Р Е Ш Е Н И Е
№ 271
гр. Велико Търново, 01.11.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – гр. Велико Търново, IV състав, в
публично заседание на осемнадесети октомври две хиляди двадесет и трета година,
в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: ЙОРДАНКА МАТЕВА
При секретаря Д. С. и встъпилия
в производството прокурор от ВТОП – Весела Кърчева, разгледа докладваното от
съдия Матева адм. дело № 456/2023 г. и за да
се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК) вр. чл. 73, ал. 1 от Закон за
управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление – ЗУСЕФСУ
(Загл. изм. – ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 година).
Образувано
е по жалба на Община Велико Търново, ЕИК *********, със седалище и адрес на
управление в град Велико Търново, пл. „Майка България“ №2, представлявана от С.
Д.-И.– заместник-кмет „Финанси“ на Община Велико Търново, против Решение за
определяне на финансова корекция рег. №BG05M9OP001-2.019-0018/21/10-07-2023 г.
на главния директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни
програми и проекти“ (ГД ЕФМПП) при
Министерството на труда и социалната политика в качеството му (МТСП) на Управляващ орган (УО) на Оперативна
програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г.“ (ОПРЧР), с което: 1. е установено извършено
нарушение по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ (сегашно наименование
ЗУСЕФСУ – загл. изм. ДВ, бр. 51 от 2022 г., в сила от 1.07.2022 г.), вр. чл. 4,
§8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за нарушение на
принципа на доброто финансово управление по чл. 33 от Регламент (ЕС ЕВРАТОМ) №2018/1046; 2. на основание чл.
72, ал. 3 от ЗУСЕФСУ и т. 2 от Приложение №2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за
посочване на нередности, представляващи основания за извършване на финансови
корекции, и процентните показатели за определяне размера на финансовите
корекции по реда на ЗУСЕФСУ, приета с ПМС №57/28.03.2017 г. (Наредбата) за констатираното нарушение е
определен размер на финансова корекция в размер на 100 на сто от допустимите,
засегнати от нарушението разходи и 3. на основание чл. 64, ал. 3 от ЗУСЕФСУ е
определен общ размер на недопустимите разходи по Искане за плащане №4 (ИП №4) – 960,13 лева.
Според жалбоподателя
решението е незаконосъобразно, немотивирано и неправилно. На първо място,
твърди, че оспореният акт представлява сканирано копие на ръчно подписан
документ и не е съобразен с изискванията на чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ, чл. 35,
ал. 2 и чл. 10 от Наредбата за определяне на условията, реда и механизма за
функциониране на Информационната система за управление и наблюдение на
средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ИСУН) и за провеждане на
производства пред управляващите органи посредством ИСУН. На второ място, жалбоподателят
поддържа, че артикулите, закупени в края на проектния период, изцяло отговарят
на заложените в проекта дейности и на потребностите на потребителите на
социалните услуги; стойността им не надвишава размера на безвъзмездната
финансова помощ; неизразходените артикули са заведени в счетоводния баланс на
Комплекс от социални услуги за деца, гр. Велико Търново; доставени са преди приключването
на срока на проекта и ще се използват за поставените дългосрочни цели – в
подкрепа на деинституционализацията на деца и младежи с увреждания, както и на
техните семейства, които цели не приключват с приключването на проекта; реализацията
на дейностите по проекта касае продължаваща подкрепа, във връзка с което е
синхронизирана и дейността на Агенцията за социално подпомагане. Жалбоподателят
възразява и срещу съображенията за двойно финансиране при последното снабдяване
с артикули. На последно място, оспорва основанието и размера за определяне на
част от непреките разходи по ИП №4 – 960,13 лева, като недопустими. Поддържа,
че съответствието за допустимост се извършва в хода на производството по
верификация, а не на това за налагане на финансова корекция. По тези
съображения моли за отмяна на оспореното решение. Претендира за присъждане на
разноски.
В съдебно заседание
жалбоподателят, чрез процесуалния си представител гл. експерт П.Н., поддържа
жалбата по изложените в нея мотиви, които доразвива в представена по делото
писмена защита.
Ответникът по жалбата
– главният директор на ГД ЕФМПП в МТСП в качеството му на УО на ОПРЧР, чрез процесуалния
представител държавен експерт Д.Д., в Съпроводително писмо вх. №3764/28.07.2023
г. (наименовано „отговор“) и в съдебно заседание намира жалбата за
неоснователна и недоказана, като моли същата да бъде отхвърлена. Претендира
разноски за юрисконсултско възнаграждение.
Прокурорът по делото
дава становище за основателност на жалбата. Счита, че обстоятелството, че част
от разходите са направени в последните дни на проекта не може да обоснове
законосъобразност на оспореното решение. Като основен аргумент изтъква, че
социалните услуги ще продължават да функционират и да се предоставят след
изтичането на проекта. Предлага решението да бъде отменено.
Въз основа на
събраните по делото доказателства, съдът прие за установено следното от
фактическа страна:
На първо място, за
целите на настоящото решение съдът използва по отношение на Община Велико
Търново като получател на средства от европейските фондове, възприетото в
общностното право понятие „бенефициер“, наместо използваното в националното
законодателство и административния договор такова „бенефициент“.
Наред с това, с ДВ,
бр. 51 от 01.07.2022 г. е обнародван ЗИД на ЗУСЕСИФ с §1 на който
наименованието на закона се изменя на Закон за управление на средствата от Европейските
фондове при споделено управление (ЗУСЕФСУ). Съгласно §70 от ЗИД на ЗУСЕСИФ до
приключването на програмите за програмен период 2014 – 2020 г., съфинансирани
от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ), разпоредбите на
Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни
фондове, отменени или изменени с този закон, запазват своето действие по
отношение на управлението на средствата от ЕСИФ, както и по отношение на
изпълнението и контрола на тези програми. Приетите от Министерски съвет и
министъра на финансите нормативни актове до влизането в сила на този закон
запазват своето действие по отношение на програмния период 2014 – 2020 г.
съгласно §71, ал. 2 от ЗИД на ЗУСЕСИФ, а съгласно §73 законът влиза в сила от деня
на обнародването му в „Държавен вестник“. С оглед горното, приложима към
разглеждането на настоящия спор е редакцията на закона към ДВ, бр. 52 от
09.06.2020 г., при посочване на новото му наименование, в сила от 01.07.2022 г.
Не е спорно по
делото, че Община Велико Търново е бенефициер по сключен с МТСП Административен
договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ рег. №BG05M9OP001-2.019-0018-С01 от 15.07.2020 г. по Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г.“, процедура чрез
директно предоставяне на конкретен бенефициер № BG05М9ОP001-2.019 „Продължаваща подкрепа за
деинституционализация на децата и младежите – ЕТАП 2 – предоставяне на социални
и интегрирани здравно-социални услуги за деца и семейства – Компонент 1“ за изпълнение
на Проект „Разкриване на комплекс от социални услуги за деца“. Общата стойност
на финансовата помощ по проекта е в размер на 941 359,37 лв., от които
общо 800 155,46 лв. европейско финансиране.
От
Община Велико Търново е подадена Заявка за окончателно плащане № 4 за отчетен период 01.05.2022 г. – 01.08.2022
г. за изплащане на сума общо в размер на 136 995,13 лв. На
основание чл. 63, ал. 1 от ЗУСЕФСУ от бенефициера са поискани разяснения
относно доставки на канцеларски материали, играчки, санитарни консумативи и
материали, торопочвена смес и терапевтично оборудване, закупени в последните
дни от изпълнението на проекта – в периода 21.07.2022 г. – 01.08.2022 г., по
фактури, издадени от „Адапт БГ“ ООД, „Хиполенд“ АД, „Колбасарска къща Балкан“
ООД, „Неща с душа“ ЕООД, „Хигиенно-медицинска индустрия“ ООД, „Брава груп“
ЕООД, „Верига Домино“ ЕООД и Кооперация „Панда“. В хода на производството по
верификация на искането е последвала кореспонденция, водена между бенефициера и
УО на програмата в ИСУН, където са изпратени съобщения № BG05М9ОP001-2.019-0018-С01-М039 и
BG05М9ОP001-2.019-0018-С01-М040, придружени с обяснителни записки. Доводите на
бенефициера не са приети от УО и по заявката е постановено Решение за
верификация на постъпило искане за окончателно плащане рег. № BG05M9OP001-2.019-0018/7 от 21.11.2022 г. на
главен директор на ГД ЕФМПП и ръководител на УО на ОПРЧР, с което е оторизирана
сума за плащане в размер на 122 328,88 лв. (т. 1 от решението), отказана е
за плащане сума в общ размер на 14 676,25 лв. (т. 2 от решението) и на
основание чл. 3.77 от административния договор и чл. 43, ал. 1, т. 2 от Наредба
№ Н-3/2018 на МФ е определен общ
размер на сумата за възстановяване към УО от 65 952,99 лв. (т. 3 от решението). Разходите, които не са
верифицирани от УО, са свързани с проектна дейност „Разкриване на социална
услуга в общността „Дневен център за подкрепа на деца с тежки множествени
увреждания и техните семейства“ по договор №BG05M9OP001-2.019-0018-С01 и за
установено превишаване на максималния размер на непреките разходи спрямо
допустимите преки такива. С Решение №2/24.01.2023 г. по
адм. дело №770/2022 г. по описа на Административен съд – Велико Търново е
отменено решението за верификация по окончателното ИП №4 в частта по т. 2. Преписката
е върната на органа за ново произнасяне по подадената от бенефициера заявка за
окончателно плащане при съобразяване с указанията, дадени в мотивите на съденото
решение, като е определен тримесечен срок за това. Решението на АСВТ е оставено
в сила с Решение №4807/05.05.2023 г. по адм. дело №2814/2023 г. на ВАС.
След
произнасянето на ВАС от УО на ОПРЧР до бенефициера е адресирано Писмо рег. № BG05M9OP001-2.019-0018/20.06.2023 г., с
което го уведомяват, че стартира процедура за определяне на финансова корекция
за нарушение на принципите за икономичност, ефективност и ефикасност по смисъла
на чл. 33 от Регламент (ЕС
ЕВРАТОМ) 2018/1046 при отчетените
разходи, описани по-горе в решението, за канцеларски материали, играчки, санитарни
консумативи и материали, торопочвена смес и терапевтично оборудване, закупени в
последните дни от изпълнението на проекта. В хода на настоящата процедура за
определяне на финансова корекция УО отново не е приел дадените от бенефициера в
хода на процедурата по верификация обяснения, като е изложил аналогични съображения
(не е налице недостиг на
отчетените стоки; не са доказани трудности при доставката на терапевтични
столове; не е доказано, че доставените артикули са използвани и са допринесли
за постигане на целите на проекта; разходи за такива артикули са верифицирани в
междинните искания; допуснато е дублиране на разходите – веднъж от европейските
фондове и втори път – от държавния бюджет). Направен е извод за нарушение на принципа
за добро финансово управление в съответствие с чл. 33 от
Регламент (ЕС ЕВРАТОМ) 2018/1046, което представлява нарушение на чл. 70, ал.
1, т. 3 от ЗУСЕФСУ, вр. чл. 4, §8 от Регламент (ЕС) 1303/2013, задължение за
спазването на който бенефициерът има по раздел 12.1 и 12.2 от Условията за
кандидатстване, чл. 3.25 от административния договор и по силата на чл. 20 от
Закона за публичните финанси. Указано е, че на основание чл. 72, ал. 1 от
ЗУСЕФСУ за това нарушение следва да се определи финансова корекция в размер по
чл. 3, ал. 2 от Наредбата, а именно 100 на сто. Засегнатите от нарушението
разходи са оценени на 13 716,12 лева, както следва: 10 056,12 лева по
бюджетен ред 2.1 разходи, свързани с реалното предоставяне на социалните услуги
– по фактурите, издадени от „Хиполенд“ АД, „Колбасарска къща Балкан“ ООД, „Неща
с душа“ ЕООД, „Хигиенно-медицинска индустрия“ ООД, „Брава груп“ ЕООД, „Верига
Домино“ ЕООД и Кооперация „Панда“, и 3 660,00 лева – по бюджетен ред 5.1 разходи
за оборудване и обзавеждане по фактурата от „Адапт БГ“ ООД. На бенефициера е
указана възможността да възрази в 14-дневен срок срещу основателността и
размера на финансовата корекция и да представи доказателства. Писмото е връчено
електронно чрез ИСУН на 20.06.2023 г., което е видно от приложеното извлечение
от системата ИСУН 2020 в административната преписка.
От страна
на бенефициера не е подадено възражение. УО е допълнил мотивите, изложени в
уведомителното писмо, като позовавайки се на съдебното решение на АСВТ, в частта,
с която е отменена и върната за ново произнасяне верификацията на 960,13 лева
по бюджетен ред 6.1 Непреки разходи, излага доводи, че предявените с ИП № 4
преки разходи са в размер на 114 326,15 лева. Непреките се изчисляват
математически като 7% от допустимите преки, което е
8 002,83 лева. Същевременно с ИП № 4 са заявени
8 962,96 лева непреки разходи, поради което горницата, надхвърляща допустимите
разходи следва да се определи за недопустими разходи. В случая това са 960,13
лева.
Така, на
10.07.2023 г. от УО на основание чл. 62, ал. 1 и чл. 73, ал. 3 от ЗУСЕФСУ е
съставено Решение за определяне на финансова корекция рег. № BG05M9OP001-2.019-0018/21/10-07-2023 г. от
главния директор на ГД ЕФМПП при МТСП, като УО на ОПРЧР, с което: 1. е
установено извършено нарушение по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ,
вр. чл. 4, §8 от Регламент (ЕС) 1303/2013 за нарушение на принципа на доброто
финансово управление по чл. 33 от Регламент (ЕС ЕВРАТОМ) № 2018/1046; 2. на основание чл. 72, ал. 3 от
ЗУСЕФСУ и т. 2 от Приложение №2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за констатираното
нарушение е определен размер на финансова корекция в размер на 100 на сто от
допустимите, засегнати от нарушението разходи и 3. на основание чл. 64, ал. 3
от ЗУСЕФСУ е определен общ размер на недопустимите разходи по Искане за плащане
№4 (ИП №4) – 960,13 лева.
Решението
е връчено на Община Велико Търново по електронен път чрез ИСУН 2020 на 10.07.2023
г., което е видно от приложеното извлечение от системата в административната
преписка. Жалбата, по която е образувано настоящото производство, е подадена на
24.07.2023 г., което е видно от поставения на нея вх. № BG05M9OP001-2.019-0018/22/24.07.2023 г. по
описа на МТСП.
В хода на съдебното
производство са приети доказателствата, съдържащи се в преписката по издаване
на оспореното решение, изпратена
с писмо изх. № BG05M9OP001-2.019-0018/23/27.07.2023 г. на МТСП, вкл. и
на хартиен носител, постъпила с Писмо вх. № 3853/07.08.2023 г., както
и приложените към жалбата документи и допълнително представените от ответника
кореспонденция в ИСУН и писмо от МФ до кметовете на общините. По делото е вложено
адм. дело № 770/2022 г. на АСВТ ведно с адм. дело № 2814/2023
г. на ВАС.
Като веществени
доказателства по делото са приобщени представените от ответника 2 броя USB флашпамет, по отношение на които след извършен оглед на
основание чл. 204 от ГПК, вр. чл. 144 от АПК съдът констатира идентичност
в съдържанието – 4 броя папки с наименования, както следва: Договор, дата
на създаване 25.7.2023 г. 9:46 ч.; Кореспонденция ИСУН, дата на създаване
25.7.2023 г. 9:50 ч.; Технически отчет, дата на създаване 25.7.2023 г. 9:51 ч.;
Финансов отчет, дата на създаване 25.7.2023 г. 9:52 ч.; писмо до АСП, дата на
създаване 24.7.2023 г. 3:37 ч. документ на Word, 103 КБ; писмо до АСП.docx,
дата на създаване 25.7.2023 г. 9:51, подпис на PKCS, 107 КБ; отговор на АСП,
дата на създаване 2.6.2023 г. 0:10 документ на Word, 116 КБ; отговор на
АСП.docx, дата на създаване 25.7.2023 г. 9:51, подпис на PKCS, 120 КБ. Един брой
от представените USB флашпамет съдът
връчи на процесуалния представител на жалбоподателя.
При тези факти,
съдът, като обсъди събраните по делото доказателства, направените в жалбата
оплаквания, доводите на страните и като извърши цялостна проверка на
законосъобразността на оспорения акт по ред на основание чл. 168, ал. 1, вр.
чл. 146 от АПК, направи следните правни изводи:
Жалбата е подадена
срещу подлежащ на оспорване акт в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК от лице, което
е адресат на акта, при наличие на правен интерес от оспорване, поради което е
процесуално допустима.
Разгледана по
същество жалбата е основателна по следните мотиви:
Обжалваният акт е
издаден от компетентен орган, в рамките на неговите правомощия. Съгласно чл. 4,
т. 7 от Устройствения правилник на МТСП, приет с ПМС №266 от 10.11.2009 г.,
министърът на труда и социалната политика управлява програми и проекти в
сферата на своята компетентност, финансирани от структурните фондове на
Европейския съюз и от други международни финансови институции и донори. В
рамките на своята компетентност със своя Заповед №РД-03-2/01.12.2020 г. (л. 10
от делото) министърът на труда и социалната политика е оправомощил издателя на
процесното решение да изпълнява функциите на Ръководител на Управляващия орган
на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014-2020, съфинансирана
от Европейския социален фонд в пълен обхват от функциите по чл. 125 от
Регламент 1303/2013, в това число да установява нарушения и да издава актове за
определяне на финансови корекции.
Оспорваното решение
е издадено в изискуемата по чл. 59, ал. 1 от АПК писмена форма и съдържа
установените в посочената норма реквизити, вкл. изложение на фактически и
правни основани за издаването му, което изпълнява изискването за мотивираност
по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ.
Неоснователно се
поддържат възраженията срещу валидността на акта. Както се каза решението е съставено
от компетентен орган и истинността, включително авторството на подписа му не е
оспорена. Бенефициерът е редовно уведомен за него по реда на чл. 35, ал. 2, вр.
чл. 13 от Наредбата за определяне на условията, реда и механизма за
функциониране на Информационната система за управление и наблюдение на
средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ИСУН) и за провеждане на
производства пред управляващите органи посредством ИСУН.
По смисъла на чл.
22, ал. 1 от ЗУСЕФСУ информационната система за управление и наблюдение на
средствата от ЕСИФ осигурява електронния обмен на информация и документи между
органите за управление и контрол на средствата от ЕСИФ и кандидатите и
бенефициерите на финансова подкрепа. В случая няма спор, че производството по
определяне на финансова корекция е проведено посредством ИСУН и съобразно чл.
22, ал. 3 от ЗУСЕФСУ съобщаването на индивидуалния административен е извършено
чрез съобщение в ИСУН до бенефициера, като към съобщението е прикачен
съответният акт. Безспорно е използван нормативно установеният способ за
комуникация между УО и бенефициера, като видът на положения подпис не
рефлектира върху валидността на акта. Електронният подпис е само една от
възможностите, които законът допуска за издаването на валиден административен
акт по чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕФСУ. В случая актът е издаден в писмена форма със
саморъчен подпис на издателя и е връчен като прикачен файл към съобщение за
изготвянето, изпратено до бенефициера чрез ИСУН. В този смисъл Определение №1879/28.02.2022
г. по адм. дело №1825/2022 г. по описа на ВАС.
При издаване на
оспореното решение са допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствени правила, водещи до процесуална
незаконосъобразност в частта по т. 3. Процедурата по администриране на нередност
е започнала в хипотезата на чл. 69, ал. 2 от ЗУСЕФСУ по инициатива на
управляващия орган и като следствие от съдебното решение на Върховния
административен съд. Въз основа на ИП №4, приложените
към него документи и допълнително изисканите такива в хода на отмененото производство
по верификация УО е намерил достатъчно данни за извършена нередност и основание
за определяне на финансова корекция, за което бенефициерът е уведомен чрез
кореспонденция в ИСУН. В съответствие с изискването на чл. 73, ал. 2 от
ЗУСЕФСУ на Община Велико Търново е предоставена възможност да направи писмени
възражения по основателността и размера на финансовата корекция и да предостави
доказателства в срока, посочен в уведомителното писмо от 20.06.2023 г. Такова
възражение не е подадено, поради което УО е съставил процесното решение, с
което установява нарушение, определя финансова корекция, но и определя
недопустими разходи. Изложени са мотиви за нарушение на принципа на добро
управление, както и мотиви относно определения размер на финансовата корекция в
основния предложен от законодателя размер. УО обаче е допълнил мотивите и
произнасянето си, включвайки съображения защо квалифицира като недопустими
определени непреки разходи по ИП №4 в размер на 960,13 лева, за което има
нарочен диспозитив.
Реално по т. 3 от
процесното решение бенефициерът е лишен от участие в производството, доколкото
за първи път едва с окончателния акт е запознат с фактическите и правните
изводи за недопустимост на разходи и то в хода на започнало производство по
администриране на нарушение, не на такова по верификация. Лишавайки общината от
право на възражение и представяне на доказателства по този въпрос, УО грубо
показва правото й на защита, което е съществено процесуално нарушение. По т. 3
решението, предмет на това дело, е незаконосъобразно само на това основание.
Тоест
административният орган съчетава в едно производството по Глава V, Раздел ІІІ
от ЗУСЕФСУ за администриране на нередности и извършване на финансови корекции и
това по Глава V, Раздел ІІ от ЗУСЕФСУ за верифициране. Верификацията и
финансовата корекция са два различни способа за гарантиране на
законосъобразното разходване на средствата от Европейските структурни и
инвестиционни фондове. В случая са налице недопустими разходи по т. 3 от
решението, обуславящи отказ от верификация, и финансова корекция по т. 2 за установената
в т. 1 нередност. Касае се за два отделни правни инструмента за защита на
финансовите интереси по оперативната програма. Недопустимият разход е
инструмент, който гарантира спазването на установените правила за разходване на
средствата по проекта, докато финансовата корекция е инструмент за
възстановяване в бюджета на програмата на неоправдан разход, извършен в
следствие на нарушение на приложимото право, за да се гарантира, че финансовият
ресурс е използван при спазване на съответната нормативна уредба.
Оспореното решение е и материално незаконосъобразно по следните причини:
Процедурата по
администриране на нередности е регламентирана в чл. 69 от ЗУСЕФСУ, а основанията
за определяне на финансова корекция са нормативно установени в чл. 70, ал. 1 от
ЗУСЕФСУ, като в конкретния случай от ръководителя на УО се сочи наличието на предпоставките
по чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕФСУ – нарушаване на принципите по чл. 4, §8 от
Регламент (ЕС) № 1303/201, по-конкретно нарушение на принципа на доброто
финансово управление по чл. 33 на Регламент (ЕС
ЕВРАТОМ) № 2018/1046 в неговите три проявления (икономичност,
ефикасност и ефективност).
Според дефиницията,
дадена в чл. 2, т. 36 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 за „нередност“,
за да е налице такава е необходимо кумулативното наличие на следните
предпоставки: 1. действие или бездействие на икономическия оператор
(бенефициера); 2. нарушение на нормативно въведени изисквания (национални или
общностни) при прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове;
3. нанесена или възможна вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на
неправомерен разход в бюджета на Съюза. Липсата на която и да е от тези
предпоставки, подлежащи на установяване от УО в хода на административната
процедура (чл. 73, ал. 1 и чл. 69, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), обуславя цялостна липса
на основание за налагането на съответната финансова корекция.
Според чл. 33, §1 от
Регламент (ЕС ЕВРАТОМ) № 2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие
с принципа на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се
спазват следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите,
използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните
дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на
най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто
съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на
целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се
постигат поставените цели посредством предприетите дейности. В чл. 33, §3 от Регламент
(ЕС ЕВРАТОМ) №2018/1046 изрично е посочено, че когато е целесъобразно, се
определят конкретни, измерими, относими и обвързани със срок, цели и подходящи,
приемливи, достоверни, прости и устойчиви показатели.
В рамките на проект „Разкриване на комплекс от социални услуги за деца“ е
предвидено предоставяне на дневни и почасови социални и интегрирани
здравно-социални услуги за деца с тежки множествени увреждания и техните
семейства, съгласно индивидуалните им потребности като се предвижда
обучително-възпитателна дейност, психологична интервенция; двигателна
рехабилитация; логопедична терапия; здравни грижи; консултиране,информиране и
подкрепа, включително и на лицата, полагащи грижа за тях; мобилни услуги и
изграждане на навици и умения у децата. За провеждането им, в проектното
предложение изрично е предвидено закупуването на консумативи и материали, в
т.ч. и на терапевтични столове, пряко свързани с провеждане на грижите с
целевата група.
От доказателствата
по делото се установява, че от бенефециера са отчетени разходи за детски
играчки и книжки, протектори за легла, торопочвена смес, ръкавици, калцуни и
маски, канцеларски материали, два броя терапевтичен стол за деца по фактури,
издадени в периода от 21.07.2022 г. до 01.08.2022 г. от различни доставчици –
„Адапт бг“ ООД, „Хиполенд“ АД, „Колбасарска къща Балкан“ ООД, „Неща с душа“
ЕООД, „Хигиенно-медицинска индустрия“ ООД, „Брава груп“ ЕООД, „Верига Домино“
ЕООД и Кооперация „Панда“. По делото не е налице спор относно реалността на
доставките за фактурираните стоки към момента на подаване на искането за
окончателно плащане. Същите са действително извършени и платени през периода на
допустимост и отразени в счетоводната и данъчна документация на бенефициера.
С решението на УО е
прието, че принципът на добро финансово управление е нарушен поради това, че
доставените в последните дни на проекта артикули не са използвани за целите на
проекта и не са допринесли за тяхното постигане, както и че е налице двойно
финансиране, тъй като продължаването на услугата по проекта е осигурено за
сметка на държавния бюджет незабавно след приключване на проектните дейности.
На първо място, от
значение по делото е изявлението на процесуалния представител на ответника в
съдебно заседание на 13.09.2023 г. (л. 79 гръб от делото), че не се твърди двойно финансиране за едни и същи
дейности. В тази връзка и с оглед така направеното уточнение жалбоподателят се
отказа от искането си за събиране на гласни доказателствени средства.
Следователноq единственият аргумент за постановяване на решението е, че
доставените в последните дни на проекта артикули не са използвани за целите на
проекта и не са допринесли за тяхното постигане.
Съобразно посочените
цели и дейности в одобрения проект, закупуването на играчки и книжки за децата,
както и торопочвената смес са именно такива, свързани с целите на проекта,
поради което и разходите за тях са необходими за изпълнение на съответните
дейности. Предоставяните социални услуги в дневния център за децата с множество
увреждания предполага освен консултации, така и практическа работа и
терапевтични занимания с материалите като по този начин се подобряват и
развиват техните навици и умения, и се осигурява подкрепа на техните семейства
за подобряване на грижите за децата с увреждания. Видно от описанието на
фактурираните детски книжки и играчки, техният вид е такъв, че е относим към
целевата група по проекта. Закупените протектори за легла са изцяло съобразени
с целите на функциониране на центъра, както и с целевата група – деца с
множество увреждания, което предполага тяхната честа подмяна. Медицинските
консумативи и материали – предпазни маски, ръкавици и калцуни, и канцеларските
материали, представляват част от допустимите разходи съгласно Условията за
кандидатстване по процедурата и са заложени в проектната документация и в
пълнота кореспондират с поставените цели и ежедневното функциониране на центъра.
Закупуването на терапевтични столове за децата е пряко свързано с провеждане на
грижи и подобряване на състоянието на тази целева група. Самите столове са от
такова естество – терапевтични, че намират приложение за уврежданията, от които
страдат децата, което нито противоречи на одобрения проект, нито противоречи на
неговата цел.
Аналогично, в
Решение № 4807/05.05.2023 г. по адм. дело № 2814/2023 г. на ВАС е
прието, че процесните разходи по бюджетен ред 5.1. и тези по бюджетен ред 2.1.
са пряко свързани с финансираната дейност и са необходими за постигане на
поставените цели.
В оспорения
административен акт липсват мотиви коя част от общата или специфична цел по
проекта не е постигната чрез осъществените разходи и закупените артикули. Съображенията
за формиране на посочените крайни изводи са общи и бланкетни, като противоречат
на фактическите констатации. Постигането на общата и специфична цел не изключва
разходването на средства по проекта в края на периода му и това не означава
непременно, че е налице нередност и нарушение на общностните принципи. Съдът
намира, че разходите за процесните артикули са съобразени с поставените
специфични цели на проекта: 1. Подкрепа за реализиране на модели за качествена
алтернативна грижа за децата, вкл. и за децата с увреждания, гарантираща им
живот в семейна среда и равен достъп до услуги за социално включване и 2.
Създаване и предоставяне на социални и интегрирани здравно-социални услуги в
общността, основани на нуждите на всяко дете, както и на заложените общи цели –
подкрепа на процеса по деинституционализация на грижата за децата, настанени в
домове за деца, лишени от родителска грижа и закриване на тези институции;
обезпечаване предоставянето на новите социални услуги в общността в Община
Велико Търново, за които е ремонтирана подходяща инфраструктура със средства от
Оперативна програма „Региони в растеж“. Нещо повече, сторените разходи са в
пълна кореспонденция за постигане на заложените индикатори за резултат –
целевите групи по проекта да получат качествени социални и интегрирани здравно-социални
слуги в общността. Публичният финансов ресурс е използван по начин, който
гарантира най-доброто съотношение между използвани ресурси, предприети дейности
и постигнати цели (ефикасност), в необходимата степен (ефективност) и своевременно,
в подходящо количество и качество и на най-добрата цена (икономичност). Всъщност,
единственият реален аргумент в подкрепа на тезата за нарушаване на принципите е
липсата на своевременност на разходите, което остава неподкрепено от
доказателствата по делото.
Не се установяват
основания, обосноваващи лошо финансово управление, тъй като посочените
фактически основания не съответстват на хипотезата на посочените правни
основания. На практика органът отрича извършването на каквато и да било дейност
от страна на персонала на дневния центъра в обгрижването на децата и тяхното
опазване с предпазни средства и използването на консумативи – дневници,
тетрадки, РКО и т.н. през целия отчетен период. Нито в административния
договор, нито в проектното предложение на общината е предвиден срок, в който
процесните материали и консумативи е следвало да бъдат закупени от началото на
дейността по проекта, за да се приеме, че със закупуването в края на проекта по
правило същите не са използвани за целите му и не са допринесли за тяхното
постигане. Само и единствено предвид момента на доставка на закупените артикули
не е достатъчно да се приеме неефективност и несвоевременност на поръчаните
количества, нито че същите не са използвани за и/или във връзка с терапията на
децата с увреждания, както и че няма да се ползват въобще. Да се приеме, че
закупуването на терапевтични столове седмица преди изтичане на срока на
договора не е необходимо въобще или е несъотносимо към постигнатата цел,
означава да се отрече възможността на всеки един бенефициер да предприема
действия към изпълнение на заложените в проекта дейности непосредствено преди
тяхното приключване.
Няма спор между
страните, че процесните разходи са осъществени в срок, макар и в последните дни
на проекта, и не надвишават одобрената с проекта стойност. Не се намира и
констатация за завишено количество на доставените артикули. Извършените разходи
са относими към проектната дейност, така както са описани в договора и
безспорно са необходими за постигане на поставените цели и имат пряко отношение
към резултата от проекта, описан в проектното предложение. Самите материали,
консумативи и оборудване като вид и стойност са посочени не просто като разход
в самия проект, а и като конкретен разход за самата дейност и са предвидени още
във Формуляр за кандидатстване по процедурата BG05M9OP001-2.019 при реализиране
на проекта и конкретно за дейността, свързана с предоставяне на социални и
интегрирани здравно-социални услуги в Дневния център за подкрепа на деца с
тежки множествени увреждания и техните семейства, за обезпечаване на дейността
на центъра. Именно воден от грижата на добър стопанин, заложена в т. 3.25 от
административния договор, бенефициерът е сторил процесните разходи без да
генерира каквото и да е нарушение на националното или на правото на Съюза.
Изтъкнатите от
ответника недостатъци, основно произлизащи от констатацията за несвоевременност
на разходите, сами по себе си не представлява нарушение на принципите по чл. 4,
§8 от Регламент 1303/2013 г. В административния акт са изброени принципите на
икономичност, ефикасност и на ефективност и въпреки пространното изложение на
обстоятелствената част на решението, те не са обосновани от факти, относими към
нарушение на съответния принцип. Установяването на фактическото основание
означава органът да докаже наличието на конкретните правнорелевантни факти и
обстоятелства, изпълващи състава на съответната правна норма, мотивирали го да
издаде административен акт с конкретно съдържание, което в случая не е сторено.
Приложимата нормативна
регламентация показва, че финансовата подкрепа, осигурявана от Европейския съюз
(ЕС/Съюза), и по-специално тази, включваща средствата от ЕСИФ, е такава част от
бюджета на Съюза, която, представлявайки резултат от осъзната необходимост, е
винаги предназначена за реализирането на конкретни цели. Израз на тази
концепция е включването в описанието на съответната процедура по предоставяне
на БФП на специфичните цели, които се очаква да се постигнат при реализирането
й, както и задължението на всеки бенефициер да посочи своите виждания, в
рамките на тези основни очертания, относно начина, по който именно неговото
проектно предложение (ПП) ще допринесе за реализирането на предвидените на
национално ниво приоритети. Така бенефициерът детайлизира през своята призма
заложените от съответния УО цели, като предлага изпълнение на дейности, които
според него ще доведат до постигането им. Чрез принципите на ефективност и
ефикасност европейският законодател е създал механизъм за двуетапно
проследяване начина на взаимодействие между предлаганите от бенефициера
дейности, заложените цели и предоставените финансови средства, а чрез
въвеждането на принципа на икономичност е предвидена проверка на начина, по
който се предоставя помощта, с оглед нейната своевременност, подходящо
количество, качество и най-добра цена.
Съдът не установи
недостатъци и пороци по отношение на тези принципи в хода на изпълнение на
проекта и заявяване на ИП № 4 от страна бенефициера. Напротив,
административният орган е подходил формално и при превратно тълкуване на фактите,
доколкото постигането на общата и специфична цел не изисква задължително набавяне
на всички необходими арти кули в определен период преди края на проекта. Този
извод не се променя от направената в акта съпоставка с „текущо извършените
доставки“ (тези по междинните искания),
тъй като всички разходи са сторени своевременно в рамките на проекта. От
издателя на акта не е доказано, че бенефициерът е допуснал констатираното с
акта нарушение, квалифицирано като нередност по т. 2 от Приложение № 2
към чл. 2, ал. 2 от Наредбата. По изложените съображения органът не е доказал наличието
на основание за определяне на финансова корекция. При недоказано основание за
определяне на финансова корекция обсъждането на въпроса относно размера на
корекцията е безпредметно.
Нещо повече, по
същество в акта за финансова корекция едновременно се излагат съображения за
недопустимост на разходите и за допусната нередност, съставляваща нарушение на
принципа на чл. 4, §8 от Регламент № 1303/2013 – нарушаване на принципа за
добро финансово управление, като е определена финансова корекция в размер на 100 на 100 от допустимите, засегнати от нарушението
разходи. Налице е противоречие между изложените основания, преобладаващо
касаещи допустимостта на разходите, и разпоредения в диспозитивната част правен
резултат. Налице са два отделни правни института, прилагани на различно
основание и в различни производства. Верифицирането (одобряването) на
извършените разходи по изпълнението на проекта зависи от преценката на тяхната
допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните условия.
Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност, нито
представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. В
случая в разпоредителната част на решението (като
изключим изричния диспозитив по т. 3) е изразена волята на
органа за определяне на финансова корекция, докато в мотивите на акта, чрез
съпоставка на „доставените количества по проекта текущо и в края на проекта“ са
изложени съображения за недопустимост на разходите. Евентуалната недопустимост
на даден разход в случай на несъответствие с регламентираните условия е
основание за отказ от верификация на същия, но не и основание за определяне на
финансова корекция. И този извод не е в противоречие с постановеното от АСВТ и
ВАС по повод отмяната на т. 2 от Решение за верификация на постъпило искане за
окончателно плащане рег. № BG05M9OP001-2.019-0018/7 от
21.11.2022 г.
По тези съображения
се налага извод за незаконосъобразност на оспореното решение и по т. 1 и т. 2.
Въпреки мотивите за
процесуална незаконосъобразност на решението по т. 3, настоящият състав
установи и основание за неговата материална незаконосъобразност.
Уредбата на производството по верификация на разходи се съдържа в чл. 60 –
68 от ЗУСЕФСУ, съгласно които междинни и окончателни плащания се извършват след
верифициране с цел потвърждаване допустимостта на извършените разходи и при
наличието на физически и финансов напредък на проекта. Правилото на чл. 55, ал.
1, т. 1 от ЗУСЕФСУ налага възстановяване на действително направени и платени
допустими разходи. Допустими са разходите, установени в приложимото за
програмния период право на ЕС, разпоредбите на ЗУСЕФСУ, актовете за неговото
прилагане и други относими норми на българското законодателство (вж. чл. 56,
ал. 1 от ЗУСЕФСУ). Общите условия за допустимост на разходите са изложени в чл.
57 и чл. 58 от ЗУСЕФСУ и ако същият не отговаря на някое от посочените в
разпоредбата условия, то той е недопустим и не се верифицира. Националните
правила за допустимите разходи се съдържат и в Постановление № 189 на Министерския
съвет от 28.07.2016 г. за определяне на национални правила за допустимост на
разходите по програмите, съфинансирани от Европейските структурни и
инвестиционни фондове, за програмен период 2014 – 2020 г. Условията за кандидатстване по процедурата, Ръководството за бенефициента
за изпълнение и управление на проект по процедурата, както и Указанията за
сключване на допълнителни споразумения по процедурата, имат характер на актове
по чл. 26, ал. 1 от ЗУСЕФСУ.
Видно от самото решение на УО като недопустими на основание чл. 64, ал. 3
от ЗУСЕФСУ (в хода на производството по администриране на нарушение) са
определени разходи по ИП №4 в общ размер на 960,13 лева. Недопустимостта е квалифицирана
по чл. 57, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕФСУ, вр. чл. 8, ал. 1, т. 1 от ПМС №189/2016 г. и
чл. 68, §1, б. А от Регламент №1303/2013 г., алтернативно – чл. 57, ал. 1, т. 2
от ЗУСЕФСУ, вр. раздел 12.3 Допустими разходи, т. ІІІ Единна ставка от
Условията за кандидатстване. Подобен подход е равносилен на липса на правна
квалификация, доколкото алтернативното изброяване на правни норми не дава
яснота за волята на органа и осуетява защитата на бенефициера. Фактически
основания липсват. След като не е доказана недопустимост на извършените от
общината разходи по бюджетен ред 2.1. „Разходи, свързани с реалното
предоставяне на различни типове услуги за подкрепа в общността и в семейна
среда…“ и по бюджетен ред 5.1 „Разходи за закупуване на оборудване и
обзавеждане за помещенията, в които ще се предоставят новите услуги, извън
закупеното…“ , а от там и на тези по бюджетен ред 6.1 „Непреки разходи“ по
искане за окончателно плащане №4, УО е следвало да извърши съответната
верификация, поради наличието на предпоставките за това. В този смисъл са и
мотивите на ВАС – непреките разходи са обусловени и пряко зависят от размера на
признатите за допустими преки разходи. В действителност УО механично е
прехвърлил „мотивите“ си относно отказа за верификация от отмененото решение в
настоящото, като е допълнил алтернативното правно основание. С това не се
променят вече направените изводи за незаконосъобразност на определените за
недопустими разходи от 960,13 лв. Нещо повече, по този начин органът не е коригирал
пропуска си да подведе установените по делото факти към релевантната правна
норма, напротив на още по-голямо основание е налице незаконосъобразност на акта
в тази част.
Ето защо оспорваният акт е незаконосъобразен, като постановен при съществено
нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с
материалния закон, което е основание за неговата отмяна.
Административното
производство е започнало по искане на Община Велико Търново и отмяната на акта
налага преписката да бъде върната на административния орган за ново произнасяне
при спазване задължителните указания на съда по тълкуването и прилагането на
закона. На
основание чл. 174 АПК съдът следва да определи срок на органа за произнасяне. С
оглед на фактите по делото съдът определя едномесечен срок.
При този изход на спора,
основателно са
явява искането на жалбоподателя за присъждане на разноски. Съдът следва да му
присъди такива общо в размер на 217,41 лв., представляващи внесена държавна
такса в размер на 117,41 лв. и възнаграждение за процесуално представителство в
размер на 100 лв., определени съгласно разпоредбата на чл. 37 от ЗПП, приложима
по силата на чл. 78, ал. 8 от ГПК.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК,
съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по жалба на Община Велико
Търново, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление в град Велико
Търново, пл. „Майка България“ № 2 Решение
за определяне на финансова корекция рег. № BG05M9OP001-2.019-0018/21/10-07-2023
г. на главния директор на Главна дирекция „Европейски фондове, международни
програми и проекти“ при Министерството на труда и социалната политика в
качеството му на Управляващ орган на Оперативна програма „Развитие на човешките
ресурси 2014 – 2020 г.“.
ВРЪЩА на Управляващия орган на
Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси 2014 – 2020 г.“ преписката
по Искане за окончателно плащане №4 на Община Велико Търново по Проект
„Разкриване на комплекс от социални услуги за деца“ за ново произнасяне в
едномесечен срок от влизане на това решение в сила, съобразно указанията по
прилагането на закона, дадени в мотивите на настоящото решение.
ОСЪЖДА Министерство на труда и
социалната политика, град София, да заплати на Община Велико Търново, ЕИК *********,
със седалище и адрес на управление в град Велико Търново, пл. „Майка България“
№ 2 разноски по делото в размер на 217,41 лв. (двеста
и седемнадесет лева и четиридесет и една стотинки).
РЕШЕНИЕТО подлежи
на обжалване пред Върховен административен съд на Република България в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
Решението
ДА СЕ СЪОБЩИ на страните чрез изпращане
на преписи от него по реда на чл. 137 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: