Р Е Ш
Е Н И Е
№ 1866 24.11.2021 година
гр.Бургас
В И М Е Т О Н А Н
А Р О Д А
Бургаският
административен съд, XIX-ти административен състав,
на двадесет
и осми октомври две
хиляди двадесет и първа година,
В публично
заседание в следния състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЧАВДАР ДИМИТРОВ
ЧЛЕНОВЕ : 1. ХРИСТО ХРИСТОВ
2.
ЯНА КОЛЕВА
при секретаря И.Л.с участието на прокурора А.Ч.
като разгледа докладваното от съдията Колева административно дело № 2044 по описа за 2021 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството е по реда на чл.185 – чл.186 от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е
по протест от прокурор при Окръжна прокуратура Бургас с искане да бъде отменена
като незаконосъобразна Наредба за престой и паркиране на превозни средства
управлявани и превозващи лица с трайни увреждания на територията на община
Бургас, приета с решение по т.5 / Протокол №13 от 29.09.2020 г. на Общински съвет Бургас.
На самостоятелно основание се протестират като незаконосъобразни разпоредбите
на чл.6, т.4, т.5, б. „Ж“ и чл.7, т.1 и т.6, чл.11 от същата наредба. Иска се наредбата
да бъде отменена в цялост, а евентуално да бъдат отменени оспорените отделни
разпоредби. При уважаване
на протеста, прокурорът иска да му бъдат присъдени направените разноски.
В протеста се
поддържа, че редът за издаване на карти за паркиране на местата, определени за
превозните средства, обслужващи хора с трайни увреждания и използване на
улеснения при паркиране е уреден в чл.99а от ЗДвП. Въпреки наличието на
законова уредба Общински съвет – Бургас приел нарочна Наредба за престой и
паркиране на превозни средства управлявани и превозващи лица с трайни
увреждания на територията на община Бургас, с която ограничил правата на хората
с трайни увреждания, като допълнил и други изисквания и заболявания, които не
са предвидени в закона или в норми на ЕС. Твърди, че при приемане на наредбата
са нарушени административнопроизводствените правила. Приетата наредба не
съвпадала с проекта, обявен на интернет страницата на общинския съвет и Община
Бургас. Не били налични мотиви към обявения проект. На самостоятелно основание
излага съображения за незаконосъобразност на отделни разпоредби. Сочи, че с ал.4 на чл.6 и чл.7, т.1 от
наредбата незаконосъобразно е стеснен кръгът на лицата, имащи право на карта за
паркиране на места, определени за превозни средства, обслужващи хора с трайни
увреждания. В разпоредба на чл.99а от ЗДвП липсвало ограничение, като право на
такава карта било предоставено на всяко лице с трайно увреждане, легалната
дефиниция за което се съдържа в §I, т.2 от ДР на Закон за хората с увреждания
(ЗХУ). Налице било и несъответствие със закона. Според чл.7, т.6 „правото се
предоставя със заповед на кмета, а съгласно приложението към чл.99а, ал.1 от ЗДвП се издава карта по образец. На следващо място в протеста се твърди и друго
нарушение на чл.99а от ЗДвП – съгласно тази норма картата за паркиране се
издава на определено лице с трайно увреждане, а не на автомобил, както било
записано в чл.6, ал.5, б. „Ж“ от наредбата.
На следващо
място прокурорът излага съображения за нищожност на чл.11 и следващите от
наредбата. Намира, че същите административнонаказателни отношения били уредени
с правна норма от по висок ранг – закон, поради което било недопустимо
общинския съвет да ги преурежда.
В
съдебно заседание не ангажира
допълнителни доказателства.
Ответникът
– Общински съвет – Бургас, счита протеста за неоснователен. Представя
административната преписка. В писмено
становище (л.223) сочи, че съгласно нормата на чл.63 от ЗХУ местните органи в рамките
на предоставената им компетентност осигуряват условия за достъпност на хората с
увреждания до местата за обществено ползване. На основание чл.8, ал.2 от ЗХУ
държавните и местните органи съгласно своите правомощия приемат, съответно
издават нормативни актове, стратегии, програми, стандарти и други документи,
свързани с правата на хората с увреждания. Местата за паркиране, като част от
общинските пътища, на основание чл.23, вр. чл.19 от Закона за пътищата се
управляват от кмета на съответната община. Съгласно чл.99а от ЗДвП от
компетентност на общински съвет било да създаде достъпност на градската среда
на територията на съответната община за хората с увреждания, в това число и
като осигури специфичен режим за паркиране на превозващите ги пътни превозни
средства. На основание изложените нормативни разпоредби, упражнявайки
законовите си правомощия, общинският съвет приел процесната наредба. Излага
съображения за спазена процедура по приемане на наредбата. Иска протестът да
бъде отхвърлен като неоснователен.
За контролиращата страна Окръжна прокуратура –Бургас в съдебно
заседание се явява представител, който счита протеста за основателен и моли да
бъде уважен. Не ангажира доказателства.
В изпълнение на чл.188 вр. с чл.181, ал.1 и ал.2 от АПК
съдът е съобщил оспорването чрез обявление, обнародвано в ДВ бр.83 от 05.10.2021
г. (л.218), като копие от това обявление е поставено и на определеното за това
място в съда и е публикувано на Интернет страницата на ВАС. По делото не са встъпили заинтересовани страни по
смисъла на чл.189, ал.2 от АПК.
Протестът на прокурора е процесуално допустим и следва да се разгледа по същество,
тъй като е подаден от надлежна страна, имаща право и интерес от оспорването.
Съгласно чл.186, ал.2, вр. с чл.185 и чл.187, ал.1 от АПК прокурорът може да оспори пред съда
издадените от административни органи подзаконови нормативни актове изцяло или в
отделни техни разпоредби без ограничение във времето.
Съдът като взе предвид събраните по делото доказателства счита за
установено от правна и фактическа страна следното:
Производството по приемане на оспорената Наредба е започнало по докладна
записка, с приложен проект и мотиви, от председателя и членове на постоянната
комисия по транспорт и безопасност на движението в Общински съвет Бургас
(л.12). Проектът и мотивите били публикувани на интернет страницата на Общински
съвет Бургас (л.22-35). По предложения проект писмени становища изразили
общественият посредник на Община Бургас (л.36) и граждани (л.41). По
предложенията била изготвена справка по чл.26, ал.5 от ЗНА (л.43-45). Проектът
на наредбата бил обсъден и на заседания на постоянната комисия по транспорт и
безопасност на движението при Общински съвет Бургас (л.46, 61, 70, 72).
Писмено становище постъпило и от Агенция за хората с увреждания (л.75).
Било посочено, че агенцията съгласува без забележки проекта на Наредбата. Коментари
били отправени по отношение на:
- чл.5, т.2, б. „В“ – в края да се
добави: „както и приемни сгради на транспорта.“;
- чл.5, т.3, б. „Б“ след думите „и
подходите към тях се изграждат“ вместо „при спазване на изискванията за
настилката“ да се запише „от нехлъзгава настилка“, с оглед по-голяма прецизност
и съответствие на наредбата с чл.19, ал.3, т.3 и чл.20, ал.1, т.2 от Наредба №
4 от 1.07.2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на строежите в
съответствие с изискванията за достъпна среда за населението, включително за
хората с увреждания.
В § 2 от Преходните и заключителни
разпоредби на Наредбата след „Закона за движение по пътищата“ да се допълни и
„Наредба № 4 от 1.07.2009 г. за проектиране, изпълнение и поддържане на
строежите в съответствие с изискванията за достъпна среда за населението,
включително за хората с увреждания“.
Положителни становища за приемане на
процесната наредба били депозирани от всички постоянни комисии при Общински
съвет Бургас (л.76-79).
Със заявление от 23.09.2020 г.
(л.80) К.Ч. от гр.Бургас уведомил председателя на общинския съвет за желание за
изказване при обсъждането и приемането на наредбата.
Заседанието било проведено на
29.09.2020 г. В протокола е отразено изказването на г-н Ч. в качеството на
гражданин, като по т.5 от дневния ред наредбата била приета с 41 гласа ЗА, 0
гласа ПРОТИВ и 2 гласа ВЪЗДЪРЖАЛ СЕ (л.93-96). Същата била публикувана на
интернет страницата на общинския съвет (л.103).
Във връзка с новоприетата наредба
били извършени промени в други подзаконови нормативни актове действащи на
територията на Община Бургас (л.104-141). По докладна записка от председателя и
членове на постоянната комисия по транспорт и безопасност на движението при
Общински съвет Бургас, последвало изменение и допълнение и на процесната
наредба (л.142- 199). По делото е приложена именно действащата редакция на този
подзаконов нормативен акт (л.192-199, https://burgascouncil.org/node/2042).
При
така установеното от фактическа страна, от правна съдът намира следното:
Разпоредбата на чл.21,
ал.2 от ЗМСМА предвижда компетентност на общинския съвет, в изпълнение на
своите правомощия по ал.1 на същия член, да приема правилници, наредби,
инструкции, решения, декларации и обръщения.
Съгласно
чл.7,
ал.2 от Закон за нормативните актове (ЗНА) наредбата е нормативен акт,
който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по-висока степен, а според чл.8 от
ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение. Предвид посочените
правни норми, съдебният
контрол за законосъобразност на оспорената наредба в цялост, както и по отношение на оспорените отделни
разпоредби, следва
да обхване преценката дали регулираните с наредбата обществени отношения вече
са уредени с нормативни актове от по-висока степен и дали за приемането им в съответствие с нормите на чл.2,
ал.1 и чл.8
от ЗНА органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за
уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен
акт по чл.7,
ал.2 от ЗНА.
С процесната наредба, Общински съвет Бургас е уредил обществените отношения
във връзка с престоя и паркирането на превозни средства управлявани или
превозващи лица с трайни увреждания на територията на община Бургас. Според
мотивите, изложени в докладната записка на председателя на постоянната комисия
по транспорт и безопасност на движението при общинския съвет, целите, които се
поставят с приемане на наредбата са да спомогне за изпълнение на поставените
със Закона за хората с увреждания цели; за социална интеграция на хората с
увреждания и упражняване на правата им, както и за подкрепа на хората с
увреждания и техните семейства.
В §2 от преходните и заключителни разпоредби на процесната наредба е
указано, че същата се приема на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.23, вр.
чл.19, ал.1 от Закон за пътищата и чл.99 от ЗДвП.
Разпоредбата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА предвижда
компетентност на общинския съвет, в изпълнение на своите правомощия по ал.1 да
приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. Този законов текст обаче, не указва конкретната материя
и вид обществени отношения, които общинският съвет може да уреди с подзаконовия
нормативен акт, а регламентира възможността на общинския съвет да издава
наредби.
Съгласно разпоредбата на чл.19, ал.1 вр. чл.23 от Закон за пътищата, посочени
за основания за приемане на оспорената наредба пътищата се управляват от: 1. републиканските
пътища - от Агенция "Пътна инфраструктура"; 2. общинските пътища
- от кметовете на съответните общини; 3. частните
пътища - от техните собственици.
Правомощията на кметовете по управлението на общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет.
Правомощията
на административния орган, свързани с управлението на пътищата следва да се
определят като се съобрази чл.19, ал.2 от ЗП,
който дава легално определение на понятието „управление“ на пътищата, а именно: т.1 оперативно
планиране на изграждането – проектиране и строителство, и поддържането на
пътищата; т.2 (изм. – ДВ, бр.96 от 2017 г., в сила от
1.01.2018 г.) осигуряване на проекти и строителство на
пътища, включително възлагане на обществени поръчки и на концесии за тези
дейности; т.3 организиране, възлагане, финансиране и
контрол на дейностите, свързани непосредствено с проектирането, изграждането,
управлението, ремонта и поддържането на пътищата; т.4 организиране
и осъществяване защитата на пътищата, включително на пътните съоръжения и на
принадлежностите на пътя; т.5 осигуряване
на общественото ползване на пътищата чрез регулиране и контрол на автомобилното
движение, даване на разрешения и въвеждане на забрани за ползване на пътищата;
т.6 упражняване на контрол на превозните
средства с оглед правилната експлоатация на пътищата и предпазването им от
разрушаване; т.7 осигуряване на
информация и на прогнози за пътния трафик; т.8 други
дейности, определени с този закон и с правилника за прилагането му, които не са
свързани с ползване и разпореждане. Наредбата урежда
престоят и паркирането на превозни средства, управлявани или превозващи лица с
трайни увреждания. Тези обществени отношения, регламентирани в Наредбата не
представляват управление на пътищата, тъй като не съответстват на изброените
дейности в разпоредбата на чл.19, ал.2 от ЗП. Аргумент в подкрепа на това
становище е т.8 от посочената разпоредба, която изключва дейности, свързани с ползване
и разпореждане на пътя, каквато дейност представлява престоя и паркирането на
ППС на хора с увреждания.
На следващо място посоченото основание за приемане на наредбата – чл.99,
ал.1 от ЗДвП указва, че в населените места собственикът или
администрацията, управляваща пътя, може
да определи райони, пътища или части от пътища за
зони за платено и безплатно паркиране в
определени часове на денонощието. Според алинея втора, местата за паркиране по ал. 1 се обозначават с пътни знаци, пътна
маркировка и надписи, чрез които на водача се указват условията за паркиране, а според алинея трета Общинският съвет определя цената за паркиране на местата по ал.1, както и
условията и реда за плащането й от
водачите на специализираното звено на общината или на юридическото лице по чл.14,
ал.1, т.5 от Закона за обществените
поръчки, на което е предоставено управлението на тези места, включително
приема годишния инвестиционен план. Посочената
разпоредба не включва критериите и условията за определяне на правоимащи лица с
трайни увреждания и издаването им на съответен документ, както и контрола върху
тази паркирането. Последното е уредено административно-наказателните разпоредби
на ЗДвП
Нито една от посочените разпоредби не делегира правомощия на общинския
съвет да приема подзаконов нормативен акт (наредба), с който да урежда
обществени отношения в областта на престоя и паркирането на превозни средства
управлявани или превозващи лица с трайни увреждания на територията на община
Бургас. Това означава, че правомощието да уреди тези отношения е в изключителната компетентност на законодателя, който е дал тази правна уредба с нормативен акт от по-висока степен, а именно с разпоредбата на чл.99а от ЗДвП. В този смисъл Решение № 6228 от
26.05.2016 г. на ВАС по адм. д. № 8523/2015 г. „Нормативната компетентност не е
нещо, което се подразбира, предполага или прехвърля. За да издаде, измени или допълни
нормативен административен акт, съответният орган е необходимо да има изрична законова
делегация - чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК. Само Конституцията и законът са
тези, които създават правната възможност за компетентността на съответния орган
да издава, изменя и допълва нормативен административен акт, с който да регламентира
определения в тази норма кръг обществени отношения. Законодателят е този, който
преценява необходимостта от правна регламентация с нормативен административен акт,
т. е. преценява степента на правна абстракция на нормите. Той е този, който определя
коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който
да стори това.“ Липсата на законова делегация за издаването на даден административен акт (или отделни негови разпоредби) води до липса на
материална компетентност на органа, което опорочава приетия подзаконов
нормативен акт до степен на нищожност.
Дори да се приеме, че разпоредбата на чл.99 от ЗДвП е посочена грешно като
основание за приемане, а правилен е посоченият в мотивите на предложителя
чл.99а от ЗДвП, изводите за липса на материална компетентност за общинския
съвет да приеме подзаконовия нормативен акт остават същите, тъй като тази
разпоредба законодателят не делегира правомощия на общинския съвет да приема
наредби, а определя компетентният орган, който да издаде карта за паркиране на местата, определени за превозните средства, обслужващи хора с
трайни увреждания и използване на улеснения при паркиране – кмета
на съответната община или оправомощено от
него длъжностно лице.
Настоящият състав приема, че оспорената наредба следва да бъде обявена за
нищожна.
Относно твърденията
на прокурора за противоречие с разпоредби от
по-висок ранг на отделни разпоредби от Наредбата,
съдът приема следното:
Актуалната разпоредба на чл.6, т.4 от Наредба за престой и паркиране на превозни средства управлявани
или превозващи лица с трайни увреждания на територията на община Бургас указва,
че лицата по т.1 и т.2 следва да не притежават собствен гараж или паркомясто в
и до сградата по постоянен адрес. Лице по т.1 е това, което притежава карта за паркиране по
чл.99а от ЗДвП и което в следствие на увреждане не може да се придвижва без използването
на инвалидна количка, ортопедични апарати, външни протези, не е в състояние да
заема изправено положение на тялото без използване на посочените медицински
изделия и има трайно оформен функционален дефицит на стоежа, придвижването или
издържливостта. Според т.2, ППС, превозващо лицето по т.1, следва да отговаря
на следните условия: да е собственост на правоимащия или СИО, или да е закупено
от лицето или съпруга му на лизинг, или да е собственост или закупено на лизинг
от родител на правоимащо лице, настойник, попечител, от син/дъщеря на
правоимащия, чийто постоянен адрес е в същото жилище.
С т.5, б. „ж“ на чл.6 от Наредбата е указано, че регистрационния талон на автомобила и договор за лизинг (ако
е приложимо) – копие и оригинал (за сверяване) е необходим
документ за предоставяне на правото по чл.6.
Съдът намира, че така приетия текст на посочените разпоредби е в нарушение
на материалния закон. Това е така, тъй като в противоречие на чл.99а от ЗДвП е
стеснен кръгът на лицата имащи право на карта за паркиране на места, определени
за превозни средства, обслужващи хора с трайни увреждания. Законовата
разпоредба не съдържа ограничения, а посочва, че право на такава карта има
всяко лице с трайно увреждане, като не въвежда ограничения за липса собствен гараж
или паркомясто в и до сградата по постоянен адрес. Отделно от изложеното легална
дефиниция на това понятие е изведена в §1, т.2 от ДР на ЗХУ – „хора с трайни увреждания“ са лица с трайна физическа, психическа,
интелектуална и сетивна недостатъчност, която при взаимодействие с
обкръжаващата ги среда би могла да възпрепятства тяхното пълноценно и ефективно
участие в обществения живот, и на които медицинската експертиза е установила
вид и степен на увреждане или степен на трайно намалена работоспособност 50 и
над 50 на сто, а не както е прието в в т.1 на чл.6 от Наредбата с
въвеждането но допълнителни ограничения.
На следващо място незаконосъобразно
е и изискването за представяне на документи относно регистрацията и
собствеността на превозното средство съгласно чл.6, т.5, б.“ж“ от Наредбата,
тъй като по този начин с наредбата се въвежда издаване на карта за паркиране на
превозното средство, а не на лицето с
трайни увреждания, каквато е законовата хипотеза.
Основателно е и възражението на прокурора за незаконосъобразност на чл.7,
т.1 и т.6 от Наредбата. С тези разпоредби отново, в противоречие на чл.99а от ЗДвП и §1, т.2 от ДР на ЗХУ, е ограничен кръгът на лицата имащи право на карта
за паркиране на места, определени за превозни средства, обслужващи хора с
трайни увреждания.
Съдът намира за основателни и изложените възражения за незаконосъобразност
на чл.11 от Наредбата. С тази разпоредба се установява, че контролът на паркиране на ППС, превозващи хора
с трайни увреждания, се осъществява от служителите на ОД на МВР, служители на
общинска администрация, определени със заповед на Кмета на Община Бургас и/или
съвместно със служители на ОП „Транспорт“. Видно от съдържанието на разпоредбата общинският съвет
е определил органите, които да извършват контрол на паркиралите ППС, превозващи
хората с трайни увреждания.
Правилата
за движение по пътищата, паркирането на МПС и контролните органи са предмет на правна уредба от ЗДвП.
Видно
от съдържанието на оспорената разпоредба, с нея фактически се преуреждат
обществени отношения, регулирани от нормативен акт от по-висока степен – ЗДвП, като в този закон не се съдържа
разпоредба, която делегира на общинския съвет компетентност по издаване на
нормативни актове, с които да определя органи,
които да контролират начина на паркиране на МПС, които обслужват лица с трайни
увреждания.
Липсата на материална компетентност за общински съвет Бургас,
да приеме разпоредба, със съдържание като оспореното,
води до нищожност на същата.
Изложените
съображения обосновават краен извод
за нищожност на Наредба за престой и паркиране на превозни средства управлявани и
превозващи лица с трайни увреждания на територията на община Бургас, приета с
решение по т.5 / Протокол №13 от
29.09.2020 г. на Общински съвет Бургас. Нищожността, като по-тежкия порок, на
наредбата в цялост, обосновава извод и за нищожност на оспорените отделни
разпоредби.
С оглед изхода на спора на основание чл.143, ал.1 от АПК разноските по делото следва да
се възложат на Общински съвет – Бургас, който да заплати на Окръжна прокуратура
– Бургас разноски в размер на 20лв.
Мотивиран от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд – Бургас
Р Е
Ш И :
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА Наредба за престой и
паркиране на превозни средства управлявани и превозващи лица с трайни увреждания
на територията на община Бургас, приета с решение по т.5 / Протокол №13 от 29.09.2020 г. на Общински съвет Бургас.
ОСЪЖДА Общински съвет – Бургас
да заплати на Окръжна прокуратура – Бургас направените по делото разноски в
размер на 20лв.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред ВАС в 14-дневен срок
от съобщаване на страните.
Ако няма подадени в срок касационна жалба или протест или те са отхвърлени
от касационния съд, да се извърши обнародване на решението по начина, по който
е била обнародвана Наредбата. В последния случай решението влиза в сила от
датата на обнародването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ
:
ЧЛЕНОВЕ : 1.
2.