Р Е Ш Е Н И Е
№ 149
гр.Русе, 09.06.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РУСЕНСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на двадесет и пети май, през
две хиляди двадесет и втора година, в състав:
Председател: ЙЪЛДЪЗ АГУШ
Членове: СПАС СПАСОВ
ИВАЙЛО ЙОСИФОВ
при секретаря Цветелина
Димитрова и с участието на прокурора Емилиян Грънчаров, като разгледа
докладваното от съдия Агуш к.а.н.д.
№ 132 по описа на съда за 2022 г.,
за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е касационно по чл.63в от ЗАНН, във вр. с чл.208 и сл. от глава XII от АПК.
Образувано
е по касационна жалба от Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе против решение № 141/09.02.2022
г., постановено по АНД № 1711/2021 г. по описа на Районен съд – Русе, с което е
отменено наказателно постановление № 18-001638/29.07.2021 г., издадено от
директора на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе. С наказателното
постановление, за нарушение по чл.415, ал.1 от КТ и на основание същата
разпоредба, на Производствено производителна кооперация (ППК) „Надежда-Ряхово“,
ЕИК *********, със седалище и адрес на управление в с.Ряхово, общ.Сливо поле,
обл.Русе, е наложено административно наказание „имуществена санкция“ в размер
на 1500 лева. Като касационни основания се сочат допуснати от въззивната
инстанция съществени процесуални нарушения и нарушения на материалния закон. Касаторът
поддържа, че районният съд е извършил недопустим косвен съдебен контрол за законосъобразност
на един влязъл в сила индивидуален административен акт, какъвто са дадените на
работодателя задължителни предписания. Поддържа, че въззивната инстанция
неправилно е тълкувала и приложила разпоредбите на чл.404, ал.1, т.12 от КТ и
чл.245, ал.1 от КТ, както и правилата относно доказването на факта на
неизпълнение на дадените предписания. Иска се отмяната на въззивното решение и
постановяване вместо него на друго, с което наказателното постановление да бъде
потвърдено. Претендира присъждането на юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът
по касационната жалба – ППК „Надежда-Ряхово“, чрез процесуален представител, оспорва
жалбата.
Прокурорът от Окръжна прокуратура –
Русе дава заключение за основателност на жалбата и счита, че решението на
Районен съд – Русе следва да бъде отменено като вместо него бъде постановено
друго, с което наказателното постановление да бъде потвърдено.
След като обсъди оплакванията в
жалбата, становищата на страните, събраните по делото доказателства и извърши
служебна проверка на основание чл.218, ал.2 от АПК, съдът прие за установено
следното:
Касационната жалба е процесуално
допустима – подадена е в срок, от надлежна страна, срещу невлязъл в сила съдебен
акт, поради което подлежи на разглеждане. Разгледана по същество, жалбата е основателна.
От събраните във въззивното производство
доказателства се установява, че във връзка с подаден в дирекция „Инспекция по
труда“ – Русе сигнал от работници за неизплатени им трудови възнаграждения контролните
органи извършили проверка, резултатите от която били обективирани в протокол с
изх.№ ПР 2034429/19.01.2021 г.
В т.7 от този протокол се съдържат
констатации, според които работодателят не изплатил начисленото трудово
възнаграждение на С.Г. за месец 01.2020г.
Във връзка с така направените в
протокола констатации, с т.3 от разпоредителната част на същия, спрямо
работодателя била приложена принудителна административна мярка по чл.404, ал.1,
т.1 от КТ като му били дадени задължителни предписания да изплати в пълен
размер на посочения работник начисленото трудово възнаграждение за месец 01.2020г.
Задължителните предписания
представляват принудителна административна мярка и следователно – индивидуален
административен акт по смисъла на чл.21, ал.1 от АПК, който подлежи на
обжалване по реда на АПК и чието предварително изпълнение е допуснато по силата
на самия закон – чл.405 от КТ. Именно поради обстоятелството, че принудителната
административна мярка подлежи на предварително изпълнение, срокът за изпълнение
на даденото задължително предписание тече от датата на неговото издаване. Протоколът,
в който този административен акт се съдържа, бил връчен на законния
представител на кооперацията – касационен жалбоподател, в лицето на нейния
председател, на 19.01.2021 г. Между страните не се спори, че ПАМ не е обжалвана
по административен или съдебен ред, поради което е влязла в сила с изтичане на 14
– дневния срок по чл.84, ал.1 от АПК, съответно чл.149, ал.1 от АПК, т.е. считано
от 03.02.2021 г. съгласно правилото за броене на сроковете по чл.60, ал.5 от ГПК вр.чл.144 от АПК. На 21.01.2021 г. касаторът депозирал молба с вх.№
21005051 от същата дата по описа на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе, с
която направил искане за продължаване до
28.02.2022 г. на срока за изпълнение на дадените му предписания. Това искане
било уважено, като с писмо с изх.№ 21003270/22.01.2021 г. определеният срок за
изпълнение на предписанията от № 1 до № 191 включително бил продължен до
25.02.2022 г. На 24.02.2021 г., с вх.№ 21015750, касаторът депозирал последваща
молба, с която поискал срокът за изпълнение да бъде продължен с още един месец.
Искането е обосновано със следните съображения: „Въпреки удължаването на срока
за изпълнение, към настоящия момент не съм в състояние да изпълня издадените
предписания, поради техния характер, влошената метеорологична обстановка и
усложнената епидемиологична обстановка в страната, свързана с COVID-19“. С писмо изх.№
21009990/26.02.201 г. на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе, това искане не
било уважено.
Във връзка с контрола по спазване
изпълнението на задължителните предписания, дадени с протокол с изх.№ ПР
2034429/19.01.2021 г., на 18.03.2021г. била извършена последваща проверка по
работни места, а в периода от 05.04.2021 г. до 09.06.2021 г. – и по документи, резултатите от която били
обективирани в протокол с изх.№ 2109233/16.06.2021 г. Видно от констатациите в т.7
от този протокол, дадените предписания не били изпълнени.
Както основателно поддържа и
касатора, в съдебната фаза на административнонаказателното производство е
недопустим инцидентен контрол за законосъобразност на влезлия в сила и поради
това добил стабилитет индивидуален административен акт – дадените на
работодателя задължителни предписания. Съгласно чл.84 от ЗАНН, в това
производство се прилагат процесуалните правила на НПК, който кодекс не
предвижда подобна възможност. Следва да се отбележи, че, доколкото касаторът е
бил страна в административното производство по издаване на административния акт
и е разполагал с възможността да го обжалва, косвеният контрол за
законосъобразност не може да бъде обоснован и с разпоредбата на чл.17, ал.2 от ГПК. Защитата срещу влезлите в сила административни актове, които не са
оспорени пред съд, се реализира в производство по възобновяване на
производствата по тяхното издаване, ако са налице основанията за това – чл.99 и
сл. от АПК, каквото производство в случая не е проведено. В настоящото
производство инцидентният контрол би бил недопустим и по съображения, свързани
с валидността на акта, за чието неизпълнение е наложена санкцията по чл.415,
ал.1 от КТ. Това е така, защото дори и да не е бил оспорен по административен или
съдебен ред в регламентираните за това срокове, то, съгласно чл.149, ал.5,
респ. чл.168, ал.3 от АПК, административните актове могат да се оспорят с
искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето, а тяхната
нищожност може да се обяви от съда дори и срокът за тяхното обжалване да е
изтекъл. Следователно касаторът е разполагал с възможността безсрочно да оспори
дадените му предписания с твърдения за тяхната нищожност, което в случая не е
сторено и което изключва оспорването им с подобни доводи в настоящото
производство.
От горното се налага извод, че в обжалваното
решение контролираната инстанция е извършила един недопустим инцидентен контрол
за законосъобразност на влезлия в сила административен акт и то по съображения,
които биха довели единствено до неговата унищожаемост, като в резултат на това
е достигнала до неправилния извод за неговата незаконосъобразност.
Според § 2 от ДР на КТ, разпоредбите
на този кодекс се прилагат съответно и към трудовите правоотношения на
членовете-кооператори в производствени кооперации, доколкото в закон или в
устав не е предвидено друго. В ЗК обаче такова „друго“ по отношение на
характера на дължимата от работодателя престация не е предвидено. Напротив, чл.9,
ал.2 от ЗК регламентира, че кооперация с предмет на дейност производство на
стоки и извършване на услуги, а такава – производствено потребителна е и
кооперацията – касатор, може да осигури на член на кооперацията работа по
трудово правоотношение с кооперацията. В задължителната съдебна практика (вж. Тълкувателно
решение № 4 от 5.04.2006 г. на ВКС по т. д. № 4/2005 г., ОСГК и ОСТК) е
изяснено, че в дейността на производствената кооперация член-кооператора може
да участва с труд като престира своята работна сила срещу трудово
възнаграждение като участието на член-кооператора в дейността на кооперацията с
труд се регламентира с трудов договор. Следователно, действително се касае до
две успоредно съществуващи правоотношения – членствено и трудово, които обаче взаимно
се допълват, а не се изключват. На следващо място, в чл.2, ал.4 от ЗК изрично е
предвидено, че в устава могат да се уреждат трудови и осигурителни отношения
между член-кооператорите и кооперацията в съответствие с действащото трудово и
социално законодателство. Според чл.269, ал.1 от КТ, трудовото възнаграждение
се изплаща в пари като ал.2 предвижда, че в натура могат да се изплащат само
допълнителните трудови възнаграждения или част от тях, ако това е предвидено в
акт на Министерския съвет, в колективен трудов договор или в трудовия договор.
Това разрешение е в съответствие и с Конвенция № 95 на МОТ за закрилата на
работната заплата, 1949 г., ратифицирана и в сила за Република България от 7
ноември 1956 г. Недопустимо, на основание чл.2, ал.4 от ЗК вр.чл.269, ал.1 от КТ, следователно би било в устава на кооперацията да се уговаря заплащането на
основната работна заплата в натура, което законодателно разрешение се прилага и
по отношение на процесното обезщетение за неизползван платен годишен отпуск.
Подобни клаузи, доколкото противоречат на закона, не обвързват нито работниците
– член кооператори, нито органите на Дирекция „Инспекция по труда“ - Русе,
които разполагат с всички правомощия по контрол за спазване на трудовото
законодателство, регламентирани в КТ. В допълнение на това следва да се отбележи,
че чл.9, ал.2, т.5 от Устава на кооперацията – касатор предвижда, че „всеки
член на ППК има право: да получава възнаграждения за вложения труд, като част
от него може да бъде в натура-земеделски продукти с включен ДДС“, т.е. касае се
до право на член-кооператора, а не до задължение той да приема заплащане на
своя труд в натура, а освен това натуралното заплащане на труда е уговорено
като възможност само за част от възнаграждението, което е допустимо, съгласно
чл.269, ал.2 от КТ, за допълнителните такива.
Неправилно районният съд е приел, че
липсват доказателства, че даденото предписание не е изпълнено. Съгласно чл.399,
ал.1 от КТ, цялостният контрол за спазване на трудовото законодателство във
всички отрасли и дейности, включително по изплащане на неизплатени трудови
възнаграждения и обезщетения след прекратяване на трудовото правоотношение, се
осъществява от Изпълнителната агенция "Главна инспекция по труда" към
министъра на труда и социалната политика. В изпълнение на тази своя функция,
според чл.402, ал.1, т.1 – т.3 от КТ, в относимите части на тези разпоредби,
контролните органи имат право да посещават предприятията и местата, където се
извършва работа, да изискват от работодателя представяне на всички необходими
документи, книжа и заверени копия от тях във връзка с упражняването на контрола
и да се осведомяват пряко от работниците и служителите по всички въпроси във
връзка с упражняването на контрола, като включително изискват декларирането на
данни относно заплащането на труда. Осъществяването на тези правомощия и
проверката на тези обстоятелства предполага извършването на конкретни
процесуални действия от контролните органи, свързани със събиране на
доказателства в административното производство. Такива процесуални действия по
събиране на доказателства за изпълнението на задължителните предписания, дадени
с протокол с изх.№ ПР 2034429/19.01.2021 г.,
чрез проверка по работни места, са извършени съответно на 18.03.2021 г.
в обект на контрол: магазин за хранителни стоки в гр.Русе, ул.“Борисова“ № 15,
бл.“Балкан“, и в периода от 05.04.2021 г. до 09.06.2021 г. - по документи. Това
обстоятелство е удостоверено в протокол с изх.№ 2109233/16.06.2021 г. Следва да се има предвид, че според императивната
разпоредба на чл.270, ал.3 от КТ, заплащането на трудовото възнаграждение, а и
на дължимите обезщетения по КТ, се установява именно с писмени доказателства –
чрез подпис във ведомост или срещу разписка, респ. чрез превод по банкова
сметка ***ка.
Следователно, установяването на
отрицателния факт на неизпълнението на това задължение, чието изпълнение е било
наредено с влезлите в сила задължителни предписания, следва да стане именно
чрез проверка по посочените документи – по ведомостите за заплати, респ. по
банковите нареждания, удостоверяващи изплащането на трудови възнаграждения при
направено от работника или служителя писмено искане за заплащане на
възнаграждението по банкова сметка.
***.7 от протокол с изх.№
2109233/16.06.2021 г. такава проверка по документи била извършена на 05.04.2021
г., при което било установено, че даденото предписание № 7 по протокол с изх.№ ПР2034429/19.01.2021
г. не било изпълнено. Противно на приетото от районния съд, чрез извършване на
посочената проверка контролните органи са събрали доказателства за
неизпълнението на дадените задължителни предписания. За пълнота следва да се
отбележи, че доказателства за тяхното изпълнение, дори и след определения срок
за това, не са представени нито пред въззивната, нито пред касационната
инстанция. Представената в хода на касационното производство ведомост
установява изплащането по банков път на аванс за м.януари 2020г., което не
доказва факта на изпълнение на даденото задължително предписание : да се
изплати начисленото трудово възнаграждение за м.01.2020г. в пълен размер.
Неоснователно е и основното
възражение на ответника по касационната жалба по приложението на чл.34, ал.1,
изр.второ от ЗАНН.
Според т.1 от Тълкувателно
постановление № 1 от 27.02.2015 г. на ВКС по тълк. д. № 1/2014 г., ОСНК и ОСС
на Втора колегия на ВАС, сроковете по чл. 34 от ЗАНН са давностни, а не
преклузивни, както неправилно поддържа касационния жалбоподател. Според т.2 от
същото тълкувателно решение, разпоредбата на чл.11 от ЗАНН препраща към
уредбата относно погасяване на наказателното преследване по давност в НК.
Съставът на нарушението по чл.415, ал.1
от КТ, за което на касатора е наложено административно наказание, се изразява в
неизпълнение на принудителна административна мярка, приложена от контролен
орган за спазване на трудовото законодателство. Безспорно е, че нарушението е
формално, на просто извършване, защото съставът му не включва настъпването на
определени общественоопасни последици, а е достатъчно самото извършване на
деянието.
Съдът приема, че началото на давностният
срок по чл.34, ал.1, изр.второ от ЗАНН не е сложено на 26.02.2021 г., както поддържа
касатора.
Както
се приема и в задължителната съдебна практика (вж. мотивите на Тълкувателно
решение № 4 от 29.03.2021 г. на ВАС по т. д. № 3/2019 г., ОСС, І и ІІ колегия и
Тълкувателно решение № 48 от 28.XII.1981 г. по н. д. № 48/81 г., ОСНК)
понятието „откриване на нарушителя“ по смисъла на чл.34, ал.2, изр.второ от ЗАНН, не е легално дефинирано в същия закон, но доктрината и съдебната практика
безпротиворечиво приемат, че откриване има, когато компетентният орган
разполага с данните, въз основа на които да установи нарушението и да
идентифицира извършителя му. Това е моментът, в който необходимите за това
материали и/или информация са налични в съответната администрация, защото от
тогава фактически и юридически съществува възможност овластеният за това орган
да определи субекта на нарушение, времето и мястото на извършването му, ведно
със съществените му признаци от обективна и субективна страна по определен
състав.
Касационната
инстанция намира, че едва при извършването на последващата проверка контролните
органи, компетентни да установяват извършването на нарушението по чл.415, ал.1
от КТ чрез съставянето на АУАН, са събрали данни за това, че дадените
задължителни предписания за заплащане на обезщетението за неизползван платен
годишен отпуск по отношение на конкретния работник действително не са били
изпълнени, т.е. едва при извършената последваща проверка нарушителят е бил
открит по смисъла на чл.34, ал.1, изр.второ от ЗАНН - от този момент компетентният орган вече е разполагал
с данните, въз основа на които да установи нарушението и да идентифицира
извършителя му, в лицето на касатора. В т.7 от протокола от извършената
проверка с изх.№ 2109233/16.06.2021 г. е записано, че на 05.04.2021г., при
извършване на проверка за спазване на трудовото законодателство по документи в
сградата на Д ИТ – Русе, било установено, че работодателят не е изпълнил
приложената принудителна административна мярка – задължително предписание № 7
по протокол с изх.№ ПР 2034429/19.01.2021г., отнасящо се до: работодателят да
изплати начисленото трудово възнаграждение за м.01.20г. на С.Г., на длъжност „председател
на кооперация“.
Следва да се приеме, че нарушението е
било открито на посочената в протокола дата на извършването на проверката по
документи, а именно на 05.04.2021 г. АУАН е издаден на 16.06.2021г., поради
което очевидно е, че към датата на неговото издаване регламентираният в чл.34,
ал.1, изр.второ от ЗАНН тримесечен давностен срок, считано от датата на
откриване на нарушителя – 05.04.2021 г., не е бил изтекъл.
За пълнота, независимо, че тези въпроси
касаят законосъобразността на един влязъл в сила административен акт, поради
което, както беше посочено по-горе, не могат да бъдат пререшавани в настоящото
производство, следва да се отбележи, че правомощието на контролните органи на
инспекцията по труда по чл.404, ал.1, т.12 от КТ да дават задължителни
предписания на работодателя за изплащане на неизплатени трудови възнаграждения не
е обвързано с изискване трудовото правоотношение да е било прекратено. Този
текст гласи, че тези органи могат да „…да дават задължителни предписания на
работодателя и органа по назначаването за изплащане на неизплатени трудови
възнаграждения и обезщетения след прекратяване на трудовите правоотношения“.
Тълкуването на разпоредбата не оставя съмнение, че изискването за прекратяване
на трудовите правоотношения се отнася само към обезщетенията, които се дължат
при прекратяването им, а не и към трудовите възнаграждения, които са изискуеми
както при време на действие на тези правоотношения, така и след тяхното
прекратяване, съответно контролните органи разполагат с правомощието да
предписват тяхното изплащане независимо от това дали трудовото правоотношение е
било прекратено или не.
На следващо място, контролните органи
на инспекцията по труда разполагат с правомощието да дават задължителни
предписания за изплащане в пълен размер на дължимите трудови възнаграждения и в хипотезата, когато работодателят е заплатил
гарантирания минимум по чл.245, ал.1 от КТ от 60 на сто от брутното трудово възнаграждение, но не
по-малко от минималната работна заплата за страната. Цитираната разпоредба не
създава някакво субективно право за работодателя – по своя преценка да изплаща
по-ниско от договореното трудово възнаграждение, и то не ежемесечно, а когато
намери за добре (вж. мотивите към решение № 1 от 16.01.2018 г. на КС по к. д. №
3/2017 г.), поради което изплащането на гарантирания минимум по чл.245, ал.1 от КТ не води до отпадане на правомощието на контролните органи по чл.404, ал.1,
т.1, респ. т.12 от КТ.
Липсва и възможност, с оглед степента
на неговата обществена опасност, нарушението да бъде квалифицирано като
маловажен случай било по текста на чл.28 от ЗАНН, било по специалния текст на
чл.415в от КТ. Както се отбелязва и в мотивите на решение № 14 от 23.11.2000 г.
на КС на РБ по конст. д. № 12/2000 г., „…в съвременните условия основна цел
почти на всеки труд е получаването на трудово възнаграждение, което е от
първостепенна, може да се каже биологическа, важност за отделния човек“.
Особената важност на своевременното
изплащане на трудовото възнаграждение, респ. на дължимите обезщетения по КТ, налага
и тяхната засилена закрила от страна на държавата. Обстоятелството, че
работодателят е изпитвал финансови затруднения, не го освобождава от
отговорност.
Неоснователни са и поддържаните пред
касационната инстанция доводи, според които наложеното административно
наказание противоречи на целите по чл.12 от ЗАНН. Както се каза, заплащането на
трудовото възнаграждение, респ. на дължимите обезщетения по КТ, е от
изключителна важност за отделния работник или служител. Неплащането на всяко
отделно месечно трудово възнаграждение или обезщетение по КТ, дължими на всеки
отделен работник или служител, съставлява и отделно нарушение, за
отстраняването на което правилно на работодателя са дадени и отделни
задължителни предписания. Неизпълнението на всяко от тях осъществява
самостоятелно състав на нарушение по чл.415, ал.1 от КТ. Нормата на чл.18 от ЗАНН изрично предвижда, че когато едно и също лице е извършило няколко отделни
нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно за всяко едно от тях. Поради
това и спрямо касатора са издадени множество наказателни постановления, с които
той е санкциониран за неплащане на отделните месечни трудови възнаграждения и
обезщетения по КТ, дължими на конкретни работници или служители. Щом това
следва от самия закон – чл.18 от ЗАНН, то очевидно е, че налагането на
множество административни наказания според броя на неплатените в срок трудови
възнаграждения, само по себе си, не противоречи на целите, регламентирани пак
от същия закон – чл.12 от ЗАНН.
Като е достигнал до
противоположни правни изводи районният съд е постановил решението си в
противоречие с материалния закон, поради което то следва да бъде отменено като
неправилно, а вместо него следва да бъде постановено друго, с което наказателното
постановление бъде потвърдено.
С оглед изхода
на делото и на основание чл.143, ал.1 от АПК
вр. чл.63д, ал.1 и ал.4 от ЗАНН в полза на касатора следва да бъде
присъдено юрисконсултско възнаграждение за осъщественото процесуално
представителство както в касационното, така и във въззивното производство,
чийто размер, съгласно чл.63д, ал.5 от ЗАНН и чл.27е от Наредбата за
заплащането на правната помощ, съдът определя на 80 лева за всяка от двете
съдебни инстанции, или общо 160 лева. Както се приема и в Тълкувателно решение
№ 3 от 13.05.2010 г. по тълк. д. № 5/2009 г.на ВАС, възнаграждението следва да
се присъди в полза на юридическото лице, в чиято структура се намира
представляваният от юрисконсулта едноличен административен орган, т.е. в полза
на Изпълнителна агенция „Главна инспекция по труда“, която има качеството на
юридическо лице съгласно чл.2, ал.1 от Устройствения правилник на Изпълнителна
агенция „Главна инспекция по труда“.
Така
мотивиран и на основание чл.221, ал.2, изр.1, пр.2 и чл.222, ал.1 от АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ решение № 141/09.02.2022
г., постановено по АНД № 1711/2021г. по описа на Районен съд – Русе, с което е
отменено наказателно постановление № 18-001638/29.07.2021 г., издадено от
директора на Дирекция „Инспекция по труда“ – Русе и вместо него ПОСТАНОВЯВА:
ПОТВЪРЖДАВА наказателно
постановление № 18-001638/29.07.2021 г., издадено от директора на Дирекция
„Инспекция по труда“ – Русе.
ОСЪЖДА
Производствено
производителна кооперация „Надежда-Ряхово“, ЕИК *********, със седалище и адрес
на управление в с.Ряхово, общ.Сливо поле, обл.Русе, ул.“Искър“ № 1,
представлявана от председателя С.Г.Г., да заплати на Изпълнителна агенция
„Главна инспекция по труда“, със седалище в гр.София, бул."Княз Александър
Дондуков" № 3, представлявана от изпълнителния директор Е. А., сумата от 160 лева – юрисконсултско
възнаграждение във въззивното и касационното производство.
Решението е
окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: