РЕШЕНИЕ

№ 553

град  Пловдив, 31.03.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД –ПЛОВДИВ - ХХVІІІ състав, в публичното заседание на десети февруари през две хиляди двадесет и втора година, в следния състав :

ПРЕДСЕДАТЕЛ: НЕДЯЛКО БЕКИРОВ

     ЧЛЕНОВЕ: ВЛАДИМИР ВЪЛЧЕВ

НИКОЛАЙ СТОЯНОВ

при секретаря Т.К. и при участието на прокурор ЗДРАВЕНА ЯНЕВА, като разгледа доклад­ва­ното от съдия Вълчев адм. дело № 3144 по описа на съда за 2021 годи­на прие за установено:

         Производство пред първа инстанция по Раздел III на Глава 10 от АПК.

         Постъпил е протест от Прокурор в Окръжна Прокуратура – Пловдив против чл.22, ал.1, т.2, чл.23, чл.24, чл.68, ал.1 и чл.68, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, приет с Решение № 113 на Общински съвет, взето с протокол № 18 от 29.09.2016г., изменен с Решение №4, взето с протокол №3 от 27.01.2020г., изменен с Решение № 13, взето с протокол №4 от 12.02.2020г., изменен с Решение № 85, взето с протокол №13 от 29.10.2020г. С протестът се навеждат основания за противоречие на протестираните разпоредби с нормативни актове от по – висока степен, като е изложено становище, че в Закон за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ се уреждат обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация и в цитирания специален закон председателските съвети не фигурират като орган на управление на местния орган на власт. Посочено е, че в ЗМСМА са регламентирани правомощията на председателя и на заместник-председателите на общински съвет, както и на комисиите към него /чл.23,ал.4,чл.24, чл.25, чл.48 и сл. от закона и др./. Сочи се, че чрез конституирането на председателски съвет същият се снабдява със собствена компетентност, а същевременно се състои от органи със свои законови правомощия, както и че по този начин се делегират и предоставят права на, нормативно дадени от ЗМСМА на други органи, което е в пряко противоречие с нормативното разрешение от по-висок ранг. Относно компетентността на даден орган е направено изложение, че тя се определя винаги в съответствие с материалния закон, като това е пряко последствие от нормата на чл.4, ал.1 от Конституцията на Република България /КРБ/, както и чл.4, ал.1 от АПК, и разпоредбите, посветени на компетентността не могат да се тълкуват разширително, поради изключителния им характер. При издаването на поздаконов нормативен акт съответният орган е длъжен да се съобразява стриктно с нормативния акт от по-висок ранг, каквито в случая са КРБ, ЗМСМА, Закон за нормативните актове /ЗНА/. Посочено е, че създаването на „председателски съвет“ и натоварването му с функции не се основава на ЗМСМА и е в пряко противоречие с нормативната регламентация от по-висок ранг, както и че законодателят и само той определя структурите на местното самоуправление и местната администрация, поради което стореното е в нарушение на предвидената в закона компетентност.   Предлага се протестираните разпоредби да бъдат отменени. В съдебно заседание се явява  прокурор при Окръжна прокуратура гр.Пловдив, който поддържа протеста. По същество дава заключение за неговата основателност и обоснованост, поради което счита, че съда следва да се произнесе в посочения смисъл. Претендира направените от Прокуратурата по дело­то разноски.

         Ответникът по жалбата – Общински съвет при Община Съединение, чрез председателя, предоставя пълната административна преписка по приемането на обжалвания акт, не представя становище. Не претендира разноски.

         Съдът, като се запозна със становищата на страните и прецени събраните по делото доказателства, обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, прие за установено следното от фактическа и правна страна:

Разпоредбата на чл.186, ал.2 от АПК определя, че прокурорът може да оспорва подзаконовите нормативни актове, като всеки незаконен нормативен акт нарушава обществения интерес. Оспорването е без ограничение във времето съгласно нормата на чл.187 от АПК, поради което подаденият протест е допустим за разглеждане.

Разгледан по същество, същият се явява основателен поради следните за това съображения:

         Предмет на протестиране по настоящото дело са разпоредбите на чл.22, ал.1, т.2, чл.23, чл.24, чл.68, ал.1 и чл.68, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, приет с Решение № 113 на Общински съвет, взето с протокол № 18 от 29.09.2016г., изменен с Решение №4, взето с протокол №3 от 27.01.2020г., изменен с Решение № 13, взето с протокол №4 от 12.02.2020г., изменен с Решение № 85, взето с протокол №13 от 29.10.2020г. Нормата на  чл. 21, ал. 3 ЗМСМА регламентира като правомощие на Общинския съвет да приема правилник за организацията и дейността на съвета, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, която е регламентирана в чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове. В тази разпоредба е дефинирано понятието „правилник“ като нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът за организацията и работата на Общински съвет – Съединение е такъв нормативен акт за организацията на местния орган, респ. такъв вид са и актовете, с които правилникът се изменя или допълва.

         В настоящият случай за приемането на оспорвания подзаконов нормативен акт е било изготвено Предложение вх.№210/19.06.2016г до Общински съвет - Съединение от председятеля на общински съвет Съединение (лист 6 от делото). Към предложението е приложен и проекта на Правилника. С Решение №113 от 29.09.2016г., взето с протокол № 18 от 29.09.2016г. Общински съвет при Община – гр. Съединение е отменил Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение №159, взето с протокол № 23 от 18.02.2013г. и е приел Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, с кворум 16 общински съветници от общо 17, като „за“ са гласували 16. Съгласно административно – процесуалния ред за  приемане на подзаконово нормативни актове на местната власт, следва да бъдат изпълнени изискванията на чл. 26 от ЗНА, определящ реда за неговото приемане като проект, като нормата на чл. 26, ал. 3 от ЗНА /редакция към ДВ, бр. 34 от 2016г., в сила от 04.11.2016г./ определя, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция, в случая – на интернет страницата на община Съединение и/или Общински съвет - Съединение заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Той следва да е съобразен и с нормата на чл. 37, ал. 3 от ЗНА, поставящ изискването след приемането им, нормативните актове на съответните общински съвети на общинските съвети да се обнародват в печата или да се разгласяват по друг начин на територията на общината и на чл. 22, ал. 2 от ЗМСМА, която норма определя, че актовете на общинския съвет се разгласяват на населението на общината в срока по ал. 1 /7-дневен срок/ чрез средствата за масово осведомяване, чрез интернет страницата на общината и по друг подходящ начин, определен в правилника по чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА. Оспорването, спирането, отмяната или потвърждаването на оспорените актове на общинския съвет се разгласява по същия ред. Актовете на общинския съвет се обнародват в "Държавен вестник", когато това е предвидено със закон.

По делото е приложено Предложение от председателя на Общински съвет - Съединение относно приемане на Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приет с Решение № 113 от 29.09.2016г., взето с протокол № 18 на Общински съвет - гр. Съединение, ведно с проекта на Правилника. На предложението е отбелязан вх. № 210  на Общински съвет – гр. Пловдив с дата 19.09.2016г. (л. 6).

Приложени са още: документ удостоверяващ датата на публикацията на проекта на Правилника, а именно 16.08.2016г. (лист 7), както и протоколи от заседанията на постоянните комисии към Общински съвет – гр. Съединение, разгледали предложението (л. 23 - 29).

На 29.09.2016г. е проведено заседание на Общински съвет -Съединение при кворум 16 общински съветника при общ брой на съветниците - 17. На заседанието с Решение № 113 Общински съвет - Съединение с 16 гласа “за”, 0 гласа „против“ и 0 гласа „въздържали се“ е приел Правилник за организацията и дейността на Общински съвет - Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, приета с Решение № 113 от 29.09.2016г., взето с протокол № 18 на Общински съвет – Съединение. Като основание за приемане на оспореното по настоящото дело изменение на конкретни текстове от Правилника са посочени чл. 21, ал. 1, т. 1, ал. 2 и ал. 3 от ЗМСМА, и предвид мотивите в Предложение с вх.№210/19.09.2016г. от председателя на Общински съвет – Съединение, а именно, че „Правилникът е структуриран по различен начин, вписани са нови текстове, което ще доведе до подобряване работата на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация. Отразени са всички промени към настоящия момент в ЗМСМА“.

При така установеното съдът съобрази, че с оглед правилата на служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на  Правилника, следва да се  провери най-напред неговата валидност. Така като основа на изводите съдът съобрази, че атакуваните разпоредби от посочения Правилник са нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като засяга неограничен брой адресати, в който смисъл са нормите на чл. 7, ал. 1 от ЗНА и чл. 75 от АПК. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или от закон, като в тази връзка са спазени изискванията на чл. 2 от ЗНА и чл. 76, ал. 1 от АПК. С посочената норма следва да е дадена уредба на по-висока степен обществени отношения с местно значение – чл. 8 от ЗНА. При приемането на Правилника е спазена и изискуемата от закона специална форма. Подзаконовият акт е приет от общинския съвет по делегация, предоставена с чл. 17, ал. 1, т. 1 от ЗМСМА. Спазени са изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК - посочен е видът на акта /Правилник/ и органът, който го е приел /Общински съвет/. Като структура, форма и обозначение на съдържанието Правилникът отговаря на изискванията ЗНА и Указа за неговото прилагане. Протестираният чл.22 ал.1 т.2 на Правилника е в противоречие с текстовете на ЗМСМА. Разпоредбата на чл.24, ал.2 от ЗМСМА предвижда изрично, че Общинският съвет може да избере един или повече заместник-председатели на съвета, и урежда условията и реда за избиране и правомощията на заместник-председателя, вкл. по реда на чл.21, ал.3 ЗМСМА. Законът не предвижда участието на заместник-председателя на Общинския съвет в председателски съвет, нито урежда възможност за създаването на такъв съвет. В този смисъл следва да се приеме, че правомощията на заместник-председателя на Общинския съвет са уредени от нормите на ЗМСМА, който се явява нормативен акт от по-висок ранг и нормите в поздаконовия нормативен акт не следва да му противоречат. Авторът на административния акт трябва да е вложил в него такова съдържание, каквото законодателят е предписал. Това предполага да се приложи тъкмо подходящата за случая материалноправна норма и чрез спазването на това условие се осигурява адекватно предметно съдържание на административните актове и адекватно волеизявление, каквото те трябва да съдържат. Резултатът от спазването на това условие е възникването на такива правни отношения и последици, които са в пълен синхрон с приложимата материалноправна норма. Протестираният чл.22, ал.1, т.2 на Правилника противоречи на нормативен акт от по-висок ранг, от което следва изводът, че същият е постановен при неспазване на закона по същество.

Относно протестирания текст на чл.23 от Правилника, съдът констатира противоречие на текста с нормативни актове от по – висока степен. С разпоредбата на чл.23 от Правилника, Общинският съвет е оправомощил Председателски съвет да подпомага дейността на председателя на общинския съвет в организационно-техническата част, като разработва проект за дневен ред на заседанията, съгласно приетия план за работа на общинския съвет, да провежда консултации във връзка с дейността на общинския съвет, да предлага състав на делегации за международни контакти, да разглежда постъпили сигнали, жалби и предложения от граждани по обществено значими въпроси на общината. Общинският съвет е орган с обща компетентност, който следва да определя политиката на общината в съответствие със законоустановената му компетентност по въпросите в различните сфери на местното самоуправление. Те разполагат в рамките на закона със свобода на действие и могат да проявяват инициатива по въпроси, които не са изключени от сферата на тяхната дейност и не са предоставени на други институции. По отношение избора на председател и негови заместници, материята се регулира от разпоредбите на чл.24 ал.1 и ал.2 и чл.25 от ЗМСМА, чиито норми определят конкретно структурите и компетентността на представителство на местното самоуправление и местната администрация. Съответните разпоредби в ЗМСМА са императивни и не могат да се тълкуват разширително.  Протестираният чл.24 от Правилника недопустимо описва състав на председателски съвет, който включва председателя на общинския съвет, заместник-председателя и ръководителите на групите общински съветници. Така конституираният съвет включва органи, имащи различни законови правомощия, като същевременно участието в председателския съвет им делегира  отделни правомощия, което е в противоречие с нормативен акт от по-висок ранг, какъвто в случая е чл.24  и чл.25 от ЗМСМА. Тата протестираният текст на чл.68, ал.1 от Правилника урежда подготвянето на проект за дневен ред най-малко 7 дни преди датата на заседанието от председателя на общинския съвет, подпомаган от председателския съвет. В чл.25 ЗМСМА са регламентирани правомощията на председателя на общинския съвет ,като разпоредбите на този специален закон определят компетентност на съответния орган, която е в съответствие с материалния закон. Създаването на „председателски съвет“, както и натоварването му с функции от компетентността на друг орган е в пряко противоречие с нормативен акт от по-висока степен, каквито са КРБ, ЗНА и ЗМСМА. Ето защо относно протестирания текст на чл.68, ал.4 от Правилника, съдът намира, че създаването на председателски съвет и делегирането на компетентност, която е учредена на друг орган, е в съществено противоречие с разпоредбите, посветени на компетентността, установена в чл.4, ал.1 от КРБ, както и в чл.4, ал.1 от АПК.   Поради изложените съображения съдът приема, че протестираните  текстове на чл.22, ал.1, т.2, чл.23, чл.24, чл.68, ал.1 и чл.68, ал.4 от Правилника са материално незаконосъобразни поради противоречието им с норми от по-висок ранг. Установената незаконосъобразност е основание за отмяна по чл. 146, т. 4, вр. чл. 196 от АПК. Поради изложеното протестът е основателен, а оспорените текстове следва да бъдат отменени като незаконосъобразни.

В предвид изхода на спора ответната страна – Общински съвет при Община Съединение следва да бъде осъдена да заплати на Окръжна прокуратура - Пловдив направените по делото разноски в размер на 20.00 /двадесет/ лева за обнародване на съобщението за направеното оспорване в Държавен вестник.

На основание чл.194 АПК настоящото съдебно решение следва да се об­народва от ответния орган и за негова сметка по начина, по който е бил обна­род­ван и оспорения му акт.

По изложените мотиви и на осн. чл.193 ал.1 от АПК Съдът

РЕШИ: 

ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура - Пловдив разпоредбите на чл.22, ал.1, т.2, чл.23, чл.24, чл.68, ал.1 и чл.68, ал.4 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет – Съединение, неговите комисии и взаимодействието му с общинска администрация, приет с Решение № 113 на Общински съвет, взето с протокол № 18 от 29.09.2016г., изменен с Решение №4, взето с протокол №3 от 27.01.2020г., изменен с Решение № 13, взето с протокол №4 от 12.02.2020г., изменен с Решение № 85, взето с протокол №13 от 29.10.2020г.

         ОСЪЖДА Общински съвет при Община Съединение да заплати на Окръжна прокуратура - Пловдив направените по делото разноски в размер на 20.00 /двадесет/ лева.

         На основание чл.194 АПК настоящото съдебно решение, след влизането му в сила, следва да се обнародва от Общински съвет при Община Съединение за него­ва смет­ка по съответният за това начин, по който е бил обнародван и оспорения акт.

         Решението подлежи на обжалване пред ВАС на РБ в 14 – дневен срок от съобщението до страните за постановяването му.

                                                        ПРЕДСЕДАТЕЛ :

                                                                  ЧЛЕНОВЕ : 1.

 

                                                                                          2.