Р Е Ш Е Н И Е
№ 47 12.03.2018г. град
Кюстендил
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Кюстендилският
административен
съд
на дванадесети февруари две хиляди и осемнадесета година
в открито съдебно заседание в
следния състав:
Административен
съдия: МИЛЕНА АЛЕКСОВА-СТОИЛОВА
при секретаря Лидия Стоилова
като
разгледа докладваното от съдия Алексова-Стоилова
административно дело № 120 по описа
на съда за 2017г.
и
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.23, ал.1 от ЗНЧ /Закон за народните читалища/.
И.Г.С.
като председател на НАРОДНО ЧИТАЛИЩЕ „З. – К.“ с адрес за кореспонденция 2500
гр.Кюстендил ПК-213 обжалва решението по т.3 от Протокол от 19.04.2017г. на
Комисията за извършване на разпределение на държавната общинска субсидия за
2017г. по чл.23, ал.1 от ЗНЧ. Релевират се
основанията по чл.146, т.2 и т.4 от АПК. Нарушението на формата се свързва с
липса на мотиви за взетото решение. Нарушението на материалния закон се
изразява в нарушаване на законовите критерии за разпределение на средствата и
Указанията на МК. Моли се за отмяна на решението.
В
с.з. представителят на жалбоподателя поддържа жалбата.
В
писмен отговор и чрез пълномощника в с.з. председателят на Комисията по чл.23,
ал.1 от ЗНЧ оспорва жалбата като неоснователна.
Адв.Д.З. *** като пълномощник на
заинтересованите страни НЧ „Б. 1869“ – гр.Кюстендил, НЧ „П. 1919“ – с.К., НЧ „С.1931“
с.Г.Г., НЧ „С.1871“ – с.С., НЧ „В. Д.М. 1919“ – с.Ш.,
НЧ „С.Т.1911“ – с.Д., НЧ „Х. Б. 1920“ – с.Т., НЧ „П. 1922“ – с.С., НЧ „С. 1913“ – с.Р., НЧ „Д.р К.
1920“ – с.Ж. НЧ „О. П. 1936“ – с.Г., НЧ „К.и М. 1927“ – с.Д.с., НЧ „П. 1921“ –
с.., НЧ „И. 1935“ – с.Н. ч., НЧ „С. 1956“ – с.К., НЧ „П.Р.С. 1922“ – с.Л., НЧ
„О. П. 1928“ – с.Б., НЧ „П. 1927“ – с.Г., НЧ „Х. Б. 1925“ – с.Г., НЧ „С. 1922“
– с.К., НЧ „П. 1961“ – гр.Кюстендил, НЧ „В. Л. 1965“ – гр.Кюстендил, НЧ „П.
2008“ – гр.Кюстендил, НЧ „С. 2008“ – с.Н., НЧ „Х. Б. 1948“ – с.П. ч., НЧ „Д. П..2014“
– гр.Кюстендил, НЧ „С. Л. 1920“ – с.С., НЧ „И. в. 1965“ – гр.Кюстендил, НЧ „З.
1948“ – с..Я. и НЧ „И. 1975“ – гр.Кюстендил намира жалбата за неоснователна.
Сочи, че жалбоподателят има правен интерес да оспорва решението само в частта за
неговите субсидирани бройки. Претендира деловодни разноски.
Останалите
заинтересовани страни НЧ „В.Л. 1918“ – с. Б., НЧ „П. 1920“ – с.Г., НЧ „Н. ***,
НЧ „П. 1928“ – с.Ж., НЧ „А. 1998“ – гр.Кюстендил, НЧ „С. 2007“ – с.Ж., НЧ „Х. Б.
1955“ - с.Л., НЧ „Г. В.З. 2013“ – гр.Кюстендил, НЧ „П.а 1988“ – с.Г., НЧ „Д.
2015“ – гр.Кюстендил и НЧ „В. 1925“ – с.Б. не изразяват становище по
оспорването.
Кюстендилският
административен съд, след запознаване с жалбата и събраните по делото
доказателства, поотделно и в тяхната съвкупност, намира за установена следната
фактическата обстановка по спора:
Със
заповед №РД-00-236/27.03.2017г. кметът на община Кюстендил на основание чл.44,
ал.2 от ЗМСМА във вр. с чл.23, ал.1 от ЗНЧ, Указания
от 22.01.2015г. на МК за дейността на комисиите, извършващи разпределение на
годишната държавна субсидия за читалищата по чл.23 от ЗНЧ и Решение
№411/16.02.2017г. на ОбС – Кюстендил е назначил Комисия
в състав: председател – началник отдел „Култура и духовно развитие“ при общината
и членове – председатели на читалища в община Кюстендил или упълномощени от тях
лица, общо 43 на брой, посочени поименно в заповедта, със задача да извърши
разпределение на държавната и общинска субсидия за 2017г. между читалищата в
община Кюстендил. Със заповедта е насрочено и първото заседание на комисията на
04.04.2017г. от 11 часа в залата на Килийното
училище. Датата на второто заседанието е предоставена в компетентност на
Комисията, съгласно Вътрешни правила за нейната работа /вж. л.13-16/. Жалбоподателят
е определен за член на Комисията под №32.
Съгласно
Протокола на л.6-12 от делото, първото заседание на Комисията е проведено на
насрочената от кмета дата. На заседанието са приети Вътрешни правила за работа
на Комисията /Пр. №3/, а членовете са запознати с информацията от МК относно
общата субсидирана численост на читалищата на територията на общината и нейното
завишение с читалищата, получили допълнителни субсидирани бройки за 2017г.
Дадена е и информация за изпълнение на изискванията в Указанията на МК от
22.01.2015г. /отчети, таблици, протокол и др./.
Съгласно
чл.3, ал.2 от Вътрешните правила за работа на Комисията /Пр. №3 към Протокола
на л.17-19/ заседанието е законосъобразно, ако на него присъстват повече от
половината от общия брой представители, а решенията се взимат с мнозинство повече
от половината присъстващи, като се гласува с вдигната ръка или устно заявяване
„за“, „против“ или „въздържал се“. Според правилата, на първото заседание на
Комисията представителите на читалищата представят данни за обстоятелствата по
чл.9, ал.8, чл.10, чл.26, ал.1, чл.26а, ал.1 и ал.4 от ЗНЧ и чл.8 от Закона за
обществените библиотеки, ведно с актуален списък на техните членове, след което
се насрочва следващо заседание за разпределение на средствата от държавната и
общинска субсидия по читалища при отчитане по критерии за разпределението по
влезли в сила от 22.01.2015г. Указания на МК по предварително изготвен от
общината план за разпределение на средствата /вж. чл.10 и чл.11/.
Информацията от МК е обективирана
в писмо изх.№91-00-27/21.12.2016г. на зам.министъра на културата. В писмото е
посочено, че със ЗДБ за 2017г. и с Решение на МС №304/26.04.2016г., допълнено и
изменено с РМС №920/02.11.2016г. за приемане на стандарти за делегираните от
държавата дейности с натурални и стойностни показатели, са одобрени средства от
държавния бюджет за развитие и подпомагане на читалищната дейност през 2017г.
Определен е стандарт за 1 субсидирана бройка в размер на 7 300лв. с
разчетени средства за дейност, заплати, други възнаграждения и плащания на
персонала, осигурителни вноски и издръжка, както и средства по ЗЗБУТ. Посочено
е че спрямо 2016г. завишаването на субсидираната численост за 2017г. е с 2 суб.бр.,
предназначени за 7 поименно посочени читалища, между които не е жалбоподателя.
В писмото е указано, че разпределянето на средствата се осъществява съобразно
ЗНЧ и одобрените „Правила за предоставяне на бюджетни средства за допълнителни
субсидирани бройки за народните читалища“ /вж. л.20/. Писмото представлява Пр.№4
към Протокола от заседанието на Комисията от 04.04.2017г.
Като
Пр.№5 към Протокола от заседанието на Комисията е представена таблица, която
следва да се попълни от всяко НЧ с данните за обстоятелствата по чл.9, ал.3 от
Вътрешните правила за работа на Комисията.
В
съдържанието на Протокола от заседанието на Комисията е посочено, че отчетите
на читалищата се намират в общината и са дадени указания за коректно попълване
на таблиците Пр.№5, за представяне на копия от Удостоверенията за вписване в
публичния регистър към МК и за вписване на регистрационните номера на
документите за регистрирани библиотеки.
Второто
заседание на Комисията е проведено на 19.04.2017г. Извършен е анализ на
годишната програма за развитие на читалищната дейност за 2016г. от представител
на общината, след което по т.3 от дневния ред е извършено разпределение на
държавната субсидия за 2017г.. При разискванията по т.3 е взето решение за едно
общо гласуване на разпределението по изготвен списък от общината, представляващ
Пр.№2 към протокола /вж. л.36/. Списъкът е прочетен поименно за всяко читалище.
За жалбоподателя не са предвидени суб.бр. Комисията
не е приела предложението на жалбоподателя за предоставяне по 1 субс.бр. на всяко читалище за осигуряване на средства за закупуване
на осигурителен стаж на читалищни дейци, на които предстои пенсиониране. В
изказването си представителят на НЧ „Асклепион 1998“ е
поискал представителя на общината да направи аргументирано и достатъчно ясно
уточнение защо жалбоподателя не получава суб.бр.,
сочейки, че читалищата не знаят какви са основанията на общината всяка година
да се залагат нула бройки за това читалище. В отговор Председателят на
комисията е посочил, че няма от кой да се вземе суб.бр.
и да се предостави на жалбоподателя, като е признал, че читалището има дейност,
но тя не се вписва в стандарта, политиката на общината. На въпрос на
представител на НЧ „Христо Ботев 1925“ – с.Горановци дали единственият начин за
увеличаване на субсидията е като се поиска допълнително субсидиране от МК,
Председателят на Комисията е отговорил утвърдително, сочейки, че само един
човек от общината е натоварен да следи за дейността на читалищата. След
станалите разискванията, Комисията е приела оспореното решение по т.3 от
дневния ред на заседанието с гласовете на 33 члена „за“, като 2-ма са били
„против“ и 3-ма „въздържали се“.
Указанията
на зам.министъра на МК, одобрени на 22.01.2015г. са приложени на л.49-51 от
делото. В тях са уредени условията и реда за разпределение на годишната
държавна субсидия за НЧ по общини. Ответната Комисия ги е следвала, събирайки
информация от всяко читалище, обективирана в таблицата
по Пр.№5 към първия протокол от заседанието. Таблицата включва част от критериите
в указанията раздели А, Б и В.
От
приетата по делото съдебно-икономическа експертиза на вещо лице Н.Д.Ш. се
установяват посочените по-горе фактически обстоятелства от приложените писмени
доказателствени средства относно общо одобрените средства от ДБ в размер на 67 суб.бр. за читалищата в общината през 2017г. на стойност
489 100лв., в т.ч. допълнителните 2 суб.бр.
Вещото лице сочи, че жалбоподателят не е представил на вниманието на Комисията
удостоверение за регистрация и пререгистрация в МК. В табличен вид вещото лице
е посочило завишението на суб.бр. от държавата през
периода 2008-2017г., които нарастват с нарастване на броя на читалищата. Сочи,
че субсидираната численост на читалищата в общината от МК се определя като обща
бройка с изключение на допълнителните суб.бр. Разпределението
на субсидираната численост се извършва на основа защитените през годините
субсидирани бройки за всяко отделно НЧ съгласно писмата от МК и постигнатите
резултати от отчетната година, като при разпределението НЧ могат да запазят или
не своите бройки в зависимост от постиженията си през предходната година при
изпълнение на изискванията на приетите критерии от Указанията на МС от
22.01.2015г.
В
с.з. вещото лице уточнява, че допълнителните суб.бр.
са основни бройки за съответното читалище, но следващата година те ще бъдат включени
в общата численост на отпуснатите бройки от МК. Т.е. ако за 2017г. бройките са
били допълнителни, то за 2018г. ще бъдат основни, защото са защитени. В същото
време вещото лице сочи, че всички допълнителни субсидирани бройки, отпускани
през годините за съответното читалище си остават негови бройки за следващата
година и комисията няма право да ги разпределя между читалищата, но ако
читалището не отговаря на някои от изискванията в указанията, тази бройка може
да бъде намалена. Вещото лице сочи, че през 2012г. жалбоподателят е имал 1 суб.бр., като през 2013г. е отнета 0.5 суб.бр.,
която е разпределена между останалите читалища.
Заключението
на вещото лице съдът намира за обективно по отношение на изнесените цифри, т.к.
е съобразено с писмените доказателства по делото. Констатациите относно начинът
на разпределение на държавната субсидия от Комисията ще бъдат предмет на
самостоятелен правен анализ по-надолу в решението.
Горната
фактическа обстановка се установява и доказва от посочените доказателства.
С
оглед установената фактическа обстановка по делото, съдът намира жалбата за
допустима. Подадена е от представител на надлежен правен субект по см. на
чл.147, ал.1 от АПК. Жалбоподателят е член на Комисията за разпределение на
средствата за читалищна дейност в община Кюстендил от държавния бюджет за
2017г. Липсата на разпределение на суб.бр. за
читалището по решението засяга по негативен начин интересите му за получаване на
субсидия по см. на чл.21, т.3, пр.1 от ЗНЧ. Оспорването е осъществено в срока
по чл.149, ал.1 от АПК пред компетентния административен съд. Протоколът от
заседанието на Комисията е изготвен на 19.04.2017г., подписан е от
представителя на жалбоподателя, а жалбата по делото е подадена на 21.04.2017г.
Предмет на съдебен контрол е цялото решение на Комисията за разпределение на
държавната субсидия, а не само определената и гласувана 0.0 суб.бр.
за читалището, т.к. гласуването е извършено общо за всички читалища по списъка
на общината и преценката за законосъобразност за липсата на субсидиране за
читалището е в корелативна връзка с преценката за субсидиране на останалите
читалища.
Разгледана
по същество, жалбата е основателна. Съображенията за това са следните:
Оспореното решение е издадено от компетентен орган.
Компетентността на Комисията произтича от нормата на чл.23, ал.1 от ЗНЧ,
съгласно която предвидените от държавния бюджет средства за читалищна дейност
се разпределят между читалищата от комисия с участието на представител на
съответната община и на всяко читалище от общината. Съставът на Комисията е
сформиран по заповедта на кмета от 27.03.2017г. с поименно определяне на
членовете й съобразно законовата норма. В посоченият състав Комисията е
заседавала на двете заседания. Взетото решение за разпределение на субсидията е
обективирано в съответния Протокол от заседанието на Комисията, подписан от
нейните членове по списък, неразделна част от същия. Страните не спорят относно
компетентността.
Решението е взето при спазване на приетите от
Комисията правила за работа. Налице е кворум и мнозинство от гласовете на
членовете й. Текстът на решението е обективиран в Протокол от заседанието,
подписан от членовете на Комисията. Спазено е правото на членовете за участие в
заседанията на Комисията и за изказване на мнения и становища по обсъжданите
въпроси.
Решението обаче не
съответства на предвидената за него мотивирана писмена форма по общото правило
на чл.59, ал.2 от АПК.
В
протокола от заседанието на 19.04.2017г. фигурира наименованието на
органа-издател, налице е ясна разпоредителна част относно определените суб.бр. по отделни читалища съгласно разпределението в Пр.№2
към протокола, налице е дата на взимане на решението с подписи на членовете на Комисията.
Правното основанието за издаване на решението е в нормата на чл.23, ал.1 от ЗНЧ.
Липсват обаче фактически основания за неговото взимане.
Със
ЗДБ за 2017г. и съответните решения на МС са одобрени средствата от държавния
бюджет, предвидени за развитие и подпомагане на читалищната дейност през 2017г.
Средствата са разчетени по натурален показател /субсидирани бройки/ при
стандарт за една субсидирана бройка от 7 300лв. В държавната субсидия са
предвидени и допълнителни нови субсидирани бройки по подадени и разгледани
формуляри на отделните читалища с искания за завишаване на субсидираната
численост. Завишените допълнителни суб.бр. са
поименно разпределени за конкретни читалища, за разлика от останалите суб.бр., които са определени общо по общини и чието
разпределяне се извършва от комисията по чл.23 от ЗНЧ. За Община Кюстендил през
2017г. е определена обща субсидирана численост от 67 бр., в която се включват 2
допълнителни суб.бр., които се отнасят за 7-те
читалище в списъка към писмото на зам.министъра на културата от 21.12.2016г.
Следователно, предмет на разпределение от Комисията са 65 суб.бр.
В работата си Комисията се е ръководила от указанията на МК от 22.01.2015г.,
които са разработени в съответствие с изискванията по чл.22, ал.1 от ЗНЧ. Тези
указания обаче са примерни, т.к. критериите в тях са общи без уреден механизъм
за тяхното оценяване и степенуване. В действащото законодателство липсва такъв механизъм,
по който да се разпредели годишната субсидия за читалищата на територията на
съответната община, поради което Комисията има право да разработи свои правила
за работа и критерии. Това води до извод, че Комисията постановява акта по
разпределение на субсидията в условията на оперативна самостоятелност. Единственото
условие при приемане на критериите за разпределение на държавната субсидия от
Комисията е същите да са ясни и конкретни с възможност за степенуване и
сравнително оценяване на всяко едно читалище спрямо другите. Следователно, в
тежест на Комисията е задължението да формира такива критерии, които да
изпълняват ролята на точен регулатор на изнесените сведения за дейността на
читалищата чрез тяхното сравняване и съпоставяне. Такъв критерий би могъл да
бъде точкуване по отделни показатели в критериите по раздел А, Б и В от
Указанията на МК от 2015г. със заложени долни и горни граници.
В
случая по делото Комисията е възприела разпределението на държавната субсидия
по отделни читалища, извършено от служител на общината без ясен и точен
механизъм за оценяване на критериите в таблицата Пр.№5 към протокола. Видно от
изказванията на членовете на Комисията и отговора на представителя на общината
напълно неясно е останало как са определени суб.бр.
за всяко едно читалище и конкретно защо за жалбоподателя не са разпределени суб.бр., въпреки признанието, че читалището е извършвало
дейност и подадените от него положителни данни в таблицата Пр.№5, отчета за
изразходвани средства през предходната година, отчета за множество проведени
мероприятия през предходната година и планът за заложени мероприятия през 2017г.
Липсват ясни фактически обстоятелства за взетото решение и в някой от
подготвителните документи за взимане на решението – заповедта на кмета за
конституиране на Комисията, Вътрешните правила за работа на Комисията и
останалите отчети на читалищата.
Липсата
на ясни и прозрачни правила за разпределение на държавната субсидия е довела до
неяснота относно причините поради които жалбоподателя е лишен от държавна
субсидия. С въвеждането на таблица Пр.№5 е ясен стремежа на органа да преодолее
порока във формата на акта при предходните разпределения на държавната субсидия
през 2015г. и 2016г., който порок е коментиран в решенията на КАС по адм.д.№110/2015г. и адм.д.№180/2016г.
Таблицата обаче сама по себе си не е носител на механизъм за оценяване и
степенуване на въведените в нея критерии за оценяване, поради което порокът във
формата не е отстранен и при разпределението на средствата през коментираната
2017г.
Нарушението
на формата води до нарушение и на материалния закон при взимане на решението.
Липсата
на надлежни фактически мотиви на органа за взетото решение не позволява
извършване на преценка от съда за спазване на целта на закона по чл.4, ал.2 от АПК и принципа за съразмерност по чл.6 от АПК във връзка с предмета на съдебна
проверка по чл.169 от АПК.
Съдът
споделя изложеното от вещото лице, че допълнителните суб.бр.
за едно читалище през предходната година представляват основни бройки за
следващата, но не споделя изводът, че тези суб.бр. са
основни за същото това читалище. Няма позитивна правна норма, която да води до
подобен извод. Ако това беше е така, то всяко читалище през годините ще
разполага с определен брой суб.бр., които ако защити,
не следва да се намаляват или увеличават. Не това обаче е смисълът на чл.23,
ал.1 от ЗНЧ. Субсидията се определя в обща бройка от МК за съответната община и
е предмет на общо разпределяне между читалищата всяка отделна година без да се
взимат предвид наличните такива от предходната година. В правомощията на
Комисията е да разпредели тези общи бройки, независимо от начинът им на
разпределяне през предходната година, изключвайки допълнителните суб.бр. за конкретните читалища. Не случайно размерът на
средствата от държавния бюджет се определя ежегодно, като всяка година
назначената от кмета Комисията има право да определя нова методика, нови
показатели и критерии за разпределение. След като държавният и общински бюджети
се определят ежегодно и от тях се заделят всяка година средства за читалищна
дейност, то логично и законосъобразно е всяка година по нов начин да се
разпределят и определените за съответната община средства между читалищата.
Именно в това се изразява оперативната самостоятелност на Комисията по чл.23,
ал.1 от ЗНЧ. Комисията разпределя средствата, а не ги преразпределя спрямо
утвърдените суб.бр. от предходната година.
На
основание чл.172, ал.2, пр.2 от АПК съдът ще отмени оспореното решение.
Съдът
не дължи изпращане на преписката на органа по реда на чл.173, ал.2 от АПК, т.к.
предоставените средства от държавния бюджет за 2017г. са изразходвани от
читалищата.
Съдът
не присъжда деловодни разноски за жалбоподателя, т.к. не са поискани.
Поради
изхода от спора заинтересованите страни, представлявани от адв.З.
нямат право на деловодни разноски.
Съдът
не дължи произнасяне по уточнението от И.Г.С. с вх.№876/19.02.2018г., с което
се иска сезиране на КРП във връзка с констатациите на вещото лице, т.к. не
установява данни за извършени от вещото лице твърдения, покриващи състав на
престъпление.
Мотивиран
от горното, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ Решението по т.3 от Протокол от
19.04.2017г. на Комисията по чл.23, ал.1 от ЗНЧ, назначена със заповед №РД-00-236/27.03.2017г.
на кмета на община Кюстендил, с което е извършено разпределение на държавната
субсидия за 2017г. между читалищата на територията на община Кюстендил,
представляващо Приложение №2 към Протокола.
Решението
подлежи на касационно обжалване от страните пред ВАС в 14-дневен срок
получаване на съобщенията за изготвянето му.
Решението
да се съобщи на страните чрез изпращане на преписи от същото.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: