Р Е Ш Е Н И Е
№1442
гр. Пловдив,
27 юни 2019 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
ПЛОВДИВСКИЯТ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, І отд., ХVІІІ състав
в открито заседание на десети април през две хиляди и деветнадесета година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЙОРДАН РУСЕВ
при
секретаря ТАНЯ КОСТАДИНОВА като
разгледа докладваното от съдия Й.Русев административно дело № 3591 по описа на
съда за 2018год., за да се произнесе взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл.145 и сл. от АПК, във връзка с чл.73, ал.4 от Закона за
управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни
фондове(ЗУСЕСИФ).
Образувано
е по жалба на „ГИС 2010“ ООД, ЕИК *********, седалище и адрес на управление: ***,
представлявано от ю.ч.и И.Ч.срещу Решение № 16/121/07355/3/01/04/01 от
12.11.2018г. за налагане на финансова корекция на Изпълнителния директор на
Държавен фонд „Земеделие“ В жалбата и в приложената писмена защита се твърди
неправилност и незаконосъобразност на оспореното решение.
Счита се, че не е спазена процедурата по чл. 73, ал.2 и ал.3 от ЗУСЕСИФ и
чл. 14, ал.1 от Наредбата за определяне на процедурите за администриране на
нередности по фондове, инструменти и програми, съфинансирани от ЕС, както и че
след издаване на оспореното решение не е връчен акт за налагане на финансова
корекция, с което, според жалбоподателя, същият е бил лишен от възможността да
вземе участие в производството по налагане на финансова корекция, алтернативно
се счита, че обжалваното решение е незаконосъобразно, поради неправилно
тълкуване и прилагане на материалните норми, както и че същото не съответства с
целта на закона. Застъпва се становище, че не е налице нередност по чл.70,
ал.1, т.10 от ЗУСЕСИФ. Навеждат се доводи, че от административния орган не е
посочено какви са или биха били финансовите вреди за бюджета на ЕС, както
и причинно-следствената връзка между тях
и конкретното деяние на бенефициента. В представената по делото писмена защита
се заявява, че е безспорно между страните, че „… дружеството-жалбоподател не е
успяло да изпълни заложените приходи в бизнес-плана, въз основа на който му е
отпусната безвъзмездна финансова помощ…“ Иска се отмяна на оспорения акт.
Претендират се разноски.
Ответникът - изпълнителния директор на
Държавен фонд „Земеделие“ чрез процесуален представител оспорва жалбата и моли
тя да бъде отхвърлена. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Прави възражение за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение.
Съдът
намира, че жалбата е подадена от активно легитимирана страна, имаща право и
интерес от оспорването, доколкото процесното решение е неблагоприятно за нея и
в преклузивния 14-дневен срок от съобщаването.
Жалбата
е срещу индивидуален административен акт, който съгласно нормата на чл.73, ал.4
ЗУСЕСИФ може да се оспорва пред съд по реда на Административнопроцесуалния
кодекс. Всичко изложено налага извод, че жалбата е допустима, разгледана по
същество тя е основателна поради следните съображения:
От представените по делото писмени доказателства се
установява, че с писмо с
изх.№ 01-2600/3922 от 10.07.2017г. ДФ „Земеделие" е открил производство по налагане на финансова корекция на
основание чл. 73, ал. 2 от ЗУСЕСИФ по подаден
проект № 16/121/07355 по мярка 121 „Модернизиране на земеделските
стопанства" от Програма за развитие на селските райони 2007-201Зг.“ Във връзка с
констатирани две нарушения при извършена в периода 12.05.2017г. -
23.05.2017г. проверка на място след плащане по проект № 16/121/07355 от
07.09.2015г., както и допълнителни административни проверки, а именно: 1. неизпълнение на задължения, съгласно
договора за подпомагане и 2. неизпълнение на одобрения с него бизнес план
(л.486).
Установено е по
делото, че „ГИС 2010“ ООД има сключен с ДФ
„Земеделие" Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №
16/121/07355 от 11.11.2015г. за закупуване на земеделска техника за отглеждане
на ориз. (л.51).
С писмо за
одобрение № 4594/121 с изх. № 01 -2600/437 от 14.01.2016г., ползвателят е
уведомен за извършено плащане на 23.12.2015г. в размер на 25 097,13лв.
При извършена
проверка на място
в периода 12.05.2017г. - 23.05.2017г.
след плащане по проект № 16/121/07355 от 07.09.2015г., както и
допълнителни административни проверки е констатирано неизпълнение на
задължения. Резултатите от проверката са отразени в контролен лист, който е подписан от Ю.Ч.,
като в графа забележки е отразено, че същата е запозната с резултатите от
проверката, като не са отразени възражение от страна на представителя на
дружеството. (л.343).
В хода на
проверката са изискани допълнителни документи във връзка с изпълнението на
договора. На 23.05.2017г. е регистриран сигнал за нередност относно изискани
допълнителни документи по изпълнение на договора, отразени в контролен лист
/доклад за проверка/
- оригинал на
становище от БАБХ
с № 3711/30.11.2015г. Указано на
заявителя е, че при невъзможност следва да представи актуално становище,
доказващо, че стопанството и дейността му отговарят на изискванията на Закона
за защита на растенията.
С писмо изх. № 01-162-2600/85 от 25.05.2017г. са
констатирани несъответствия с приложен контролен лист и предоставен 14 дневен срок
за представяне на допълнителни документи.(л.480)
Съгласно
известие за доставяне същото е връчено на 30.05.2017г. и разписано от Ю.Ч.,
като в посочения срок от дружеството не са представени документи и възражения,
относно установените резултати от проверката на място.
Съгласно т.
4.17 от договор №16/121/07355 от 11.11.2015г., във връзка с чл. 47 ал. 2 от
Наредба № 8 от 03.04.2008г. „Ползвателят на помощта е длъжен да съхранява
всички документи, свързани с подпомаганите дейности, за срок 5 г. след
сключване на договора за отпускане на финансова помощ.'"
Прието е, че
непредставянето на изисканите документи Становище от БАБХ с № 3711/30.11.2015г.
в оригинал се явява договорно и нормативно нарушение от страна на
дружеството-ползвател, тъй като същото следва да се съхранява в срок от пет
години от сключването на договора като доказателство, че стопанството и
дейността му отговарят на изискванията на Закона за защита на растенията.
Формирано е заключение, че непредставянето на изисканите документи се явява
нарушение на т. 4.17 от договор №16/121/07355 от 11.11.2015г. и чл. 47 ал. 2 от
Наредба № 8 от 03.04.2008 г. за условията и реда за предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ по мярка „Модернизиране на земеделските стопанства" от ПРСР 2007 - 2013 г.
Административният орган се е позовал на
точка 8.1. от договор № 16/121 /07355 от 11.11.2015г., съгласно която в
случай, че ползвателят на помощта наруши което и да е нормативно
(регламентирано в Наредба № 8 от 03.04.2008г.) и/или уговорено с настоящия договор
задължение след изплащане на финансовата помощ, той дължи на Фонда обезщетение
за неизпълнение в размер на цялата получена по договора финансова помощ, в едно
с неустойка в размер на законната лихва върху получената сума, считано от
датата на извършване на съответното нарушение, а когато тя не може да бъде
установена - от датата, на която фондът е констатирал неизпълнението".
Във
връзка с констатираните при проверката обстоятелства на
дружеството-жалбоподател е било изпратено писмо по адреса на седалището и адрес
на управление, като в обратните разписки е отбелязано, че лицето не е било
намерено на адреса на дата 03.11.2017 г. и на 15.11.2017 г.
Писмото
по чл. 73 ЗУСЕСИФ за откриване на производството за издаване на решения за
налагане на финансова корекция е съобщено по реда на чл. 26, ал.2 АПК във вр. с
чл. 61, ал.3 АПК-чрез поставяне на таблото за обявления (л. 500).
Ответният
административен орган е приел, че на ползвателя е предоставена възможност да
представи становище при получаване на контролния лист, както и с писмо с изх. №
01-2600/3922 от 10.07.2017г., като за период на
неизпълнение следва да се счете периода от връчването на уведомлението на
13.03.2018г. до издаването на акта. На основание в т. 13 от Методиката за
определяне на санкции след плащане по проекти от ПРСР , 2007-201Зг. е определен
размерът на санкцията. Посочено е, че размерът на санкцията, който следва да
бъде определен съгласно гореизложената методика за периода на неизпълнението (6
- шест месеца), се равнява на 5% от получената финансова помощ по договора за
всеки месец неизпълнение или за неизпълнение за 6 месеца размерът на санкцията
е 30% от полученото плащане равняваща се на 7 529,14лв.
При
извършената проверка на място са представени документи за реализирани приходи
от продажбата на оризова арпа за цялата финансова 2016г. Установено e, че е налице
изпълнението на бизнес плана за една пълна финансова година (2016г) в размер на
34,7% от заложените приходи. Констатираното неизпълнение на заложените
показатели предвидени в бизнес плана, което е прието за неизпълнение на т .4.14
и 4.15 от договор №16/121/07355 от 11.11.2015г. Според административния орган
представеният от „ГИС 2010" ООД бизнес план и доказаната, чрез него
жизнеспособност на инвестицията е станало основание да бъде одобрен проект и да
бъде сключен договор №16/121/07355 от 11.11.2015г. за субсидиране от страна на
Държавен фонд „Земеделие". Посочено е, че в представения и одобрен с
договора за подпомагане бизнес план към проект са залегнали финансови показатели,
на базата на които проектът е определен като допустим, сключен е договор за
подпомагане и е изплатена субсидията по него.
Административният орган се е позовал на в т. 4.14 от
договор №16/121/07355 от 11.11.2015г., съгласно който ползвателят има задължение
към да извърши изцяло одобрената инвестиция в срока по този договор и в
съответствие с одобрения проект в т.ч. одобреният бизнес план Посочено е също,
че в чл.16, ал.5 от Наредба№8/2008г. е указано, че бизнес планът трябва да
доказва икономическа жизнеспособност на стопанството.
Ответният
административен орган е приел, че е нарушено и изискването на чл. 71 от
Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 4 от ЗУСЕСИФ, в
който е посочено, че финансовата подкрепа може да бъде отменена за нарушаване
на изискването за дълготрайност на операциите в случаите и сроковете по чл. 71
от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. Изложени са мотиви, че задължението на
бенефициера не е само да закупи договорената земеделска техника без да положи
усилия да постигне заложените финансови показатели в бизнес плана чрез нея, тъй
като закупуването на земеделската техника е само средството, чрез което при
изпълнение на дейностите ще бъдат постигнати целите на мярката.
При така
констатираните обстоятелства, позовавайки се на
чл. 51, ал.1 и ал.2 от Наредба № 8 от 03.04.2008г. ответният административен орган е
приел, че описаното е в хипотезата на т. 30 от „Методиката за определяне на
санкциите след плащане по проекти по ПРСР 2007-2013г.", когато
реализираните приходи от подпомаганата
дейност, изчислени средно аритметично за всички проверявани пълни финансови
години са под 50% и над 20% от предвидените приходи съгласно одобрения бизнес
план, изчислени средноаритметично за същия период, когато времетраенето на
неизпълнението е една финансова година, и се налага санкция в размер на 5 % от
предоставената финансова помощ по договора, като в случая това е периода от
01.01 .-31.12.2016г., в който са реализирани 34,7% от заложените в бизнес плана
приходи. В резултат на гореизложеното и във връзка с неизпълнението на 15,33%
от заложените в бизнес плана финансови показатели, размерът на наложената
финансова корекция по договор № 16/121/07355 от 11.11.2015 г. е определен размер на финансова корекция в размер
на 1254,86 лева.
Общият размер на наложената финансова корекция за
констатираните от служителите на ДФЗ за неизпълнение на задължения съгласно
сключения Договор за отпускане на финансова помощ № 16/121/073555 от 11.11.2015
г. и определения бизнес план е определен в размер на 7 529,14лв.
Както се посочи по-горе на дружеството-жалбоподател са
изпратени писма, с които е предоставена възможност на дружеството да ангажира в 14-дневен
срок от получаването му писмени възражения по основателността и размера на
наложената финансова корекция, които поради неоткриване на лицето, са съобщени
по реда на чл. 61, ал.3 от АПК-чрез поставяне на таблото за обяви в ОД на
ДФЗ-Пловдив за периода 23.02.2018 г.-13.03.2018 г. В указания 14-дневен срок не
са депозирани възражения от дружеството.
Последвало е издаване на Решение № 16/121/07355/3/01/04/01 за налагане на финансова
корекция с изх. № 01-2600/3922 от 12.11.2018 г., с което е
определена финансова корекция в общ размер на 7529,14 лева, определена
съгласно Методика за определяне на санкциите след плащане по проекти по ПРСР
2007-2013 г., поради неизпълнение на залегналите задължения в договор
№16/121/07355 от 11.11.2015г.
Обжалваното решение е издадено на
основание на основание чл. 20а, ал.2 от Закона за подпомагане на земеделските
производители и чл. 51 ал. 1 и ал. 2 от Наредба № 8 от 3.04.2008г. за условията
и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка 121
„Модернизиране на земеделските стопанства" от Програма за развитие на
селските райони 2007-2013 г. и т.8.1 от договор №16/121/07355 от 11.11.2015г.
във връзка с чл.70, ал. 1, т. 4, т, 7 и т. 10 и параграф 4, ал. З от ДР, във
връзка с чл. 72, ал. 1 и чл. 73. ал. 1 от ЗУСЕСИФ. Размерът на
финансовата санкция е определен съгласно утвърдената от изпълнителния, директор
на ДФ „Земеделие“ Методика за определяне
на санкциите след плащане по проекти1 -по ПРСР 2007-201 Зг., която е
публикувана на електронната страница на ДФ „Земеделие".
Съставен е и Доклад за нередност
№ 16/121/07355/3/01/17/01 от 13.11.2018г. към дирекция „Финансова" от дирекция „Оторизация на плащанията по прилагане на
мерките за развитие на селските райони" с бенефициент „Гис 2010" ООД,
относно ПРСР 2007-2013, мярка 121 „Модернизиране на земеделските
стопанства".
В хода на съдебното производство
са представени и приети доказателства от ответния административен орган
(л.531).
По искане на ответника е
допуснато и прието без възражение от страните заключение по СИЕ, вещото лице по
което в отговор на поставените задачи е обобщило следното:
За проверяваният мониторингов период
- 2016г. след извършено преизчисление на заложените по бизнес плана на
дружеството приходи, същите са в размер на 667 835,12 лв. Реализираните приходи
от продажба на оризова арпа възлизат на 231 629,25 лева.
Според заключението на експерта
към датата на извършената проверка на място процентът на изпълнение на
приходите за финансовата 2016 г. възлиза на 34,68%. Вещото лице е дало
заключение, че при определяне на размера на санкцията за всяка една от
установените нередности, методиката за определяне на санкциите след плащане по
проекти по ПРСР 2007г.-2013г. и в частност по т.13 и т.З0 от същата са спазени. В заключението е
констатирано, че при определяне размера на финансовата корекция на дружеството според
направените от административния орган фактически установявания и изчисления
съгласно Методиката и всички относими към предмета на спора документи са
правилно извършени.
При тези фактически
установявания съдът направи своите правни изводи.
Оспореният акт е издаден от Зам.-Изп.Директор
съгласно Заповед за заместване №-03-РД/4536 от 01.11.2018 г. на Изпълнителния
Директор на ДФЗ (л.506). Изп.Директор на ДФЗ, който е акредитиран да изпълнява
функциите на единствената за страната разплащателна агенция, а съгласно чл.73
ЗУСЕСИФ е органът одобрил проекта, поради което актът се явява издаден от
компетентен орган, в кръга на неговите правомощия.
Спор по фактите между страните не се
формира. Както беше посочено, от жалбоподателя е заявено в писмената защита,
представена по делото, че „…безспорно е, че дружеството жалбоподател не е
успяло да изпълни заложените приходи в бизнес-плана, въз основа на който му е
отпусната безвъзмездната финансова помощ..“.
Както в хода на административното,
така и в хода на съдебното производство не беше представено цитираното в
обжалваното решение Становище № 3711 от 30.11.2017 г. на БАБХ.
Съдебният контрол за материална законосъобразност на
обжалвания административен акт обхваща преценката дали са налице установените
от административния орган релевантни юридически факти /изложени като мотиви в
акта/ и доколко същите се субсумират в посочената като правно основание за
неговото издаване норма и респ. дали се следват разпоредените правни последици.
По аргумент от чл.71 от ЗУСЕСИФ, с извършването на финансови корекции се отменя
предоставената финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размерът
на изразходваните средства - допустими разходи по проект, с цел да се постигне
или възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред
Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз
и българското законодателство.
При издаване на решението за налагане на финансова корекция
административният орган се е позовал на разпоредбите на чл. 70, ал. 1, т. 4, т.
7 и т. 10 ЗУСЕСИФ, в които е посочено, че финансовата подкрепа със средства от
ЕСИФ може да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова
корекция поради нарушаване на изискването за дълготрайност на операциите в
случаите и в сроковете по чл. 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013, поради
неизпълнение на одобрени индикатори и за друга нередност, съставляваща
нарушение на приложимото право на Европейския съюз и/или българското
законодателство, извършено чрез действие или бездействие от страна на
бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на вреда на
средства от ЕСИФ.
В чл. 2, т. 10 на Регламент № 1303/2013 г. се съдържа
легална дефиниция на понятието "бенефициер" - правен субект, който
получава средствата от структурните и инвестиционни фондове. ЗУСЕСИФ не дава
легална дефиниция на понятието, но го употребява в обратен смисъл - правен
субект, който предоставя средствата. За правния субект, който получава
средствата, националният законодател е избрал термина "бенефициент".
С оглед разминаването, съдът уточнява, че в настоящото решение получателят на
средствата ще се наименова "бенефициер", с оглед точното прилагане на
регламента.
Дефиницията за нередност, дадена в чл. 2 (36) Регламент №
1303/2013, съдържа следните елементи: а) действие или бездействие на икономически
оператор, участващ в прилагането на европейските структурни и инвестиционни
фондове б) което води до нарушение на правото на Европейския съюз или на
националното право, свързано с неговото прилагането, и в) има или би имало като
последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете
неоправдан разход в общия бюджет.
По делото е безспорно, че първият елемент на определението е
налице „ГИС- 2010“ ЕООД има качеството на икономически субект по смисъла на чл.
2 (37) Регламент № 1303/2013, защото участва в изпълнението на помощта от
Европейските структурни и инвестиционни фондове
Спорът по делото е налице ли са вторият и третият елемент на
определението, за да се приеме, че определената финансова корекция е
законосъобразна по основание.
Съгласно разпоредбата на чл. 70, ал. 1 ЗУСЕСИФ финансовата
подкрепа със средствата на Европейските структурни и инвестиционни фондове може
да бъде отменена само на някое от лимитативно посочените правни основания, едно
от които е неизпълнение на одобрени индикатори (чл. 70, ал. 1, т. 7 ЗУСЕСИФ).
В случая с обжалвания административен акт е установено
извършено нарушение по чл. 70, ал. 1, т. 4, т.7 и т.10 ЗУСЕСИФ, като е констатирано неизпълнение на
договорни задължения и индикатора по
проекта, за които е определен размер на ФК - 5 % от стойността на отчетените
допустими разходи.
По
делото няма спор, че дружеството не е представило в оригинал становище с вх. №
3711 от 30.11.2015 г. и не е изпълнило заложените показатели, предвидени в
бизнес-плана.
Според чл. 47, ал.2
от Наредба №8 ползвателят на помощта е длъжен да съхранява всички
документи, свързани с подпомаганите дейности, за срок 5 г. след сключване на
договора за отпускане на финансова помощ. Задължение за съхранение на
оригиналите от документи е предвидено и в чл. 4.17 от договора.
Съответно според
т.4.14 от договора ползвателят е длъжен да извърши изцяло одобрената инвестиция
в срока по договора и в съответствие с одобрения проект. Както се посочи
установеното неизпълнението на задълженията по договора не се оспорва от
жалбоподателя и се потвърждава от заключението на вещото лице.
Ползвателят е длъжен да предоставя на фонда необходимата
информация и изискуемите документи, свързани с осъществяването на инвестицията
и с изпълнението на всички останали нормативни и договорни задължение, според
чл. 4.15 от договора.
При неизпълнение на
нормативно установено или договорно задължение, съгласно т.8.1. се
предвижда обезщетение за неизпълнение в размер на цялата получена по договора
финансова помощ, ведно с неустойката в размер на законната лихва върху
получената сума, считано от датата на извършване на съответното нарушение.
В чл. 73, ал. 1 ЗУСЕСИФ изрично е посочено, че ръководителят
на УО с мотивирано решение определя ФК по основание и размер. Съгласно чл. 71,
ал. 1 ЗУСЕСИФ целта на ФК е да се постигне или възстанови ситуацията, при която
всички разходи, сертифицирани пред ЕК, са в съответствие с приложимото право на
ЕС и българското законодателство.
Съгласно чл.
143 (1) от
Регламент № 1303/2013 (чл. 98 от Регламент № 1083/2016), с оглед на
чл. 152 (1) от Регламент № 1303/2013, държавите-членки носят отговорност за
разследването на нередностите и за извършването на необходимите финансови
корекции и възстановяването на дължимите суми. А съгласно чл. 122 (2) Регламент
№ 1303/2013 (чл. 70 (1) от Регламент № 1083/2006), държавите-членки
предотвратяват, откриват и коригират нередностите и възстановяват неправомерно
платените суми.
В чл. 70, ал. 1, т. 4 ЗУСЕСИФ е посочено, че финансовата
подкрепа може да бъде отменена за нарушаване на изискването за дълготрайност на
операциите в случаите и сроковете по чл. 71 от Регламент (ЕС) № 1303/2013 г. В
чл. 71, § 1, (в) от Регламента, за дълготрайност на операциите е посочено, че
операциите, включващи инвестиции в инфраструктура или производствени
инвестиции, възстановяват приноса от европейските структурни и инвестиционни
фондове, ако в срок от пет години от крайното плащане към бенефициера или в
рамките на периода от време, определен в правилата за държавна помощ — когато е
приложимо — подлежат на значителна промяна, която засяга естеството, целите или
условията за изпълнение и която би довела до подкопаване на нейните
първоначални цели. Целта на финансирания проект по мярка 121 е подобряване на
конкурентоспособността на земеделието в РБ и получилия финансова помощ за
осъществяването на проекта следва да положи усилия да постигне заложените от
него финансови показатели в бизнес плана. Предвид описаното, административният
орган обосновано и законосъобразно е приел нарушение и на чл. 70, ал. 1, т. 7
ЗУСЕСИФ – за неизпълнение на одобрени индикатори.
Чл.70, ал. 1, т.10 от ЗУСЕСИФ предвижда, че финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може
да бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за
друга нередност, съставляваща нарушение на приложимото право на Европейския
съюз и/или българското законодателство, извършено чрез действие или бездействие
от страна на бенефициента, което има или би имало за последица нанасянето на
вреда на средства от ЕСИФ.
Административният
орган е установил конкретно бездействие на „ГИС 2010“ ЕООД, а именно висока
степен на неизпълнение на финансовите показатели на одобрения бизнес план,
което не съответства на целите, дейностите и изискванията на мярка 121 от ПРСР,
определени в определени в Наредба № 8
Според разпоредбата на чл. 37, ал. 3, т. 2 ЗУСЕСИФ,
решението за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ се обективира в
административен договор с бенефициера, като задължителна част от неговото
съдържание са и индикатори, период и срокове за изпълнение на проекта и др.
Видно от т. 4.14 от сключения договор, ползвателят – „ГИС 2010“ООД е длъжен да
извърши изцяло одобрената инвестиция по договора и в съответствие с одобрения
проект, изискванията на договора и приложенията към него. Оттук следва извода,
че заложените в бизнес плана финансови показатели са индикатори за изпълнение
на проекта и непостигането им води до възможност за коригиране на размера на
финансовата помощ.
Както вече многократно се посочи от страна на жалбоподателя не
се оспорват изводите на административния орган досежно неизпълнение на
задълженията по договора. Оспорват се изводите на административния орган, че е
налице нередност по смисъла на Регламент 1083 на Съвета от 2006 г.
Условията и редът за предоставяне на безвъзмездната
финансова помощ, на национално ниво са уредени в Наредба № 8/2008 г. В
настоящия случай финансовата корекция касае извършени в цялост плащания по
договор № 16/121/07355 от 11.11.2015г. С него е уговорено между дружеството,
като бенефициер и ДФЗ, като Разплащателна агенция отпускане на финансова помощ
по мярка 121 - "Модернизиране на земеделските стопанства".
Договорената помощ е 25097,13 лв. лева и съставлява 40 % от одобрените и реално
извършени от дружеството разходи за закупуване на земеделска техника за
отглеждане на ориз. Съгласно таблицата за одобрени разходи, приложение към
договора, разпределението на одобрената субсидия е: 20077,7 лева от ЕЗФРСР и
5019,43 лева от националния бюджет. В бизнес плана, който е част от проекта и
сключения договор, производствената програма е представена за пет години.
За налагане на финансовата корекция, административният орган
се е позовал, както на неизпълнение на конкретно вписани клаузи от сключения
договор, така и на задължението на ползвателя по чл. 71 от Регламент(ЕС) № 1303
да използва изградените въз основа на проекта активи по предназначение. Позовал
се е и на правомощието си по чл.51, ал.1 от подзаконовия нормативен акт, да
поиска връщане на изплатените вече суми (в конкретния случай е налице пълно
изплащане на одобрената финансова помощ). Самото административно производство е
проведено по правилата на ЗУСЕСИФ, поради което връщането на сумите е под
формата на наложена финансова корекция на основание чл.70, ал.1, т.4, 7 и 10г.
Изпълнението на целите, национално дефинирани в Наредба №
8/2008 г. задължително следва да става при спазване на общия принцип в чл.4, §8
от Регламент № 1303/2013 г - добро финансово управление в съответствие с чл.30
от Финансовия регламент. Касае се за Регламент (ЕС, ЕВРАТОМ) № 966/2012 г.,
чийто чл.30 прогласява принципите на икономичност, ефективност и ефикасност с
дефиниция на всяко едно от използваните три понятия. В него изрично е
предвидено, че при договорно неизпълнение от страна на бенефициера, отговорният
разпоредител с бюджетни кредити може да събере суми, изплатени недължимо
съгласно споразумението. В случая е посочено неизпълнение на две задължения:
Съгласно чл.2, ал.1 от Наредба № 8/2008 г. мярката
"Модернизиране на земеделските стопанства" има за цел подобряване
конкурентоспособността на земеделието чрез въвеждането на нови технически
решения. Така в ал.2, т.1 на същата правна норма е конкретизирано, че дейност,
чрез която ще се постигне целта, е модернизирането на производствените условия,
допринасящи за производството на качествени земеделски продукти. Съществена
част от образеца към Бизнес план - Приложение №5 към чл.16, ал.1 от наредбата е
финансово-икономическият статут на проекта, отразен в част ІІІ, съставен от
приходна и разходна част. Кандидатът е задължен да опише производствената си и
търговска програма за целия период на бизнес плана, средногодишната
натовареност, производствения капацитет. Отделно от това се описват всички
предвидени разходи. Съдържанието на бизнес плана с отразените в него данни, информация
и предвиждания, позволяват на компетентните органи при произнасяне по проектите
за финансиране, да преценят изпълнението на нормативните условия за
икономическа жизнеспособност. Приходите са част от бизнес плана, носители са на
информация за съответствието със задължителните условия по чл.16, ал.2 от нея и
са съществена част от одобрения и финансиран проект, като цялост от разходи и
планирани и очаквани приходи.
В Допълнителните разпоредби към Наредбата § 1, т. 6 и т. 26
са описани значенията на понятията "икономическа жизнеспособност" и
"устойчива заетост", а именно: генериране на доходи от дейността,
гарантиращи устойчивост на предприятието и запазване на съществуващите работни
места и/или създаване на нови в него за периода на бизнес плана. В приложения
бизнес план са заявени очаквани резултати, като същите са описани по години и
остойностени по цени, съобразени с извършеното пазарно проучване. Във
финансовата част са заложени ежегодни приходи от продажба на произведената
продукция. Още повече, че самото понятие "икономическа
жизнеспособност" има законово определено съдържание в § 1, т.17 от
наредбата, като генериране на доходи от дейността, гарантиращи устойчивост на
предприятието за периода на бизнес плана. Ето защо при проверка за изпълнението
на проекта, управляващият орган правилно и обосновано е изследвал изпълнението
на бизнес плана, в това число и частта му за планираните приходи. Кандидатът е
кандидатствал с план, представящ производствената и търговска програма по
години, който е съществена част от проекта, легално дефиниран в §1, т.12 ДР на
наредбата. Сключеният договор го задължава в т.4.18 да извърши изцяло
одобрената инвестиция в съответствие с одобрения бизнес план. Проверката за
изпълнение на задължението неминуемо преминава и през проверка, както на
разходната, така и на приходната част, обективирани в него. Неизпълнението на
която и да е от тях съставлява неизпълнение на договорни задължения и води до
понасяне на съответната отговорност.
Затова неизпълнението му съставлява едновременно, както
нарушение на договора, така и на подзаконовата нормативна уредба и в този
смисъл на самостоятелно основание попада в обхвата на чл.70, ал.1, т.10
ЗУСЕСИФ.
Неоснователни са възраженията на жалбоподателя, че липсата
на мотиви за възможността да бъде определена реална (финансова) вреда
обосновава незаконосъобразност на обжалвания административен акт.
Нито националното законодателство, нито законодателството на
Съюза поставят като изискване единствено наличието на реална вреда. Нередност
може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда
на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово
изражение. Това тълкуване на разпоредбата на чл. 2, (36) Регламент № 1303/2013
е трайно установено и в практиката на Съда на Европейския съюз дадено по повод
на идентичните дефиниции в Регламент № 2988/1995, Регламент № 1083/2006, както
и други секторни регламенти (виж решение Ireland v Commission, С-199/03, EU: C:
2005:548, т. 31; решение Chambre LТIndrе, С-465/10, EU: C: 2011:867, т. 47;
решение Firma, С-59/14, EU: C: 2015:660, т. 24; решение Wrocуaw, EU: C:
2016:562, т. 44).
Съгласно чл. 27, т. 4 от Регламент № 1303/2013, за всеки
приоритет се определят показатели и съответни цели, изразени количествено или
качествено, в съответствие с правилата за отделните фондове, с цел оценяване на
напредъка на програмата към постигане на целите като основа за мониторинг,
оценка и преглед на изпълнението. Тези показатели включват: а. финансови
показатели, отнасящи се до разпределените разходи; б. показатели за
изпълнението, отнасящи се до подкрепените операции и в. показатели за
резултатите, отнасящи се до съответния приоритет.
За всеки от европейските структурни и инвестиционни фондове
в правилата за отделните фондове се определят общи показатели, като могат да се
предвидят разпоредби, свързани с показатели за отделните програми. Такива са
предвидени в чл. 5 от Регламент (ЕС) № 1304/2013. Именно във връзка с
посочените разпоредби, в т. 3.1.8 "Очаквани резултати" от Насоките за
кандидатстване по процедура на подбор на проекти с един краен срок за
кандидатстване BG05M9OP001-1.02 "Активни" (Насоките), са определени
индикатори за изпълнение и индикатори за резултат.
Дружеството само е определило финансови показатели,
предвидени в представения от него бизнес план и тези обстоятелства са били
основание проектът да бъде одобрен за финансиране. След като е кандидатствало по тази програма и
е определило само индикаторите в проекта, в тежест на дружеството е да предвиди
и заложи индикатори, които да бъдат обективно изпълними. От една страна
заложените индикатори за изпълнение и резултат са критерий за допустимост по
Раздел I, т. 10 от Таблицата за оценка на административното съответствие и
допустимостта към Насоките, а от друга страна, са обект на оценка съгласно т.
3.1. от Методология за техническа и финансова оценка на проектни предложения по
процедура (Методологията) - Приложение към Насоките, публично достъпна на
http:/ophrd. government.bg/view_doc.php/7165. По - високите индикатори за изпълнение
и резултат имат значение и в случай, че две или повече проектни предложения
имат еднакви общи крайни оценки, защото тогава в съответствие с Методологията
проектите ще бъдат подреждани в низходящ ред по критерии по-високи индикатори
за изпълнение и резултат.
С оглед на характера на нарушението, е видно, че точното
финансово изражение на вредата не може да бъде определено. В съответствие с чл.
72, ал. 3 ЗУСЕСИФ, когато поради естеството на нарушението е невъзможно да се
даде количествено изражение на финансовите последици, за определянето на
финансовата корекция се прилага процентен показател спрямо засегнатите от
нарушението разходи. Определеният процентен показател по изречение първо се
прилага и за засегнатите от нарушението разходи, включени в следващи искания за
плащания, като в този случай не се издава отделно решение за определяне на
финансова корекция. Чл. 72, ал. 5 ЗУСЕСИФ предвижда, че минималните и
максималните стойности на процентните показатели се определят с актa по чл. 70,
ал. 2.
В конкретния случая обаче е приложена Методиката за
определяне на санкциите след плащане на проекти по ПРСР, утвърдена от
изпълнителния директор на ДФЗ. На първо място §4, ал.3 ПЗР на ЗУСУСИФ предвижда
по отношение плащанията по ПРСР да се прилагат правила по ЗПЗП и подзаконови
нормативни актове по прилагането му. Нарушенията, тежестта и размерът на
финансовите корекции са посочени в приложението към методиката.
Съдът констатира, че
с решение №15652 от 14.12.2018г., постановено по адм.дело №11440 по описа за 2017г.
на тричленен състав на ВАС, четвърто отделение, потвърдено с Решение №8020 от 29.05.2019г. по адм. дело №
1757/2019 на ВАС, петчленен състав, е обявена нищожността на Методика за
определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на
селските райони 2007 – 2013г., утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ
„Земеделие".
В мотивите на Решение №15652 от 14.12.2018г., по адм.дело
№11440 по описа за 2017г. на тричленен състав на ВАС е посочено, че
„….Необнародването на нормативен административен акт съставлява неизпълнение на
разписаната в закона процедура по издаването му и е отменително основание. Ето
защо, съдът намира, че същият е издаден в нарушение на императивните законови
норми, уреждащи условията и изискванията за приемане на нормативни
административни актове. Констатираният порок е от естество, което обуславя
недействителността на оспорения нормативен административен акт - Методика за
определяне на санкциите след плащане по проекти по Програмата за развитие на
селските райони 2007 – 2013, утвърдена от Изпълнителния директор на ДФ
„Земеделие", поради което следва да се обяви за нищожен….“
ВАС приема последователно в практиката си, че съдебното
решение, с което се отменя оспорен административен акт, няма т.нар. „обратно
действие“, т. е. то не премахва породените от акта правни последици от датата
на неговото издаване, а от деня, в който то влезе в иска и след това, защото
има действие „за напред“. За нормативните актове този закон е регламентирана с
разпоредбата на чл.195, ал.1 от АПК, според която подзаконовият нормативен акт
се смята за отменен от деня на влизането в сила на съдебното решение, а това е
денят, в който съдебното решение е било обнародвано в ДВ -чл. 194 АПК. ( В този
смисъл Определение № 7493 от 12.07.2007 г. по адм. дело № 6197/2007 г. на ВАС,
Определение № 190 от 07.01.2009 г. по адм. дело 15562/2008 г. на ВАС,
Определение № 7157 от 25.05.2011 г. по адм. дело № 3821/2011 г.)
Видно от самото съдържание на Методиката, същата е
разработена в съответствие с член 30 от Регламент /ЕС/ № 65/2011 на Комисията
от 27 януари 2011 г. за определяне на подробни правила за прилагане на
Регламент /ЕО/ № 1698/2005 на Съвета по отношение на прилагането на процедури
за контрол, както и кръстосано спазване по отношение на мерките за подпомагане
на развитието на селските райони. Методиката е приета и в изпълнение и на
основание член 35 от Делегиран Регламент /ЕС/ № 640/2014 на Комисията от 11
март 2014 г. за допълнение на Регламент /ЕС/ № 1306/2013 г. на Европейския
парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и
контрол и условията за отказ или оттегляне на плащанията и административните
санкции, приложими към директните плащания, подпомагането на развитието на
селските райони и кръстосаното съответствие. Изрично в Методиката е разписано,
че се прилага при неспазване на критерии за допустимост, различни от размера на
площите или броя на животните, като санкциите за видовете нарушения на
нормативните и/или договорените задължения от страна на ползвателите се
определят в размери, посочени в Приложение 1 към методиката, като се отчита
тежестта, степента, продължителността и системността на неспазването, при
съобразяване на правилата, посочени в приложението. По нататък в Методиката е
описана процедурата, която се следва, в случай, че ползвателят на помощта не
изпълнява свои нормативни или договорени задължения.
При така определеното съдържание на приложения от
административния орган акт Методика за определяне на санкциите след плащане по
проекти по ПРСР 2007-2013, същата притежава белезите на подзаконов
административен акт по смисъла на чл. 7а от Закона за нормативните актове, тъй
като с нея са приети мерки на национално ниво, необходими за изпълнение и
прилагане на посочените по-горе регламенти, които представляват актове на
Европейския съюз. Нормативният характер на Методиката е очертан и с влязло в
сила определение № 14855/05.12.2017 г. по адм. д. № 13288/2017 на Върховния
административен съд – Петчленен състав на I колегия.
Чрез
обнародването на нормативния акт не се изразява съдържащото се в него
волеизявление, а той се довежда до знанието на правните субекти. В този смисъл
обнародването не е част от формата на акта, а елемент от предписаната от
Конституцията /чл.5, ал.5 /, ЗНА чл. 37 и чл. 78, ал.2 АПК процедура по
издаването на нормативните административни актове и неизпълнението му е
съществено нарушение на тези процесуални правила, защото е пречка актът да
произведе правно действие. Чрез обнародването в "Държавен
вестник" нормативният акт се довежда до всеобщо знание и се определя
началният момент, от който той произвежда действие. Необнародването е пречка
актът да породи правни последици, тъй като до публикуването си той не
съществува като юридически факт. Непубликувания
нормативен акт не произвежда целеното с него правно действие, а ако бъде
приложен преди публикуването му, какъвто е конкретния случай е налице
незаконнно действие, извършено без нормативно основание (Решение № 14935 от 8.12.2009 г. на ВАС по
адм. д. № 12183/2009 г., 5-членен състав;
Решение № 10567
от 18.07.2012 г. на ВАС по адм. д. № 14419/2011 г.; Решение № 14946 от
08.12.2009 г. по адм.дело № 5837/2009 г. на ВАС).
Изискване за позоваване и прилагане на подзаконовия
нормативен акт е същият да е бил удостоверен от органа, който го е издал (чл.
78, ал. 1, т. 2 от АПК), както и да бъде обнародван в "Държавен
вестник" (чл. 78, ал. 2 от АПК). Видно от данните по делото Методиката не
е била и не се твърди да е била обнародвана в "Държавен вестник",
поради което не е произвела редовно действие. Административен акт, издаден въз
основа на несъществуващо правно основание, е материално незаконосъобразен. В
тази връзка е ирелевантно обстоятелството дали е налице неизпълнение на
ангажиментите на бенефициента предвид факта, че е санкциониран с административен
акт, издаден при липсва на валидно материалноправно основание. Материалната
незаконосъобразност на един административен акт е самостоятелно основание за
неговата отмяна. (Решение № 5914 от 18.04.2019 г. на ВАС по адм. д. № 7523/2018
г., IV ).
По изложените съображения съдът намира, че Решение №
16/121/07355/3/01/04/01 от 12.11.2018г.
за налагане на финансова корекция на Изпълнителния директор на Държавен
фонд „Земеделие като постановено при неспазване на изискванията на чл.73, ал.1
от ЗУСЕСИФ и чл.59, ал.2, т.4 от АПК при допуснати съществени нарушения на
административно-производствените правила; в противоречие и при неправилно
приложение на материалния закон и в несъответствие с целта на закона, се явява
незаконосъобразно и като такова, следва да бъде отменено.
При очерталия се изход на делото претенцията на
жалбоподателя за присъждане на разноски се явява основателна. Същите следва да
се присъдят в действително направения размер, поради фактическата и правна
сложност на делото. Ответникът следва да бъде осъден да заплати на „ГИС 2010“
ООД сумата от 910,00 (деветстотин и десет) лева разноски по делото, съгласно
представен списък, от които 10 лв-заплатена ДТ и 900, 00 лв.-възнаграждение за
един адвокат. (л.529)
Ето защо Съдът,
Р Е Ш
И:
ОТМЕНЯ по жалба на „ГИС 2010“ ООД, ЕИК
*********, седалище и адрес на управление: ***, представлявано от ю.ч.и Исмаил
Четин-управители, Решение № 16/121/07355/3/01/04/01 от 12.11.2018г. за налагане на финансова корекция на
Изпълнителния директор на Държавен фонд „Земеделие“.
ОСЪЖДА Държавен фонд „Земеделие“ да
заплати на „ ГИС
2010“ ООД, ЕИК *********, сумата от 910 /деветстотин и десет/ лева разноски по
делото.
Решението подлежи на обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от
съобщаването му.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:/П/