Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 134
гр.Пловдив, 11.02.2009г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд-Пловдив, VI състав , в открито заседание на двадесет и шести януари през
две хиляди и девета година, в състав :
Административен съдия : Здравка
Диева
С участието на секретаря Гергана Георгиева, като разгледа докладваното от
съдията адм.д.№ 2019/2008г., за да се произнесе , взе предвид следното :
Производството е по реда на чл.155, 159, 160 от Закона за опазване на
околната среда и глава X, раздел I от дял III на Административнопроцесуалния
кодекс.
С
жалба от Л.А.Б., в качеството му на ЕТ „ Л.Б.-***, община Садово е оспорен
Констативен протокол № 001349/25.08.2008г. на РИОСВ-Пловдив в частта по т.1, с
който длъжностни лица /ст. експерт и мл.експерт/ на регионалната инспекция-Пловдив
са предписали да бъде преустановен добивът на баластра от обект-находище „Чешнегирово”, с.Чешнегирово, община Садово.
В жалбата са изложени противопоставими
обстоятелства на констатираните при проверката и приети за установени факти.Твърди
се да е налице засягане правата на оспорващия като концесионер на обекта с
издадения протокол, възприет за индивидуален административен акт.Тезата на
жалбоподателя е обоснована с твърдението, че към момента на съставяне на акта
той е страна по действащ концесионен договор.По делото са приети представените
с жалбата писмени доказателства: Решение № 74/04.04.2008г. на Об.С-Садово,
оспорено по исков ред след произнасяне на ВАС с определение №
10176/08.10.2008г. по адм.д.№ 11229/2008г.; оспорена пред адм.съд-Пловдив
заповед № 280/17.07.2008г. на Кмета на Община Садово, като изпълнението на акта
е спряно с определение по адм.д.№ 1432/2008г.; удостоверение от ПОС-търговско
отделение за образувано търг.д.№ 706/2008г. с предмет-установителен иск по
чл.365 т.2 във вр. с чл.124 ал.1 ГПК за признаване за установено, че договор за
концесия от 01.12.2004г. не е прекратен предсрочно от община Садово в резултат
на нарушенията, посочени в РОС № 74/04.04.2008г.; обяснителна записка относно
предоставяне на концесия за добив на строителни материали и съпътстваща
сключване на концесионния договор съгласувателна техническа документация; концесионен
договор от 01.12.2004г.; писмено уведомление от Кмета на общината /11.06.2008г.
за прекратяване действието на договора; искова молба.Процесуалният представител
адв.М. пледира за отмяна и нищожност на оспорения акт в конкретната му част,
поради липса на компетентност длъжностни лица извън кръга на законово
определените, да издават акт с характер и последици на принудителна
административна мярка.Претендират се направените в съдебно производство
разноски.
Ответникът в производството–Директорът на
РИОСВ-Пловдив е представил административната преписка по съставяне на оспорения
протокол с данни за постъпване на жалбата в администрацията на 09.10.2008г.В
писмено становище и в открито съдебно заседание чрез процесуалният представител
юрисконсулт Яшар излага доводи за процесуална недопустимост на жалбата,
произтичаща от липсата на индивидуален административен акт, подлежащ на съдебен
контрол.Налице е предписание, правно обосновано с разпоредбата на чл.155 ЗООС в
производство по извършване на текущ контрол.Алтернативно-жалбата се счита за
неоснователна поради прекратен на валидни основания концесионен договор и
извършване на дейност без правно основание.
Окръжна прокуратура-Пловдив, встъпила в процеса
чрез прокурор Г.П. поддържа теза за основателност на жалбата и отмяна на
протокола в обжалваната му част.В случая е без значение прекратени ли са
правата по концесионния договор, тъй като правнозначимо обстоятелство е
характерът на акта, разпоредил спиране на дейността.
Административен съд-Пловдив, VI състав, като обсъди
фактите и представените за осъществяването им писмени доказателства във връзка
с приложимия материален закон /ЗООС/, оспорения акт и доводите на страните,
намира жалбата за процесуално допустима.Подадена е в срока по чл.149 АПК /протокола
е получен на 25.09.2008г., жалбата е подадена на 09.10.2008г., л.80/ от страна,
участваща в производство на административен контрол и адресат на Констативен
протокол съставен от длъжностни лица на РИОСВ-Пловдив. В случая - характера и
последиците на акта в оспорената част го определят на индивидуален административен
акт, от което произтича интерес и право на защита по реда на оспорването.
С определение № 13357/05.12.2008г. по адм.д.
№14180/2008г., ВАС е отменил определение № 2400/ 28.10.2008г. по настоящото
дело и е указал събиране на доказателства за компетентността на длъжностните
лица, постановили разпореждането в оспорената част.С р./20.10.2008г.-л.74 и
съответно на указанията са изискани доказателства в тази насока.По делото наред
със заповед № РД-743/18.12.2000г. на Министъра на околната среда и водите,
издадена на основание чл.95 ЗПБ, е приета и заповед № РД- 155/12.11.2007г. на
директора на РИОСВ-Пловдив.Първата касае определяне на длъжностни лица от
РИОСВ-Пловдив за установяване нарушения и съставяне актове за установяване на
административни нарушения по Закона за подземните богатства, а заповедта от
2007г. е издадена по реда на чл.148 ал.3, чл.167 ЗООС, чл.37 ал.1 б.”б” ЗАНН и
заповед от 15.02.2003г. на Министъра на околната среда и водите и съдържа
упълномощаване на посочените в акта длъжностни лица да съставят констативни
протоколи и/или АУАН по реда на чл.167 и чл.148 ал.3 ЗООС. В двете заповеди за
делегиране правомощия за издаване на конкретнопосочени актове и протоколи, не
се съдържат упълномощавания за издаване на индивидуални административни актове,
разпореждащи държавна принуда, по отношение на длъжностните лица- Г. Д.Костов,
Щерю Д.Димитров и Иван И.Копарански.Други актове по съдебните указания не са
представени.Преписката не съдържа заповед за ПАМ, основана на оспорения
протокол.Писмените материали са приети без оспорвания по предвидения
процесуален ред.
По отношение характера на протокол № 001349/25.09.2008 г. на РИОСВ –
Пловдив в частта, с която се дава предписание жалбоподателят да преустанови
добива на баластра от 25.09.2008г.: предписанието покрива признаци на
волеизявление за спиране на дейност, като срокът за преустановяване на добивът
е отразен-„веднага/25.09.2008г.”.Констативният протокол е издаден на основание
чл. 155 от Закона за опазване на околната среда /ЗООС/ в производство по
извършване на текущ контрол. В това производство се изготвят протоколи за
констатираните факти и обстоятелства и се дават задължителни предписания с
посочване на срокове и отговорници за изпълнението им.Съгласно чл. 156, т. 2
ЗООС се осъществява последващ контрол за проследяване изпълнението на
предписанията, дадени на контролираното лице по време на текущия контрол.При
неизпълнение на предписанията по чл. 155 ЗООС е предвидена административно-наказателна
отговорност според чл. 166, т. 3 ЗООС. Разпоредбата на чл. 157 ЗООС
постановява, че съставянето на актове за извършени административни нарушения и
издаването на наказателни постановления са част от текущия и последващия
контрол.Следователно констативният протокол е част от процедурата на текущия
контрол и не е крайният, завършващ акт.Категорията на актовете, предхождащи
крайния акт не подлежат на самостоятелно обжалване.Аргумент в тази насока е
разпоредбата на чл. 166, т. 3 ЗООС, която изрично изключва констативните протоколи
от кръга на индивидуалните административни актове.Съобразявайки не
наименованието на акта, а съдържанието и произтичащите от него правни
последици, следва да се приеме, че в случая административното разпореждане засяга
пряко адресата.Предписаното действие подлежи на проверка за изпълнение при
последващ контрол.Срокът за преустановяване на добив-веднага, води до извод за
наложена принудителна мярка от вида на преустановяващите.Практически е
постановено фактическо спиране на дейността, в рамката на текущ контрол и
изключващо възможност за последваща проверка. Текстът на предписанието в т.1
покрива разпореждане за незабавно преустановяване извършваната в обекта
дейност.По този въпрос се е произнесъл ВАС и преценката в тази част на
оспорения акт не подлежи на обсъждане.
Макар същността на протокола да е констатация на конкретни факти и предписване
на определени действия, оспорената част от акта съдържа волеизявление на
длъжностни лица от РИОСВ-Пловдив, обвързващо жалбоподателя и засягащо негови
права. Неблагоприятно засягане е всяка правна последица от акта, състояща се в:
прекратяване или ограничаване на съществуващи субективни права; създаване на
нови или разширяване на съществуващи правни задължения, както и в хипотезите на
невъзможност на упражняване на субективни права, за които законът предвижда
издаването на административен акт.Обжалваната част от протокола засяга спорно
към момента на съставянето му право на дейност по силата на концесионен договор.Предмет
на концесия /л.28-32/ за добив са подземни богатства-строителни материали /чл.2
ал.1 т.5, чл.4 ал.2 ЗПБ/.В Закона за подземните богатства, р.Трети, чл.33-38 е
регламентиран характера на концесията за добив, а в чл.67 са посочени
основанията за прекратяване на договора.
Съгласно чл. 68. /1/ /изм. - ДВ, бр. 70 от 2008 г./ Министърът
или ръководителят на ведомство, сключил договора, има право да спре действието
на разрешението за търсене и проучване или на концесията, когато титулярът на
разрешението или концесионерът извършва дейности, които са в противоречие с
действащото законодателство или нарушават условията на сключения договор.Титуляр
на разрешение или концесионер, чиито дейности са спрени по ал. 1, няма право да
упражнява правата си по съответния договор, както и да търси обезщетения за
пропуснати ползи за съответния период на спиране. Разрешение или концесия,
спрени по реда на ал. 1, се подновяват, ако титулярът на разрешение или
концесионерът отстрани причините в срока по ал. 2.Доказателствата за фактите по
случая не обосновават извод да е проявен съставът на разпоредбата.Законът за
подземните богатства е специален с оглед предмета на дейност, като по силата на
чл.71. /изм. - ДВ, бр. 70
от 2008 г./ за неуредените случаи по сключването, изпълнението и прекратяването
на договорите се прилагат разпоредбите на част трета от Търговския закон, на
Закона за задълженията и договорите и на Закона за концесиите.Изложеното е по
тезата за неправомерно осъществявана дейност, макар в случая от първостепенно
значение да е компетентността на органа, постановил акт със съдържание на
принудителна административна мярка.
Относно концесионната дейност са приложени писмени доказателства, сред
които становище на Директора на РИОСВ-Пловдив за хронология на събитията до
м.април/2008г.Към момента на постановеното спиране на добив има доказателства
за исково производство пред ПОС за признаване, че между Община Садово и ЕТ „Л.Б.-Старт”
съществува облигационно правоотношение по сключения договор за концесия от
01.12.2004г.С писмено предизвестие на Кмета на Община Садово жалбоподателят е
осведомен за прекратяване действието на договора, считано от 14.07.2008г. След
избора на концесионер отношенията между него и органите по Закона за концесиите
във връзка със сключването на концесионния договор, изпълнението, прекратяването
на същия са отношения между равнопоставени страни и всички, свързани с това,
спорове са разрешими по общия исков ред.Съгласно чл. 75, ал. 1 от ЗК,
концесионният договор може да бъде прекратен едностранно или по взаимно
съгласие на страните, при условия, предвидени в закон или в концесионния
договор.В концесионния договор е уредено право на концедента да прекрати
едностранно договора за концесия при неизпълнение от страна на концесионера на
клаузите по договора /чл.15, 64/.Договореното кореспондира пряко и с текста на
чл. 76, ал. 1 и 2 от ЗК, предвиждащи възможността в случаите на неизпълнение на
концесионния договор изправната страна да го прекрати, след като даде на
другата страна подходящ срок за изпълнение с предупреждение, че след изтичането
на срока ще счита договора за прекратен, съответно-без срок за изпълнение при
условията на ал.2.Следователно, след изпращане на писменото уведомление от
кмета може да се приеме осъществено прекратяване, предвидено в самия договор,
поради неизпълнение от другата страна.При изземване на имота, предмет на
концесионния договор със заповед на Кмета по чл. 65 от ЗОС, както и след евентуално
внасяне но ново предложение за провеждане на процедура за предоставяне на нова
концесия върху същия обект, правата на жалбоподателя се засягат.
В ЗПБ, Глава пета-Контрол по опазване на земните недра и рационалното
използване на подземните богатства са посочени органите с компетенции по чл.91,
92 от закона.Министърът на околната среда и водите може да оправомощи
длъжностни лица за осъществяване на държавния контрол за опазване на земните
недра и рационално използване на подземните богатства. В обхвата на правомощията
е да спират временно след писмено предупреждение дейностите по търсене,
проучване, добив, преработка и ползване на подземни богатства и по управление
на минни отпадъци, когато не се изпълняват предписанията по т. 3 от чл.91 ЗПБ.В
тази насока заповедта от 18.12.2000г. /л.106/ не е акт за оправомощаване на
длъжностни лица за контрол по реда на чл.90-92 от закона.Производството по ЗАНН
/чл.95 ЗПБ/ не е относимо към спора.Законодателят е разграничил производствата
по налагане на принудителни административни мерки по реда на ЗПБ, ЗООС и
административнонаказателното производство по реда на ЗАНН.Административно-наказателната
отговорност за виновно неизпълнение на административноправни задължения е
независима и самостоятелна от административната принуда като вид държавна
принуда-средство за обезпечаване правомерното осъществяване на правоотношения,
възникнали в сферата на изпълнително-разпоредителната дейност.Поради това между
административният акт, с който се прилага превантивна ПАМ и наложеното на същия
адресат административно наказание с правораздавателен акт на
административнонаказателна юрисдикция /наказателно постановление/ няма обуславяща
връзка, извън общия правопораждащ ги юридически факт-допуснатото
закононарушение.
Компетентността за налагане на принудителни административни мерки според
чл. 158 ЗООС е разпределена между министърът на околната среда и водите или
упълномощени от него длъжностни лица, директорите на РИОСВ, директорите на
националните паркове и директорите на басейновите дирекции: в случаите на: по
т. 3 - при възникване на непосредствена опасност за замърсяване на околната
среда или за увреждане на здравето и имуществото на хората, а в случаите по т.
4 - за предотвратяване или преустановяване на административни нарушения,
свързани с опазването на околната среда, както и за предотвратяване и/или
преустановяване на вредните последици от тези нарушения. Съгласно чл. 159, ал.
2 ЗООС министърът на околната среда и водите или упълномощени от него
длъжностни лица, директорите на РИОСВ, директорите на националните паркове и
директорите на басейновите дирекции със съдействието на областния управител
спират с мотивирана заповед производствената дейност на собствениците или
ползвателите на територии, както и достъпа до територии на собствениците или
ползвателите, включително чрез пломбиране или запечатване. Обективираната в
тази правна разпоредба принудителна административна мярка е спиране на
дейността, извършвана на съответната територия, а компетентен да я наложи
териториалният специализиран орган, в случая – Директорът на РИОСВ гр.Пловдив.Съдържанието на оспореното в т.1 предписание
води до извод за разпореждане, с правопрекратително действие относно
извършваната дейност по добив на баластра.Глава девета "Контрол" на
ЗООС урежда обхвата на контрола върху компонентите на околната среда,
териториалната юрисдикция на различните по степен и задължения специализирани
органи в системата на МОСВ и реда за санкциониране на административните
нарушения по този закон, както и за налагане на принудителни административни
мерки.Следователно, компетентността на подписалите предписанието длъжностни
лица следва да бъде безсъмнено доказана .Заповедта от 12.11.2007г. е правно обоснована
с разпоредбите на чл.167, чл.148 ал.3 ЗООС и чл.37 ал.1 б.”б” ЗАНН.Нормата на
чл.148 се намира в гл.Девета, раздел Първи-Общи условия, регламентиращи
контролът върху компонентите на околната
среда и факторите, които им въздействат.По силата на чл. 151 /изм. - ДВ, бр. 77 от 2005 г./- За установените по време
на контролната дейност административни нарушения контролните органи съставят
актове за установяване на нарушенията.В случаите по ал. 1 контролните органи
могат да издават писмени предписания и заповеди за налагане на принудителни
административни мерки.За конкретните правомощия на органите по чл.158 ЗООС
законодателят е посветил отделна глава Десета-Принудителни административни
мерки и административнонаказателна отговорност, за видовете принудителни мерки,
органите за налагането им и редът за осъществяване на държавната принуда и
защита срещу актове с превантивен и преустановителен ефект.В чл.158 не е
предвидено директорите на РИОСВ да оправомощават лица за прилагане на ПАМ, а
делегиране на права за това не се съдържа в заповедта на директора на РИОСВ.Не
е представена заповед № РД-91/15.02.2003г. на Министъра на ОСВ.Дори и да бе
част от преписката, длъжностните лица-съставители на оспорената част на протокола
са изрично упълномощени да съставят констативни протоколи и/или актове за
установяване на административни нарушения по реда на чл.167, чл.148 ал.3 ЗООС.Няма
индиция за разширително тълкуване на конкретните делегирани правомощия.Следователно
дори да се приеме наличие на повод за налагане на преустановителна ПАМ, актът
не е издаден, нито потвърден по друг начин от компетентния за целта
административен орган.
Приетите в ОЗ/26.01.2009г. констативни протоколи на Община Садово
потвърждават ефекта на постановеното преустановяване на добив-дейност се е
извършвала до момента на издаване на процесния констативен протокол.Установява
се длъжностните лица да са постановили спиране на дейност извън рамките на
компетенциите, възложени им от директора на РИОСВ-Пловдив.Административната
принуда е вид държавна принуда, осъществявана в законоустановени случаи като
крайно средство за законосъобразно развитие на правоотношения, възникващи в
сферата на изпълнителната дейност. Основанията за прилагането й, органите,
които я прилагат, и правните субекти, спрямо които се прилага, са нормативно
установени.
При съобразяване разпоредбата на чл.168 ал.2 от АПК и изрично искане с позоваване на нищожност, следва да се обяви нищожността
на Констативен протокол № 001349/25.08.2007г. на РИОСВ-Пловдив, в частта по
т.1, с който длъжностни лица /ст. експерт и мл.експерт/ на регионалната
инспекция-Пловдив са предписали да бъде преустановен незабавно добивът на
баластра от обект-находище
„Чешнегирово”, с.Чешнегирово, община Садово. В обхвата на текстовете на
цитираните разпоредби, относими към спора на въведеното фактическо и правно
основание, предвид изложените съображения, жалбата като основателна ще следва
да се уважи.
Претенцията на пълномощника на оспорващото лице за
присъждане на разноски ще бъде уважена поради извода за основателност на
жалбата. На л.86 от делото е представено пълномощно с отразена в него сума от 500
лв.-договорено възнаграждение и данни за реално заплащане на 100 лв.В
производството са направени разноски за държавна такса в размер на 50
лв.Размерът на сумата, общо от 150 лв. ще се присъди изцяло.По начин на
оформяне договорът не съставлява писмено доказателство за направени от страната
разноски по цялостно заплащане на адвокатския хонорар и сумата за разликата до
500 лв. не следва да се дължи.
Мотивиран
така и на основание чл.172 ал.2 във вр. с чл.173 ал.2 АПК, Административен съд-Пловдив,VI състав,
Р
Е Ш И :
Обявява за нищожно предписание в т.1 от
Констативен протокол № 001349/25.08.2007г. на РИОСВ-Пловдив, с който длъжностни
лица /ст. експерт и мл.експерт/ на регионалната инспекция-Пловдив са предписали
да бъде преустановен незабавно добивът на баластра от обект-находище „Чешнегирово”, с.Чешнегирово, община Садово.
Осъжда РИОСВ-Пловдив да
заплати на ЕТ „ Л.Б.-***, представляван от Л.А.Б. сума от 100.00 лв. за
осъществена адвокатска защита и разноски-държавна такса в размер на 50.00 лв.
Решението може да се обжалва пред Върховния
Административен Съд чрез Административен съд-Пловдив, в 14-дневен срок от съобщението
до страните за изготвянето му.
Препис от Решението да
се изпрати на страните .
Административен съдия :