Р Е
Ш Е Н
И Е № 173
гр.Кюстендил,
18.11.2022г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Кюстендилският административен съд, в открито
съдебно заседание на десети ноември две хиляди двадесет и втора година, в
състав:
Административен
съдия: НИКОЛЕТА КАРАМФИЛОВА
и секретар Ирена
Симеонова, като разгледа докладваното от съдия Карамфилова адм.д.№280/2022г.
по описа на КАС, за да се произнесе взе предвид:
Община Дупница с адрес гр.Дупница,
пл.“Свобода“ №1 оспорва решение за налагане на финансова корекция
№РД-02-14-690/08.07.2022г. и решение за поправка на очевидна фактическа грешка
№РД-02-14-724/22.07.2022г. и двете на директор на дирекция „Управление на териториалното
сътрудничество“ в МРРБ и ръководител на управляващия орган по Програма ИНТЕРРЕГ
ИПП България – Северна Македония 2014-2020. Изложени са съображения за
незаконосъобразност на актовете поради допуснати нарушения на
административнопроизводствените правила, нарушения на материалния закон и
противоречие с целта на закона. Претендират се разноски.
Ответникът чрез пълномощника в писмени отговори
изразява становище за неоснователност на жалбите. Претендира
се юрисконсултско възнаграждение и се прави възражение за прекомерност на
адвокатското възнаграждение, заплатено от оспорващата страна за процесуално
представителство.
Кюстендилският административен
съд след като обсъди събраните по делото доказателства поотделно и в тяхната
съвкупност, приема за установено следното:
Община Дупница е проектен
партньор 2 по проект с рег.№СВ006.2.21.144 съфинансиран по Програма за
трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ-ИПП България-Северна Македония
2014-2020г., по
договор за субсидия по Инструмента за предприсъединителна помощ ІІ
№РД-02-29-168/68 от 12.07.2019г. Въз връзка с изпълнението на проекта
бенефициера Община Дупница е назначила екип за управление на проекта със
заповед №РД 04-758/216.07.2019г. Екипът се състои от три лица – координатор на
проекта, строителен експерт и финансов експерт. Със заповед №РД
04-764/19.07.2019г. на кмета на Община Дупница, държавният служител И. Т. Б. е
определен да изпълнява задълженията на експерт строителство, в рамките на
основното работно време, за срока на изпълнение на договора за субсидия
№РД-02-29-168/12.07.2019г. – 24 месеца, с брутно възнаграждение, съгласно
бюджетна линия BL 1 на
одобрения бюджет на проекта в съответствие с инструкция на дирекция „Управление
на териториалното сътрудничество“ към МРРБ за реда и начина на възлагане на
задълженията на членовете на екипите на българските бенефициенти при изпълнение
на проекти, финансирани по Програма ИНТЕРРЕГ-ИПП. Посочено е, че месечното
възнаграждение се определя пропорционално на отработените часове по проекта,
след представяне на месечни отчети за извършената работа по часове пред кмета
на Общината. При същите условия кмета на Община Дупница, със заповед №РД
04-763/19.07.2019г. е назначил Павел Сотиров Петров, държавен служител при Общината
за финансов експерт на проекта.
С писмо изх.№99-00-3-84/30.05.2022г. Община Дупница е
уведомена за регистриран в УО сигнал за нередност №УТС-181/24.01.2022г. по т.2
от Приложение №2 към чл.2, ал.3 от Наредба за посочване на нередности,
представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните
показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на Закона за
управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове
/Наредбата/ във вр.с чл.4, §8 от Регламент №1303/2013. На основание чл.73, ал.2
от ЗУСЕСИФ /сега ЗЕСЕФСУ/ е предоставена възможност за възражение. Такова е депозирано с изх.№04-00-92-1/13.06.2022г.
Издадено е оспореното решение №РД-02-14-690/08.07.2022г.
на основание чл.73, ал.1 във вр. с чл.70,
ал.1, т.3 от ЗУСЕСИФ във вр.с §5, т.4 от ДР ЗУСЕСИФ и §1, т.2 от ДР на
Наредбата, чл.4, ал.1 и чл.20 от Меморандума за изпълнение на Програмата за
трансгранично сътрудничество ИНТЕРРЕГ – ИПП България – Северна Македония, като
с него органът определил финансова корекция в размер на 6 999.98 евро от
изразходваните средства допустими разходи финансирани от Европейските
структурни и инвестиционни фондове, изплатени като възнаграждения за персонал и
офис и административни разходи, въз основа на заповед №РД 04-764/19.07.2019г. в
размер на 5 803 евро и заповед №РД 04-763/19.07.2019г. в размер на
4 800 евро. Нередността е квалифицирана като такава по т.2 от Приложение №2
към чл.2, ал.3 от Наредбата във вр.с
чл.70, ал.1, т.3 от ЗУСЕСИФ – нередност, съставляваща нарушение на принципите
по чл.4, §8 от Регламент 1303/2013, а именно принципа за добро финансово
управление в съответствие с изискванията на чл.33, чл.36, параграф 1 и чл.61 от
Финансовия регламент /Регламент №2018/1046/. От правна и фактическа страна е посочено,
че допустимостта на разходите по
Програмата за трансгранично сътрудничество е уредена в общи и специални
разпоредби, имащи отношение към програмата – Регламент №1303/2013, Регламент
№1299/2013, Делегиран Регламент №481/2014, а така също и програмни документи,
в. т.ч. Наръчник за изпълнение на проекти по програмата. УО се е позовал на
чл.65, т.1 от Регламент №1303/2013, според който допустимостта на разходите се
определя въз основа на националните правила, освен в случаите, в които са
определени специални правила във или въз основа на настоящия регламент или в
правилата за отделните фондове. Съобразявайки нормата на чл.3 от Делегиран
Регламент №481/2014 на Комисията, УО приема, че разходите за персонал
представляват брутните възнаграждения за труд за персонала, нает от бенефициера
и се ограничават до определените в трудов договор, решение за назначаване или в
случая заповед на кмета на Общината. Приложими са правилата за назначаване на
държавни служители „Ред и начин на възлагане на задължения на членовете на
екипите на българските бенефициери при изпълнение на проекти, финансирани по
трансграничните, транснационалните и междурегионалните програми за териториално
сътрудничество“. Въз основа на извършен анализ УО излага мотиви за
неприложимост на чл.21, ал.4 от ЗДСл /нормата, въз основа на която са издадени
двете заповеди и е определено допълнително възнаграждение на държавните
служители от екипа/, тъй като тя касае възлагане на дейности в извън
установеното работно време по оперативните програми в чл.2, ал.1 от
Постановление №189/2016г. Полагащото се възнаграждение по проекта трябва да е
включено към работната заплата, респ. да представлява част от същата, а не
допълнително възнаграждение към заплатата, както е изплатено в настоящия
случай, доколкото дейностите по проекта следва да бъдат извършвани от
държавните служители само в работно време. В този смисъл УО приема, че
извършените плащания към двамата членове на екипа – П. П. и И.Б., са
недопустими, доколкото тези средства са изплатени като допълнителни
възнаграждения към основната заплата на държавните служители. Това обуславя
неправомерно отчетени разходи за персонал, определени по незаконосъобразен ред
и условия, въпреки насоките по Програмата. Формиран е извод, че с тези си
действия бенефициера е извършил нарушение на принципа на икономичност по чл.33
от Регламент №2018/1046, с оглед неправилното разходване на европейски средства
за възнаграждения на членовете на екипа. Принципът изисква ресурсите да се
предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и при най-добра
цена, както и при спазване на материалната законосъобразност. Последното е
задължително условие за спазване на
принципа на доброто финансово управление.
При определяне размера на финансовата корекция органът
е приел, че извършеното нарушение има конкретно финансово изражение, което е
равно на реално извършения разход за персонал и който бенефициера е декларирал
за възстановяване, а именно сумата 6 542.04 евро. Прието е, че следва да
бъде възстановена и сумата от 457.94 евро – представляваща 7 % от разходите по
БЛ „Офис и административни разходи“, като пълната сума за възстановяване,
засегната от установената нередност е определена на 6 999.98 евро.
Издадено е и решение за поправка на очевидна
фактическа грешка №РД-02-14-724/22.07.2022г.,
с което на основание чл.62, ал.1 и 2 от АПК е извършена поправка в текста относно размера на
финансовата корекция от 6 999.98 евро на 6999.99 евро и относно сумата, представляваща процентното изражение
на разходите по БЛ „Офис и административни разходи“ и начина на изчисляване,
като е поправен от 457.94 евро /7% х 6 542.04 евро обща стойност на
декларираните разходи за персонал през отчетния период/ на 457.95 евро /7% х 2 354.82
евро + 7% х 4 187.22 евро/. В останалата част решението за определяне
на финансова корекция остава непроменен.
С оглед така установената фактическа обстановка по
делото съдът намира жалбите за допустими, като подадени в срок, срещу актове,
подлежащи на оспорване по съдебен ред, от процесуално легитимен субект и пред
компетентен да ги разгледа съд.
След служебна проверка законосъобразността на
решенията на основанията по чл.146 от АПК и по реда на чл.168 от АПК, съдът
счита следното:
Обжалваният административен акт решение за
налагане на финансова корекция №РД-02-14-690/08.07.2022г. на директор на
дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ в МРРБ и ръководител на
управляващия орган по Програма ИНТЕРРЕГ ИПП България – Северна Македония
2014-2020. е издаден от
компетентен орган. На основание §5, т.4 от ДР ЗУСЕФСУ, законът се прилага за
финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество,
доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях европейско законодателство
и в сключените между държавите договори, ратифицирани, обнародвани и влезли в
сила за Република България по отношение на категориите нередности и минималните
и максималните стойности на процентните показатели, определени в ЗУСЕФСУ и с
акта по чл.70, ал.2 от същия. Съгласно чл.8, ал.4, т.ii и т.v от
Регламент №1299/2013 относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския
фонд за регионално развитие по цел "Европейско териториално
сътрудничество" в програмата за сътрудничество се определят органът или
органите, определени да изпълняват контролни функции, както и се определя общо
описание на механизмите за управление и контрол. В съответствие с чл.122 от
Регламент №1303/2013 за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския
фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд,
Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд
за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския
фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и
Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент
№1083/2006 на Съвета, всяка държава членка е отговорна за докладване на
нередности, извършени от бенефициери на нейна територия към Европейската
комисия и Управляващия орган/Съвместния секретариат и следва да ги уведомява за
каквото и да е развитие по случаите или за свързаните административни и съдебни
процедури. На основание чл.2, т.2 от Наредбата ръководителят на програмите за
европейско териториално сътрудничество /и настоящата програма/ е отговорен за
процедурите, регламентирани в наредбата. А съгласно чл.29, ал.1 Устройствен
правилник на МРРБ, дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“
изпълнява функциите на Национален орган на Програма за трансгранично
сътрудничество ИНТЕРРЕГ-ИПП България-Северна Македония 2014-2020г. Според чл.9, ал.1 от ЗФУКПС
ръководителите по чл.2, ал.2 могат да делегират правомощията си по този закон
на други длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи
определят конкретните им права и задължения, в настоящия случай заповед
№РД-02-14-639/17.06.2022г. на министъра на МРРБ.
Оспореното решение е в предписаната от закона форма и
съдържа изложение на фактически и правни основания, обективиращи волята на УО
при съблюдаване на изискванията на чл.73, ал.1 и ал.3 от ЗУСЕФСУ. То е издадено
и при спазване на административнопроизводствените правила на чл.73, ал.2 от
закона – Община Дупница е уведомена за сигнала за нередност и в какво се
изразява същата, осигурена е възможност бенефициерът да представи в разумен
срок, който не може да бъде по-кратък от две седмици, своите писмени възражения
по основателността и размера на финансовата корекция и при необходимост да
приложи доказателства. Депозирано е възражение и същото е обсъдено в решението.
Страните не спорят по фактите. Поставеният пред съдебната инстанция спор касае правилното приложение на материалния закон. По аргумент от чл.73, ал.1 от ЗУСЕФСУ, финансовата корекция се определя по основание и размер. Основанието е извършената нередност, която предвид съдържанието на легалната дефиниция на понятието в чл.2, т.36 от Регламент №1303/2013, представлява всяко нарушение на правото на Съюза или на националното право, свързано с прилагането на тази разпоредба, произтичащо от действие или бездействие на икономически оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни фондове, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на бюджета на Съюза чрез начисляване на неправомерен разход в бюджета на Съюза. Еднопосочна е практиката на Съда на Европейския съюз (СЕС), че нередността, за която се определя финансова корекция, следва да бъде нормативно установена с посочване на предпоставките за осъществяването й и санкцията при проявлението на хипотезата й. Това представлява гаранция за законосъобразното упражняване правото на защита на бенефициера, в чиято тежест се определя корекцията.
В случая органът е посочил като
основание състава на нередност по т.2 от Приложение №2 към чл.2, ал.3 от Наредбата във вр.с
чл.70, ал.1, т.3 от ЗУСЕСИФ – нередност, съставляваща нарушение на принципите
по чл.4, §8 от Регламент №1303/2013, а именно принципа за добро финансово управление в
съответствие с изискванията на чл.33, чл.36, параграф 1 и чл.61 от Финансовия
регламент. Според чл.70, ал.1 от ЗУСЕФСУ финансовата
подкрепа със средствата на Европейските структурни и инвестиционни фондове може
да бъде отменена само на някое от лимитативно посочените в цитираната норма
правни основания. В оспореното решение като фактическо основание за
определената финансова корекция е посочено, че са налице недопустими разходи,
поради неприложимост на чл.21, ал.4 от ЗДСл / при хипотезата на която са
изплатени/ – допълнително възнаграждение на двама членове от екипа по
управление на проекта не се следва като такова, а следва да бъде част от
основното възнаграждение, доколкото дейностите се изпълняват в рамките на
основното работно време на държавния служител. УО е отбелязал в решението в
частта „Данни за нарушена разпоредба на ЕС“ – чл.33 от Регламент
№2018/1046 на ЕП и Съвета от 18 юли
2018г. за финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза, а в частта
„Данни за нарушена национална разпоредба“ – неприложимо. Съгласно чл.33 от
Регламент №2018/1046 бюджетните кредити се използват в съответствие с принципа
на добро финансово управление и следователно се изпълняват, като се спазват
следните принципи: а) принципа на икономичност, според който ресурсите,
използвани от съответната институция на Съюза за осъществяване на нейните
дейности, се предоставят своевременно, в подходящо количество и качество и на
най-добрата цена; б) принципа на ефикасност, който е свързан с най-доброто
съотношение между използваните ресурси, предприетите дейности и постигането на
целите; в) принципа на ефективност, който е свързан със степента, в която се
постигат поставените цели посредством предприетите дейности.
От
съдържанието на оспорения административен акт се установява, че УО от една
страна излага съображения за недопустимост на разходите /допълнително
възнаграждение за персонал и за офис и административни разходи/ поради
неправилно разходвани и неправомерно отчетени разходи за персонал, като
посочва, че бенефициера е извършил нарушение на правилата на програмата и
приложимото законодателство при наемането на персонал за целите на изпълнение
на проекта, а от друга - за нередност, съставляваща нарушение на принципа на
чл.4, §8 от Регламент №1303/2013 – нарушаване на принципа за добро финансово
управление, като налага финансова корекция в размер на 6 999.98 евро от
изразходваните средства допустими разходи. В този смисъл съдът приема, че в решението
се установява противоречие между визираните правни и фактически основания
относно допустимостта на разходите и разпоредения в диспозитивната му част
правен резултат. Извършено е смесване между недопустимите разходи, обуславящи
отказ за верификация и финансовите корекции за нередности, насочени спрямо
допустимите разходи. Законодателят е въвел два отделни правни института,
прилагани на различно основание и в различни производства. Верифицирането /одобряването/
на извършените разходи по изпълнението на проекта зависи от преценката на
тяхната допустимост с оглед съответствието им с нормативно регламентираните
условия. Отказът да се верифицират суми не се основава на наличие на нередност,
нито представлява елемент от процедурата по определяне на финансова корекция. В
случая в разпоредителната част на решението е изразена волята на УО за
определяне на финансова корекция в общ размер от 6 999.98 евро, докато в
мотивите на акта са изложени съображения за недопустимост на разходите, поради
определянето им в нарушение на насоките по програмата в „Ред и начин на възлагане на
задължения на членовете на екипите на българските бенефициери при изпълнение на
проекти, финансирани по трансграничните, транснационалните и междурегионалните
програми за териториално сътрудничество“. Недопустимостта
на даден разход поради несъответствието му с нормативно регламентираните
условия е основание за отказ от верификация на същия, но не и основание за
определяне на финансова корекция. Недопустимостта на разходите за персонал в
случая не може да бъде отнесена и към дадената от УО квалификация за нередност
– нарушаване на принципите по чл.4, §8 от Регламент №1303/2013 във вр.с чл.33
от Регламент №2018/1046 от 2018 /последната посочена за нарушена разпоредба на
ЕС/. Определянето на финансова корекция въз основа на неотносими правни и
фактически основания представлява съществен порок на акта и води до материалната
му незаконосъобразност.
С оглед изложеното, съдът приема, че решение за
налагане на финансова корекция №РД-02-14-690/08.07.2022г. е материално незаконосъобразно и ще
бъде отменено, поради наличие на отменителното основание по чл.146, т.4 от АПК.
Обжалваният административен акт решение за поправка
на очевидна фактическа грешка №РД-02-14-724/22.07.2022г. на директор на
дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ в МРРБ и ръководител на
управляващия орган по Програма ИНТЕРРЕГ ИПП България – Северна Македония
2014-2020. е издаден от
компетентен орган, в предписаната от закона писмена форма, с оглед изложените
по-горе в решението мотиви, касателно предходния акт. Решението е издадено в
предвидените по чл.62, ал.1 и 2 от АПК срокове, доколкото законодателят
предвижда възможността ОФГ, допуснати в административния акт, да се поправят от
органа и след изтичане срока за обжалване.
Същото обаче е издадено в нарушение на изискването за
мотивираност, съгласно чл.59, ал.2 от АПК, доколкото липсват изложени
фактически основания за постановяването му. Единствено УО е посочил поправката,
която извършва с акта, без да е изложил фактически съображения за това. По този
начин волята му остава неясна.
Очевидна
фактическа грешка представлява всяко несъответствие между формираната истинска
воля на органа и нейното външно изразяване в текста на решението. Съпоставяйки
вписаната воля на УО в първоначалното решение „…457.94 евро
/7% х 10 603 евро обща стойност на извършените разходи за персонал/.
Следователно дължимата сума за възстановяване засегната от установената
нередност е в размер на 6 999.98 евро“ и извършената поправка в смисъла
„…457.95 евро /7% х 2 354.82 евро + 7% х 4 187.22 евро/. Следователно
дължимата сума за възстановяване засегната от установената нередност е в размер
на 6 999.99 евро“, ведно със съдържанието на решение №РД-02-14-690/08.07.2022г.
изцяло, съдът счита че неправилно е приложен материалния закон. Отразената
поправка не представлява ОФГ, тъй като от мотивите на двете решения не се
установява несъответствие между формираната на база фактическата обстановка,
възприета от УО и доказателствата по делото воля на органа и външното й
отразяване в акта.
С решението за поправка на ОФГ се
поправя и текст, който не съществува в основното решение, като пък по отношение
на начина на пресмятане не са изложени никакви мотиви, както в първоначалния
акт, така и във втория, за да се прецени каква е била действителната воля на УО
в този аспект.
Не на последно място съдът посочва, че
решението за поправка на ОФГ подлежи на отмяна, на самостоятелно основание, и с
оглед отмяната на първоначално постановеното решение на УО, тъй като се явява
неразделна част от него. Налице са отменителните основания по чл.146, т.2, 4 и
5 от АПК.
С оглед изхода от правния спор съдът присъжда
разноски на оспорващата
страна, на основание чл.143, ал.1 от АПК, в размер на 1659.06 лв. – 1440 лв.
адвокатско възнаграждение /същото е под минимума по чл.8, ал.1 във вр.с чл.7, ал.2, т.3 от Наредба №1/09.07.2004г. за
минималните размери на адвокатските възнаграждения/ и 219.06 лв. държавна
такса.
Воден от горното и на основание чл.172, ал.2
от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ
решение за налагане на финансова корекция №РД-02-14-690/08.07.2022г. и
решение за поправка на очевидна фактическа грешка №РД-02-14-724/22.07.2022г. и
двете на директор на дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“ в
МРРБ и ръководител на управляващия орган по Програма ИНТЕРРЕГ ИПП България –
Северна Македония 2014-2020.
ОСЪЖДА Министерство на регионалното развитие и благоустройството,
гр. София, ул.“Св. св. Кирил и Методий“ №17-19 да заплати на Община Дупница, пл.“Свобода“
№1 разноски по
делото в размер на 1659.06 лв. /хиляди шестстотин петдесет и девет лв. и шест
ст./.
Решението подлежи на обжалване пред Върховен
административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: