Р Е Ш Е Н И Е
№359
гр. Велико Търново, 15.01.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд – Велико
Търново, VІІІ-ми състав, в открито съдебно заседание на осемнадесети декември две хиляди и
двадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ БАНЕВ
ИВЕЛИНА ЯНЕВА
при
участието на секретаря Д. С.и прокурора от Окръжна прокуратура – Велико Търново
СВЕТЛАНА ИВАНОВА разгледа докладваното от съдия Костова адм. дело №650/2020 г. и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.
185 и сл от АПК във вр. с чл. 45, ал. 4 от ЗМСМА.
Същото е образувано по жалба на областен управител на Област – Велико Търново против разпоредбата на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за опазване на обществения ред, териториите и елементите за обществено ползване на територията на Община – Павликени /Наредбата/, приета с Решение №201/27.08.2020 г. и изменена с Решение №217/30.09.2020 г. на Общински съвет – Павликени.
В жалбата се твърди, че Общински съвет – Павликени е уредил материя, която е отменена като незаконосъобразна с Решение №100/13.04.2020 г. на Административен съд – Велико Търново. Излагат се съображения, че оспорената разпоредба от Наредбата противоречи на чл. 52, ал. 1 от Закона за пътищата, доколкото предвидените наказания за един и същи вид нарушения се различават съществено. Според жалбоподателя Общинският съвет не урежда въпроси от местен характер, а преурежда обществени отношения, регламентирани в нормативен акт от по-висок ранг, с което е нарушил разпоредбата на чл. 8 от Закона за нормативните актове.
По изложените съображения се иска отмяна на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата. Претендира се присъждане на юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лева.
В съдебно заседание областният управител се представлява от главен експерт М. с юридическо образование и правоспособност, който поддържа оспорването. Представя писмено становище, в което излага допълнителни аргументи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради липса на мотиви, съдържащи финансова обосновка за определяне на размера на глобата/имуществената санкция, което противоречи на чл. 28 от ЗНА. Намира, че са нарушени основните принципи на откритост, прозрачност и обоснованост, предвидени в чл. 26 от ЗНА. Освен юрисконсултско възнаграждение претендира и за присъждане на сумата от 20 лева, внесени по сметката на Държавен вестник за публикуване на съобщение.
Ответникът – Общински съвет – Павликени не се представлява в съдебно заседание и не взема становище по съществото на спора.
Прокурорът по делото намира оспорването за неоснователно. Счита, че противоречието на Наредбата с разпоредби от Закона за пътищата е преодоляно с отмяната на чл. 10, ал. 1, т. 1, т. 5 и т. 6 от Наредбата. Намира, че текстовете на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата са общи за всички нарушения по нея и са само санкционни – съдържат единствено размер на наказание, и не противоречат на административно наказателните разпоредби на ЗП. Тъй като Наредбата не съдържа състави на нарушения, идентични с цитираните от ЗП, то не се касае за различни по вид наказания за еднакви нарушения. По тези съображения предлага оспорването да бъде отхвърлено.
Съдът, след като се запозна с жалбата, със становищата на страните, съдържащите се в административната преписка доказателства и тези събрани в хода на съдебното производство, от фактическа страна намира за установено следното:
С Решение №100/13.04.2020 г. по адм. дело №704/2019 г. по описа на Административен съд – Велико Търново е отменена като незаконосъобразна Наредба №1 за опазване на обществения ред, териториите и елементите за обществено ползване на територията на Община – Павликени, приета с Решение №335 по Протокол №26/28.09.2005 г. на Общински съвет – Павликени. Решението не е оспорено и е влязло в сила на 04.06.2020 г. В тази връзка с Решение №201 по Протокол №14/27.08.2020 г. Общински съвет – Павликени приема Наредба за опазване на обществения ред, териториите и елементите за обществено ползване на територията на Община – Павликени. Процедурата по приемането на новата Наредба е открита по Предложение изх. № РД-02-01-5484/20.08.2020 г. на заместник-кмета на Община Павликени, в условията на заместване по силата на Заповед №РД-02-11-2139 от 31.07.2020 г. Предложението е комплектовано с проект на наредбата, доклад с мотиви и проект на решение. Съставителят на проекта го е публикувал на интернет сайта на Община – Павликени на 12.06.2020 г. и същият е предоставен за обществено обсъждане. Няма данни да са депозирани предложения, мнения, препоръки или становища по предложението, в какъвто смисъл е и протоколът на л. 12 от делото. Председателят на Общинския съвет е изготвил Покана №339/14.08.2020 г. за свикване на редовно заседание на 27.08.2020 г. Предложението е обсъдено на заседание на Постоянната комисия по административно-правни въпроси, обществен ред и законност, състояло се на 25.08.2020 г. и на Постоянната комисия по общинска собственост, земеделие и гори, състояло се на 25.08.2020 г. Първата комисия е приела предложението, втората – не. На заседанието на 27.08.2020 г. дневният ред е допълнен, като предложението на кмета за приемане на Наредбата е включено под №2.10. Проведено е гласуване, при което 18 съветника са гласували „За“, 1 – „Против“ и 1 – „Въздържал се“. Наредбата е приета с Решение №201 по Протокол №14/27.08.2020 г.
Със Заповед №ОА04-6283/15.09.2020 г. на областния управител на Област – Велико Търново решението е върнато на общинския съвет за ново обсъждане с мотиви, че чл. 4, ал. 1, т. 5, чл. 10, т. 1, т. 5 и т. 6 и чл. 22, л. 1 и ал. 2 от Наредбата преуреждат обществени отношения, регламентирани в нормативен акт от по-висок ранг – Закона за пътищата, и му противоречат.
По повод връщането е последвало изготвяне на Предложение от инж. Емануил Манолов – кмет на Община – Павликени за изменение на Наредбата, приета с Решение №201 по Протокол №14/27.08.2020 г. на Общински съвет – Павликени, като бъдат отменени чл. 4, ал. 1, т. 5 и чл. 10, т. 1, т. 5 и т. 6. В предложението е аргументирано, че с отмяната на чл. 10, т. 1, т. 5 и т. 6 от Наредбата се преодолява несъответствието в размера на глобите/имуществените санкции, предвидени в чл. 52, ал. 1 от Закона за пътищата и в Наредбата. Видно от Покана №407/18.09.2020 г. на председателя на Общинския съвет, предложението за изменение на Наредбата е включено под точка 4.12 от Дневния ред на свиканото за 30.09.2020 г. редовно заседание на общинските съветници. Същото е било разгледано на заседание на Постоянната комисия по административно-правни въпроси, обществен ред и законност, състояло се на 25.09.2020 г. и на Постоянната комисия по общинска собственост, земеделие и гори, състояло се на 24.09.2020 г. От изготвените протоколи се установява, че след обсъждане на предложението, то е прието. За заседанието на Общински съвет – Павликени е изготвен Протокол №15/30.09.2020 г. Съгласно приложения присъствен лист участие са взели 21 общински съветника, които след гласувано отпадане на една точка са приели предложения дневен ред, поради което предложението за изменение на Наредбата е сложено под №4.11. Проведено е гласуване, в което 15 общински съветника са били „За“ и 6-ма – „Въздържал се“. На основание чл. 45, ал. 9, пр. второ от ЗМСМА е взето протоколно Решение №217 от 30.09.2020 г., с което Наредбата е изменена, като са отпаднали чл. 4, ал. 1, т. 5 и чл. 10, т. 1, 5 и 6. Протоколът е подписан от председателя на Общинския съвет и от протоколчика, след което е изпратен на областния управител с Писмо изх. №418/07.10.2020 г. Последвала е жалба до Административен съд – Велико Търново от Областния управител против чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата, входирана в Общински съвет – Павликени на 21.10.2020 г. Въз основа на тази жалба е образувано настоящото дело.
Горната фактическа обстановка съдът приема за установена въз основа на всички събрани в хода на съдебното дирене годни, относими и допустими писмени доказателства, приложени по преписката, които не са оспорени от страните по предвидения в закона ред.
Въз основа на така установената фактическа обстановка, съдът направи следните правни изводи:
Жалбата е процесуално допустима. По смисъла на чл. 185, ал. 2 от АПК предмет на оспорването са конкретни разпоредби от подзаконов нормативен акт, действащ на територията на Община Павликени. Жалбоподателят е активно легитимиран. На основание чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Съгласно чл. 32, ал. 2, изр. първо от Закона за администрацията Областният управител може да оспорва незаконосъобразни актове на Общинските съвети по реда на Закона за местното самоуправление и местната администрация-ЗМСМА. Според чл. 45, ал. 4, изр. първо и второ от ЗМСМА Областният управител упражнява контрол за законосъобразност на актовете на общинските съвети, освен ако в закон е предвидено друго. Той може да върне незаконосъобразните актове за ново обсъждане в общинския съвет или да ги оспорва пред съответния административен съд. Разпоредбата на чл. 187, ал. 1 от АПК предвижда безсрочност на оспорването на подзаконовите нормативни актове. Жалбата е подадена до компетентния да се произнесе съд съобразно уреденото в чл. 191 от АПК, който заседава в състав от трима съдии. Оспорването е разгласено надлежно по реда на чл. 188 от АПК, вр. чл. 181, ал. 1 и 2 АПК. По тези съображения съдът следва да разгледа жалбата по същество.
В раздел III на Глава десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на подзаконовите нормативни актове. По силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК приложими са основанията за оспорване на индивидуалните административни актове по чл. 146 от АПК при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им и правната им характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по оспорване на подзаконов административен акт съгласно разпоредбите на чл. 146, т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията за форма и на административно-производствените правила при издаването на акта; съответствието с материално-правните разпоредби и с целта на закона.
С нормата на чл. 168, ал. 1, вр. чл. 196 от АПК съдът е задължен да обсъди не само основанията, посочени от оспорващия, а въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на съответния оспорен текст от наредбата на всички основания, предвидени по чл. 146 от АПК. Като съобрази посочената разпоредба от кодекса, тричленният състав намира следното:
Съгласно чл. 192а, изр. първо от АПК компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт се преценява към момента на издаването му. Оспорените в настоящото производство разпоредби на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата са издадени от компетентен орган в изпълнение на правомощията по чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА на Общинските съвети да приемат правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения. В изпълнение на предоставените им правомощия, Общинските съвети са овластени да издават нормативни актове, с които да уреждат, съобразно нормативните актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение – аргумент от чл. 76, ал. 3 от АПК, вр. чл. 8 от ЗНА. Безспорно Общински съвет – Павликени е материално и териториално компетентният орган да приеме Наредба за опазване на обществения ред, териториите и елементите за обществено ползване на територията на Община – Павликени. Това е органът, разполагащ с правомощие да уреди нормативно обществените отношения с местно значение, каквито се явяват тези по осигуряването и опазването на обществения ред на територията на Община Павликени.
Редът за приемане на нормативните административни актове от Общинските съвети е регламентиран в АПК, ЗНА и ЗМСМА. Спазването на предвидената в закона процедура е задължение на натоварените с него административни органи и гарантира постигането и зачитането на принципите на законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност, на които е подчинено и развилото се производство по приемане на оспорените разпоредби. Същото е открито въз основа на предложение на кмета на Община Павликени, което е надлежно разгласено ведно с мотивите към него по реда на чл. 26, ал. 3 от ЗНА чрез публикация на интернет страницата на общината. При изготвяне на мотивите са съблюдавани изискванията на чл. 28, ал. 1 от ЗНА. Осигурена е възможност на заинтересованите лица да участват в производството по приемането на подзаконовия нормативен акт като вземат становища и направят предложения в срока по чл. 26, ал. 4 от ЗНА. Няма данни такива да са постъпили и да са се състояли обществени консултации, в какъвто смисъл е и приложения протокол. Наредбата е приета с решение от заседание на Общински съвет Павликени. При вземане на решението са спазени необходимите кворум, мнозинство и начин на гласуване съгласно особените изисквания, установени чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА. При приемането на нормативния акт са съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК – посочен е видът на акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет, посочено е и правното основание за приемане. Спазена е структурата, формата и обозначението на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА. Съобразно чл. 77 от АПК компетентният орган е издал нормативния административен акт след обсъждане на проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
След връщане на решението от областния управител за ново обсъждане се е развило производство по изменение на Наредбата, което не е засегнало процесните разпоредби. В изпълнение на изискването за мнозинство предвидено с чл. 45, ал. 10 от ЗМСМА решението за изменение на Наредбата е гласувано с мнозинството, определено в закон, но с не по-малко от повече от половината от общия брой на общинските съветници. При участие в заседанието на всички 21 съветника, решението е прието с 15 гласа „За“. При постановяване на второто решение Общински съвет – Павликени е спазил правомощието, дадено в чл. 45, ал. 9 от ЗМСМА, което предвижда, че върнатият за ново обсъждане акт може да бъде отменен, изменен или повторно приет, като е изменил Наредбата, отменяйки чл. 4, ал. 1, т. 5 и чл. 10, т. 1, т. 5 и т. 6. Съдът не констатира пороци, касаещи процесуалната законосъобразност на оспорените разпоредби.
Според изречение второ на чл. 192а от АПК относими към преценката за материална законосъобразност на подзаконовите норми са законовите разпоредби, действащи към момента на постановяване на съдебното решение. Тоест оспорените разпоредби ще бъдат материално законосъобразни, ако са спазени изискванията на чл. 8 от ЗНА – да уреждат обществени отношения от местно значение, неуредени с нормативни актове от по-висока степен и да съответстват на последните към настоящия момент. При съобразяване на така посоченото настоящият състав намира следното.
Оспорените
разпоредби на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата са поместени в Глава IX
„Административно-наказателни разпоредби“ и регламентират следното: „ал. 1) На
нарушителите на забраните по тази Наредба се налагат следните административни
наказания: 1. На физическите лица – „глоба“ в размер от 50 до 500 лева; 2. На
едноличните търговци и юридическите лица – „имуществена санкция“ в размер от 50
до 5 000 лева. Ал. 2) При повторно нарушение се налагат следните
административни наказания: 1. На физическите лица – „глоба“ в размер от 100 до
1 000 лева; 2. На едноличните търговци и юридическите лица – „имуществена
санкция“ в размер от 100 до 10 000 лева.“ Както правилно е посочил
Прокурорът по делото нормата има санкционен характер, като единствено дефинира
размера на предвидените наказания. Те от своя страна касаят всички нарушения на
забраните по тази Наредба, а не конкретни запрети за ползването на общинските
пътища. Възможността на Общинските съвети при издаване на Наредби да определят
съставите на административните нарушения и съответстващите на тях наказания е
предвидена в чл. 2, ал. 3 от Закона за административните нарушения и
наказания-ЗАНН. Цитираната разпоредбата поставя изискване, определените от Общинските
съвети административни наказания да съответстват с вида и размера на
административните наказания по общата разпоредба на чл. 22, ал. 4 от ЗМСМА, според
която за нарушаване на наредбите могат да се предвидят глоби в размер до 5 000
лева, а за еднолични търговци и юридически лица – имуществени санкции в размер
до 50 000 лева, а при повторно нарушение и временно лишаване от правото да се
упражнява определена професия или дейност. Тоест законодателят е поставил в
правомощието на общинските съвети да регламентират нарушенията и санкциите за
тях, съобразно рамките дадени от ЗМСМА. Определените с чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредбата административни
наказания са дефинирани в размери,
кореспондиращи с тези по чл. 22, ал. 4 ЗМСМА, поради което не е налице твърдяното противоречие с нормативен акт от
по-висока степен. Законът не поставя
минимум на наказанията, а определя само максимално предвидения размер, надвишаването
на който би довело до незаконосъобразност на разпоредбата, каквато в случая не
е налице, доколкото размерът на наказанията, предвидени с Наредбата, е
съществено занижен.
Няма основание и
повод да се твърди, че с процесната норма от общинската наредба се „преуреждат“
обществените отношения, регламентирани в чл. 52, ал. 1 от
ЗП. Оспорената разпоредба определя размера на санкциите за всички нарушения на
общинската наредба. Законовата норма освен санкции съдържа и състави на
различни административни нарушения, за които се прилагат съответните наказания.
Тоест не се намира място за съпоставка между двете норми, за да бъде направен
извод за противоречие. За пълнота следва да се посочи, че с отмяната на чл. 10,
ал. 1, т. 1, т. 5 и т. 6 от Наредбата всъщност е преодоляно твърдяното
противоречие между съставите на нарушенията по Наредбата и по закона и е
избегнато дублирането на нарушения и предвиждането на различни наказания за
тях.
При приемане на оспорените текстове от местната наредба общинският съвет е съобразил точно действащото законодателство и не е уредил по различен начин обществените отношения. Не е допуснал и противоречие с целта на закона, поради което оспорените разпоредби са законосъобразни и жалбата следва да се отхвърли.
При този изход на спора, с оглед липсата на претенция за разноски от страна на ответника, съдът не присъжда такива.
С оглед изложеното и на основание чл. 173 от АПК във вр. с чл. 45, ал. 11 от ЗМСМА осми състав на Административен съд Велико Търново
Р Е Ш
И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на областен управител на Област – Велико Търново
против разпоредбата на чл. 22, ал. 1 и ал. 2 от Наредба за опазване на
обществения ред, териториите и елементите за обществено ползване на територията
на Община – Павликени, приета с Решение №201/27.08.2020 г. и изменена с Решение
№217/30.09.2020 г. на Общински съвет – Павликени.
Решението,
подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в
четиринадесет дневен срок от съобщаването на страните за неговото изготвяне.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:1.„
2.