Р Е Ш Е Н И Е
№ 188
гр. Велико Търново, 16.04.2019 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново, в
публично съдебно заседание на двадесет и втори
март две хиляди и деветнадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ
БАНЕВ ЦВЕТОМИЛ
ГОРЧЕВ
при
участието на секретаря М.Н.и прокурора Светлана Иванова, като разгледа
докладваното от съдия Костова Адм. дело № 903 по описа на
Административния съд за 2018 година
и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 191 от Административнопроцесуалния кодекс АПК/.
Образувано е по протест, подаден от заместник окръжен прокурор на
Окръжна прокуратура – Велико Търново против Наредба №1 за обществения ред на
територията на Община Велико Търново, приета с решение № 365/16.12.2004г. на
Общински съвет Велико Търново /наричана
по-долу за краткост Наредбата/. В
протеста се твърди, че Наредбата е процесуално незаконосъобразна като
приета при съществени процесуални нарушения – няма доказателства за
предварителното уведомяване в определения от закона срок, на лицата, за които
възникват задължения и ограничения по силата на новия нормативен акт, в
нарушение на действащата към момента разпоредба на чл. 2а от Закона за нормативните
актове /ЗНА/, липсват данни и за проведено обсъждане на проекта. Счита, че е
нарушен чл. 13 от Указ № 833 за прилагане на ЗНА, действащ към момента на
приемане на Наредбата, съгласно която изготвянето на законопроект за нормативен
административен акт изисква като задължителни елементи по неговото приемане първоначален проект и
неговото обсъждане, каквито определено не са налични. Намира, че е нарушен
принципа на чл. 26, ал 1 от ЗНА за откритост и публичност по чл. 12 , ал 1 от АПК. Не е спазено и изискването на чл. 26, ал.2 от ЗНА преди внасянето на
проект на нормативен акт , същият заедно с мотивите му да бъде публикуван на
интернет- страницата на съответната институция, като на заинтересованите лица
се предостави минимум по делото 14 дневен срок за предложения и становища.
Изрично е посочено , че с Решение №446 от .1.11.2018г. по ХД 582/2018г по описа
на съда по протест на прокуратурата за конкретни разпоредби на същата Наредба
,те са отменени именно потвърди съществени процесуални нарушения при издаването
на акта, като гореизложените. Иска се
като процесуално незаконосъобразна Наредбата да бъде отменена в цялост. В съдебно заседание подаденият протест
се поддържа от прокурора от ВТОП, по съображенията изложени в него. Претендира
ответникът да бъде осъден да заплати на Окръжна прокуратура – Велико Търново
направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса за
обявяване в „Държавен вестник“ на съобщението за оспорването на наредбата.
Ответникът –
Общински съвет – Велико Търново, редовно призован, не изпраща представител в
съдебно заседание, не ангажира становище по оспорването.
Въз основа на
събраните по делото доказателства, съдът прие за установено от фактическа
страна следното:
Предмет на настоящото производство е Наредба
№1 за обществения ред на територията на Община Велико Търново, приета с решение
№ 365/16.12.2004г. на Общински съвет Велико Търново /наричана по-долу за краткост Наредбата/. Съгласно § 1 от
Заключителните разпоредби на Наредбата, същата е приета
на основание чл. 22,ал.1 от ЗМСМА. В административната преписка, представена от
ответник жалба, освен горепосочената Наредба, са представени и Протокол № 21 от
редовно заседание на Великотърновски общински съвет, проведено на 4.11.2004г.,
стр 24. От делото , от който се вижда, че предложението за нова Наредба за
обществения ред е прието от 33 гласа за и без нито един против и въздържал се
.Представен е и дневен ред за това заседание на Общинския съвет с т.1 приемане
на Наредба № 1 за обществения ред на първо четене. Представен е съответно и
Протокол № 24 от 16.12.2004г. на заседание на Общински съвет, на което е приета
Наредбата на второ четене 57 от делото, при което е видно ,че Наредбата е
приета с 21 гласа за и без отрицателен вот и въздържали се .
По делото се
представени предложението на Председател на Общински съвет Велико Търново за
приемане на оспорената Наредба стр. 87, Протокол № 14/25.10.2004г. от заседание
на Постоянната комисия по местно самоуправление, нормативна уредба ,регионална
политика и евроинтеграция , на която е разгледано и прието предложението за
приемане на наредбата на второ четене, Протокол № 16/26.10. 2004г. от заседание
на Постоянната комисия по териториално и селищно устройство, на която е
разгледано предложението за приемане на Наредбата на първо четене , Протокол на
същата комисия № 19/7.12.2004г. за приемане на наредбата на второ четене. Стр.
93-101. В преписката се съдържа и
поименен списък на общинските съветници
към датите на провеждане на заседанията на общинския съвет, от които е видно,
че към 4.11.2004г. присъстват 36 и отсъства един, а към 16.12. 2005ж.
присъстват 34 и отсъстват трима от всичките 37 общински съветника. Стр 102-103
от преписката-.
Или в
обобщение от наличните в делото доказателства се установява, че производство
по приемане на наредбата е започнало във връзка с предложение от Председателя
на Общински съвет Велико Търново, което е било обсъдено и прието в две
постоянни комисия : Постоянната комисия по местно самоуправление,
нормативна уредба ,регионална политика и евроинтеграция и Постоянната комисия по териториално и селищно устройство и съответно
приета. Същата е внесена и приета на първо и второ
четене от общинските съветници в публични заседания, на които са присъствали
повече от 50% от общинските съветници – 37 броя. За нейното приемане са
гласували всички присъствали общински съветници.
Няма данни проектът за нормативния акт
да е изпращан на заинтересовани лица или техни представителни организации, да
е публикуван в средства за масово
осведомяване или в интернет, нито да е оповестяван по друг начин. Не се
установява да е организирано и провеждано обсъждане на проекта със засегнати
лица или организации
Както се
посочи, Наредбата е претърпяла
последващи изменения 30.4.2015г. 28.1.2016г., за което са представени данни от
административния панел на сайта на Общината, че проектът за изменение заедно с
мотивите са публикувани Но за тези две изменения съответно не са представени
протоколи от заседанията на постоянните комисии.
Наредбата е оспорена пред АСВТ с Протест вх. № 2614/11.12.2018г.
от деловодството на ОбС – Велико Търново,
подаден от заместник окръжен прокурор в Окръжна прокуратура – Велико Търново. В
хода на съдебното дирене от оспорващия прокурор не се ангажираха доказателства
извън тези, съдържащи се в административната преписка по приемането на
оспорената наредба. От ответника се представиха документите, съдържащи се в
тази административна преписка, обсъдени по-горе.
При така установената фактическа
обстановка, съдът като взе предвид представените по делото доказателства и
становищата на страните, прави следните изводи:
Съгласно
чл. 186, ал. 2, вр. с ал. 1 от АПК, прокурорът може да подаде протест срещу
подзаконов нормативен акт. Оспорването е извършено от лице с надлежна
процесуална легитимация, пред компетентния да го разгледа съд и от външна
страна протестът отговаря на изискванията за редовност по чл. 150 и чл. 151 от АПК, а съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни
актове не е ограничено във времето. Наредбата е била предмет на съдебен контрол, досежно
разпоредбите на чл. 48, ал 1 и ал 2, като същите с Решение №446/1.11.2018г. по
адм.д. 582 /2018г. са отменени като процесуални незаконосъобразни. Горните обстоятелства обуславят процесуалната
допустимост за разглеждане по същество на протеста, подаден от прокурор в
Окръжна прокуратура – Велико Търново.
Във връзка с наведените в протеста
доводи и при извършената на основание чл. 168, вр. с чл. 196 от АПК проверка,
съдът установи, че оспорения акт е приет от компетентен орган, в рамките на
делегираните му от закона правомощия. Общинските съвети като органи на местното
самоуправление на територията на съответната община, решават самостоятелно
въпросите от местно значение, които законът е предоставил в тяхната
компетентност. В изпълнение на предоставените им правомощия по силата на чл.
76, ал. 3 от АПК, чл. 8 от ЗНА и чл. 21, ал. 2 ЗМСМА, същите са овластени да
издават нормативни актове с които уреждат съобразно нормативни актове от
по-висока степен обществените отношения с местно значение. Съгласно
разпоредбата на чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА в редакцията към ДВ, бр. 69/ 2003 г.,
Общинският съвет решава и други задачи с местно значение, които не са от
изключителната компетентност на други органи. С нормата на чл. 22, ал. 1 от ЗМСМА, в относимата редакция, Общинският съвет приема правилници, наредби,
решения и инструкции по въпроси от местно значение, които се изпращат на областния управител и на кмета на общината в 7-дневен
срок. Всички актове на общинския съвет се довеждат до знанието на населението
чрез средствата за масово осведомяване и/или чрез Интернет. В чл. 7, ал. 2
от приложимата редакция на ЗНА е посочено, че наредба се издава за прилагане на
отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока
степен. Приложимата норма на чл. 8 от ЗНА конкретизира, че всеки общински съвет
може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от
по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Наредбата е издадена на основание чл.
21, ал.2 от ЗМСМА, поради което е налице законова делегация, с която се овластява съответният общински
съвет да приеме подзаконов нормативен акт за приложението на законовите
текстове. По изложените съображения съдът намира, че оспорената наредба е
издадена от оправомощен за това орган, в кръга на неговата материална и териториална
компетентност. Решението по приемане
на Наредбата е взето от компетентен орган, като от съдържанието
на протокола не може да се установи дали гласуването е било тайно или явно. При вземане на решението, са спазени необходимите кворум и мнозинство,
съгласно особените изискванията, установени чл. 27, ал. 2 и ал. 4 от ЗМСМА, в
приложимата редакция /ДВ, бр. 69 от 2003 година/.
Спазена е изискуемата от закона
специална форма, доколкото са съобразени изискванията на относимата редакция на
Глава ІІІ „Строеж на нормативните актове“ от Указа, приложима по силата на чл.
9, ал. 2 от ЗНА в съответната редакция - ДВ, бр. 55 от 17.06.2003 г., в сила от
18.12.2003 година. При структурирането на акта са взети предвид повелите на
Глава ІV „Формулиране на разпоредбите на нормативните актове“ от Указа и е
съблюдавана регламентацията на Глава V „Нормативни актове по прилагането на
други актове“ от Указа, в редакцията му към 2005 година.
Независимо от горното, настоящият състав
намира протеста за основателен, тъй като Наредбата не е приета при спазване на
специалните процесуални правила за това. Според чл. 20 от Указа за прилагане на
ЗНА /редакцията обн. ДВ, бр. 39 от 1974 г./, при изготвяне на проекти за
постановления, правилници, наредби и инструкции се прилагат съответно чл. 10,
11 и 13. Нормата на чл. 10 от Указа регламентира, че в плана за изготвяне на
законопроекта се определят: 1. наименованието на закона; 2. етапите и сроковете
за изготвяне на законопроекта съобразно чл. 13; 3. съставителят на
законопроекта. Съгласно чл. 11 съставител на законопроект може да бъде комисия
или отделно лице. Разпоредбата на чл. 13, ал. 1 гласи, че изготвянето на
законопроекта обхваща: 1. изготвяне на първоначален проект; 2. обсъждане на
проекта; 3. изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени изменения
на първоначалния проект. Според втората алинея съобразно характера и обсега на
предложените изменения могат да се изготвят и обсъждат и следващи варианти на
проекта. Налага се извод, че производството по одобряване на проект за наредба,
който да бъде представен на общинския съвет за гласуване, принципно обхваща
следните фази: планиране, проектиране и обсъждане, включително няколкократно
обсъждане в определени хипотези. От съвкупния анализ, систематическото място на
цитираните норми в Глава втора „Изготвяне на проектите за нормативни актове“ и
предвид чл. 9, ал. 1 от Указа, се налага извод, че планът по чл. 10 се съставя
от органа, който трябва да издаде акта, а когато този орган е колективен – от
неговия председател. В настоящият случай е ясно, че това правило е спазено с
оглед внесеното от Председателя на ОбС Предложение за приемане на нова Наредба.
Проектът е придружен от мотиви, както изисква чл. 28 от ЗНА в относимата
редакция – законопроектът /в случая проектът на Наредбата/ да се изготвя
съобразно този закон и указа за неговото прилагане, като се придружава от
мотиви.
Процедурата, касаеща приемането на
подзаконов нормативен акт е регламентирана императивно в защита на публичния
интерес, като нарушаването й винаги е съществено. Мотивите безспорно имат
съществено значение, обезпечават и гарантират ефективността на етапа на
обсъждане.
Въпреки това, както правилно сочи
протестиращият прокурор липсват доказателства за проведено обсъждане на
проекта, макар указания в тази насока да са направени от настоящата инстанция. Смисълът на закона е да се даде гласност, да
се осигури достъп и възможност за ангажиране на становища от постоянни и
временни комисии, каквито са представени по дело, но така също и от граждани – адресати на подзаконовия
административен акт..Липсват доказателства проектът за наредбата да е довеждан
до знанието на заинтересованите лица по някой от посочените в действащата към
него момент разпоредба на чл. 2а от ЗНА /ДВ, бр. 55 от 2003 г./ - чрез
изпращането му до представителни организации на тези лица, чрез публикуването
му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му
по друг подходящ начин. Извършването на такова уведомяване и то в определения
от посочената норма срок /не по-кратък от един месец/, дори не се твърди от
ответната администрация. Периодът от
установима дата на предложението 25.10.2004г., дата на резолюция след
внасянето на предложението от
Председател на ОбС в общинския съвет до
приемането на Наредбата на първо четене 4.11.2004г. е значително по-кратък от един месец.
Уведомяването на заинтересованите лица – бъдещи адресати на нормативния акт и
обсъждането на проекта за същия не е формален етап, който може да бъде
подценяван и пренебрегван, тъй като е израз на основни принципи на
административния процес като откритост, достъпност, публичност и прозрачност.
Законодателят е придал важно значение на предварителното разгласяване и
обсъждане на проекта за нормативен акт, с всички заинтересовани лица и
организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган,
тъй като именно обсъждането осигурява реализиране на възможността за изразяване
на мнения, становища и възражение на заинтересованите лица, които биха довели
до приемане на различна редакция на оспорената Наредбата. Целта е да се
гарантира обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност на
административните актове. В случая такова обсъждане не е осигурено, с което
съществено са нарушени процесуалните правила по издаване на оспорения
подзаконов административен акт. Вярно е, че от приемането на оспорената Наредба
е изминал относително дълъг период от време, но липсата на доказателства за
обявяването и обсъждането на проекта й не може да бъде обяснено с това
обстоятелство. Съгласно от чл. 23 от Указа за прилагане на ЗНА, за всеки проект
за нормативен акт се образува досие, което отразява хода на изготвяне на
проекта и се попълва от съставителя, а когато съставителят е комисия – от
нейния председател. Досието се води в два екземпляра, като след приключването му,
се съхранява от органа, който е издал акта, а при закон – от органа, който е
предложил законопроекта за планиране, и от Съвета по законодателството. Тоест,
на Общински съвет – Стражица е вменено съхраняване на пълно досие, като или
това задължение в случая не е изпълнено, или досието съдържа единствено
представените пред съда документи. Изброените пропуски съществено нарушават
реда за приемане на подзаконови нормативни актове, който е така регламентиран,
че да гарантира обективността, безпристрастността и качеството на актовете,
приемани от общинския съвет, и съставлява основание за незаконосъобразност по
чл. 146, т. 3, вр. чл. 196 от АПК. По отношение на последващите изменения и
допълнения в отделни разпоредби на Наредбата
следва да се подчертае, че дори и да са процесуално законосъобразни и
при приемането им да са изправени първоначално опорочените процедури, това не
компенсира пропуските и не санира предходните нарушения в процедурата.
Изначалната незаконосъобразност при приемането на цялата Наредба е пречка да
бъдат приети за законосъобразни последващи изменения и допълнения в отделни
разпоредби на същата.
Изложеното
налага на основание чл. 193, ал. 1, предл. второ от АПК, съдът да отмени като
процесуално незаконосъобразна оспорената Наредба.
Предвид разпоредбата
на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва да се обяви
по начина, по който е следвало да бъде обявена самата наредба.
При този
изход на спора в полза на Окръжна прокуратура – Велико Търново следва да бъдат
присъдени направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. – внесена такса
за обнародване на съобщение за оспорването в „Държавен вестник“.
Водим от горното и на основание чл. 193,
ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
по протест на заместник окръжен прокурор
на Окръжна прокуратура Велико Търново, като незаконосъобразна Наредба №1 за
обществения ред на територията на Община Велико Търново, приета с решение №
365/16.12.2004г. на Общински съвет Велико Търново
ОСЪЖДА Община Велико Търново да заплати на Окръжна прокуратура
– Велико Търново разноски по делото в размер на 20,00 /двадесет/ лева.
РЕШЕНИЕТО, подлежи на касационно оспорване пред Върховен административен съд на
Република България, в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО, след влизането
му в сила, да се обяви по реда, по който е следвало да бъде обявена Наредба №1
за обществения ред на територията на Община Велико Търново, приета с решение №
365/16.12.2004г. на Общински съвет Велико Търново
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.