Р Е Ш Е Н И Е
№ 348
гр. Велико Търново,5.11.2021 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд - Велико Търново,
в публично съдебно заседание на двадесет и втори октомври през две
хиляди двадесет и първа година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ДИАНА КОСТОВА
ЧЛЕНОВЕ: ЕВТИМ
БАНЕВ
ИВЕЛИНА
ЯНЕВА
при
секретаря М.Н.и в присъствието на прокурора от ВТОП – Невена Орманджиева, като
разгледа докладваното от съдия Костова адм.
дело № 476 по описа на Административния съд - Велико Търново за 2021 година, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производство е по реда на чл. 185
и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест, подаден от зам.
окръжен прокурор при Окръжна прокуратура - Велико Търново, против Наредба
за опазване на обществения ред на територията на Община Горна Оряховица, приета
с Решение № 424 по Протокол № 26 от 28.04.2005 г. на Общински съвет Горна
Оряховица, изменена и допълнена с
Решение
№375 по Протокол №26/22.02.2017г. и Решение №490 по Протокол №31/29.06.2017г. (наричана по-долу за краткост Наредбата),
поради
допуснати съществени нарушения на процесуалните правила при приемането й,
алтернативно - отмяна на чл. 4, ал.3 и ал.4, чл.13 и чл.15 от Наредбата поради
противоречие с нормативен акт от по – висок ранг.
В
протеста се излагат доводи, че при приемане на оспорената наредба не са
изпълнени изискванията на разпоредбите на ЗНА и Указ №883 за прилагане на ЗНА
за публикуване на проекта на наредбата на интернет страницата на общината или
огласяването му по друг подходящ начин, както и че не е дадена възможност на
обществеността за изразяване на становища и даване на предложения. Наред с
това, проектът не е придружен с мотиви, каквото било законовото изискване към
момента на приемане на наредбата. Иска се отмяна на
оспорената от прокурора наредба на основание чл. 146, т.3 във вр. с
чл. 196 от АПК. В условията на алтернативност се излагат подробни съображения
за материална незаконосъобразност на чл. 4, ал.3 и ал.4,
чл.13 и чл.15 от Наредбата, които са аргумент за отмяната на конкретно посочените
текстове на основание чл. 146, т.4 във вр. с чл. 196 от АПК.
В съдебно заседание, участващият в делото прокурор от ВТОП, поддържа
така подадения протест и моли съда да го приеме за основателен като се отмени изцяло
оспорената наредба, алтернативно конкретно оспорените разпоредби от нея, като
се присъдят и направените от Окръжна прокуратура разноски в размер на 20 лева,
внесена сума за обявление в Държавен вестник.
Ответникът – Общински съвет – Горна Оряховица,
редовно призован за съдебното заседание, чрез адвокат И., заема становище за
неоснователност на протеста. Намира, че при приемане на оспорената наредба не
са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, а разпоредбите
съответстват на материалния закон. Моли да бъде оставен без уважение протеста.
Претендира присъждане на разноски по делото за заплатено адвокатско
възнаграждение.
Във връзка с
императивните изисквания на АПК, раздел ІІІ, гл.Х, съдът е съобщил оспорването
по реда на чл.181, ал.1 и 2 във вр.с чл.188 от АПК, чрез обявление в ДВ бр.79/21.09.2021
г., чрез поставяне на копие от него на определеното място в Административен
съд-Велико Търново, като същото е публикувано и на интернет страницата на ВАС.
Няма присъединили се лица към оспорването, нито встъпили като страни при
условията на чл.189, ал.2 от АПК.
Великотърновският административен съд, тричленен
състав, като съобрази събраните по делото доказателства и доводите на страните,
обсъдени поотделно и в тяхната съвкупност, и след цялостна служебна проверка на
оспорените текстове на наредбата приема за установено следното:
От представената и приета като доказателство
преписка, изпратена от Общински съвет – Горна Оряховица с писмо вх. № 4220/28.09.2021
година, е видно че административното
производството е започнало във връзка с изпратено писмо от Кмета на Община Горна
Оряховица до Общински съвет – Горна Оряховица от 11.03.2005 година, в което се
съдържа предложение за приемане на Наредбата за поддържане на обществения ред,
безопасността на движението и пожарната и аварийна безопасност на територията
на Община Горна Оряховица /л.34 от делото/, ведно с проект на въпросната
наредба. Липсват доказателства за начина на оповестяване на проекта за нова
наредба и за неговото предварително обсъждане. Представеният от кмета проект на
Наредба е обсъден на проведено заседание на Общинския съвет от
24.03.2005г., на което при гласуването
на подзаконовия нормативен акт са присъствали 24 от общо 33 общински съветници като
с Решение № 386 по Протокол № 24 от 24.03.2005 г. на основание чл.22, ал.1 от
Закона за местното самоуправление и местната администрация /ЗМСМА/ е приета на
първо четене процесната наредба с 24 гласа „за“, 0 „против“ и 0 „въздържали се“.
С Решение
№ 424 по Протокол № 26 от 28.04.2005 г. Наредбата е приета на второ четене на редовно заседание на Общински съвет –Горна
Оряховица с 19 гласа „за“, 0 „против“ и 0 „въздържали се“.
По
делото липсват данни за разгласяване на Наредбата по реда на чл. 78, ал. 3 от АПК.
Във връзка с подаден
протест от 16.10.2015г. от прокурор при РП – Горна Оряховица и по предложение
на председателя на Общински съвет – Горна Оряховица с рег. инд. и дата:
5/06.01.2017г. е прието Решение № 375 по Протокол № 26 от 22.02.2017 г. на
Общински съвет – Горна Оряховица, с което с 23 гласа „за“ са отменени и
изменени конкретни разпоредби от Наредбата за поддържане на обществения ред на
територията на Община Горна Оряховица. Предложението е публикувано на интернет
страницата на общината на 06.12.2016г. (л.56 от делото) и е обсъдено на редовно заседание на ПК „Местно
самоуправление, нормативна уредба и транспорт“ от 16.02.2017г.
Във връзка с предложение
на кмета на Община Горна Оряховица с рег. инд. и дата: РД4800-153/15.06.2017г.,
адресирано до Общински съвет – Горна Оряховица и входирано с номер
248/16.06.2017г., с 25
гласа „за“, 0 „против“ и 0 „въздържали се“ е прието Решение
№ 490 по Протокол № 31 от 29.06.2017 г. на Общински съвет – Горна Оряховица, с
което е допълнена и изменена Наредбата
за поддържане на обществения ред на територията на Община Горна Оряховица. Видно
от представените доказателства (л.65-73 и от делото) предложените от кмета на
Община Горна Оряховица изменения и допълнения на оспорената Наредба, са
обсъдени на редовно заседание на ПК „Местно самоуправление, нормативна уредба и
транспорт“ от 22.06.2017г. Проектът на наредбата е публикуван в интернет
страницата на Община Горна Оряховица на 19.10.2017г., видно от представената и
приета като доказателство разпечатка/л.73 от делото/.
Като писмени доказателства
по настоящото делото е приета преписката по издаване на оспорената наредба,
изпратена от Общински съвет – Горна Оряховица с изх. № 99 от 24.09.2021г. Други доказателства относно приемането на
Наредбата през 2005 г. и последвалите допълнения и изменения извън
коментираните по-горе, не са представени.
При така
установената фактическа обстановка, съдът като взе предвид представените по
делото доказателства и становищата на страните, прави следните изводи:
Подаденият протест от страна на
прокурор в ОП – Велико Търново е допустим, с оглед нормата на чл.186, ал.2 от АПК, която определя прокурора измежду лицата с право на оспорване на
подзаконовите нормативни актове.
Предмет на оспорване в
настоящото съдебно производство е цялата Наредба
за поддържане на обществения ред в Община Горна Оряховица, приета на второ четене с Решение №
424 по Протокол № 26 от 28.04.2005 г. на Общински съвет Горна Оряховица,
изменяна и допълвана с последващи решения на съвета, и в условията на
алтернативност конкретни разпоредби от Наредбата - чл. 4, ал.3 и ал.4, чл.13 и
чл.15 от същата. По делото липсват данни
оспорените разпоредби да са отменени или изменени след подаване на протеста.
Оспорената
наредба
е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 от АПК, тъй като съдържа
административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой
адресати и има многократно правно действие. Посочените
характеристики определят Наредбата като нормативен административен акт, чийто
оспорване не е ограничено с преклузивен
срок, съгласно чл.187, ал.1 от АПК.
Настоящият
състав на Административен съд - Велико Търново намира, че същият притежава териториална и материална
компетентност за постановяване на валиден съдебен акт по см. на чл.191, ал.2
във вр. с чл.133, ал.1 от АПК. С оглед на така изложеното, при
наличие на активна процесуална легитимация на оспорващия, депозирано пред компетентния
за това съд, прави протеста, процесуално
допустим за разглеждане от настоящата инстанция след като същата се е убедила в
неговата редовност от външна страна като
отговарящ на изискванията на чл. 150 и чл. 151 от АПК.
В раздел III на Глава
десета от АПК не са посочени основанията за оспорване на подзаконовите
нормативни актове. По силата на препращащата разпоредба на чл. 196 от АПК приложими
са основанията за оспорване на индивидуалните административни актове по чл. 146
от АПК при отчитане на спецификите, свързани с производството по издаването им
и правната им характеристика. Предметът на съдебен контрол в производството по
оспорване на подзаконов административен акт съгласно разпоредбите на чл. 146,
т. 1 – 5 от АПК са: компетентност на издателя на акта; спазване на изискванията
за форма и на административно-производствените правила при издаването на акта;
съответствието с материално-правните разпоредби и с целта на закона.
Съгласно разпоредбата на чл. 168 от АПК във вр. с чл. 196 от АПК съдът
не се ограничава при проверка законосъобразността на оспорения подзаконов
нормативен акт само с обсъждане на
основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените му
от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения акт на
всички основания по чл. 146 от АПК.
Разгледан по същество протестът е и основателен по следните съображения:Оспорената в настоящото производство
Наредбата е издадена в изпълнение на правомощията по чл. 21, ал. 1 от ЗМСМА на
общинските съвети да приемат правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения. При вземането на решението на общинския съвет при
първоначалното приемане на наредбата и последващите й изменения и допълнения са
спазени необходимите кворум, мнозинство и начин на гласуване, съгласно
особените изискванията, установени чл. 27, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 от ЗМСМА, в
приложимите към него момент редакции. При приемането на нормативния акт са
съобразени изискванията на чл. 75, ал. 3 и ал. 4 от АПК - посочен е видът на
акта, който се приема, органът, който го е приел, главният му предмет, посочено
е и правното основание за приемане. Спазена е структурата, формата и обозначението
на съдържанието, съгласно изискванията на ЗНА.
Въпреки горното, настоящата инстанция намира, че при приемането на
Наредбата е допуснато съществено нарушение на административно-производствените
правила и нарушение на материалния закон.Редът за приемане на нормативните
административни актове от общинските съвети е регламентиран в АПК, ЗНА и ЗМСМА.
Спазването на предвидената в закона процедура е задължение на натоварените с
него административни органи и гарантира постигането и зачитането на принципите
на законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност,
на които е подчинено и развилото се производство по приемане на оспорената Наредба.
Съгласно разпоредбата на чл.2а (отм. 01.01.2008 г.) от Закона за
нормативните актове /ЗНА/, действал по
време на приемане на оспорените текстове от наредбата, лицата, за които
възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се
уведомяват преди неговото приемане, като уведомяването се извършва чрез
изпращане на проекта до представителни организации на тези лица, чрез
публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез
оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един
месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния
компетентен орган. Към момента на приемане на Наредбата е в сила и Указ № 883
от 24.04.1974 г. за прилагане на ЗНА, в редакция на ДВ, бр.57 от 22.07.1980 г.,
в който също са регламентирани правила, свързани с издаването на подзаконови
нормативни актове. Съгласно чл.13 във вр. с чл.20 от Указа при изготвяне на
проекти за наредби процедурата обхваща изготвяне на първоначален проект;
обсъждане на проекта и изготвяне на втори проект, когато се наложат съществени
изменения на първоначалния проект. От цитираните разпоредби може да се направи
извод, че се придава изключително значение на възможността за предварителното
разгласяване и обсъждане на проекта за нормативен акт с всички заинтересовани
лица и организации преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния
орган. В конкретния случай производството по издаване на оспорената пред съда Наредба
е открито въз основа на предложение на кмета на Община Горна Оряховица до
Общински съвет - Горна Оряховица от 11.03.2005г. С Решение № 386 по Протокол № 24 от
24.03.2005 година и Решение № 424 по
Протокол № 26 от 28.04.2005г. на Общински съвет - Горна Оряховица е приета на
първо и второ четене наредбата, която представлява новоприет подзаконов
нормативен акт, а не изменение или допълнение на съществуващ такъв, поради
което е следвало да бъдат спазени изискванията на чл. чл.2а/отм./ от ЗНА и
чл.13 от Указ № 883 от 24.04.1974 г., действащи към онзи момент. Откриването на
производството по издаване на нов нормативен акт следва да се оповести публично
чрез средствата за масово осведомяване или по друг подходящ начин, като
оповестяването включва и основните съображения за издаването на акта.
Проследяването на действията по внасяне и обсъждане на предложението, по
неговото съобщаване и разглеждането му в заседание на Общински съвет – Горна
Оряховица налага извод, че не са спазени изискванията на цитираните норми за
публикуването му на интернет страницата на Община Горна Оряховица или
оповестяването му сред обществеността по друг подходящ начин. Предмет на Наредбата са обществените отношения, свързани със спазване и
поддържане на обществения ред на територията на общината, което означава, че те
засягат правата и интересите на населението на територията на тази община, т.
е. касае се за въпроси от обществен интерес. Местният законодателен орган е
имал задължение да проведе предварително обсъждане на проекта за наредба със
заинтересованите лица и организации, за да могат същите реално да упражнят
правото си на предложения и становища по него. По делото не са представени
доказателства за организиране на посочената възможност за обсъждане.
Изискването за публикуване на проекта не е формално изискване, а строго
регламентирана процедура, след която първоначалният проект може да бъде
променен, когато се наложат съществени изменения. /В този смисъл Решение № 7817
от 6.06.2013 г. на ВАС по адм. д. № 9387/2012 г., III о., /. Нарушаването на тези изисквания, които са
императивни, водят до опорочаване на процедурата и нарушават правата на
адресатите на наредбата като винаги представляват нарушение от категорията на
съществените такива.
Видно от документите в административната преписка през 2017г. са
предприети изменения и допълване на отделни разпоредби от Наредбата, измежду
които и оспорените от прокурора в алтернативност разпоредби. Според данните по
преписката единствено предложения от председателя на ОбС проект за наредба е
бил публикуван предварително на официалната страница на общината, но
направеното оповестяване и спазване на изискванията на ЗНА не може да санира
допуснатите предходни нарушения в процедурата по приемане на първоначалния акт.
Това е така, защото това оповестяване касае само и единствено отделните
текстове от наредбата, а именно тези, които са били изменени. (В този смисъл е
Решение №7194 от 11.06.2020г. по адм.дело №13293/2019г. по описа на ВАС). По
предложението на кмета на общината от 16.06.2017г. за допълване на наредбата
въобще липсва такова оповестяване сред обществеността. Според разпечатката от
интернет страницата на общината Наредбата е публикувана на 19.10.2017г. (л.73
от делото), т.е след приемане на Решение №490 по Протокол №31 от 29.06.2017г.
на ОбС – Горна Оряховица, с което предложените от кмета на общината допълнения
в текстовете на акта са приети. Разпоредбите на ЗНА (вече в относимата на чл.26,
ал.2 от ЗНА редакция) изискват предварително оповестяване на проекта за наредба
преди тя да е станала окончателен и действащ обвързващ адресатите си акт, което
изискване в случая отново не е спазено от законодателния орган. Изначалната
незаконосъобразност при приемането на цялата Наредба е пречка да бъдат приети
за законосъобразни последващи изменения и допълнения в отделни разпоредби на
същата. Не могат да съществуват само изменените текстове от наредбата, при
положение, че целият основен текст на наредбата е приет при съществено
нарушение на административно производствените правила.
На следващо място, предложението на кмета на Община Горна Оряховица е
внесено в общинския съвет на 11.03.2005 година и е гласувано на първо четене на
заседание от 24.03.2005 година. Очевидно не е спазен и предвиденият в чл.2а
/отм./ от ЗНА срок от поне един месец за представяне на
предложения и възражения по проекта от засегнатите лица и организации, което
също представлява съществено нарушение на административнопроизводствените
правила по смисъла на чл. 146, т.3 от АПК.
Съдът възприема и изложените в протеста възражения, че предложеният от кмета на общината
за приемане проект на Наредба не съдържа мотиви относно възникнала нужда от
местно значение. По силата на чл. 28 от ЗНА отново в приложимата редакция (Обн.
- ДВ, бр. 27 от 1973 г.) законопроектът следва да бъде придружен от мотиви. Същевременно,
чл.14, ал.2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г., отново в приложимата редакция,
предвижда, че мотивите следва да съдържат накратко причините, които налагат
издаването на акта; целите, които се преследват с него; същността на най-важните нови положения; очакваните
резултати от прилагането на акта. Анализът
на цитираните правни норми налага извод, че изброените задължения на
съставителя на проекта са императивно предвидени, с оглед гарантиране
принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В случая
въпросните законовите изисквания не са изпълнени. Представеното по делото предложение на кмета на Община Горна Оряховица
от 2005 г. за приемане на Наредбата не съдържа никаква обосновка по отношение
на необходимостта от приемане на подзаконовия административен акт, целта и т.н.
и по своята същност представлява единствено придружително писмо до общинския
съвет с посочване, че наредбата следва да бъде приета и в приложение текста на
проекта за наредба. Това означава, че е налице пълна липса на мотиви към
проекта, което също води до незаконосъобразност на процесната Наредба и
обуславя отмяна на акта в цялост.
Видно от съдържанието на
протеста, искане за отмяна поради материална незаконосъобразност на част от
Наредбата е заявено в условия на евентуалност. При евентуално предявяване на
искове съдът дължи произнасяне по него
само при сбъдване на вътрешното процесуално условие, под което е бил предявен
този иск. В случая Прокурорът заявява, че иска отмяна на конкретин разпоредби
от Наредбата, само ако съдът не приеме тезата му, че същата е изцяло
процесуално незаконосъобразна, т.е. не може да получи защита по първата теза.
Затова защита по втория иск ще се получи евентуално, ако не се уважи първия. В
случая първата теза на прокуратурата е споделена. Въпреки съответното приложение
на чл.168, ал.5 от АПК, което освобождава съда от задължението да провери
материалната законосъобразност на оспорения акт, за
пълнота и процесуална икономия съдът излага следващите мотиви, които могат да послужат на
законодателната дейност на съответния
местен парламент в бъдеще.Според нормата на чл. 7, ал. 2 от ЗНА
наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби
или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Съгласно чл. 15 от ЗНА
наредбата като вид НА трябва да съответства на Конституцията на Република
България и на другите нормативни актове от по-висока степен и ако противоречи
на нормативен акт от по-висока степен, правораздавателните органи прилагат
последния. В тази връзка съдебният контрол за материална законосъобразност на
оспорените подзаконови правни норми се състои в проверка на съответствието им с
текстове от акт от по-висока степен - Конституцията или закон, в рамките на
регулираните обществени отношения. Според изречение второ на
чл. 192а от АПК относими към преценката за материална законосъобразност на
подзаконовите норми са законовите разпоредби, действащи към момента на
постановяване на съдебното решение. Тоест оспорените
разпоредби ще бъдат материално законосъобразни, ако са спазени изискванията на
чл. 8 от ЗНА – да уреждат обществени отношения от местно значение, неуредени с
нормативни актове от по-висока степен и да съответстват на последните към
настоящия момент. При
съобразяване на така посоченото настоящият състав намира следното:
Първата оспорената в настоящото производство
разпоредба на чл. 4, ал. 3 от Наредбата предвижда, че: не се разрешава
скандално и непристойно поведение в културни институти, обществени места,
питейни заведения и превозни средства, за което е предвидена глоба в размер от 20
до 200 лв. Обосновани са възраженията на протестиращия прокурор, че описаното
деяние кореспондира със състава на административно нарушение за дребно
хулиганство по смисъла на чл. 1, ал. 3 от Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба
с дребното хулиганство, когато деянието не представлява престъпление по чл. 325
от Наказателния кодекс. В указа са определени административно-наказателно
отговорните лица (чл.1, ал.1), състава на нарушението (чл. 1, ал. 3), органите,
които констатират нарушението (чл.2, ал.1), видът и размерът на наказанието
(чл.1, ал.1, т. 1 и т.2) и органът, който налага административното наказание
(чл.3 и сл.). Очевидно, Указ № 904 от 28.12.1963 г. за борба с дребното
хулиганство не предвижда регулиране на тези въпроси от общинските съвети и местната
власт, т.е нито закон, нито указът предвижда възможност за общинските съвети да
приемат подзаконови нормативни разпоредби, с които да регламентират
административно наказателната отговорност на нарушителите при поведение,
нарушаващо обществения ред. Недопустимо е посоченото нарушение да бъде въведено
като такова отново с оспорения подзаконов нормативен акт и то с наказание,
различно по вид и размер от предвиденото в указа, налагано от органи, различни
от определените в указа. Приемайки тази
разпоредба, ОбС - Горна Оряховица е нарушил правилото на чл.8 от ЗНА, че с
Наредбата не могат да се уреждат обществени отношения, регламентирани вече със
закон, т.е. на нормативен акт от по – висока степен.
Със следващата ал.4 на чл.4 от Наредбата местният
законодателен орган е въвел забрана и санкция за провеждането на сватбени,
семейни и други частни събирания на нерегламентирани места –тротоари, площади,
улици, междужилищни пространства, градини, паркове и други територии общинска
собственост, както и в частни имоти, с които се нарушават общественият ред и
спокойствието на гражданите, в това число и чрез употреба на пиротехнически
изделия с увеселителна или друга цел без изрично писмено разрешение, издадено
от Кмета или упълномощено от него длъжностно лице. За издаване на разрешение
заявителят представя и разрешение за употреба, издадено от органите на МВР. В
Глава втора „Дейности на Министерството на вътрешните работи“ от ЗМВР изрично е
посочено, че на територията на Република България дейността по опазване на обществения
ред се осигурява от полицейските органи чрез изброените в чл.14, ал.2, т.1-т.10
от закона начини и средства, при съобразяване на предоставените в същия закон
правомощия на органите за опазване на обществения ред (чл.61 и сл. от ЗМВР).
Съобразно ал.3 на същата разпоредба редът и организацията за осъществяване на
дейностите по ал. 2, т. 1 – 5 се определят с инструкции на министъра на
вътрешните работи, а по т.10 - с наредба на министъра на вътрешните работи, т.е
ЗМВР не съдържа норма, която да възлага
на общинските съвети да уреждат с наредба въпросите относно контрола по
спазване на обществения ред и сигурност на територията на съответната община.
Видно е, че ОбС е преуредил и то в
противоречие със закона, обществени отношения вече регулирани от ЗМВР, а не
такива с местен характер, и то без закона да му предоставя нужната
компетентност за това. Същото се отнася и до частта от оспорената разпоредба на
Наредбата относно употребата на пиротехнически изделия с разрешение на кмета на
общината. Първичната регламентация е в чл.60, ал.1, т. 6 и чл.61 и сл. от Закона за оръжията,
боеприпасите, взривните вещества и пиротехническите изделия (ЗОБВВПИ), в който
освен че се прави разграничение в режима на пиротехническите средства, каквото
липсва в Наредбата, правомощията за издаване на разрешение за употреба е
предоставено на директора на ГДНП на МВР за територията на страната, съответно
до началника на РУ на МВР по мястото на употребата им, а не на кмета на
съответната община. Отделно от това, при този текст на чл.4, ал.4 от Наредбата
е неясно за какво точно се изисква допълнителното изрично писмено разрешение от
Кмета или упълномощено от него длъжностно лице. Санкциите и органите, които ги
налагат също са определени в закона. Отново в противоречие със закона контролът
е възложен на общински служители, вместо на полицейските органи от системата на
МВР, съобразно чл.152 и сл. от ЗМВР. Недопустимо е с наредба на общинския съвет
да се уреждат обществени отношения, които вече са уредени със закон, и за
приемането на които не е налице законова делегация, още повече и както е в
настоящия случай, по различен начин.
Оспорената разпоредба на чл.13, ал.1 от Наредбата
въвежда забрана за движението на животни
без придружител или безстопанствени, като ал.2 от нормата
предвижда кметът на населеното място да определя местата за събиране на
добитъка за паша и улиците, по които ще се извеждат от населеното място. Санкцията
е от 50лв. до 300 лв. На първо място, така както е разписана забраната по ал.1
на чл.13 от наредбата не става ясно дали се отнася за домашно отглеждани
животни или за селскостопански такива. Дори да се приеме по арг. от ал.2 на
същата, че забраната е относима за селскостопански животни е налице подобна законова
уредбата с разпоредби на ЗВМД. С разпоредбата чл.139, ал.1, т.3а от закона се забранява
пускането на животни извън животновъдния обект без придружител (собственик или
гледач), освен когато животните се намират в оградени пасища. Разпоредбата от
наредбата непълно и неточно възпроизвежда част от забраната по чл.139, ал.1,
т.3а от ЗВМД. Освен това, санкцията за извършеното нарушение на цитираната
разпоредба е предвидено в 420а от ЗВМД, предвиждаща различни хипотези в
зависимост от субектите и са въведени случаи на повторност. Наказанията в
Наредбата са различни по размер от тези, предвидени в ЗВМД. Това е пряко
противоречие между законовите норми и тези на наредбата и то по отношение на
санкционни разпоредби, които не могат да се тълкуват разширително. По отношение
на безстопанствените селскостопански животни първичното уреждане на тези
отношения е в разпоредбата на чл. 139а, ал.8 от ЗВМД, която предвижда при
установяване на безстопанствени селскостопански животни да се прилага редът по
ал. 3 – 7 на чл. 139а от закона (писмено уведомление от официалните ветеринарни
до директора на съответната ОДБХ, който издава разпореждане по образец за
отнемане на животните в полза на държавата и умъртвяването им и т.н).
Контролните и наказващите органи и в двете хипотези са предвидени в закона и
съществено се различават от тези в Наредбата. Безспорно се установи, че и тази
оспорена от прокурора разпоредба на чл. 13 от Наредбата е приета в противоречие
на нормативен акт от по –висока степен. Само по себе си правомощието на
общинските съвети да уреждат правопорядъци с местно значение, регламентирано в
чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА не им предоставя правомощие да
изземват изключителната компетентност на други органи и да преуреждат с
подзаконови нормативни актове обществени отношения, уредени с нормативен акт от
по-висока степен, какъвто безспорно е ЗВМД.
Непосредствено гореизложеното се отнася и до
разпоредбата на чл.15 от Наредбата, която забранява продажбата на алкохол и
цигари в районите на училищата, спортни площадки, културни и здравни заведения.
Санкцията е глоба в размер от 50 до 200 лв. Тази разпоредби възпроизвежда
частично забраната за продажба на алкохолни напитки от нормата на чл.54 от
Закона за здравето (т.3-5), но е скрепена с различна санкция. Въведените наказания
за тези нарушения са посочени в чл.218, ал.1 от Закона за здравето и са глоба в
размер от 300 до 500 лв., а при повторно извършване на същото нарушение - от
500 до 1000 лв. Очевидно, тези наказания се различават съществено по размер от
предвидените в общинската наредба, в която освен това не е предвидено наказание
при повторно извършване на административното нарушение. Контролиращите и
наказващия орган са посочени в чл. 231, ал.2 от ЗЗ и сред тях не е нито кмета
на общината, нито общинските служители. В частта от чл.15 от Наредбата относно
продажбата на цигари в районите на училищата, спортни площадки, културни и
здравни заведения отново частично се възпроизвежда законовата регламентация на
тази забрана, уредена в чл. 30, ал. 2, т.1 и т.2 от Закона за тютюна,
тютюневите и свързаните с тях изделия. За нарушението на тази разпоредба
предвиденото в санкционната разпоредба на чл.46 от закона наказание отново
съществено се различава по размер от предвиденото в наредбата, в която отново
липсва административно наказание при
повторност, каквото в закона е налице. Контролиращите и наказващия орган са
посочени в чл. 52 от Закона за тютюна, тютюневите и свързаните с тях изделия и
сред тях отново не са кмета на общината и упълномощени от него общински
служители. В случая ОбС не урежда въпроси от местен характер, а преурежда вече
уредени обществени отношения и то в противоречие с НА от по-висок ранг в нарушение
на чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА.
Изложените
съображения разкриват, че посочените разпоредби от Наредбата на Общински съвет
– Горна Оряховица са материално незаконосъобразни, т.к. са приети в противоречие
с изискванията на чл.8 от ЗНА, чл.76, ал.3 от АПК и чл.15 от ЗНА. Преуреждат
вече уредени със закон отношения, с което създават правна несигурност, особено
по отношение на санкционните норми. Те не доразвиват общ. отношения, уредени с
нормативен акт от по-висок ранг, нито уреждат въпроси от местен характер.
Налице е основание за отмяната им по чл.146, т.4 от АПК.
В
заключение, като установи, че посочените в протеста на прокурор от ОП Велико
Търново фактически основания са налице, съдът е мотивиран да приеме, че
протестираната Наредба, се явява незаконосъобразна, поради допуснати съществени
процесуални нарушения при приемането ѝ, както и при противоречие на
обсъдените норми от същата с материалноправни разпоредби от посочените
материални закони, т.е. с нормативен акт с по-висок ранг. Поради основателност
на протеста на основание чл.193, ал.1, пр.2 от АПК Наредбата за поддържане на обществения ред на
територията на Община Горна Оряховица следва да бъде отменена изцяло, поради допуснати съществени нарушения на
административно производствените правила, които опорочават същата изначално,
а по естеството си са съществени такива, т.е. ако не бяха допуснати
съдържанието на разпоредбите на Наредбата е можело да бъде различно.
При
този изход на делото, в полза на Прокуратурата на Република България на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, приложим в
настоящото производство във връзка с препращащата норма на чл. 196 от АПК, следва да бъдат присъдени направените по делото разноски в размер на
20,00 лв. – внесена такса за обнародване на съобщение за оспорването в
„Държавен вестник“.
С оглед
разпоредбата на чл. 194 от АПК, след влизане на решението в сила, същото следва
да се обяви по начина, по който е обявена самата Наредба за поддържане
на обществения ред на територията на Община Горна Оряховица.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, втори
касационен състав на Административен съд
Велико Търново
Р Е Ш И:
ОТМЕНЯ по протест на зам.окръжен
прокурор в Окръжна прокуратура - Велико Търново като незаконосъобразна Наредба
за поддържане на обществения ред на територията на община Горна Оряховица,
приета на две четения с
Решение № 386 по Протокол № 24 от 24.03.2005 година и Решение № 424 по Протокол
№ 26 от 28.04.2005г. на Общински съвет - Горна Оряховица.
ОСЪЖДА Общински съвет – Горна Оряховица да заплати на Прокуратурата на Република България разноски по делото в
размер на 20,00 /двадесет/ лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на касационно
оспорване пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен
срок от съобщаването му на страните.
РЕШЕНИЕТО след влизането му в сила, да се обяви по реда,
по който е обявена Наредба за поддържане
на обществения ред на територията на община Горна Оряховица, приета на две
четения с Решение № 386 по
Протокол № 24 от 24.03.2005 година и Решение № 424 по Протокол № 26 от 28.04.2005г.
на Общински съвет - Горна Оряховица.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.