Р Е Ш Е Н И Е
№169
гр. Габрово,
29.10.2020 година
В ИМЕТО НА
НАРОДА
Административен съд Габрово в открито съдебно заседание
от тридесети септември през две хиляди и двадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ГАЛИН КОСЕВ
ЧЛЕНОВЕ: Е. КИРОВА- ТОДОРОВА
ДАНИЕЛА ГИШИНА
и секретар РАДИНА
ЦЕРОВСКА сложи за разглеждане докладваното от съдия КОСЕВ Адм.д.№234 по описа за 2020
година на Административен съд Габрово и за да се произнесе взе предвид
следното:
Производството е по чл. 185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/, във вр. с чл. 16, ал. 2 от Закона за
нормативните актове. Образувано е по Протест на прокурор при Районна
прокуратура Севлиево – Десислава Христова против чл. 22, ал. 4 от Наредба за
реда на управление на горските територии, собственост на Общинта Севлиево
/приета с Решение №108 от 27.05.2020г. на Общински съвет Севлиево/.
Според подателя на
Протеста в тази част- чл. 20, ал. 4 от от Наредба за реда на управление на
горските територии, собственост на Общинта Севлиево е приет при неправилно
приложение на материалния закон и противоречи на разпоредбите на ЗГ и нормите
на Наредба №1/2012г. за контрола и опазване на горските територии издадена от
министъра на земеделието и храните и министъра на вътрешните работи. В Протеста
се излагат подробни мотиви за това, че протестираната разпоредба урежда ред за
достъп до горските територии, включително внасяне на депозит и издаване на
разрешение за движение, различни от тези предвидени в посочените по- горе
нормативни актове, което е мотив за отмяна на оспорената част от Наредбата.
Твърди се, че протестирания текст от наредбата е издаден от ОС Севлиево извън
кръга на правомощията му.
Прави се искане за отмяна
на оспорения текст на чл. 20, ал. 4 от от Наредба за реда на управление на
горските територии, собственост на Общинта Севлиево, приета с Решение №108 от
27.05.2020г. на Общински съвет Севлиево.
Оспорването е съобщено по реда на чл. 181, ал. 1 и 2,
чрез публикация в „Държавен вестник“ и на Интернет страницата на ВАС. Към него
няма присъединяване на други лица. На основание чл. 192 от АПК делото се гледа
и с участието на Прокурор от Окръжна прокуратура Габрово.
Наредбата е приложена към делото в цялост.
ГАС счита, че подаденият Протест е редовен и допустим,
поради което следва да бъде разгледан по същество.
В проведеното по делото открито съдебно заседание
протестиращата страна, редовно призована не се представлява. В подадено по
делото Писмено становище заявява, че поддържа подадения Протест и заявините в
него искания, включително присъждане на разноски.
Ответната страна – ОбС Севлиево, редовно призован се
представлява от надлежно упълномощен пр. представител, който оспорва подадения
Протест. Смита същия за неоснователен поради което да бъде отхвърлен
включително присъждане на разноски.
Представителят на Окръжна прокуратура Габрово прокурор
Надежда Желева е на становище, че Протеста е мотивиран и основателен, поради
което намира, че следва да бъде уважен изцяло.
Съдът извърши проверка за наличието на съдържащите се в
Протеста мотиви за отмяна на част от процесния подзаконов нормативен акт и
провери служебно за наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146,
във вр. с чл. 196 от АПК, за прогласяване на нейната нищожност, както и всички
законови основания за отмяната му, вкл. и неупоменати от страните.
За да се произнесе по съществото на правния спор, съдът
взе предвид от фактическа и правна страна следното:
С Разпореждане№754 от 13.08.2020г. на ГАС на ОС Севлиево
е указано да предостави в цялост преписката по приемането на процесната
Наредба, вкл. предложението за приемането й, публикуването му, данни за
обсъждането му в съответните комисии в ОбС Севлиево, както и данни за
евентуална промяна на процесната нормативна разпоредба, при положение, че
такива са налице след първоначалното й приемане. В тежест на ответника е
да установи изпълнението на законовите
изисквания при издаването на Наредбата, съответствието на процесната разпоредба
със закона, вкл. че мотивите за приемането на проекта са публикувани, че на
заинтересованите лица е била предоставена възможност да правят предложения и да
дават становища по него, както и че оспорената разпоредба не противоречи на
нормативен акт от по-висок ранг.
От представената по делото преписка се установява
следното:
В Община Севлиево е входирано предложение на Кмета на
общината за приемане на процесната Наредба. Към Предложението авторът на
предложението да е изложил мотиви за изготвянето му. В срока за предложения и
становища на подготвения акт, на 08.05.2020г. Кмет на Община Севлиево е
направил предложение проектът за Наредбата да бъде допълнен в частта на Раздел V Достъп до
горските територии с текст, касаещ отговорността на ползвателите на горските
пътища- собственост на Община Севлиево.
На основание чл. 25, ал. 1 от ЗМСМА председателят на ОбС
Севлиево е свикал общинските съветници на заседание на 27.05.2020г., като в
дневния ред е заложено приемането на процесната Наредба.
С Решение №108 от 27.05.2020г. ОбС Севлиево е приел
процесната Наредба, включително и предложението на Кмет на Община Севлиево,
като същото е залегнало в чл. 20, ал. 4 от Наредбата и е предмет на настоящия
Протест.
Не са представени по делото изменения на Наредбата.
Като колективен орган на местното самоуправление по
смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският
съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни
актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение. В чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА са изброени
правомощията му, а съгласно ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА в изпълнение
на правомощията си по ал. 1 общинският
съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, общинският
съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на
райони и кметства. Анализът на тази разпоредба във връзка с ал. 2 на чл. 21 от ЗМСМА, чл.
8 от ЗНА и чл.
76, ал. 3 от АПК сочи, че общинският съвет е компетентният орган да
приема наредби от местно значение, и в частност да приеме Наредба,
регламентираща реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско
имущество, каквато е Наредбата, текст от която е оспорен с процесния протест.
От направения по-горе преглед на нормативната уредба следва изводът, че
нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или
закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче
не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен.
Въз основа на така изложеното и във връзка с процедурата
по приемане на процесния подзаконов нормативен акт ГАС установи, че по делото
са представени като доказателства, с оглед дадени от съда указания в такава
насока, предложение за приемане на проект на Наредбата, данни за публикуване на
предложението за проекта, както и мотивите/ доклада за това в местната преса,
на интернет страницата на общината или по друг начин.
Съгласно чл. 28 от ЗНА, в
относимата към момента на приемане на процесната Наредба редакция /ДВ бр.
46/2007г./, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към
него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Според ал. 2 на
чл. 28 мотивите, съответно докладът, съдържат: 1.причините, които налагат
приемането; 2.целите, които се поставят; 3.финансовите и други средства,
необходими за прилагането на новата уредба; 4.очакваните резултати от прилагането,
включително финансовите, ако има такива и 5.анализ за съответствие с правото на
Европейския съюз. Според ал. 3 на чл. 28, проект на нормативен акт, към който
не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се
обсъжда от компетентния орган.
От представената по делото преписка по
приемане на процесната Наредба се установява, че към проекта на Наредбата са
налице мотиви и доклад по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. В
предложението на Кмета на Община Севлиево за приемане на проекта на Наредбата
се говори общо за промяна в действащото законодателство, обществените условия и
съвременните отношения, които правят наложително приемането на нова Наредба.
Посочени са причини и в частност конкретни промени в действащото
законодателство, които да обосновават приемането на изцяло нова Наредба.
Посочени са целите, постигането на които се преследва с приемането на нова
наредба, както и новите положения. Посочени са финансовите и други средства,
необходими за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането
на предложения проект на Наредба, както и анализ за съответствие с правото на
Европейския съюз. За да е незаконосъобразен подзаконовият административен акт
поради липсата на мотиви не е необходимо да липсват мотиви въобще, а е
достатъчно изложените мотиви да не отговарят на всички изисквания относно
тяхното съдържание, регламентирани в чл. 28, ал. 2 от т. 1 до 5 ЗНА.
Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 ЗНА, е
да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са императивно
зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост
и съгласуваност. По този начин ЗНА придава изключително значение на
мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за
предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни.
Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад,
по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА не следва да се обсъжда от
компетентния орган. Проектът за подзаконов нормативен акт следва да бъде
известен преди внасянето му за обсъждане. Заедно с мотивите, съответно доклада
към него, същите трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички
заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да
упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Липсата на мотиви
съставлява съществено нарушение на административно- производствените правила
съгласно императивните изисквания по смисъла на чл. 28 от ЗНА,
касаещи приемането на цялата Наредба, и представлява достатъчно основание за
отмяната й.
Налице е и приложен Проект на Наредбата, както и
приложени мотиви /доклад/, които отговарят на тези изисквания и имат посоченото
по- горе съдържание.
Съгласно цитираната законова разпоредба преди внасянето
на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентен орган,
съставителят на Проекта следва да го публикува на интернет страницата на
съответната институция, заедно с мотивите, съответно доклада, като на
заинтересованите страни се предоставя най- малко 14- дневен срок за предложения
и становища по проекта, което като изискване на закона е спазено. В този смисъл
настоящият съдебен състав намира не е налице допуснатото нарушение на процесуалните
правила по приемане на протестираната Наредба.
По отношение на твърдяното противоречие в Протеста, а
именно че чл. 22, ал. 4 от Наредба за реда за управление на горските територии,
собственост на Община Севлиево е приет при неправилно приложение на материалния
закон и противоречи на разпоредбите на ЗГ и нормите на Наредба №1/2012г. за
контрола и опазване на горските територии издадена от министъра на земеделието
и храните и министъра на вътрешните работи, които са нормативен акт от по-
висок ранг, което е мотив за отмяна на оспорената част от Наредбата.
В чл. 22, ал. 4 от Наредба за реда за управление на
горските територии, собственост на Община Севлиево е указано, че „Достъпът на
товарни превозни средства с товароносимост на 3 тона до горски разсадници и от
насаждение, в които се извършва добив на дървесина, се разрешава от Кмет на
Община Севлиево, кмета на кметвство или кметски наместник след подаване на
молба по образец, в която заинтересованите лица посочват: размер, вид, кубатура
на превозния товар /прилагат се съответните документи, като за превоз на дървен
материал се предоставя копие от разрешително за добив на дървен материал/, кой
път ще се използва и за какво разстояние, данни за МПС, с което ще се извърши
превоза /регистрационен номер, гражданска отговорност, документ за собственост
или основание за ползване/ и срок за ползване на пътя. За разрешения достъп
заявителят внася в общината депозит на заявеното количество товар в размер на
1, 00 лв. за кубик на километър, който се възстановява след изтичане на срока
на разрешителното, при условие че по време на превоза не са нанесени вреди на
територията, през която е преминавано, не са нанесени вреди на ползвания път и
не е необходимо неговото възстановяване, остъпът е осъществен добросъвестно и е
изпълнено задължението за почистване на превозните средства по реда на чл. 24
от наредбата.“
При
преценка на оспорения чл. 20, ал. 4 от цитираната Наредба е видно, че същият е
приет от ОС Севлиево извън кръга на правомощията му и при неправилно приложение
на материалния закон.
В чл. 148 ал. 11 от ЗГ е предвидено, че условията и
редът за движението по горските пътища, за поставяне на пътни знаци и техните
образци, както и образците на документите за достъп до горските територии се
определят с наредба на
министъра на земеделието, храните и горите и министъра на вътрешните работи. В съотвествие
с тази разпоредба е и прета Наредба №1/2012г. за контрола и опазване на
горските територии издадена от министъра на земеделието и храните и министъра
на вътрешните работи, уреждаща тези обществени отношения. При анализ на
посочените разпоредби е видно, че протестирания текст от Наредбата на Община
Севлиево действително е в противоречие с текста на чл. 148 от ЗГ и Наредба
№1/2012г., тъй като в тях не се предвижда определяне и събиране на депозит,
който да е необходим за издаване на разрешение за достъп и движение до горските
територии. Освен това ЗГ делегира уреждането на подобни правомощия по създаване
на правила за достъп до горските територии на Министър на земеделието, храните
и горите и министъра на вътрешните работи, което дава основание да се приеме,
че текста от процесната Наредба на Община Севлиево е приет от Общински съвет
Севлиево извън кръга на правомощията му, които по закон са за друг орган.
При приемане на разпоредбите на чл. 22, ал. 4 от Наредбата Общински съвет Севлиево е излязъл извън рамките на
предоставената му законова делегация, като е преуредил вече уредени обществени
отношения с по-висок по степен нормативен акт – закон- ЗГ и Наредба №1/2012г. и е въвел нови изисквания, различни от
предвидените в посочените нормативни актове. Компетентност на общинския съвет за приемането на
такива разпоредби не се извежда нито от Конституцията на Република България,
нито следва от разпоредбата на чл. 21, ал. 1, т. 13 от ЗМСМА. Разпоредбата на чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА
в случая също не предоставя компетентност на общинския съвет да регулира
материя, свързана с достъпа и движението до горските пътища в процесната Наредба, доколкото последната е издадена
на основание чл. 22 от ЗУО, а тази материя изрично е уредена в посочения ЗГ и наредба
№1/2012г.. Налагащият
се извод е за нищожност на разпоредбите на чл. 22, ал. 4
от протестираната Наредба.
Протестираната разпоредба на чл. 22, ал. 4 от Наредбата на Общински съвет Севлиево е нищожна по изложените по- гре съображения, а
именно че при приемане
на разпоредбите на посочените текстове от Наредбата Общински съвет Севлиево е излязъл извън рамките на предоставената законова делегация по чл. 148 от ЗГ, като е преуредил вече уредени обществени отношения с
по-висок по степен нормативен акт.
Искането на протестиращата страна за присъждане на
направените по делото разноски е
своевременно направено и основателно предвид изхода на спора пред настоящата
инстанция. Предвид изхода на делото, а именно приемане на Протеста за
основателен и прогласяване за нищожна по оспорената разпоредба на чл. 22, ал. 4
от Наредбата на Община Севлиево в тази част следва да бъде осъдена да заплати в
полза на протестиращата страна 20 /двадесет/ лева дължима и заплатена такса за
съобщаване на оспорването в „Държавен вестник” по реда на чл. 188 във връзка с
чл. 181, ал. 1 от АПК.
Водим от горното и на
основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ПРОГЛАСЯВА
НИЩОЖНОСТ на чл. 22, ал.
4 от Наредба за реда за
управление на горските територии, собственост на Община Севлиево приета с
Решение №108 от 27.05.2020г. на Общински съвет Севлиево.
ОСЪЖДА Община
Севлиево да заплати на Районна прокуратура Севлиево сумата от 20 /двадесет/
лева разноски по делото.
Решението подлежи на касационно
обжалване и протест пред Върховен административен съд на Република България в
четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Решението, след влизането му в сила, да се
разгласи по реда на чл. 194 от АПК.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: