Р Е Ш Е Н И Е
№……………/20.07.2020 г., гр.Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
ДОБРИЧКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД в открито съдебно заседание,
проведено на двадесет
и втори юни, две хиляди и двадесета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ : СИЛВИЯ САНДЕВА
при секретаря ИРЕНА Д. изслуша
докладваното от председателя АД № 711/2019 год. и за да се произнесе, взе
предвид следното :
Производството е по реда на чл.
145 и сл. от АПК, във вр. чл.124, ал.1 от ЗДСл.
Образувано е по жалба на К.М.Д. с
ЕГН ********** ***, против заповед № ЧР-01-6/08.11.2019 год. на областен
управител на област Добрич, с която на основание чл.89, ал.2, т.1, във вр. 90, ал.1, т.2 и чл.92 от ЗДСл на жалбоподателката
е наложено дисциплинарно наказание “порицание”. В жалбата се излагат съображения
за незаконосъобразност на оспорения административен акт поради допуснати
съществени нарушения на административнопроизводствените
правила и нарушение на материалния закон. Иска се отмяна на заповедта и
присъждане на сторените разноски по делото. Иска се също така на основание
чл.38, ал.1, т.3 от ЗАдв на процесуалния представител
на жалбоподателката да бъде присъдено адвокатско възнаграждение
за оказаната на лицето безплатна адвокатска помощ.
Ответникът – Добричкият областен
управител, чрез процесуалния си представител, оспорва основателността на жалбата
по съображения, че оспорената заповед е издадена в съответствие с изискванията
на ЗДСл. Иска съдът да отхвърли жалбата и да му присъди сторените разноски по
делото.
Добричкият административен съд,
като взе предвид доказателствата по делото и становищата на страните, и след
като извърши служебна проверка за законосъобразност на оспорената заповед на
всички основания, посочени в чл.146 от АПК, намира следното от фактическа
страна :
От данните по административната
преписка се установява, че към датата на издаване на оспорения акт К.М.Д. е
заемала длъжността „младши експерт“ в Дирекция „Административен контрол,
регионално развитие и държавна собственост“ към Областна администрация - Добрич
на основание заповед за преназначаване № ЧР-02-32/16.04.2019 г. на областен
управител на област Добрич. Преди назначаването й на тази длъжност тя е
изпълнявала длъжността юрисконсулт в дирекция “Административно – правно
обслужване, финанси и управление на собствеността” към Областна администрация
Добрич съгласно заповед № РД-02-27/ 09.12.2016 г. на областен управител на
област Добрич.
Видно от заповед № ЧР-02-39/29.11.2019г.
на областен управител на област Добрич, служебното правоотношение на жалбоподателката е прекратено на основание чл.106, ал.1, т.2
от ЗДСл, считано от 01.12.2019г. Посочената заповед е обжалвана пред съда и не
са налице данни по делото за влизането й в сила.
Дисциплинарното производство по
издаване на оспорената заповед е започнало по докладна записка № РкД-15-25/14.10.2019г.
на директора на Дирекция „АКРРДС“ към Областна администрация - Добрич относно
констатирано неизпълнение на служебните задължения на жалбоподателката.
В докладната е посочено, че едно от преките задължения, посочени в длъжностната
характеристика на младши експерт К.Д.,
е да изготвя становища по
законосъобразността на приетите от общинските съвети решения, както и проекти
за актове на областния управител за
оспорване изпълнението на решения на общински съвети в рамките на нормативно
предвидените срокове. По образувана преписка №
АдК-01-68/2019 г., в
резултат на извършена проверка относно законосъобразността на приети решения по
протокол № 60 от заседание на
Общински съвет Шабла, проведено на дата 16.08.2019 г., младши
експерт К.Д. е пропуснала
да констатира незаконосъобразността на прието решение във връзка с докладна
записка № К-112/17.07.2019 г. на кмета на Община Шабла, а именно: решение № 595 на Общински съвет Шабла, с което на основание чл. 21, ал. 1, т. 8
от ЗМСМА, чл. 8, ал. 4 от ЗОС, чл. 103, ал. 1 от ЗФВС и чл. 18, ал. 2 от
НРПУРОИ, е учредено за срок от три
години безвъзмездно право на ползване на Спортен клуб „Кария" на
няколко помещения, представляващи
част от Спортен комплекс Шабла, имот с идентификатор 83017.503.3277.1 по КККР
на гр.Шабла.
Приетото решение е незаконосъобразно поради нарушение на чл.103, ал.1 Закона за
физическото възпитание и спорта. Неговата незаконосъобразност е
идентична с тази на решение № 521 по протокол № 35 от 21.02.2019 г. на ОбС –
Балчик, което е отменено с влязло в сила решение на Административен съд –
Добрич. По-рано по същата тази преписка, във връзка с предходно изготвено от К.Д. становище
с № АдК-01-68/20.08.2019 г. по извършена проверка на проект на протокол № 60,
директорът на Дирекция „АКРРДС“ към Областна администрация - Добрич е изискал
писмени обяснения от служителката относно пропуснати две незаконосъобразни
проекто-решения, като едното от тях било именно това - за учредяване на
безвъзмездно право на ползване на Спортен клуб „Кария”. В представени
писмени обяснения от 23.08.2019 г. К.Д. е посочила,
че не е пропуснала да забележи
незаконосъобразните текстове
на двете докладни записки,
но не ги е отразила в становището си, защото нямат правна стойност,
докато не бъдат гласувани и приети от общинския съвет. В същите тези обяснения
е заявила, че ще осъществи административен контрол за законосъобразност на
процесните проекто-решения, когато бъдат гласувани и приети като решения от
Общински съвет Шабла. В случая няколко проекто-решения на заседанието на
Общински съвет Шабла, проведено на 16.08.2019 г., са гласувани и приети, сред
които е и проекто-решението за учредяване на безвъзмездно право на ползване на
спортния клуб във връзка с докладна записка №
К-112/17.07.2019 г. на кмета на Община Шабла. Решението е постановено при
съществено нарушение с цел заобикаляне на материалния закон и е следвало да
бъде върнато за ново обсъждане с указания за неговата
отмяна. С писмо вх. № АдК-01-68 от 26.08.2019 г. е получен протокол № 60 от
проведеното на 16.08.2019 г. заседание на Общински съвет Шабла, заедно с разгледаните
материали. В конкретния случай към момента е пропусната възможността областният
управител да упражни правомощието си по чл. 32, ал. 2, изр. първо от Закона за
администрацията, като оспори незаконосъобразния акт на ОбС – Шабла по реда на ЗМСМА.
Във връзка с гореизложеното е
отправено предложение да бъде потърсена дисциплинарна отговорност на младши
експерт К.Д. на основание чл.89, ал.1 и ал.2, т.1 от
ЗДСл, тъй като допускайки едно незаконосъобразно решение да бъде прието от ОбС -
Шабла и да влезе в сила, е нарушила виновно своите служебни задължения, вменени
й по т.5.3 от длъжностната характеристика.
По повод на тази докладна записка
с писмо с изх.№ РкД-15-12/15.10.2019г. Добричкият областен управител е поискал на
основание чл.93, ал.1 от ЗДСл писмени обяснения от
служителката относно причините за неизпълнението на служебните й задължения,
изразяващо се в пропуск да се констатира незаконосъобразността на решение №
595, взето на заседание на ОбС – Шабла на 16.08.2019 г., довело от своя страна
до невъзможността областният управител да упражни правомощието си по чл.32,
ал.2 от ЗАдм. Със същото писмо е отправена и покана за изслушване на
служителката, след като се запознае с докладната записка.
С докладна записка с изх.№
РдК-15-25/16.10.2019г. жалбоподателката К.Д. е
депозирала писмени обяснения по случая, в които е посочила, че не е констатирала незаконосъобразността на процесното решение, тъй като не е било приложено към
протокола от заседанието на ОбС – Шабла. В изпратения
протокол липсвала стр. 16, на която очевидно се е намирало решение № 595. Тя не
е забелязала липсата на решението, което се дължи на неволен пропуск от нейна
страна, а не и на умишлени действия, поради което е изразила съжалението си за
това.
Върху писмените обяснения на жалбоподателката е поставена резолюция от областния
управител за сформиране на комисия за изслушване на служителката на 17.10.2019
г. от 10, 30 часа.
Със заповед № РД-22-35/31.10.2019
г. на Добричкия областен управител е определена комисия, която да извърши
изслушване на служителката. Изслушването е насрочено за същата дата от 09, 20
часа. В състава на комисията са включени областният управител, главният
секретар на Областна администрация Добрич (контролиращият ръководител на
служителката) и директора на дирекция „АКРРДС“ (прекият ръководител на
служителката). Препис от заповедта е връчен на жалбоподателката
К.Д. на 31.10.2019 г. Изслушването на служителката е проведено на същата дата,
за което е съставен протокол № РкД-15-25 от 31.10.2019 г., подписан от
членовете на комисията и протоколчика А. Маринова – специалист в дирекция
„АКРРДС“. Жалбоподателката е подписала протокола с
особено мнение на 28.11.2019 г., в което е посочила, че е била много зле и
нямала спомен за проведеното изслушване. Според записаното в протокола К.Д. е потвърдила
казаното в писмените си обяснения, че неволно е пропуснала да забележи
липсващата страница от протокола на ОбС – Шабла и
съответно да установи незаконосъобразността на решение № 595, като е добавила,
че това се дължи на натовареността й със заверката на документи с апостил. Изразила е отново съжалението си за допуснатия пропуск,
като е подчертала, че е станало случайно.
На 08.11.2019 г. областен
управител на област Добрич е издал оспорената заповед № ЧР-01-6/08.11.2019г., с
която на основание чл.90, ал.1, т.2, във вр. чл.91 и
чл.92 от ЗДСл е наложил на Д.
дисциплинарно наказание „порицание“. В заповедта са цитирани
задълженията на служителката по т.5.1 и т.5.3 от длъжностната характеристика на
заеманата от нея длъжност, като е посочено, че със заповед №
РкД-20-6/07.01.2019 г. на областен управител на област Добрич е определено
административният контрол върху решенията на ОбС –
Шабла да се осъществява от К.Д.. Преповторени са фактическите констатации в
докладната записка, по повод на която е образувано дисциплинарното производство.
Описани са всички действия по осъществения предварителен контрол на проекто – решенията на ОбС –
Шабла за заседанието на 16.08.2019 г. – първото изготвено становище от К.Д., изискването
и даването на писмени обяснения във връзка с констатирания пропуск относно
незаконосъобразността на две проекто - решения, като
е добавено, че на 26.08.2019 г. служителката е изготвила ново становище по
предварителния контрол за законосъобразност, в което е отразила
незаконосъобразността и на процесното проекто – решение за учредяване на безвъзмездно право на
ползване на СК „Кария“. Изброени са последователно
всички действия по изискване на писмени обяснения и изслушване на служителката.
Счетен е за неоснователен доводът на жалбоподателката,
че в протокола на ОбС – Шабла липсвала стр.16.
Изложени са обстоятелства, че при получаването му в Областна администрация - Добрич
хартиеният носител на протокол № 60/16.08.2019г. е регистриран в ЕДС „Архимед“ с вх. № АдК-01-68#/26.08.2019г.
в 13,15 часа, като е сканиран веднага и прикачен в електронен архив в 13,19 часа от старши експерт „Административно
обслужване“ Десислава Ангелова. Протоколът е предаден на областния
управител за поставяне на резолюция и на 26.08.2019 г. в 15,22 часа е насочен и предаден на К.Д..
На следващия ден - 27.08.2019г.,
в 9,52 часа, служителката е
изготвила, създала и прикачила в ЕДС „Архимед" становището си по
законосъобразност върху решенията на ОбС - Шабла по протокол №60/16.08.2019г.,
в което не е констатирана
незаконосъобразност на решение № 595/16.08.2019 г. Въз основа на тези фактически обстоятелства е
направен извод, че К.Д. на 27.08.2019г. в сградата на Областна администрация - Добрич е извършила виновно нарушение на
служебните си задължения по т. 5.1 и т. 5.3 от длъжностната си характеристика,
като не е констатирала незаконосъобразност на решение № 595 по протокол № 60 от
16.08.2019г. на Общински съвет - Шабла, въпреки дадените й писмени указания от
прекия й ръководител, с което е извършила
дисциплинарно нарушение по чл.89, ал.2, т.1 от ЗДСл - неизпълнение на
служебните задължения. Вследствие на неизпълнението на служебните задължения на служителката, за областен управител на област
Добрич са настъпили неблагоприятни правни последици предвид на вменените му по чл.31, ал.1, т.5
и чл.32, ал.2 от ЗАдм правомощия за осъществяване на административен контрол върху актовете на
органите на местното самоуправление и
местната администрация. С изтичане на законоустановения срок по чл.45, ал.4 от ЗМСМА за осъществяване на контрол по законосъобразност е преклудирана възможността областният управител да върне за ново
обсъждане незаконосъобразното решение, съответно да го оспори пред съда. Приемането
на решение от общински съвет, което противоречи на материалноправните норми на Закона за физическото възпитание,
носи негативни последици не само за областния управител като контролиращ орган,
но и за цялото общество.
Посочено е, че със заповед №
ЧР-01-1/11.02.2019г. на областен
управител на област Добрич
на К.Д. е наложено дисциплинарно наказание „забележка”, което към днешна дата
не е заличено, а служителката е извършила ново дисциплинарно нарушение, за
което следва да й бъде наложено дисциплинарно наказание „порицание“ на основание
чл.90, ал.1, т.2 от ЗДСл.
Заповедта е връчена на жалбоподателката на 18.11.2019г. съгласно отбелязването в
нея.
Съгласно приложената по делото длъжностна
характеристика на длъжността „младши експерт“ в дирекция „Административен
контрол, регионално развитие и държавна собственост“ към Областна администрация
Добрич, връчена на Д. на 02.05.2019 г., в общите задължения на служителката по
т.5.1 и т.5.3 са включени осъществяването на контрол по законосъобразността на
актовете и действията на органите на местното самоуправление и местната
администрация на територията на областта и изготвянето на становища по законосъобразността
на приетите от общинските съвети решения, както и проекти за актове на областния управител за оспорване
изпълнението на решения на общински съвети в рамките на нормативно предвидените
срокове.
Със заповед № Рк-Д-20-6/
07.01.2019 г. на областен управител на област Добрич е извършено разпределение
между трима служители относно осъществявания контрол за законосъобразност върху
актовете на общинските съвети на територията на областта, като на К.Д. е
наредено да извършва контрол по законосъобразността на приетите решения в ОбС - Тервел, ОбС - Шабла и ОбС - Крушари. При изписване на имената и длъжността на
служителите е посочено, че жалбоподателката е на
длъжност юрисконсулт в дирекция „АПОФУС“, а останалите двама служители, които
са включени в разпределението, изпълняват длъжността главен юрисконсулт в
дирекция „АПОФУС“. В тази насока е и приложеният по делото регистър на
абонатите от 07.01.2019 г., в който е отразено разпределението при
осъществяване на административния контрол върху актовете на общинските съвети
съобразно посочената заповед с вписване на имената на служителите, длъжността
им и структурното звено, в което те работят, като в графата, в която К.Д. е положила
подпис, е отразено структурно звено – АПОФУС и длъжностно наименование –
юрисконсулт.
Видно от приложения по делото
лист за преглед на пациент в спешно отделение, издаден от „МБАЛ – Добрич“ АД,
на 31.10.2019 г. Д. е постъпила в лечебното заведение в 13, 40 часа и го е
напуснала в 15, 00 часа след направени изследвания и назначена терапия. Според
снетата анамнеза в листа жалбоподателката е получила
припадък на работа вследствие на силно емоционално напрежение. След проведена
консултация със специалист Д. е насочена за амбулаторно проследяване от
невролог с мнение, че припадъкът е от психологически характер.
Съгласно психиатрично
освидетелстване от д-р Т.С. на 14.11.2019 г. е извършено психиатрично
изследване по настояване на жалбоподателката по повод
на влошаване на психичното й състояние от известен период от време вследствие
на преживени стресови моменти на работното място. В освидетелстването е
записано, че по време на поредна психотравмена
ситуация (даване на устни обяснения на 31 – ви октомври, при наложено второ
дисциплинарно наказание) Д. споделя състояние на вцепененост от страх и шок и
липсата на какъвто и да било спомен от случващото се. Към онзи момент нейното
лабилно психично състояние е приело характеристиките на остър емоционален срив
в резултат от натрупаното напрежение с интензивен характер в продължение на
значителен период от време с кумулативен ефект, който е довел до емоционално
изтощение и е предизвикал определени поведенчески прояви, в т.ч. и поредица от припадъчни състояния. Въз основа на тези данни е направено
заключение, че към момента на освидетелстването психичното състояние на Д.
покрива критериите според МКБ, Ревизия 10 / МКБ 10 на Реакция на тежък стрес и
разстройство в адаптацията.
Съгласно психологично изследване
от клиничен психолог А.А.на 14.11.2019 г. е проведено
психологично изследване на Д. в една сесия в условията на ЦПЗ “Д-р П.Станчев” –
Добрич. В изследването е посочено, че поради отсъствие на патология е използван
съкратен набор от методики, в резултат на които е направено заключение, че при жалбоподателката не се наблюдават патопсихологични
разстройства на мисленето и интелектуален дефицит и емоционално – волеви
нарушения въпреки негативния емоционален регистър по време на изследването.
Налице е психично и емоционално отреагиране на
стресовата ситуация с включени симптоми като тревожност, обърканост, проблеми с
паметта, затруднения в общуването, проблеми със съня, депресия, занижена
самооценка, апатия и др.
Съдът не споделя възраженията на
ответника, че психиатричното освидетелстване и психологичното изследване са
негодни доказателствени средства за установяване на емоционалното състояние на жалбоподателката към момента на изслушването, защото не
отговарят на изискванията за оформяне на медицинска документация, нямат печат и
изходящ номер, от които да се проследи дали фигурират в регистрите на някое
лечебно заведение, изготвени са почти две седмици след проведеното изслушване, представляват
единствено преразказ на твърденията на самата жалбоподателка,
нямат професионална научна част и не покриват минималните критерии на
медицинската практика. И двата документа са подписани, а психиатричното
освидетелстване има и печат на специалиста, който е извършил прегледа на
лицето. Обстоятелството, че в освидетелстването не е посочено при какви условия
е извършена психиатричната консултация (в амбулатория или друго лечебно
заведение за извънболнична помощ), както и че
психологичното изследване няма печат и изходящ номер на ЦПЗ “Д-р П.Станчев” –
Добрич, не изключва факта на тяхното провеждане, нито прави негодни изготвените
мнения и заключения на специалистите. От съдържанието на двата документа е
видно, че при психиатричния преглед и психологичното изследване е извършена
диагностична работа с изследване и експертна оценка на случая, с оглед на което не може да се приеме, че не отговарят
на минималните критерии на медицинската практика. В психиатричното
освидетелстване има поставена диагноза по МКБ 10, а в психологичното изследване
е оформено заключение с преценка за нивото на когнитивните, личностните и
поведенчески особености и нивото на социално функциониране на освидетелстваното
лице, поради което е невярно твърдението на ответника, че не съдържат
професионална експертна част. Действително в психиатричното освидетелстване са
възпроизведени редица твърдения на жалбоподателката относно
преживените от нея събития, но това е част от процедурата по снемане на
анамнеза, която е основна терапевтична практика при извършване на медицински прегледи,
целяща поставянето на правилна диагноза.
В подкрепа на този извод е и назначената
по делото комплексна психиатрично – психологична експертиза, която съдът
кредитира като обективно и компетентно изготвена. Според заключението на вещите
лица в ежедневната психиатрична практика не съществува форма “психиатрично освидетелстване”,
но направената медицинска консултация от 14.11.2019 г. има всички
характеристики на психиатричния преглед - анамнеза, актуално психично състояние, анализ на
травмиращи събития и начина, по който са възприети от освидетелстваното лице, формулировка на случая,
диагноза по МКБ X. Прегледът е извършен
според изискванията на добрата медицинска практика и отразява личната преценка
на лекаря за състоянието на пациента. Направеното психологичното изследване от 14.11.2019 г. отговаря на критериите за психологична
оценка, утвърдена в медицинския стандарт по „Психиатрия” (Наредба № 24 от 07 юли 2004 г.). След проведено психично и
психологично изследване и психологично – психиатрично обсъждане на резултатите
от това изследване вещите лица са направили извода, че у К.Д. се констатират
личностови акценти и особености в реактивността -
терен, върху който възприетите като травмиращи служебни взаимоотношения са
причинили смесена
тревожно-депресивна реакция. Тази реакция е диагностицирана на основание представените от освидетелстваната оплаквания след събитието от
31.10.2019 г., като част от симптомите персистират и към момента на изготвяне
на комплексната експертиза, макар и с неголяма интензивност. Д. има ниска устойчивост на стрес и
подчертано неефективни стратегии за справяне в проблемни житейски ситуации.
Описаните личностови особености и поведение при фрустрация предполагат
психогенно отреагирване на конфликтни ситуации, стрес и напрежение и имат
значение за психичното и емоционално състояние на лицето по време на
събитието от 31.10.2019 г. При проведеното изслушване от дисциплинарната
комисия негативните емоции са ескалирали допълнително с невъзможност за
обсъждане на алтернативно поведение в момента и вероятно са в основата на
описаните от освидетелстваната последващи дисоциативни
симптоми. От обясненията на вещите лица
пред съда се установява, че въпреки силния стрес по време на изслушването Д. е
разбирала достатъчно добре за какво става въпрос и се е държала адекватно. Интензивният характер на чувствата
на напрежение и тревожност не означава, че тя не е могла да контролира
поведението и реакциите си, като е възможно емоционалното й състояние да не е
имало външни проявления за третите лица. Липсата на спомен от случилото се
представлява дисоциативен механизъм от психогенен
характер, който се дължи на неспособността на личността да отреагира
емоциите си, но не е непременно признак за неадекватно поведение.
По делото са събрани показанията
на две свидетелки, които съдът кредитира като обективни и достоверни и
неоспорени от страна на жалбоподателката.
Видно от разпита на първата св. С.Е.,
която е била член на комисията по изслушване, жалбоподателката
се е държала нормално по време на изслушването на 31.10.2019 г., не е изглеждала
притеснена, отговаряла е адекватно на въпросите, дори не се е замисляла, имало
е спокоен диалог между нея и комисията, не е имало признаци на вцепененост,
страх и шок, не е споделяла, че не се чувства добре, никой от комисията не се е
държал агресивно с нея и не й е повишавал тон, напълно разбирала за какво става
дума и не е казала, че има въпрос, на който не може да отговори.
От разпита на втората св. Златина
М.се установява, че тя е била в една комисия с Д., която е заседавала непосредствено
след изслушването на жалбоподателката. К. е участвала
в заседанието през цялото време и е била в нормално състояние. Протоколът от
заседанието бил изготвен няколко часа по-късно. К. не го е подписала, тъй като
не е била открита в стаята си. Преди заседанието на комисията жалбоподателката е споделила емоционално, че ще напуска, но
никой не е приел сериозно изявленията й. Тогава свидетелката е узнала и за
изслушването на К..
От показанията и на двете
свидетелки се установява, че няколко часа след изслушването жалбоподателката Д.
е намерена свлечена на пода в една от служебните тоалетни, след което е
повикана спешна медицинска помощ и е отведена с
линейка в спешното отделение. Според показанията на св. М.тя
посетила няколко пъти тоалетната
преди обедната почивка, при което установила, че едната кабинка била затворена.
Предположила, че вътре е К., тъй като я нямало дълго време в стаята, а преди
това я чула да говори оттам по телефона
си. Затова попитала, но никой не й отвърнал. След като
се върнала от обедна почивка, се появила майката на К., която поискала да проверят, дали дъщеря й не
се намира в тоалетната, при което я открили заключена в една от
кабинките. Когато отключили тоалетната, видели, че К.
е легнала на пода и я извадили оттам. Преди да дойде линейката, св. М.я
попитала дали е добре, при което К. отвърнала, че нищо не си спомня.
От съвкупния анализ на горепосочените
писмени и гласни доказателства следва да се приеме за установено, че жалбоподателката е реагирала адекватно по време на
изслушването, но го е преживяла изключително тежко. Изслушването е било особено
травмиращо събитие за служителката, което е довело до нейния психогенен
припадък няколко часа след това и е допринесло за влошаване на общото й емоционално
и психично здраве.
Въз основа
на така установената фактическа обстановка съдът прави следните правни изводи
:
Жалбата е подадена от легитимирано
лице (прекратяването на служебното правоотношение на жалбоподателката
в хода на съдебното производство не води до отпадане на правния й интерес да оспори
законосъобразността на заповедта за налагане на дисциплинарно наказание), в законоустановения
срок по чл.149, ал.1 от АПК, срещу годен за обжалване индивидуален
административен акт, поради което е процесуално допустима, а разгледана по
същество, е и основателна, макар и не по всички изложените в нея съображения.
Оспорената заповед е
издадена от компетентен орган по смисъла на чл.92, ал.1 от ЗДСл, в кръга на
правомощията му по закон, в необходимата писмена форма, в преклузивния
срок по чл.94, ал.1 от ЗДСл и след проведена процедура по приемане на писмени
обяснения и изслушване на служителя съобразно разпоредбата на чл.93, ал.1 от
ЗДСл.
Неоснователно е възражението
в жалбата, че процедурата по изслушването е била силно компрометирана, тъй като
Д. е била в състояние на вцепененост, шок и страх, емоционално и психически
неадекватна, вследствие на което не си спомняла нищо от случилото се и била
лишена от каквато и да било възможност да изложи аргументи в подкрепа на
защитата си. Безспорно е от доказателствата по делото, че жалбоподателката
е била под силен емоционален стрес и напрежение по време на изслушването, което
се потвърждава и от последвалия по-късно през деня психогенен припадък, но това
не й е попречило да разбира естеството на ставащото и да ръководи поведението
си. Видно от заключението на вещите лица по комплексната експертиза, декларираната
от нея амнезия е с частичен и селективен характер и представлява психогенно
изтласкване на неприятния спомен от травмиращото събитие, което не изключва адекватното й поведение по време
на изслушването и способността й да организира защитата си пред комисията. Обстоятелството,
че това изслушване е имало изключително негативен ефект върху емоционалната
устойчивост на Д. и наред с други стресогенни
ситуации е предизвикало смесена тревожно-депресивна адаптационна реакция у нея,
не може да доведе до обоснован извод, че процедурата по изслушване е засегната
от съществен порок, водещ до нейната нередовност. Аргумент в подкрепа на това е
и протоколът от самото изслушване, където са записани подробно въпросите на
членовете на комисията и отговорите на Д., които са логични и последователни и
не сочат на обърканост или неадекватно поведение на служителката и липса на
разбиране и реална преценка на ситуацията. Действително жалбоподателката
е подписала протокола с особено мнение с твърдението, че няма спомен от
проведеното изслушване, но не е оспорила верността му в хода на съдебното
производство, нито е представила доказателства за опровергаване на съдържанието
му, поради което съдът го кредитира като годно доказателствено средство за
удостоверяване на начина и условията, при които е проведено изслушването. От данните
в този протокол е видно, че процедурата по чл.93, ал.1 от ЗДСл е надлежно спазена
и не е налице съществено процесуално нарушение, обуславящо отмяната на заповедта
на това основание.
Налице са обаче допуснати други
съществени процесуални нарушения и нарушение на материалния закон, които водят
до незаконосъобразност на заповедта на
основание на чл.146, т.3 и т.4 от АПК.
Няма спор, че според посочените
за нарушени в заповедта т.5.1 и т.5.3 от длъжностната характеристика на заеманата
от жалбоподателката длъжност тя е имала задължения да
осъществява контрол
по законосъобразността на актовете и действията на органите на местното
самоуправление и местната администрация на територията на областта и да изготвя
становища по
законосъобразността на приетите от общинските съвети решения, както и проекти
за актове на областния управител за
оспорване изпълнението на решения на общински съвети в рамките на нормативно
предвидените срокове.
От текста на
заповедта обаче е видно, че с нея не й е вменено нарушение за неосъществен
контрол и за неизготвяне на становище и/или проект за акт за оспорване на
областния управител, а за неконстатиране на незаконосъобразност на решение на ОбС – Шабла, което има различно смислово и езиково значение
от текста на т.5.1 и т.5.3 от длъжностната характеристика.
Дори и да се приеме,
че „неконстатирането на незаконосъобразност“ е общо понятие и описанието на
нарушението се покрива по смисъл и съдържание с посочените за нарушени точки от
длъжностната характеристика, то от мотивите към обжалваната заповед е видно, че
за да ангажира дисциплинарната отговорност на Д. за неосъществения контрол
върху процесното решение на ОбС
– Шабла, дисциплинарнонаказващият орган се е позовал
на заповед № РД-20-6/07.01.2019 г. на областен управител на област Добрич, с
която са определени длъжностните лица, които следва да осъществяват контрол
върху актовете на отделните общински съвети на територията на областта, като на
жалбоподателката е възложено да извършва контрол
върху приетите решения на ОбС – Тервел, ОбС – Шабла и ОбС - Крушари. От
съдържанието на тази заповед обаче е видно, че контролните функции върху
актовете на ОбС - Шабла са били вменени на жалбоподателката, докато е била на длъжността юрисконсулт в
дирекция “Административно - правно обслужване, финанси и управление на
собствеността” в Областна администрация – Добрич. Следователно с преназначаването
на Д. на новата длъжност „младши експерт“ в дирекция “Административен контрол,
регионално развитие и държавна собственост” правното действие на посочената заповед
е преустановено поради настъпилото изменение на служебното правоотношение. При
това положение към датата на твърдяното нарушение за жалбоподателката
не е съществувало пряко служебно задължение да извършва
контрол по законосъобразността на решенията на ОбС –
Шабла по силата на тази заповед, поради което неправилно и незаконосъобразно дисциплинарнонаказващият орган се е позовал на нея, за да
обоснове дисциплинарната отговорност на служителката. Невярно е и твърдението в
заповедта, че жалбоподателката не е изпълнила
служебните си задължения, въпреки дадените й писмени указания от прекия й
ръководител. От данните по административната преписка не се установява Д. да е
получавала такива писмени указания от прекия си ръководител към датата на постъпване
на протокола на ОбС – Шабла в Областна администрация
– Добрич на 26.08.2019 г., нито след това. Единствено по време на
предварителния контрол на проекто – решенията
директорът на дирекцията й е изискал писмени обяснения относно “пропуснатата
незаконосъобразност” на проекто – решението за
учредяване на безвъзмездно право на ползване на СК “Кария”,
но това не може да се приравни на изрично възлагане на контрола на приетите решения
на ОбС – Шабла и в частност на приетите решения от
16.08.2019 г. Не е налице и резолюция на областния управител, по силата на която
на Д. да е поставена конкретна задача да извърши контрол за
законосъобразност на решенията по този протокол, в т.ч. и на решение № 595. При липсата на надлежен
изричен акт, от който да е видно, че именно жалбоподателката
е била натоварена с осъществяването на контрола по законосъобразността на решенията
на ОбС – Шабла, неправилно и незаконосъобразно дисциплинарнонаказващият орган й е вменил отговорността за “неконстатиране на незаконосъобразността” на решение №
595. Фактът, че практически тя е осъществила предварителния контрол на проекто – решенията на ОбС -
Шабла, не
я прави непосредствено задължена и за контрола на приетите решения. Отговорността
й за това не може да произтече пряко и от типовата й длъжностна характеристика с
оглед на съществуващата структура и организация на работа в областната
администрация. При положение че в дирекцията има и други щатни бройки, в т.ч.
на младши специалист, видно от длъжностната характеристика на служителката, и
не са налице несъмнени доказателства за наличието на вътрешно разпределение на служебните задължения между служителите в дирекцията, то твърдяното
нарушение не би могло да се вмени безусловно във вина на жалбоподателката.
Да се приеме обратното, означава да се ангажира дисциплинарната отговорност на
служителката за неизпълнение на служебно задължение, с което не е била изрично
натоварена, което е недопустимо с оглед на строгите правила и изисквания за
налагане на дисциплинарни наказания.
В съответствие с това
следва да се направи извод, че неправилно и в нарушение на материалния закон дисциплинарнонаказващият орган е приел, че жалбоподателката е извършила виновно нарушение на
служебните си задължения по т.5.1 и т.5.3 от длъжностната характеристика, препращайки
веднъж към заповед с преустановено правно действие и втори път към
несъществуващи писмени указания на прекия й ръководител. Позоваването на
различни по своя характер вътрешнослужебни актове води
и до неопределеност на мотивите, въз основа на които е прието, че Д. пряко е отговаряла
за осъществяването на контрола по законосъобразността на приетите решения на ОбС – Шабла. Неяснотата на волята на дисциплинарнонаказващия
орган е винаги съществено процесуално нарушение, съставляващо основание за
незаконосъобразност на заповедта по чл.97, ал.1 от ЗДСл, тъй като нарушава
правото на защита на служителя и прави невъзможна съдебната проверка за
законосъобразност на оспорения административен акт.
На следващо място, за да бъде едно деяние дисциплинарно нарушение, не е
достатъчно да е установен фактът на неговото осъществяване. По аргумент от
чл.89, ал.1 от ЗДСл е необходимо е деянието да е извършено от служителя
виновно. Вината е субективното отношение на дееца към деянието, с което се
осъществява дисциплинарното нарушение, която може да бъде проявена както под формата на умисъл - пряк или евентуален, така и под
формата на непредпазливост - небрежност или самонадеяност. Всяка от формите на
проявление на вината има свое собствено съдържание, т. е. отразява различно
интелектуално и волево състояние на дееца. В оспорената заповед липсват мотиви
относно формата на вината, независимо от изложените от служителката обяснения, че се касае за неволен пропуск, а не за умишлени действия от
нейна страна. Без мотиви за виновно поведение на държавния служител не е налице
елемент на фактическия състав на дисциплинарното нарушение, тъй като единствено
виновното осъществяване на дисциплинарните нарушения по чл.89, ал.2 от ЗДСл е основание за налагане на дисциплинарно
наказание.
Липсата на мотиви за виновно поведение е довела и до неизпълнение в пълен
обем на задълженията на дисциплинарнонаказващия орган по чл.91, ал.1 от ЗДСл,
съгласно която формата на вината на държавния служител е
едно от кумулативно предвидените обстоятелства, които следва да се отчетат при определяне на вида и размера на наказанието. Неправилно
освен това дисциплинарнонаказващият орган е обосновал тежестта на наложеното
наказание с факта, че процесното дисциплинарно нарушение е извършено преди
изтичането на срока на
заличаване на предходно дисциплинарно наказание “забележка”, наложено със заповед
№ ЧР-01-1/11.02.2019 г. на областен управител на област Добрич. Видно от
посочената заповед, наложеното с нея наказание е за
извършено от страна на жалбоподателката
нарушение на предишната й работа на длъжността юрисконсулт в дирекция “АПОФУС”
към Областна администрация - Добрич. Преценката на обстоятелствата по чл.91,
ал.1, т.1 - 4 от ЗДСл следва да бъде извършвана единствено и само в рамките на заеманата
към момента на налагане на дисциплинарното наказание длъжност. Допуснатите
нарушения при изпълнението на служебните задължения на старата длъжност са неотносими към тежестта на нарушението и цялостното
служебното поведение на служителя на сегашната му длъжност независимо от
съществуващото сходство между двете длъжности като обем от функции и задължения
и нормативната им позицията в една и съща териториална структура в държавната
администрация. Действително дисциплинарнонаказващият
орган е изложил мотиви и относно преклудираната възможност за упражняване на
правомощията на областния управител по чл.32, ал.2 от Задм и чл.45, ал.4 от ЗМСМА, но те не могат да заместят липсата на дължимата преценка по всички
критерии по чл.91, ал.1 от ЗДСл. Бланкетното
твърдение, че приемането на решение от общински съвет, което противоречи на
ЗФВС, носи негативни последици за цялото общество, не е подкрепено с конкретни
доводи и доказателства и не е достатъчно да мотивира избраното от
дисциплинарнонаказващия орган наказание. Констатираните
пороци съставляват съществено нарушение на
административнопроизводствените правила и водят до необоснованост на наложеното
дисциплинарно наказание.
С
оглед на изложените съображения обжалваната заповед се явява неправилна и незаконосъобразна
и следва да се отмени.
При този изход на делото и с оглед
направеното в срок искане на жалбоподателката следва да бъдат присъдени направените
разноски по делото в размер на 876, 80 лева,
представляващи разноски за вещи лица. На основание чл.38, ал.1, т.3 от ЗАдв на процесуалния представител на жалбоподателката
следва да присъдено адвокатско възнаграждение за оказаната на страната безплатна
адвокатска помощ в размер на 500 съгласно чл.8, ал.3 от Наредба № 1/09.07.2004г. за минималните
размери на адвокатските възнаграждения.
Така мотивиран
и на основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на К.М.Д. с ЕГН **********
***, против заповед № ЧР-01-6/08.11.2019 год. на областен управител на област
Добрич, с която на основание чл.89, ал.2, т.1, във вр.
90, ал.1, т.2 и чл.92 от ЗДСл на жалбоподателката е
наложено дисциплинарно наказание “порицание”.
ОСЪЖДА Областна администрация –
Добрич да заплати на К.М.Д. с ЕГН ********** ***, сумата от 876, 80 лева,
сторени разноски по делото.
ОСЪЖДА Областна администрация –
Добрич да заплати на адвокат Д.П. *** сумата от 500 лева, представляващи адвокатско възнаграждение за оказаната на жалбоподателката К.М.Д. безплатна адвокатска помощ.
РЕШЕНИЕТО не подлежи на
обжалване.
Административен съдия :