РЕШЕНИЕ
№ 92
гр. П.**, 25.05.2023 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – П.**, в публично съдебно
заседание проведено на двадесет и пети май през две хиляди двадесети и трета
година, в състав:
СЪДИЯ: АНТОНИЯ АТАНАСОВА - АЛЕКСОВА
при участието на секретаря Е.В.**, като разгледа
докладваното от съдията адм. д. № 32 /
2023 по описа на АС -П.**, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е образувано по реда на чл. 145 и сл.
от Административно процесуалния кодекс (АПК) във вр. чл. 12, ал. 5 / редакция
към 05.06.2018г.; отм. – ДВ, бр. 2 от 2021 г./ от Наредба за разделно събиране
на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци /НРСБТБО/ във вр. с чл.
43, ал. 5 от ЗУО / Закон за управление на отпадъците/ по жалба подадена
ОТ:
Община П.** със седалище и адрес: гр. П.******
ЧРЕЗ адв. А.А. от Адвокатско дружество „А. и В.", регистрирано с
решение на ОС П.** по ф.дело № 13/2017г., като представител по пълномощие
със съдебен и адрес: гр. П.**, ул. „Черешово топче" № 2,
ПРОТИВ: Заповед № 18 от 17.01.2023г., изд. от и.д.
Изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по околна среда /ИАОС/, в
частта й, в която Община, П.** е определена за неизпълнила целите по чл.31,
ал.1, т.2 от Закона за управление на отпадъците.
С ИСКАНЕ: да се прогласи за нищожен
административен акт -Заповед № 18 от 17.01.2023г., изд. от и.д. Изпълнителния
директор на Изпълнителната агенция по околна среда /ИАОС/, с която Община П.**
е определена като НЕ ИЗПЪЛНИЛА целите по чл. 31, ал. 1, т. 2 от Закона за
управление на отпадъците /ЗУО/ за календарната 2019 г., алтернативно в случай,
че се приеме, че тази заповед не е нищожна, да се отмени като незаконосъобразна
в частта й, в която Община, П.** е определена като НЕ ИЗПЪЛНИЛА целите по чл. 31,
ал. 1, т. 2 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/ за календарната 2019 г.
В съдебно заседание жалбоподателят, редовно призован, чрез
процесуалния си представител подържа подадената жалба и моли да се постанови
решение с което да се отмени като незаконосъобразна обжалвания административен
акт, както било посочено в жалба, дали са постигнати целите в посочения в чл.
31, ал.1, т. 2 от ЗУО можело да се преценява след крайният срок, а именно
31.12.2020г., а обжалваната заповед била издадена към 31.12.2019г., към който
момент срокът не бил изтекъл. Неприложима била разпоредбата на чл. 28, ал.2 от
Наредба № 7/2021г. тъй като била приета през 2021г. и се прилагала само за
напред и не можело да се счита, че има промяна в начина на отчитане в чл. 31,
ал. 1 ЗУО.
Претендира
присъждане на сторените разноски по представения списък по чл.80 от ГПК.
В съдебно заседание ответника по жалбата, редовно призован не
изпраща процесуален представител, в писмени бележки депозирани
след обявяване ход по същество при подробно изложени съображения по съществото
на спора моли да бъде оставена в сила обжалваната заповед, като правилна и
законосъобразна, издадена при спазване на административно процесуалните правила
в съответствие с материалния закон.
Съдът, след като провери процесуалните
предпоставки за допустими и след като констатира, че жалбата е подадена от
процесуално легитимирана страна при наличие на правен интерес от обжалването в
предвидения от закона преклузивен срок по чл. 149, ал. 1 от АПК, видно от представените по делото данни жалба е подадена на
02.02.2023 г. съгласно положения от ответника входящ номер, т. е. още преди да
е започнал да тече в 14-дневния срок съгласно чл. 12, ал. 6 от НРСБТБО, пред
надлежен съд по местоседалището на адресата, а оспореният с жалбата
административен акт е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21,
ал. 1 от АПК, вр. чл. 154, ал. 2, т. 1 от АПК подлежащ на съдебен контрол за
законосъобразност, счита същата за допустима поради което дължи разглеждането ѝ
по същество.
Съдът, след
като обсъди доводите на страните и прецени по реда на чл. 235, ал. 2 от ГПК, по
препр. от чл. 144 от АПК приобщените по делото писмени и гласни доказателства,
обсъдени по отделно и в тяхната съвкупност и след като извърши по реда на чл.
168, ал. 1 от АПК цялостна проверка за законосъобразността на оспорения
индивидуален административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК, за да
се произнесе взе предвид следното:
Предмет на
оспорване е заповед № 18 от 17.01.2023 г. на изпълняващия длъжността изпълнителния
директор на ИАОС, в частта й касаеща Община П.**.
Същата е
издадена от компетентен орган при условията на допустима от закона и надлежно
осъществена делегация със заповед № 977 от 03.08.2022 г. на министъра на
околната среда и водите.
С процесната
заповед издадена на основание чл. 12, ал. 4 от Наредба за разделно събиране на
биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци, Община П.** /заедно с още
38 общини/ е определена за неизпълнила целите по чл.31, ал. 1, т. 2 от ЗУО за
календарната 2019г.
За да посочи
Община П.** за неизпълнила целите по чл.31, ал. 1, т. 2 от ЗУО за календарната
2019г., административният орган приел, че количеството на депонираните
биоразградими битови отпадъци за 2019 г. е 38 146 тона, като не е взел под
внимание становището на общината но член 12, ал. 3 от Наредба за разделно
събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци (редакция от
05.06.2018 г., тъй като се отнасялото за изпълнени на целите по чл. 31, ал.1,
т. 1 от ЗУО). След прилагане на формулата за изчисление, административният
орган приел, че е постигнатата степен на ограничаване на количеството
депонирани биоразградими битови отпадъци е 38 %. При изчисленията на процента
постигната степен административният орган се е позовал на предоставените
годишни отчети, съгласно чл. 5, ал. 1, т. 2 от Наредба № 1 от 04.06.2014 г. за
реда и образците, по които се предоставя информация за дейностите по
отпадъците, както и реда за водене на публични регистри и публични данни от
Националния статистически институт за общините, както и Методиката за
разпределение на целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО между регионите по чл. 49, ал.
9 от ЗУО. Съгласно чл. 12, ал. 1 от Наредбата за разделно събиране на
биоотпадъците и третиране на биоразградимите отпадъци лицата, извършващи дейности с битови
отпадъци, в т. ч. биоотпадъци, са длъжни да водят отчетни книги и да
предоставят годишни отчети съгласно изискванията на наредбата по чл. 48, ал. 1
от ЗУО.
При така
установените фактически обстоятелства по делото, съдът достигна до следните
правни изводи:
Оспореният с жалбата административен акт
е индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от АПК, вр. чл.
154, ал. 2, т. 1 от АПК подлежащ на
съдебен контрол за законосъобразност, тъй като касае определен кръг лица и има
еднократно действие, като в издадената заповед на практика се инкорпорират
множество такива по вид актове, но всеки от тях има същността на индивидуален
такъв, т. к. касае конкретен правен субект, в лицето на конкретната община. В
този смисъл са и Определение № 4844 от
2.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 3036/2019 г., VI о.; Определение № 12967 от
2.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10483/2019 г., VI о., както и в Определение №
12875 от 1.10.2019 г. на ВАС по адм. д. № 10611/2019 г., VI о. и др.
При извършване на проверка съгласно чл.
чл. 168, ал. 1 от АПК задължаваща съда да обсъди не само основанията, посочени
от оспорващия, а въз основа на представените от страните доказателства да
провери законосъобразността на оспореният административен акт на всички основания
по чл. 146 от АПК, съдът за да се произнесе взе предвид следното:
Оспорената заповед е издадена на
основание чл. 12 от НРСБТБО ( редакция към 05.06.2018г.). Според чл.12, ал. 4
от Наредбата (Отм. – ДВ, бр. 2 от 2021 г.) "Ежегодно в срок до 20 ноември
въз основа на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3, ако
такива са представени, министърът на околната среда и водите или оправомощено
от него длъжностно лице издава мотивирана заповед, с която определя общините,
които са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО, и общините, които не са
изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за предходната календарна година. ".
В процесният случай с оглед дадените изрични указания на съда за материалната
компетентност е представена заповед №РД – 977 от 03.08.2022 г. на министъра на
околната среда и водите, от която се установява, че е оправомощил Росалина
Христова Инджева заемащата длъжността заместник изпълнителен директор на
Изпълнителна агенция по околната среда считано от дата на връчване на заповедтта
до назначаване на изпълнителен директор на ИАОС да изпълнява правомощията на
изпълнителен директор на ИАОС в пълен обем считано от 04.08.2022г. По
преписката е приложена Заповед № РД – 352/29.05.2017г. с която Министъра на
околната страна и водите е оправомощил ИД на ИАОС да издава заповед по чл. 12,
ал. 4 от Наредбата, с които се определят общините, изпълнили целите по чл. 31,
ал. 1 от ЗУО и тези, които не са изпълнили тези цели. При това е налице
делегиране на правомощия на органа, издал процесната заповед, поради което
оспорената заповед се явява валиден административен акт, издаден от компетентен
орган в кръга на неговите правомощия.
По отношение на материалната
законосъобразност на оспорения индивидуален административен акт заповед,
настоящия съдебен състав за да се произнесе прие следното:
Съдебният контрол за материална
законосъобразност на обжалвания административен акт обхваща преценката налице
ли са установените от административния орган релевантни юридически факти
/изложени като мотиви в акта/ и доколко същите се субсумират в посочената като
правно основание за неговото издаване норма и респ. дали се следват
разпоредените правни последици. Разпоредбата на чл. 12, ал. 2 Наредба за
разделно събиране на биоотпадъци и третиране на биоразградимите отпадъци е действала за периода от нейното
приемане (Обн. - ДВ, бр. 11 от 31.01.2017 г.) до нейната отмяна (Отм. – ДВ, бр.
2 от 2021 г.) - задължава изпълнителния директор на Изпълнителната агенция по
околна среда (ИАОС) ежегодно в срок до 30 септември да обобщава и публикува
информация за предходната календарна година по общини и региони за изпълнение
на целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО. Следователно до 30.09.2020 г.
административният орган е следвало публикува цитираната информация за 2019 г.
По делото не е доказано изпълнението на това процесуално задължение от страна
на ответника при негова тежест да установи това. Чл. 12, ал. 3 на Наредбата
предоставя възможност на общините в 30-дневен срок от публикуването на
информацията по ал. 2 да изразят становище и да направят предложения за изменение
и/или допълнение на информацията. Едва след спазване тези
административно-производствени правила ежегодно в срок до 20 ноември въз основа
на информацията по ал. 2 и становищата на общините по ал. 3, ако такива са
представени, в случая оправомощеното от министъра на околната среда и водите
длъжностно лице издава мотивирана заповед, с която определя общините, които не
са изпълнили целите по чл. 31, ал. 1 ЗУО за предходната календарна година. Т.
е. до 30.09.2020 г. Агенцията не е публикувала и обобщила информацията за
изпълнението на целите по чл. 31, ал. 1 от ЗУО по общини и региони, като не осигурила
и проявата на процесуалното право на общините, вкл. и община П.**, разписано в
чл. 12, ал. 3 от Наредбата.
Извън това, заповедта е издадена в
нарушение с изискванията за формалната и законосъобразност. В оспорената
заповед № 18 от 17.01.2023 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция
по околна среда не е посочено за всяка от общините какво е общото количество на
образуваните битови отпадъци на територията им и какво е общото количество на
предадените за рециклиране битови отпадъци, поради което не може да се установи
правилно ли са изчислени постигнатите през 2019 г. от тях степени на
рециклиране, определени в административния акт в проценти. По този съществен
въпрос процесната заповед страда от липса на мотиви, което рефлектира върху
правото на защита на адресатите на акта, които са страни по делото. Съгласно
трайната практика на ВАС „Издателят на оспорения акт трябва изрично да се е
позовал на документите, съдържащи основанията за издаването му, с оглед
необходимата яснота за адресата, относно това къде точно са посочени
фактическите и правни основания, на който органът се е позовал при издаване на
акта. Установената липса на фактически основания лишава адресата на акта от
възможност за ефективна защита, както и съда от възможност за извършване на
контрол за законосъобразност.“, в този смисъл Решение № 1923 от 15.02.2021 г. на ВАС
по адм. д. № 8925/2020 г., VI о.
За пълнота, следва да се отбележи, че
Върховния административен съд не еднократно се произнасял по отношение на
законосъобразността на заповеди издадени на осн. чл. 12, а. 4 от Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и
третиране на биоразградимите отпадъци Решение № 11733 от 16.12.2022 г. на ВАС
по адм. д. № 1146/2022 г., VI о.; Решение № 1923 от 15.02.2021 г. на ВАС по
адм. д. № 8925/2020 г., VI о. Решение № 13661 от 4.11.2020 г. на ВАС
по адм. д. № 9973/2020 г., VI о., Решение № 15869 от 21.11.2019 г. на ВАС по
адм. д. № 4843/2019 г., VI о., в които последователно категорично и обосновано
е изразил становище относно противоречие с материалноправни разпоредби и липса
на мотиви на оспорената заповед, споделяно и
от настоящия съдебен състав.
На следващо място следва да посочи и неправилно
тълкуване и приложение на материалния закон, тъй като разпоредбата на чл. 31, ал. 1, т. 1 от ЗУО транспонира изискването на чл. 11, § 2, буква а във връзка с § 1 от ДИРЕКТИВА
2008/98/ЕО на Европейския парламент и на съвета от 19 ноември 2008 година относно
отпадъците и за отмяна на определени директиви, като целта на националния закон
следва да е синхронизирана с поставената от Общностното право цел. Всъщност
това изискване следва да се тълкува във връзка с поставената от Директивата цел
за определяне на мерките за защита на околната среда и човешкото здраве
посредством предотвратяване или намаляване на вредното въздействие от
образуването и управлението на отпадъци, както и чрез намаляване на цялостното
въздействие от използването на ресурси и чрез повишаване на ефективността на това
използване, като се съобразят и характерните за нея принципи на субсидиарност и
пропорционалност - т. 41 и 49 от преамбюла на директивата. Видно от общностната
норма е, че държавите-членки трябва да предприемат необходимите мерки, насочени
към постигането и на следната цел, а именно – до 2020 г. подготовката за
повторна употреба и рециклиране на отпадъчни материали, най-малко като хартия,
метал, пластмаса и стъкло от домакинствата и евентуално от други източници,
доколкото тези потоци от отпадъци наподобяват домакинските отпадъци, следва да
се увеличи най-малко до 50 % от общото тегло. Друг изисквания директивата не
поставя към държавите членки, нито ги задължава да действат в разрез с принципа
на субсидиарност и пропорционалност. Съответно, в разпоредбата на § 15, т. 2 от ПЗР на ЗУО е посочено единствено, че целите по
чл. 31, ал. 1, т. 1 за подготовка за повторна употреба и рециклиране на
отпадъчни материали, включващи най-малко хартия и картон, метал, пластмаса и
стъкло от домакинствата и подобни отпадъци от други източници, се прилагат,
както следва до 1 януари 2020 г. - най-малко 50 на сто от общото им тегло. При
съпоставката на тази точка с т. 1 и т. 3 е видно, че всъщност постепенното
постигане на целите до посочените в тази преходна разпоредба проценти е структурирано
през две календарни години. Посоченото означава, че липсва законово задължение
до 31.12.2019 г., респ. до 01.01.20120 г. общините да постигнат като цел по чл. 31, ал. 1, т. 1 ЗУО, най-малко 50 на сто от общото тегло на
отпадъците. Такова изискване не се съдържа и в приетите на основание чл. 43, ал. 5 от Закона за управление на отпадъците предходна Наредба за третиране на биоотпадъците, приета с Постановление № 235 на Министерския
съвет от 2013 г., както и в действащата от 04.02.2017 г. Наредба за разделно събиране на биоотпадъци и третиране на
биоразградимите отпадъци. В нормата на чл. 31, ал. 2 ЗУО изрично е посочено, че целите по ал. 1
се постигат поетапно съгласно сроковете, определени в § 15 от преходните и
заключителните разпоредби и наредбата по чл. 43, ал. 5, като това поетапно
изпълнение е хармонизирано с изискването на Директивата, без в нея да са
визирани конкретни етапи и обеми за постигането на поставените цели.
При
този изход на спора правно на разноски има жалбоподателя, същият претендира и доказва
сторени такива в размер на сумата от 1210.00 лв., които следва да му се присъдят в пълен размер.
Водим
от
изложеното и на осн. чл. 172, ал.2, предл. последно от АПК, СЪДЪТ
РЕШИ
ОТМЕНЯ заповед № 18 от 17.01.2023 г. на и. д. изпълнителен
директор на Изпълнителната агенция по околна среда в частта ѝ, с която
Община П.** е определена за неизпълнила целта по чл. 31, ал. 1, т. 2 от ЗУО, за
календарната 2019г.
ВРЪЩА преписката в тази и част на
Изпълнителния директор на Изпълнителна агенция по околна среда за ново
произнасяне при спазване указанията по тълкуване и прилагане на закона, дадени
в мотивите на решението.
ОСЪЖДА Изпълнителна агенция по околна среда ДА
ЗАПЛАТИ на Община П.** разноски по делото в размер от 1 210.00 лв.
/ хиляда двеста и десет лева/
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна
жалба пред Върховния административен съд, в 14-дневен срок от връчването
му на страните по реда на чл.137 от АПК.
СЪДИЯ:/п/