Решение по дело №35/2024 на Административен съд - Хасково

Разгледана по същество жалбата е основателна. Съображенията за това са следните:

Програмата Интеррег е програма за междурегионално сътрудничество, финансирана от Европейския фонд за регионално развитие, но осъществявана не на национално равнище чрез оперативните програми, а на регионално ниво в Европейския съюз. Съгласно § 5, т. 4 от ДР на ЗУСЕФСУ, законът се прилага и за финансовата подкрепа по програмите за европейско териториално сътрудничество при извършване на финансови корекции, доколкото друго не е предвидено в приложимото за тях право на Европейския съюз и сключените междудържавни договори, като извършването на плащанията към бенефициентите, верификацията и счетоводното отчитане на разходи, възстановяването и отписването на неправомерни разходи и осчетоводяването на програмите се определят с акта по чл. 7, ал. 4, т. 4.

Съгласно чл.5, ал.1, т.11 от Устройственият правилник на МРРБ, Министърът организира, координира и контролира дейността на управляващия орган на програмите за трансгранично сътрудничество по програмите за териториално сътрудничество с участието на Република България, вкл. програма ИНТЕРРЕГ V-A Република Гърция – Република България 2014 – 2020. В чл. 29, ал.1,т.4 от същия устройствен правилник изрично е предвидено, че Дирекция "Управление на териториалното сътрудничество" изпълнява функцията на национален орган по програмите за трансгранично сътрудничество 2014-2020г. България – Гърция.

В чл.9, ал.5 от ЗУСЕФСУ е посочено, че управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и коригирането на нередности, включително за извършването на финансови корекции. Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или организацията, в чиято структура се намира управляващият орган, или определено от него лице. Правомощия на ръководител на управляващия орган по този закон може да се упражняват и от овластено от него лице.

По делото е представена Заповед № РД-02-14-684 от 28.06.2023г. на Министъра на Регионалното развитие и благоустройството, с т. 1“б.“ от която на г-н М.О. – Директор на дирекция“УТС“ е възложено да ръководи и организира дейността на националния партниращ орган по програмата ИНТЕРРЕГ V-А Гърция България 2014-2020г., а с т.3 и да издава всички индивидуални административни актове по смисъла на Закона за управление на средствата от Европейските фондове при споделено управление(л.4-л.5).

Следователно, процесното писмо е издадено от компетентен орган.

Оспореният акт е издаден, като електронен документ и е подписан от издателя си с валиден квалифициран електронен подпис.

По определението на чл.13, ал. 1 ЗЕДЕУУ електронен подпис е електронен подпис по смисъла на чл. 3, т. 10 от Регламент (ЕС) № 910/2014- т.е. данни в електронна форма, които се добавят към други данни в електронна форма или са логически свързани с тях, и които титулярят на електронния подпис използва, за да се подписва. КЕП, съгласно чл.3,т.12 от цитирания регламент е усъвършенстван електронен подпис, който е създаден от устройство за създаване на квалифициран електронен подпис и се основава на квалифицирано удостоверение за електронни подписи и именно той има значението на саморъчен подпис. За да е налице КЕП, следователно е необходимо той трябва да е придружен от издадено от доставчик на удостоверителни услуги удостоверение за КЕП, отговарящо на изискванията на чл. 25. Доставчикът на квалифицирани удостоверителни услуги издава удостоверение по писмено искане на автора посредством публикуването му в регистъра на удостоверенията - чл. 25, ал. 1 и ал. 5 от ЗЕДЕУУ. Следователно доказателствената сила на подписания с КЕП електронен документ е такава, каквато законът признава на подписания писмен документ. От данните по делото е видно, че оспореното писмо е издадено като електронен документ по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗЕДЕУУ. Същия не е бил представен по делото като електронен документ на съответен електронен носител, а с административната преписка, като възпроизведен на хартиен носител препис, което е процесуално допустимо съгласно чл. 184, ал. 1 ГПК във връзка с чл.144 от АПК. При извършена от настоящата съдебна инстанция проверка за валидност на електронния подпис на посоченото лице издател на процесното писмо - М.О. на адрес: [интернет адрес] се установява, че същият е притежавал валиден електронен подпис към датата на полагането му под съответния документ. Публикуваните на посочения електронен адрес обстоятелства са общоизвестни и не се нуждаят от доказване по делото, а освен това между страните по делото липсва спор относно подписването на процесното писмо с валиден електронен подпис. Междувпрочем, това обстоятелство се установява и от приложеното по делото извлечение от валидирането на електронния подпис прието без оспорване от жалбоподателя, от което е видно, че издателят на акта притежава КЕП, валиден от 20.10.2023г. до 19.10.2024г. Не се споделя твърдението на жалбоподателя, че оспореното писмо не отговаря на изискването на чл.59, ал.2, т.8 от АПК, тъй като не е подписано и в тази връзка е нищожно. Това твърдение се обосновава с довода, че административният акт е издаден като електронен документ, а е връчен на хартиен носител. Начинът на връчване на решението не обосновава извод за нищожността му, тъй като по отношение на връчения акт е упражнено правото на жалба и същото в случая не е преклудирано.

Материалната законосъобразност на акта за отказ за верификация се свързва с преценката налице ли е възприетото от Ръководителя на управителния орган по програмата основание да приеме, че процесните разходи са недопустими за подпомагане. Изискването за мотивировка не е самоцелно. Фактическите основания за издаване на акта следва да са конкретни и да са относими към приложимото материално право и в тях трябва да е ясно изразено становището на административния орган. Спазването на изискването за мотивировка на акта е гаранция за законосъобразност на същия, тъй като неизлагането на ясни и конкретни съображения защо административният орган е издал съответния акт не дава възможност на засегнатите от акта лица да разберат по каква причина срещу тях са въведени неблагоприятните последици на акта и оттук да осъществят адекватно защитата си срещу него, а от друга страна препятства възможността съдът да осъществи необходимия контрол за законосъобразност на решението.

Видно е от съдържанието на оспореното писмо, че съображенията за отказ от верификация на разходи са свързани с това, че последните са такива свързани със заплащане на суми по граждански договори, по отношение на които в относимите регламенти липсват конкретни правила. Предвид това за преценка допустимостта им следва да бъдат приложени правилата на националното законодателство. В случая в българското законодателство и тълкувателната практика на съдилищата е проведено разграничение между граждански и трудов договор, а съобразно насоките на сайта на МРРБ – Ред и начин на възлагане на задължения на членовете на екипите на българските бенефициери при изпълнение на проекти, финансирани по програми ИНТЕРРЕГ ИПП, възложените дейности по ЗЗД, не следва да се припокриват с тези по основното трудово правоотношение на служителя и последният, като член на екипа по проекта, не може да бъде нает като външен експерт. Съответно възприето е, че при анализиране предмета на изпълнените услуги същите са сходни, като реално бенефициерът е възложил услуги на експерти, които са част от екипа по изпълнение на проекта – от една страна по трудово правоотношение и от друга чрез сключване на граждански договори, разходите по които ще бъдат декларирани в различни бюджетни линии, което е недопустимо.

При преценката си за законосъобразност на оспореното писмо, с оглед така изложените в същото мотиви за издаването му, съдът намира следното:

Производството по верифициране на разходи е уредено в Глава Пета, раздел втори от ЗУСЕФСУ, като целта му е да потвърди допустимостта на извършените разходи. Допустимостта на разходите за изпълнението на проекта се преценява съобразно правилата, установени в правото на ЕС - чл. 65 и сл. от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г., Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския фонд за регионално развитие по цел „Европейско териториално сътрудничество", Делегиран Регламент (ЕС) № 481/2014 на Комисията от 4 март 2014 годиназа допълнение на Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на специалните разпоредби за допустимостта на разходите по програмите за сътрудничествои националните правила, предвидени в раздел I на Глава пета от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ).

Чл. 65, т. 1 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 гласи, че допустимостта на разходите се определя въз основа на националните правила, освен в случаите, в които са определени специални правила във или въз основа на настоящия регламент или в правилата за отделните фондове. Едновременно с това разпоредбите на чл. 18, параграф 2 и 3 от Регламент (ЕС) № 1299/ 2013 налагат извод, че всички национални правила за допустимост на разходите се определят така, че да не засягат вече определените такива в нормативните актове на ЕС и се прилагат в неуредените случаи, т. е. извън тези, обхванат от приложимите регламенти за съответната програма. Специалните правила по отношение на Програмата са регламентирани в Делегиран Регламент (ЕС) № 481/2014 на Комисията от 4 март 2014 г. за допълнение на Регламент (ЕС) № 1299/2013 на Европейския парламент и на Съвет по отношение на специалните разпоредби за допустимостта на разходите пo програмите за сътрудничество. Делегиран Регламент (ЕС) № 481/2014 в пар. 2 на чл.3 допуска възлагането на задължения на екипа да се извършва с договор, различен от трудов. В този смисъл, разпоредбата указва, че "плащанията се приравняват като трудови възнаграждения" и следователно не предпоставя "приравняване на граждански договор към трудов" по смисъла на националното законодателство. Наред с това чл.6 от същия делегиран регламент приема за допустими и разходи за външни експертни оценки и услуги, измежду посочените в б.“а“-„о“ от същата разпоредба, сред които попадат и услугите предмет на процесните два броя граждански договора, сключени между сдружението и посочените две лица.

Както е посочено и в оспореното решение, в помощ на българските бенефициери в сайта на Министерство на регионално развитие и благоустройството са публикувани и насоки - Ред и начин на възлагане на задължения на членовете на екипите на българските бенефициери при изпълнение на проекти по трансграничните, транснационалните и междурегионалните програми за териториално сътрудничество.(В решението неправилно е посочено по програми Интеррег ИПП), които са публично достъпни на следния електронен адрес: https://www.mrrb.bg/bg/red-i-nachin-na-vuzlagane-na-zaduljeniya-na-chlenovete-na-ekipite-na-bulgarskite-beneficieri-pri-izpulnenie-na-proekti-po-transgranichnite-transnacionalnite-i-mejduregionalnite-programi-za-teritorialno-sutrudnichestvo/ и съответно общоизвестни. Принципно тук следва да се отбележи, че при прилагането на посочените насоки следва да се отчита обстоятелството, че същите нямат статут на подзаконов нормативен акт, а имат за задача да улеснят бенефициерите, изпълняващи договори по програмата, чрез предоставяне на синтезирана и систематизирана информация относно техните права и задължения. Независимо от това следва да се отрази, че посочените насоки отново допускат със служители на организацията, назначени по служебно или трудово правоотношение, да може бъде сключен договор по Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) за дейности, предвидени в бюджета на бюджетна категория „Външна експертиза и услуги“, но при съблюдаване на правилото, че възложените дейности по договора по ЗЗД не трябва да се припокриват с тези по основното правоотношение на служителя и че експерт, получаващ и отчитащ възнаграждението си по бюджетна категория „Разходи за персонал“, не може да бъде наеман за работа по проекта в качеството си на външен експерт. Видно е от представените и и приети по делото заповеди за прекратяване на трудови договори, че А.Ц.Н. - П. и И.Л.Д. действително са били в трудово правоотношение с жалбоподателя, но трудовите им договори са били прекратени считано от 01.04.2023г. Гражданските договори между тях и сдружението са сключени на 03.04.2024г. Следователно не се доказват твърденията на органа, че сдружението жалбоподател е възложило осъществяване услуги по граждански договор на експерти, които са част от екипа по изпълнение на проекта – по трудово правоотношение. Действително, видно е от извършената служебна справка за актуално състояние на сдружението, че А.С.Н.-П. е член на управителния съвет и едно от лицата представляващи сдружението, но това са правоотношения различни от трудовите такива. Същевременно органът нито твърди в решението си, нито представя доказателства, че посоченото лице, в качеството си на представляващ и част от управителния съвет на сдружението получава и отчита възнаграждение по бюджетна категория „Разходи за персонал“. Напротив от таблицата на проверените разходи (л.164-л.171) представена от ответната страна по делото е видно, че в бюджетна линия разходи за персонал са отчетени само разходи за един от тримата представляващи и част от управителното тяло на сдружението – Р.Й., не и за А.С.Н.-П., а разходите по гражданските договори сключени с последната иИ Д. са отчетени само по бюджетна линия за външна експертиза и разходи за услуги. Дали е следвало сдружението да сключва граждански договор за изпълнение на услуги по проекта с лице, което управлява и представлява сдружението е неотносимо обстоятелство в настоящото производство. Това е така, тъй като в оспореното писмо не са излагани доводи, че разходите са недопустими на това основание. Тук е мястото да се отбележи, че съгласно нормата на чл. 64, ал.1 от ЗУСЕФСУ, стартирането на процедура по администриране на сигнал за нередност е основание за отказ от верификация, като при тази хипотеза административният орган не дължи произнасяне по допустимостта на разходите по критериите заложени в чл.5, ал.1 от ЗУСЕФСУ. В случая обаче оспореното писмо не е издадено и отказът от верифициране не е обоснован с посочената разпоредба - същата не е цитирана в административният акт като правно основание за издаването му и нещо повече - в последния не са излагани никакви фактически съображения за наличието на процесната хипотеза. Такива доказателства не са представени от органа и като част от административната преписка постъпила в съда с писмо вх.№ 350/15.01.2024г. т.е. не може да се приеме че това обстоятелство е мотив за издаване на акта, който макар и не посочен в писмото е виден от подготвителните документи по издаването му. На практика за започналата процедура по администриране сигнал за нередност доказателства е представил жалбоподателя с жалбата си до съда, а административният орган е уведомил по делото с писмо вх.№ 804/30.01.2024г. и впоследствие представил такива с вх.№ 3617/22.05.2024г., едва след като са му били дадени указания от съда в тази насока. Предвид това ако и по отношение разходите по гражданския договор с А.С.Н. - П. да са били налице основания по чл. 64, ал.1 от ЗУСЕФСУ, то в настоящото производство съдът не дължи произнасяне за недопустимост на същите на това основание, и цитираната хипотеза не следва да се обсъжда, доколкото както вече се посочи законосъобразността на акта се преценява само и единствено на база изложените в последния фактически съображения, а в случая такива касаещи необходимостта от прилагане чл. 64, ал.1 от ЗУСЕФСУ органът не е изложил в обжалваното писмо и в подготвителните документи по издаването му.

На практика основния заявен пред ответника спорен въпрос е бил правилно ли са били отчетени от сдружението процесните разходи в бюджетна линия „Външна експертиза и разходи за услуги“, респ. дали разходите са били отразени от сдружението в бюджетен ред различен от този в одобрения бюджет.

На този спорен въпрос ответникът не е дал отговор в писмото си. При условие, че това е било съображението на сертифициращия контрольор осъществил проверката от първо ниво на контрол да предложи отказ от верифициране на разходите като недопустими и е било налице изрично заявено възражение на сдружението, че след модификация на проекта разходите са били одобрени именно в декларираната бюджетна линия, то ответникът в изпълнение на задълженията си по чл. 35 от АПК е следвало да събере относимите писмени доказателства, от които да установи одобрени ли са били разходи от подобен тип, и размер в първоначално сключения по програмата договор за субсидия и в кой бюджетен ред, налице ли е надлежно изменение на този договор, при което процесните разходи да са били одобрени именно в бюджетна линия „Външна експертиза и разходи за услуги“, съответно в контекста на конкретния случай да извърши необходимата проверка при която да установи разходите по посочените граждански договори с членове на екипа по проекта ли са били сключени и ако да - припокриват ли се дейностите за услуги с дейността по трудово правоотношение на съответния служител, което налага и приобщаване най-малко към административната преписка на длъжностна характеристика и трудов договор на съответното лице, ако се установи че то е член на екипа, както и извършване на преценка и събиране на доказателства дали получаваното от същия възнаграждение е по БЛ Разходи за персонал. Едва след събиране на относимите доказателства установяващи горните обстоятелства е следвало да бъде извършена надлежна преценка дали така декларираните разходи са допустими или следва да бъда отказано верифицирането им.

В случая органът не е събрал всички необходими за правилното изясняване на въпроса доказателства, вкл. такива за модификация на отпуснатия на сдружението бюджет и по кои категории/пера е допуснато изменение на одобрения бюджет и макар да е цитирал в писмото си възраженията на бенефициера, то не е обсъдил последните в частта им касаеща довода че посочените разходи след изменение на договора за субсидия са одобрени именно в БЛ Външна експертиза и разходи за услуги. Горното обаче е било необходимо освен гореизложеното, но и предвид представените доказателства, че лицата, с които са сключени двата граждански договора, към датата на подписването им не са били в трудово правоотношение със сдружението и че действително е било осъществено изменение на договора за субсидия касателно одобрения бюджет за изпълнение на проекта(л.87-л.100). Това е така, тъй като ако действително бъде установено, че договорът за отпускане на безвъзмездна финансова помощ по програмата е бил изменен в насока включване на цитираните разходи за граждански договори именно в декларираната от жалбоподателя линия, т.е. че твърденията на оспорващия че средствата предложени за отказ от верификация от страна на ПНК в действителност са били одобрени в бюджета на сдружение“Бизнес Център – М. с 65 –та процедура на Мониторингов комитет на програмата, именно в Бюджетна линия“Външна експертиза и разходи за услуги“, която промяна е била и отразена в обосновка на бюджета приложена към АФ версия 3.0 в MIS, съответстват на обективната действителност, то това би довело до друг правен извод на въпроса допустими ли са посочените разходи конкретно по смисъла на чл.57, ал.1, т.1 от ЗУСЕФСУ, предвид че предложението за отказ от верификация на процесните разходи е сторено от проверката първо ниво на контрол само по съображение, че разходите са отразени в бюджетен ред различен от одобрения.

Като не е изяснил всички факти и обстоятелства по случая и не е обсъдил възраженията на жалбоподателя органът е допуснал съществено нарушение на административно производствените правила по смисъла на чл. 35 от АПК и на чл. 73, ал.3 от ЗУСЕФСУ, което като последица е довело до издаване на немотивиран административен акт, постановен и в нарушение на материалния закон.

Ето защо поради наличието на основанията посочени в чл.146, ал.1, т.2, т.3 и т.4 от АПК обжалвания отказ обективиран в писмо рег.№ 99-00-2-167 от 15.12.2023г. на Ръководителя на националния орган по програмата ИНТЕРРЕГ V-A Гърция-България 2014-2020г. и Директор на Дирекция “Управление на териториалното сътрудничество“ при Министерство на регионалното развитие и благоустройството следва да бъде отменен, а преписката върната за ново разглеждане и преценка допустимостта на отчетените от сдружението разходи в общ размер на 7 439.42 евро произтичащи от граждански договори, при съобразяване с мотивите дадени в настоящото решение.

При този изход на спора основателна се явява претенцията на жалбоподателя за разноски по делото и такива следва да му се присъдят в установения по делото размер от 266.40 лева, от които 116.40 лева внесена ДТ за производство пред първа инстанция(л.133) и 150 лева внесена ДТ за частна жалба пред касационната инстанция(л.10 от а.д. № 1816/2024г. на ВАС).В допълнение следва единствено да се посочи, че в производството пред настоящата инстанция оспорващият е бил представляван от адвокат, но по делото не са представени договор за правна защита и доказателства за заплатено адвокатско възнаграждение. Ето защо съдът не дължи произнасяне по присъждане адвокатски хонорар на оспорващата страна.

Водим от което

РЕШИ:

 

ОТМЕНЯ писмо рег. № 99-00-2-167/15.12.2023г. на Ръководителя на националния орган по програмата ИНТЕРРЕГ V-A Гърция-България 2014-2020г. и Директор на Дирекция“Управление на териториалното сътрудничество“ при Министерство на регионалното развитие и благоустройството.

ВРЪЩА преписката на Ръководителя на националния орган по програмата ИНТЕРРЕГ V-A Гърция-България 2014-2020г. и Директор на Дирекция“Управление на териториалното сътрудничество“ при Министерство на регионалното развитие и благоустройството за ново произнасяне при съблюдаване дадените в мотивите на решението указания.

ОСЪЖДА Министерство на регионалното развитие и благоустройството да заплати на Сдружение “Бизнес център-Марица“, с ЕИК ***********, със седалище и адрес на управление: гр***разноски по адм.дело № 35/2024г. по описа на АдмС-Хасково в размер на 266.40 лева.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд, в 14 – дневен срок от съобщаването му на страните.

Решението да се съобщи на страните.