Р Е Ш Е Н И Е
№ 352
гр.Русе, 10.11.2022
г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на втори
ноември през две хиляди двадесет и втора година, в състав:
Председател: ИВАЙЛО ЙОСИФОВ
Членове: РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА
ДИАНА КАЛОЯНОВА
при секретаря Цветелина Димитрова
и с участието на прокурора Георги Манолов, като разгледа докладваното от съдия Йосифов к.а.н.д. № 287 по описа на съда за 2022 г., за да се произнесе, взе предвид
следното:
Производството е касационно по
чл.63в от ЗАНН във вр. с чл.208 и сл. от глава XII от АПК.
Образувано е
по касационна жалба от Регионална здравна инспекция – Русе, чрез процесуалния й
представител, против решение № 377/14.04.2022 г., постановено по АНД № 2404/2021
г. по описа на Районен съд – Русе, с което е отменено наказателно постановление
№ 62/14.10.2021 г., издадено от директора на РЗИ – Русе. С наказателното
постановление, за нарушаване на противоепидемичните мерки, въведени с т.15 от
заповед № РД-01-748/02.09.2021 г. на министъра на здравеопазването, на
основание чл.209а, ал.2 вр. ал.1 от ЗЗ, на ответника по касационната жалба
„Фънки Б“ ЕООД, със седалище в гр.Русе, е наложено административно наказание
„имуществена санкция“ в размер на 1000 лева. В жалбата са изложени оплаквания
за неправилност на обжалваното решение. Като касационни основания се сочат
допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и на материалния закон.
Касаторът сочи, че въззивната инстанция погрешно е приела, че в обжалваното наказателно
постановление липсва необходимото препращане към общия административен акт, с
който са въведени посочените като нарушени противоепидемични мерки. Заявява, че
това е сторено, както в акта за установеното административно нарушение (АУАН),
така и в съставеното въз основа на него наказателно постановление (НП) като
изрично е посочена заповед № РД 01-748/02.09.2021 г. на министъра на
здравеопазването и по – конкретно т.15 от същата. Иска се отмяната на
въззивното решение и решаване на делото по същество чрез потвърждаване на
наказателното постановление.
Ответникът по касационната жалба „Фънки Б“ ЕООД, чрез
процесуалния си представител, е депозирал писмен отговор, в който изразява
становище за нейната недопустимост, респ. неоснователност. Възразява, че
касационната жалба е недопустима, тъй като не е подадена от името на наказващия
орган – директора на РЗИ – Русе, а от представляваното от него учреждение – РЗИ
- Русе, което не е било страна в административнонаказателното производство и
поради това не е легитимирано да обжалва въззивното решение. В условията на
евентуалност счита касационната жалба неоснователна, тъй като в АУАН и НП като
нарушена била посочена разпоредбата на чл.63, ал.4 от ЗЗ, която единствено
оправомощавала министъра на здравеопазването, при определени обстоятелства, да
въвежда със заповед временни противоепидемични мерки, без да регламентира задължение
за правните субекти, чието неизпълнение да представлява нарушение. Твърди, че,
считано от 21.10.2021 г., с последващи заповеди на министъра на
здравеопазването – заповед № РД-01-856/19.10.2021 г., изменена със заповед №
РД-01-861/21.10.2021 г., издадени след датата на наказателното постановление,
но преди влизането му в сила, били въведени нови противоепидемични мерки, между
които не била включена забраната за посещение на заведения от клиенти след
23:00 ч., за нарушаването на която бил санкциониран ответникът по касация.
Поддържа, че разпоредбите на тази нова заповед, доколкото с нея се отменя
процесната забрана без такава аналогична да е предвидена, представлява по-благоприятен
за него закон, който следва да намери приложение по силата на чл.3, ал.2 от ЗАНН. Твърди, че изпълнителното деяние е неясно формулирано в НП, което се
дължи и на липсата на яснота кои са адресатите на противоепидемичните мерки,
въведени с т.15 от заповед № РД 01-748/02.09.2021 г. на министъра на
здравеопазването. Възразява, че при определяне размера на наказанието
наказващият орган не е изложил никакви съображения защо същият е определен в
размер над предвидения в закона минимум от 500 лева. Моли съда да постанови
решение, с което да остави в сила въззивното решение. Претендира присъждането
на разноските за адвокатско възнаграждение, направени в касационното
производство.
Представителят на Окръжна прокуратура - Русе дава
заключение за основателност на касационната жалба, тъй като при издаване на НП
не били допуснати процесуалните нарушения, посочени в решението на въззивната
инстанция. Счита, че обжалваното решение следва да бъде отменено като вместо
него бъде постановено друго, с което НП бъде потвърдено.
Съдът, като взе предвид изложените в жалбата
оплаквания, становищата на страните и събраните по делото доказателства, след
касационна проверка на обжалваното решение по чл.218, ал.2 от АПК, приема за
установено следното:
Неоснователни са доводите на ответника по касация,
според които касационната жалба е недопустима, тъй като е подадена от
процесуално нелегитимирана страна – от РЗИ – Русе вместо от наказващия орган –
от директора на РЗИ – Русе. В съответствие с действалата към момента на
образуване на АНД № 2404/2021 г. редакция на чл.61, ал.1 от ЗАНН (ДВ, бр. 10 от
2011 г.) районният съд е конституирал и призовавал като страна по делото
учреждението, чийто орган е издал наказателното постановление, а именно РЗИ - Русе.
От друга страна, разпоредбата на чл.210, ал.1 от АПК указва, че право на
касационно обжалване имат страните по делото, за които съдебното решение е неблагоприятно,
а такава страна е именно РЗИ – Русе. Поради това следва да се приеме, че касационната
жалба е процесуално допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу
невлязъл в сила съдебен акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по
същество, жалбата се явява неоснователна, макар изложените в нея оплаквания да
се преценяват като основателни.
За да отмени наказателното постановление районният съд
е приел, че в административнонаказателното производство са допуснати съществени
процесуални нарушения, съответно на правилата на чл.42, ал.1, т.5 и чл.57,
ал.1, т.6 от ЗАНН, тъй като в АУАН и НП било посочено, че е нарушена
разпоредбата на чл.63, ал.4 от ЗЗ, която не въвежда задължение за правните
субекти, неизпълнението на което да води до нарушение. Контролираната инстанция
е приела, че тази норма единствено овластява министъра на здравеопазването да
издава заповеди, с които въвежда противоепидемични мерки. Посочила е, че
нарушението е съществено, тъй като не дава възможност на наказаното лице да
разбере в извършването на какво нарушение е обвинено, за да може да организира
защитата си. Посочените изводи не могат да бъдат споделени.
Според чл. 209а, ал.1 и ал.2 от ЗЗ, в редакцията им,
действаща към датата на деянието, който наруши или не изпълни въведени от министъра
на здравеопазването или от директор на регионална здравна инспекция
противоепидемични мерки по чл. 63, ал. 4 или 7 и чл. 63а, ал. 1 или 2, освен ако
деянието не съставлява престъпление, се наказва с глоба от 300 до 1000 лв., а
при повторно нарушение – от 1000 до 2000 лв. Когато нарушението по ал. 1 е извършено
от едноличен търговец или юридическо лице, се налага имуществена санкция в
размер от 500 до 2000 лв., а при повторно нарушение от 2000 до 5000 лв.
Санкцията на нормата на чл.209а, ал.2 вр.ал.1 от ЗЗ е
относително определена, а нейната диспозиция е от категорията на бланкетните
като за попълването й със съдържание и определяне на признаците на нарушението
от обективна страна се препраща към акт на министъра на здравеопазването или
директор на РЗИ, с който следва да са определени неизпълнените или нарушени
противоепидемични мерки. В този смисъл вярно е, както е посочил и районният
съд, че разпоредбата на чл.63, ал.4 от ЗЗ не въвежда задължение за правните
субекти, а единствено овластява министъра на здравеопазването да издава
заповеди, с които въвежда противоепидемични мерки. В случая обаче, при
посочване на нарушените законни разпоредби, и в АУАН и в НП, е изрично
записано, че освен чл.63, ал.4 от ЗЗ, е нарушена и т.15 от заповед №
РД-01-748/02.09.2021 г. на министъра на здравеопазването. Следователно, изводът
на въззивната инстанция, че в административнонаказателното производство са
допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и конкретно на изискването
по чл.42, ал.1, т.5 и чл.57, ал.1, т.6 от ЗАНН за посочване на нарушените
законни разпоредби, се явява необоснован.
Касационната инстанция намира обаче, че в случая по
отношение на НП е съществувало друго отменително основание, чието наличие не е
било констатирано от районния съд, но което, доколкото касае правилното
приложение на материалния закон, следва да бъде съобразено и служебно – арг. от
чл.218, ал.2 от АПК вр.чл.63в от ЗАНН.
Както основателно сочи и процесуалния представител на
ответника по касация, в конкретния случай приложение следва да намери нормата
на чл.3, ал.2 от ЗАНН. Тази разпоредба предвижда, че ако до влизане в сила на
наказателното постановление последват различни нормативни разпоредби, прилага
се онази от тях, която е по-благоприятна за нарушителя. Посочената норма е
израз на основен принцип на наказателното (чл.2, ал.2 от НК) и
административнонаказателното право за приложение на по-благоприятния за дееца
закон (lex mitior), който е в основата на конституционните традиции на
европейските държави и на правото на ЕС [1].
Заповедите на министъра на здравеопазването, с които,
на основание чл.63, ал.4 от ЗЗ, се въвеждат временни противоепидемични мерки,
първоначално в практиката на ВАС, а впоследствие в самия закон – чл.63, ал.14
(предишна ал.11) от ЗЗ, са обявени за общи административни актове. Възможността
за определяне на конкретните състави на нарушения със заповед, която няма характеристиките на
нормативен акт, е изрично уредена в чл.2, ал.2 от ЗАНН. За целта е необходимо
санкционната норма да се съдържа в закон или подзаконов нормативен акт (указ) и
визираното в нея административно наказание да е определено по вид и размер,
което изискване в случая е изпълнено чрез текстовете на чл.209а, ал.1 и ал.2 от
ЗЗ. Съставът на конкретното нарушение, изразяващо се в нарушение на въведените
временни противоепидемични мерки, е определен със заповед на член на
правителството, какъвто е и министърът на здравеопазването, която заповед
съставлява общ административен акт и създава задължение за конкретното описано
в нея поведение (посещенията в заведенията за хранене и развлечения по смисъла
на чл.124 от ЗТ се допускат само в часовия интервал от 7,00 ч. до 23,00 ч. при
спазване на определени условия – т.15 от заповед № РД-01-748/02.09.2021 г. на
министъра на здравеопазването). Следователно, налице е и изискуемото от чл.2,
ал.2 от ЗАНН овластяване на министъра на здравеопазването със закон – чл. 63,
ал.4 от ЗЗ, в приложимата редакция на текста към датата на издаване на общия административен
акт.
Обсъжданата възможност по чл.2, ал.2 от ЗАНН има за
цел да създаде условия за по-голяма оперативност при определяне на конкретните
състави на административните нарушения на фона на динамично изменящите се
обществени отношения, каквито безспорно са налице и при изменението на
епидемичната обстановка в страната, а не да дерогира основополагащи принципи на
административнонаказателното право, какъвто е приложението на по-благоприятния
закон. Обстоятелството,
че с процеса на натрупване на научни познания се стига до последващото
преосмисляне на необходимостта от по-рано въведените противоепидемични мерки и
до извод за липсата на ефективност на някои от тях и отмяната им от министъра
на здравеопазването след сравнително кратък период, през който те са действали,
не изключва приложението на посочения принцип. Той е приложим независимо от
динамиката на обществените отношения и продължителността на периода, през който
едно поведение е било обявено за административно нарушение. Посредством
овластяването на министъра на здравеопазването да определя видовете
противоепидемични мерки и препращането в диспозицията на нормата на чл. 209а,
ал. 1 от ЗЗ към актовете, с които той е определил такива мерки, тяхното
неизпълнение или нарушение става част от обективния състав на административното
нарушение съгласно принципа на законоустановеност на административното
нарушение – чл.2, ал.1 от ЗАНН.
Следователно, под „нормативни разпоредби“ по смисъла
на чл.3, ал.2 от ЗАНН следва да се разбират не само разпоредбите от закон или
подзаконов нормативен акт, което разбиране явно е мотивирало и наказващия орган
да включи, при посочване на нарушените законови разпоредби в НП, и тази на
чл.63, ал.4 от ЗЗ, но и тези правила за поведение, съдържащи се в заповедите на
министъра на здравеопазването, които представляват общ административен акт, щом
те са издадени при условията на чл. 2, ал. 2 от ЗАНН – при изрично законово овластяване
на съответния орган на централната изпълнителна власт и при предвидена в закон
или подзаконов нормативен акт санкция, определена по вид и размер.
С т.XI от заповед № РД-01-856/19.10.2021
г., изм. със заповед № РД-01-186/21.10.2021 г. на министъра на здравеопазването,
е отменена заповед № РД 01-748/02.09.2021 г. на същия орган. Измежду въведените
със заповед № РД-01-856/19.10.2021 г. противоепидемични мерки липсва такава,
подобна на съществувалата по т.I.15 от отменената заповед № РД
01-748/02.09.2021 г., а именно забрана за посещение на заведенията за хранене и
развлечения по смисъла на чл.124 от ЗТ след 23:00 часа, за чието нарушение е
наказан и ответникът по касация. В т.21 от заповед № РД-01-856/19.10.2021 г.,
изм. със заповед № РД-01-186/21.10.2021 г., е предвидено, че се преустановяват посещенията
в заведенията за хранене и развлечения, в игралните зали, казината и по смисъла
на чл.124 от ЗТ, включително и тези към местата за настаняване, но в т.I.31 от същата
заповед са предвидени условията, при които въведените противоепидемични мерки,
между които е и тази по т.I.21, могат да не се спазват.
Следователно, считано от 21.10.2021 г., когато е отменена заповед № РД-01-748/02.09.2021
г., е отпаднало ограничението за посещение на заведенията по чл.124 от ЗТ след
23:00 ч. като то е заменено от изискване за спазване на определените в т.I.31 от №
РД-01-856/19.10.2021 г., изм. със заповед № РД-01-186/21.10.2021 г., условия. Следва
да се отбележи, че и понастоящем отсъстват каквито и да било противоепидемични
мерки, въвеждащи времеви интервали, в които да се забранява посещението на заведения
като стопанисваното от ответника по касация (коктейл-бар). Налага се извод, че
след посочената дата – 21.10.2021 г., описаното в НП поведение занапред вече не
съставлява административно нарушение по чл.209а, ал.1 вр.ал.2 от ЗЗ, доколкото
липсва акт, с който да бъде попълнена диспозицията на тази норма. Това налага
отмяната на санкционния акт, макар и той да е бил издаден на 14.10.2021 г.,
т.е. преди отмяната на заповед № РД 01-748/02.09.2021 г. на 21.10.2021 г., тъй
като условието на чл.3, ал.2 от ЗАНН е по – благоприятния закон да е бил
действащо право до момента на влизане в сила на наказателното постановление, а
не до датата на неговото издаване. По тези съображения решението на въззивната
инстанция, което като краен резултат се явява правилно, следва да бъде оставено
в сила.
При този изход на делото касационният ответник има
право, на основание чл.143, ал.3 от АПК вр.чл.63д, ал.1 от ЗАНН, на разноски за
заплатеното адвокатско възнаграждение за процесуално представителство в
касационното производство. В представения от последния договор за правна защита
и съдействие от 23.05.2022 г. е отбелязано, че уговореното адвокатско
възнаграждение, в размер на 300 лева, е изплатено изцяло и в брой при сключване
на договора, поради което в тази част той има характера на разписка (вж. т.1 от
Тълкувателно решение № 6 от 6.11.2013 г. на ВКС по тълк. д. № 6/2012 г., ОСГТК).
Деловодните разноски, на основание § 1, т.6 от ДР на АПК вр. чл.63д, ал.1 от ЗАНН, следва да бъдат възложени в тежест на РЗИ – Русе, която инспекция има
качеството на юридическо лице съгласно чл.8, ал.1 от ЗЗ.
Така
мотивиран и на основание чл.221, ал.2, пр.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОСТАВЯ В
СИЛА решение № 377/14.04.2022
г., постановено по АНД № 2404/2021 г. по описа на Районен съд – Русе.
ОСЪЖДА Регионална здравна инспекция – Русе,
със седалище и адрес на управление в гр.Русе, бул."Придунавски" № 68,
представлявана от директора доц. д-р А. П., да заплати на „Фънки Б“ ЕООД, с
ЕИК *********, със седалище и адрес на управление в гр.Русе, ул.“Цанко
Церковски“ № 4, вх.5, ет.6, ап.13, представлявано от управителя Вихър Василев
Барзов, сумата от 300 лева –
разноски за заплатено адвокатско възнаграждение в касационното производство.
Решението е
окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
[1] Същият е прогласен и в чл.49, ал.1, изр.трето от Хартата на основните права на Европейския съюз.