОПОС - версия 3 от
31.08.2020 г., са актуализирани и образците на документите по
проекта в община Лом. Използва се обр.5.1 – Месечен
отчет за работа по проект в работно време, който вече е с логото на оперативната програма. От
приложените към делото отчети за работата на екипа по Проекта
/стр. 194 – 263 от делото/ се установява, че за периода от
08.04.2019 г. до 31.07.2020 г.
отчетите на екипа са идентични с тези посочени в Ръководството по ОПОС/ стр.131
от делото/, като са попълнени всички реквизити и са приложени в оригинал в
архива по проекта. Одитната следа следва да осигури възможността за
„проследяване” и доказване , че направените разходи са пряко свързани с целите
на проекта, осигурява възможност за равняване на сертифицираните от Комисията средства с данните от счетоводните регистри
и разходооправдателните документи. В ръководството за бенефициентите по
програмата за отчитане на работата на екипа се изисква изготвяне на месечен
отчет обр. 5.1., за осъществените мероприятия и дейности се изготвят протоколи
от работни срещи, заповеди за резултати, снимков материал, счетоводни регистри,
докладни записки и други, които са приложени към архива на проекта. Всичко това
осигурява възможност за проследяване на извършените дейности по проекта и
адекватно разходените средства.
Изготвянето на докладни записки от екипа за работата му са се ползвали, когато
е нямало образци на отчети за работата на екипа. В Насоките за кандидатстване
по проекта и в Ръководството по проекта като изискване е заложено, екипа да
изготвя месечен отчет за работата си. Няма разработени към ОПОС подробни
указания за бенефициентите за осигуряване на адекватна одитна следа. Възнагражденията
по този проект са включвани във
ведомостта за възнагражденията в последния месец от отчетното тримесечие. Начислението
и плащанията по проекта са осчетоводени в отделна база, както са
изискванията по оперативната програма. С мемориален ордер са
осчетоводени начислените заплати и осигуровки, а плащанията са осчетоводени на
база банкови извлечения и платежни нареждания за платени възнаграждения и осигурителни
вноски върху тях. За периода 01.01.2019 г. до 31.03.2022 г. МОД (максимален
осигурителен доход) опреден в Закона за бюджета на ДОО е в
размер на 3000 лв., а от 01.04.2022 г. е в размер на 3400 лева. Това означава,
че за възнаграждения над 3000 лв. не се дължат осигурителни вноски. В програмата
за ТРЗ на „Информационно обслужване“, която ползва община Лом има заложен
максимален праг на осигурителният доход и при изчисляване на заплатите,
осигуровките се начисляват на този праг при достигането му, т.е. не са удържани
и внесени осигурителни вноски над максималния праг. Осигурителните вноски се
внасят на база обща рекапитулация за начисленията и удръжките през месеца на
всички служители в Община Лом. При сравнение на първоначално представените
месечни отчети на екипа на 20.12.2022 г. с последващо представените отчети на
03.02.203 г. не установява различия.
С Решение № 171 от 212.07.1993 година Общински
съвет при община Лом обявява 17 септември
за Ден на Лом. Той се отбелязва ежегодно на 17 септември на църковния празник „Св.
мъченици София и трите й дъщери Вяра, Н*** и Любов” и е неприсъствен ден на
обичайните работни места за всички общински служители, като участват в различни
мероприятия. Работните заплати се начисляват при спазване на Кодекса на труда и
Закона за държавния служител и за това работните дни за месец Септември 2020 г.
трябва да са 20, а не както са посочени 19. Базата за изчисляване на
възнаграждението по проекта е работната заплата по трудовото правоотношение
разделена на работните дни в месеца и
разделено на 8 часа, за да се получи часовата ставка за изчисляване на
възнаграждението по проекта. В случая базата за изчисляване е като се раздели
заплатата на 20 работни дни, след това на 8 часа, като така се определи
часовата ставка. Възнаграждението на Анна Й*** следва да е 739.68 лв., т.е.
начислено в повече възнаграждение и осигуровки в размер общо на 52,61 лв.; на В***
Д*** следва да е 423.62 лв., т.е. начислено в повече възнаграждение и
осигуровки в размер общо на 26,73 лв. и на С*** П*** следва да е 1738.80 лв.,
т.е. начислено в повече възнаграждение и осигуровки в размер общо на 108,57 лв.
В с.з. от 26 05 2023 г. вещото лице пояснява, че одитната следа по
принцип изисква да се осигури връзка при доказването на направения разход, че
същият е действително направен, връзката му с проекта, с отчитането и със
самото осчетоводяване, каквато връзка и установява. Към всеки един отчет на
лицата от екипа по проекта са описани задачите, които са извършени и са
участвали в различни мероприятия. В повечето случаи те са участвали в комисия. За
резултата на тази комисия има издадена заповед, решение или протокол, което е
приложено към архива на самия проект, както се изисква. В с.з. от 22 06 2023 г.
завява, че е ходила на място в община Лом. В самото ръководство на ОП е даден
пример как следва да се организира архива, защото много се държи на това, тъй
като така всъщност се осигурява правилното изразходване на средства по
програмата. Там е указано, конкретно за проекта, че документите се държат в
отделен шкаф и както е в ръководството за всяка една дейност по проекта е
организиран отделен класьор, който е надписан и на самия класьор има текст
какво трябва да съдържа. В този проект са 54 класьора, подредени, надписани,
обозначени вътре с документи, вкл. и снимков материал, както е по
ръководството. То е малко схематично, не може да бъде подробно описано, но
съответства на това, поради което установява проследимост на извършените
разходи.
С допълнителното заключение вещото лице
установява, че всеки член на екипа по проекта изготвя месечен отчет –
Приложение № 1, в който са описани извършените работи и положените часове труд.
На база заложени формули в отчета се
изчислява размерът на възнаграждението по проекта и полагащите се осигурителни
вноски. След изтичане на тримесечие, начислените възнаграждения се включват във
ведомостта с код 308 - Възнаграждение по проект, като се прибавят към основната
заплата на лицата като при изчисляване на дължимите осигурителни вноски не са
начислявани и съответно не са внасяни осигуровки над МОД. В месечните отчети
изготвени от екипа правилно са заложени и изчислени месечните възнаграждения и
полагащите се осигуровки и не е отчетен факта, че начислената основна заплата с допълнителното
възнаграждение по проекта надвишава максималният размер на осигурителния доход,
над който осигуровки не се дължат и съответно не
са платени от Общината. При изготвяне на Искането за окончателно плащане до АО,
Община Лом подава данните, които са взети като начислени възнаграждения и
осигуровки от отчетите на екипа. По отношение на осигурителните вноски на И*** С*** , счетоводител по проекта, държавен
служител, за м. юни 2019 г., с оспорваното решение е отказана верификация на
693,65 лв., т.е. върху цялото възнаграждение по проекта за тримесечието, поради
надвишаване на МОД. Не е отчетен факта, че върху обезщетението по чл. 61, ал. 2,3
от ЗДСл. за неизползван отпуск не се дължат осигурителни вноски, то се включва
само в облагаемия доход по ЗДДФЛ. Формирането на осигурителен доход в случая е
от основна заплата и възнаграждението по проекта. Недължими и неплатени са само
221,01 лева за осигуровки, а не както е посочено в т.1.3. - 693,65 лева. Разликата
в отчетите представени на одиторите при проверката на място и тези след това
качени в ИСУН е в положения подпис, в частта на отчета отнасяща се до размера на дължимите осигуровки. В процесните
отчети след частта за осигуровките, за изготвил се е подписвало съответното
лице, което дава отчет за работата си. При проверката, одиторите са направили
забележка и са изискали да се преправят отчетите, като за изготвил под частта
за осигуровки да се подписва счетоводителя на проекта, а не лицето. Екипа е редактирал отчетите си, като за
изготвил частта за осигуровките вече е с името и подписа на счетоводителя на
проекта В*** Д*** като това е несъответствието между представените на място
отчети и тези представени чрез ИСУН. В ръководството по ОПОС е даден е пример за организация на проектното досие, който е следван
от ЕУП „ Укрепване на свлачища в кв. Б*** , град Лом“ – документите по проекта
са архивирани в 54 класьора с поредна
номерация. В заключението е даден пример за адекватна одитна следа като е направено
заключение, че връзката между първичният документ и отчета осигурява
адекватна одитна следа за извършените дейности по проекта. Не са допустими разходи
за възнаграждения и осигуровки по ОПОС, които
не са относими към проекта и които не отговарят на изискванията за адекватна одитна
следа. Часовата ставка в отчетите за работа в работно време за т. 6 и т. 7 от
оспорваното решение не е правилно изчислена. Работните дни за м. септември 2020
година са 20, а не както е в отчетите 19 работни дни. В с.з. на 22 06 2023 г.
вещото лице пояснява, че само възнагражденията по проекта не надхвърлят
осигурителния праг. За И*** С*** към сумата на допълнителното и основното
възнаграждение АО е прибавил и сума изплатена на лицето за обезщетение за
неизползван платен отпуск при пенсиониране, което обезщетение не се включва в
осигурителния доход и върху него не се начисляват осигуровки. В тази връзка
разликата от 221,01 лв. до 693,65 лв. за лицето И*** С*** , което е разликата
от приспадне обезщетението за неползван отпуск при пенсиониране като сумата от
221,01 лв. е действителният размер осигурителна вноска, която е над
осигурителния праг и е поискана от Община Лом за верифициране. За другите лица
няма разлика.
Съдът кредитира дадените заключения -
основно и допълнително, на вещото лице Б.Ц., като приема същите за обективни,
пълни и задълбочени, всестранно изяснени, обосновани и съответни на останалите приложени
по делото доказателства, без да са оспорени от страните.
При така
изложената фактическа обстановка съдът приема от правна страна следното:
Жалбата е подадена
против ИАА, подлежащ на оспорване, от лице, имащо правен интерес – адресата на
акта. Оспореното Решение е връчено чрез ИСУН, съгласно чл. 22, ал. 3 от ЗУСЕСИФ
(преглед на кореспонденция с дата на изпращане 07 03 2023 г. л. 81), на която
дата същото се счита за връчено. Жалба е подадена директно пред Административен
съд Монтана с вх. № от дата 23 03 2023 г., като видно от системен бон и
проследяване на пратка /л. 116 и 117/, същата е подадена на дата 21 03 2023 г.,
което е в законоустановения 14 дневен срок.
Не се спори между
страните, че Решението за налагане на финансова корекция на Община Лом, което
решение касае т. 10 и т. 11 от оспореното Решение е отменено с влязло в сила
съдебно решение, последното представено по делото.
Съгласно чл. 57, ал. 1,
т. 3, т. 4, т. 6 и т. 7 от ЗУСЕФСУ - Разходите се считат за допустими, ако са
налице едновременно следните условия: разходите не надхвърлят праговете за съответната категория в
документите по чл. 26, ал. 1 и в одобрения проект; разходите са за реално
доставени продукти, извършени услуги, строителни и монтажни работи и положен
труд; разходите са отразени в счетоводната документация на бенефициента чрез
отделни счетоводни аналитични сметки или в отделна счетоводна система; за
направените разходи е налична одитна следа съгласно минималните изисквания на
Приложение XIII от Регламент (ЕС) 2021/1060 и са спазени изискванията за
съхраняване на документите съгласно чл. 82 от Регламент (ЕС) 2021/1060.
Съгласно чл. 59, ал. 2,
т. 1 и т. 2 от ЗУСЕФСУ - За всяка процедура по програма по чл. 3, ал. 2 се
определят: допустимите категории разходи и максималните размери на разходите,
ако има такива и методът, приложим за определянето на разходите, и условията за
изплащане на безвъзмездната финансова помощ и възстановимата помощ, когато за
тях се прилагат формите по чл. 55, ал. 1, т. 2 – 4.
Съгласно чл. 60, ал. 1 и
ал. 2 от ЗУСЕФСУ - Управляващите органи извършват авансови, междинни и
окончателни плащания въз основа на искане на бенефициента. Писмените доказателства,
които бенефициентът прилага към искането си за извършване на съответното
плащане, се определят с документите по чл. 26, ал. 1, а последната гласи, че Ръководителят
на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма, утвърждава
за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за
кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите
трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2.
Съгласно чл. 60, ал. 1
от ЗУСЕФСУ - Управляващият орган може да изисква допълнително представяне на
документи във връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на
разяснения от бенефициента, когато: 1. сума, включена в искането за плащане, не
е дължима; 2. не са предоставени заверени фактури и/или счетоводни документи с
еквивалентна доказателствена стойност, или други изискуеми документи, доказващи
извършване на дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І;
3. има съмнение за нередност, отнасяща се до съответните разходи; 4.
представените документи за физическия и финансов напредък на проекта са
некоректно попълнени или не съдържат цялата задължителна информация.
Съгласно чл. 62, ал. 1 и
ал. 2 от ЗУСЕФСУ - Чрез междинни и окончателни плащания се възстановяват само
допустими разходи, верифицирани от управляващия орган. Управляващият орган
извършва верифициране на разходите въз основа на проверка на документите,
представени към искането за плащане, и на проверки на място, когато това е
приложимо
Съгласно чл. 64, ал. 1 и
ал. 3 от ЗУСЕФСУ - В случай че бенефициент не представи в срок документ или
разяснения по чл. 63 или е започната процедура по администриране на нередност,
съответният разход не се верифицира, като може да бъде включен в следващо
искане за плащане. Извън случаите по ал. 1 ръководителят на управляващия орган
издава отказ за верификация на разходите, включени в искане за плащане, за
които не е потвърдена допустимост. Отказ за верификация се издава и за
установяване на недължимо платени и надплатени суми по проекта вследствие на
извършено верифициране.
Съгласно член
69, пар. 6 на Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския Парламент и на Съвета от
24 юни 2021 година /Регламент (ЕС) 2021/1060/ - Държавите членки разполагат със
системи и процедури, с които гарантират, че всички нужни за одитната следа
документи, посочени в приложение XIII, се съхраняват в съответствие с
изискванията в член 82.
Съгласно Приложение
XIII, раздел І към Регламент (ЕС) 2021/1060 на Европейския Парламент и на
Съвета, „Елементи на одитната следа — член 69, параграф 6” - Задължителните
елементи на одитната следа за безвъзмездните средства под формите, посочени в член
53, параграф 1, букви а)—д) са изброени в точки от 1 до 13.
Съгласно чл. 82,
пар. 1 и пар. 2 на Регламент (ЕС) 2021/1060 - Без да се засягат правилата,
уреждащи държавната помощ, управляващият орган гарантира, че всички
разходооправдателни документи, свързани с операциите, получаващи подкрепа от
фондовете, се съхраняват на подходящото равнище за петгодишен срок, считано от
31 декември на годината, в която е извършено последното плащане от управляващия
орган към бенефициера. Срокът по параграф 1 спира да тече в случай на съдебно
производство или по искане на Комисията.
Съгласно чл. 3 от Наредба за елементите
на възнаграждението и за доходите, върху които се правят осигурителни вноски
(Загл. изм. - ДВ, бр. 1 от 2007 г.) - Осигурителният доход включва всички
доходи и възнаграждения, включително възнагражденията по чл. 40, ал. 5 от
Кодекса за социално осигуряване и други доходи от трудова дейност на осигурения
през календарната година и не може да бъде по-голям от сбора на максималния
месечен осигурителен доход, определен със Закона за бюджета на държавното
обществено осигуряване за съответната календарна година поотделно за всеки един
от месеците на годината.
По отношение на
компетентността.
Оспореният акт е
издаден от Г*** С*** , Главен директор на Главна дирекция ОПОС в МОСВ, оправомощена
с надлежна Заповед № РД-913 от 10 10 2022 г. на Министър на МОСВ /л. 62/,
поради което актът се явява издаден от компетентен орган и в кръга на неговите
правомощия.
По отношение
формата на акта.
ЗУСЕФСУ не предвижда
специална форма на акта, с който се отказва верифициране на поискани за
възстановяване средства - чл. 64, ал. 3 от закона. По аналогия на чл. 59, ал. 2
от АПК, този състав на съда приема, че оспореното решение формално съдържа законово
изискуемите реквизити и отговаря на чл. 3, ал. 1 и 2
от Закона за електронния документ и електронните удостоверителни услуги.
По същество, този състав счита оспореното решение за немотивирано и с недостатъчно
изложение на фактическите обстоятелства, съгласно изискването на ал. 1 и т. 4
от ал. 2 на чл. 59 АПК. За всеки един разход, който е приет за недопустим
единствено е цитирана правната формулировка като основание за неговата
недопустимост, без да са изложени конкретни фактически обстоятелства, които да
обосновават съответната материално правна норма. Липсата на ясни фактически основания,
които да обосновават в какво точно се изразява недопустимостта на отказаните за
верифициране разходи на самостоятелно основание обуславя незаконосъобразността
на издадения акт.
По спазване на
административно-производствените правила
Процедурата по
изискване на допълнителни документи съгласно чл. 63 ал. 1 и ал. 2 от ЗУСЕФСУ,
формално също е спазена. За да се ползва от правната възможност на цитираната
правна норма и да следва да изисква допълнително представяне на документи, във
връзка с искания за междинни и окончателни плащания, както и на разяснения от
бенефициента, Управляващият орган следва да е установил една или няколко от
изброените в нормата хипотези. Липсата на което и да е от предвидените
материално-правни предпоставки на чл. 63, ал. 1 от закона, прави изискването на
информация формално основание за отказ от верифициране на допустими разходи. В
тази връзка УО е изискал допълнителна информация и е направил отказ от
верификация на определени средства, без да са налице условията на чл. 63, ал. 1
от закона, тъй като за поисканите разходи този орган не установява/не излага
никакви фактически обстоятелства за това защо счита, че сумата е недължима;
кой/и е/са документа/ите който/които липсват, доказващи извършване на
дейностите в съответствие с условията за допустимост по раздел І; на база на
какво има съмнение за нередност и кои са некоректно попълнените документи,
респ. коя задължителна информация не съдържат. В тази връзка за всяко едно от
установените констатации, съдът ще изложи подробни, съответни и относими
съображения по долу в постановеното съдебно решение при мотивиране
съответствието на акта с материалния закон.
По отношение
приложимостта на материалния закон.
С оглед
естеството на установените констатации,
послужили за отказ от верифициране на исканите разходи (т. 1 – т. 9), същите могат
да бъдат групирани в шест отделни групи.
По първата
група от констатации - повече от един индивидуални отчети за работа в работно
време с различно съдържание - т. 1.1 на оспореното Решение. Освен, че в
решението не е посочено в какво се изразява различието в съдържанието на
месечните отчети, т.е. представените на място и представените чрез ИСУН, такова
не се установява да има. Различието, което установява вещото лице по
назначената експертиза се изразява не в съдържанието, а в името и подписите,
касаещи частта за внесените осигурителни вноски. В тази връзка първоначално
процесните отчети след частта за осигуровките, за изготвил се е подписвало
съответното лице, което дава отчет за работата си, като в резултат на проверка
и направена забележка от одиторите, същите са повторно съставени, като за
изготвил под частта за осигуровки се е подписал счетоводителя на проекта, а не
лицето, изготвило отчета. Редактираните отчети, в частта за осигуровките, вече
са с името и подписа на счетоводителя на проекта В*** Д*** , без това да се
отразява на тяхното съдържание.
По втората
група от констатации - липса на ясно разграничаване на задълженията и
отчетената работа, както и на доказателства за реално изпълнени дейности - т. 1.2.;
т. 2.1.; т. 4 и т. 5 на оспореното решение. Въпреки даваните указания и
предупреждения за последиците на чл. 161 от ГПК, във връзка с чл. 145 от АПК
/л. 329, том І/, ответната страна представя единствено отчетите по т. 1.2. на
оспореното Решение /л. 11, 12, том ІІ/ От така представените отчети, този
състав не установява да няма ясно разграничаване на задълженията и отчетената
работа. В тази връзка изрично в отчетите е записано – изготвяне на
финансово-счетоводни документи и иницииране на плащания по проекта към „Ес Ти
Ес Партнърс”. Същевременно самият АО бланкетно твърди липсата на ясно
разграничаване на задълженията, без да уточнява по какъв начин и от коя друга
описана дейност следва да има разграничаване. По отношение на допълнително изложеният
извод за липса на доказателства за реално изпълнени дейности, то тази
констатация се свързва с наличието на адекватна одитна следа, за което вещото
лице по изслушаното заключение изрично заявява, че такава следа, от съставените
и приложени към досието на Проекта доказателства, има, като за целите на
настоящото изложение подробни съображения по наличието на адекватна одитна
следа на извършените разходи са изложени в съответната обособена група -
четвърта.
По третата
група констатации - надвишаване на максималния осигурителен доход - т. 1.3.; т.
1.4. и т. 2.2. на оспореното решение. В случая от изслушаното заключение на
вещото лице се установява, че Община Лом няма начислявани, респ. плащания на
осигурителни вноски, които да са над максималния осигурителен доход /МОД/ като
самата Програма, с която се работи не допуска начисляване на по-висок размер от
максималния. Самите възнаграждения по проекта и полагащите се върху тях
осигурителни вноски, се изчисляват на база заложени формули, като за процесните
отчети също не се установява размер, който да надхвърля МОД. Надхвърлянето на
МОД за определени лица, се установява от ведомостите и фиша за изплатени
заплати, където в последните се отразяват, както основното трудово
възнаграждение, така и възнаграждението по Проекта. Следва да се има предвид,
че възнагражденията по Проекта, ведно с осигурителните вноски са допустими,
следователно дължими разходи. В тази връзка и искането за плащане е изготвено
на база същите месечни отчети, което е и правилно, тъй като разходите по
Проекта са тези, които са и дължими. Това, че при сбор на възнагражденията по
Проекта с основното трудово възнаграждение се стига до надхвърляне на МОД, над
който размер не са начислявани осигуровки, е обстоятелство, което не се
отразява и няма правно значение за допустимостта на извършените разходи, респ.
тяхната дължимост. Проектът е одобрен със съответните условия за допустимост и
липсва основание извършени допустими разходи, отразени надлежно в съответните
документи, да не бъдат изплатени. Този извод се подкрепя и от текста на чл. 3
от Наредба за елементите на възнаграждението и за доходите, върху които се
правят осигурителни вноски, който текст не дава преимущество на определен вид
доход, а се визират доходи и възнаграждения. В тази връзка не е без значение и
обстоятелството, че изпълнителите по Проекта, са служители на Общината, а
последната при подаване на осигурителния доход е зачела обстоятелството, че за
определени лица този доход надхвърля МОД и над този максимален размер, няма
начисления на осигурителни вноски. Това обстоятелство, същевременно касае
единствено задължителното социално осигуряване и е без правно значение в
процеса по тяхното верифициране, в случаите когато по самия Проект няма установени
и извършени разходи над МОД, тъй като такива, нито са отчетени, нито са
поискани за възстановяване, а допустимостта на осигуровките, спрямо начисленото
съответно възнаграждение е допустим разход, изрично предвиден в Проекта, която
допустимост не се оспорва и от АО.
По четвьртата
група констатации - неотговаряне на изискванията за адекватна одитна следа – т.
3 и т. 8 на оспореното решение. АО бланкетно твърди липсата на адекватна одитна
следа, без да уточнява какво точно липсва, с оглед задължителните елементи на
одитната следа на Приложение ХІІІ от Регламент 2021/1060. От заключението на
вещото лице безпротиворечиво се установява, че в Насоките за кандидатстване по
проекта и в Ръководството по проекта като изискване е заложено, екипа да
изготвя месечен отчет за работата си. Няма разработени към ОПОС подробни
указания за бенефициентите за осигуряване на адекватна одитна следа. Поради
липсата на изрични указания/критерии/изисквания, меродавни са нормативните
такива. Приложение ХІІІ от Регламент 2021/1060 включва четири групи с различен
брой задължителни елементи, като в оспореното Решение не е посочено кое е това,
което липсва, за да се приеме, че липсва адекватна одитна следа. Обратно на
твърдението на АО, вещото лице заявява, че към всеки един отчет на лицата от
екипа по проекта са описани задачите, които са извършени и различните
мероприятия, в които са участвали, като в повечето случаи участието е било в
комисия. За резултата на тази комисия има издадена заповед, решение или
протокол, което е приложено към архива на самия проект, както се изисква. В
самото ръководство на ОП е даден пример как следва да се организира архива, като
същият съответства на него, поради което установява проследимост на извършените
разходи. Одитната следа следва да осигури възможността за „проследяване” и
доказване, че направените разходи са пряко свързани с целите на проекта,
осигурява възможност за равняване на сертифицираните от Комисията средства с
данните от счетоводните регистри и разходооправдателните документи, одитната
следа изисква да се осигури връзка на направения разход, че същият е
действително направен с проекта, с осчетоводяването му, каквато връзка се
установява, поради което този състав приема наличието на адекватна одитна следа
за настоящия Проект. По отношение установената липса на докладни записки, следва
да се има предвид, че съставянето на такива документи не се предвиждат. В
случая не е от значение как ще се наименова документа, а какво съдържание
същият има, т.е. какви факти и обстоятелства отразява. В тази връзка към архива
са приложени всички изискуеми документи – месечни отчети, съставяни протоколи
от работни срещи, заповеди за резултати, снимков материал, счетоводни регистри и
други. На последно място, но не и по значение в Ръководството за бенефициенти за
изпълнение на административни договори/заповеди за предоставянена безвъзмездна
финансова помощ по оперативна програма „Околна среда 2014 – 2020 г.”,
последното официално публикувано на сайта на Оперативната програма, никъде няма
изискване за изготвяне на докладни записки, какьвто документ е посочен в
оспореното решение, че не е съставен.
По петата
група констатации за некоректно изчислена часова ставка в отчета за работа в
работно време за м. септември 2020, на база 19 работни дни, вместо на база
официални 20 работни дни в месеца – т. 6 и т. 7 на оспореното решение. Начислените
в повече възнаграждение и осигуровки, поради неправилно определена база на
работните дни за месец септември 2020 г. – вместо 20 изчисленията са извършвани
върху 19 работни дни, на Анна Й*** са общо в размер на 52,61 лв.; на В*** Д*** общо
в размер на 26,73 лв. и на С*** П*** общо в размер на 108.57 лв. или всичко
187.91 лева, които възнаграждения и осигуровки не са дължими и не следва да бъдат
верифицирани, като така допусната грешка не се отрича от Община Лом.
По шеста група
- Некоректно завишаване на сумата за възнаграждение с недължими осигурителни
вноски и некоректно отразяване на отработената сума от месечните отчети - т. 9. – фиш от м. декември 2021 г., м.
януари 2022 г. и м. октомври 2022 г. на С*** П*** . И в този случай УО не
посочва никакви конкретни фактически обстоятелства, които да обозначават в
какво се изразява завишаването на възнаграждението и осигурителната вноска и
спрямо какво е това завишаване.
По отношение
на т. 10 и с т. 11 е извършено прихващане на дълг по верифицирани разходи,
чието основание е решение за налагане на финансова корекция, което Решение е
изцяло отменено съгласно Решение № 231 по адм.д. № 141/2022 г. на Адм Съд
Монтана и Решение № 5334 по адм.д. № 7790/2022 г. на ВАС, то в тази част
решението също се явява незаконосъобразно.
С оглед на гореизложеното и при
извършената служебна проверка съгласно чл. 168 от АПК съдът намира оспореният
административен акт за издаден от компетентен орган, в кръга на неговите правомощия,
в съответната форма, при спазване на процесуалните правила, но в нарушение на
материалния закон.
При този изход на делото и по силата на
чл. 143, ал. 1 и ал. 3 от АПК, исканията за разноски се явяват основателни като
същите следва да бъдат присъдени съобразно уважената и отхвърлена част на
жалбата. С оглед материалният интерес на делото, който е в размер на цялата
отказана за изплащане сума - 894621,45 лв. и предвид чл. 8, ал. 1, т. 4 от
Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските
възнаграждения, дължимото адвокатско възнаграждение е в размер на 36488.64 лв.,
като исканото е в размер на 14820 лева с
ДДС, поради което не е прекомерно. Разноските на Община Лом са както следва:
1700 за д.т., депозит за вещо лице – 400 лева и 12720 лева с вкл. ДДС
адвокатско възнаграждение или общо 14820 лв. Представен е и списък на разноските
– л. 120 – 123, ведно с доказателства за плащане на адвокатското възнаграждение.
Съгласно списък с разноски на л. 61, том І и в с.з., процесуалният представител
на УО е поискал разноски в размер на 540 лева, представляващи юрисконсултско
възнаграждение.
Мотивиран от
горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ като незаконосъобразно Решение
от 07.03.2023 г., във връзка с постъпило искане за окончателно плащане №
10/27.02.2023 г. на стойност 894621.45 лв. по АДБФП №
BG16M1ОP002-4.003-0013-С03 „Укрепване на свлачища в кв. Б*** , град Лом",
издадено от Г*** С*** - ръководител на УО на Оперативна Програма „ОКОЛНА СРЕДА
2014 - 2020 г.", В ЧАСТТА, с която е отказано плащане на сумата от
894433.54 лева.
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Община Лом
против Решение от 07.03.2023 г., във връзка с постъпило искане за окончателно
плащане № 10/27.02.2023 г. на стойност 894621.45 лв. по АДБФП № BG16M1ОP002-4.003-0013-С03
„Укрепване на свлачища в кв. Б*** , град Лом", издадено от Г*** С*** -
ръководител на УО на Оперативна Програма „ОКОЛНА СРЕДА 2014 - 2020 г.", В
ЧАСТТА, с която е отказано плащане на сумата от 187.91 лева.
ОСЪЖДА
Министерство на околната среда и водите ДА ЗАПЛАТИ на Община
Лом сумата от 14816,89 лв. разноски съобразно уважената част на жалбата
за платените държавна такса, депозит за вещо лице и заплатено адвокатско
възнаграждение.
ОСЪЖДА
Община Лом ДА ЗАПЛАТИ на Министерство на
околната среда и водите ДА ЗАПЛАТИ на Община Лом сумата от 0,11 лева разноски
съобразно отхвърлената част на жалбата за юрисконсултско възнаграждение.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване пред Върховен административен съд
в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: