Р
Е Ш Е
Н И Е
№…………
………………. г., гр. Варна
В
И М Е
Т О Н
А Н А
Р О Д А
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД - ВАРНА, ХХV състав, в публично съдебно заседание
на втори ноември през две хиляди двадесет и първа година, в състав:
СЪДИЯ: ТАНЯ ДИМИТРОВА
при секретаря Веселка Крумова, като разгледа докладваното от съдията Т.
Димитрова адм. дело № 384 /2021 г. на АдмС - Варна, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 124, ал. 1 от Закона
за държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по жалба на Ж.Н.К. ***,
подадена чрез адв. П.Н., срещу Заповед № ЧР-11-239 от
08.02.2021 г. на Изпълнителния
директор на Изпълнителна агенция (ИА) „Военни клубове и военно-почивно дело“,
с която е прекратено служебното правоотношение с оспорващия, считано от
08.02.2021 г.
Заявена е и претенция за заплащане на обезщетение за
времето, през което оспорващият не е бил на служба поради незаконосъобразното
прекратяване на служебното му правоотношение с процесната заповед. С молба от 09.03.2021 г. оспорващият
е оттеглил искането за обезщетение по чл. 121, ал. 1, т. 3 от ЗДСл и с
Определение № 645 от 17.03.2021 г. съдът го е оставил без разглеждане (л. 24 от
делото).
С жалбата се настоява, че не са налице
материалните предпоставки на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, посочени от
ответника като правно основание за издаване на оспорваната заповед. Твърди се,
че не е налице реално съкращаване на заеманата от оспорващия длъжност, т.к. съкращаването
на длъжността е само формално като единствено е променено наименованието ѝ, а и са запазени обемът от функции и задължения,
както и изискванията за заемането ѝ. Позовава се на § 3 от ПМС № 7/15.01.2021
г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на ИА „Военни клубове и
военнопочивно дело“ (обн. в ДВ бр.6/22.01.2021 г.), в който е посочено, че в
чл. 23, ал. 2 думата „отдели“ се заменя с думата „дирекция“. Изтъква се, че
всички останали служители, заемащи длъжността „Началник на Териториален отдел“
към специализираната администрация на ИА, които са били освободени от длъжност
по силата на посоченото ПМС, са преназначени на новите длъжности „Директори на
дирекции“, макар за органа по назначаването да не е налице императивно
задължение да предлага преназначаване на друга длъжност при съкращаване на
длъжостта. Цитирана е съдебна практика. В заключение е формулиран петитум за
отмяна на оспорваната заповед.
В хода по същество на спора оспорващият
поддържа жалбата, позовавайки се и на заключенията на вещите лица. Поддържа се
и искането за отмяната на оспорваната заповед, като се претендира и присъждане
на направените по делото разноски и се прави възражение за завишаване на
юрисконсултското възнаграждение.
Ответникът – Изпълнителният директор на ИА
„Военни клубове и военно-почивно дело“, чрез процесуалните си представители
юриск. К. и юриск. А., в хода на делото
и с писмени бележки настоява за неоснователност на жалбата и за правилност и
законосъобразност на оспорваната заповед предвид наличието и на двете
кумулативни изискуеми предпоставки. Изтъква се, че длъжността, заемана от
оспорващия не съществува като нормативно определена позиция в новото длъжностно
разписание, а и са изискванията за директор на териториална дирекция са
повишени по отношение на образователната степен в определената област, като е
повишено и длъжностното ниво. Поддържа се, че не са налице условията за
преназначаване на оспорващия на по-високата длъжност, предвид това, че не
отговаря на изискванията за образователна степен в определената научна област и
годишната му оценка за 2020 г. за изпълнение на длъжността. Искането е да се
потвърди обжалваната заповед, претендират се разноски за юрисконсултско
възнаграждение и се прави възражение за прекомерност на разноските на
оспорващия за процесуален представител.
Жалбата е допустима - подадена е от лице,
което е адресат на акта. Съгласно чл. 121, ал. 1 от ЗДСл държавният служител
има право да оспори законността на прекратяването на служебното си
правоотношение пред съда, т.е. жалбата е насочена срещу годен за оспорване
административен акт.
Въпреки липсата в обжалвания акт на
указване пред кой орган и в какъв срок може да се оспори, жалбата, постъпила в
АдмС - Варна по пощата с клеймо на приемащата пощенска станция от 22.02.2021 г.
се явява подадена в 14-дневния срок за оспорване. Екземпляр от заповедта е
връчен на оспорващия в деня на издаването ѝ – 08.02.2021 г., предвид
отбелязаното лично от оспорващия върху самата заповед (л. 19 от делото).
Съобразявайки посочените от жалбоподателя основания, изразените становища
на страните и предвид фактите, които се извеждат от приетите по делото
доказателства, както и с оглед на разпоредбата на чл. 168 от АПК, определяща
обхвата на съдебната проверка, съдът приема за установено от фактическа и
правна страна следното:
Към датата на издаване на оспорваната
заповед - 08.02.2021 г., жалбоподателят Ж. Н. К. е
заемал длъжността Началник на Териториален отдел (ТО) – Варна към Главна
дирекция „Военно-почивно дело и военни клубове“ (ГД „ВПДВК“) в ИА „Военни
клубове и военно-почивно дело“ към Министерство на отбраната (МО), с длъжностно
ниво съгласно Класификатора на държавната администрация – ръководно ниво 7А, с
ранг ІІ-ри младши, предвид Заповед № ЧР-11-708/ 20.07.2018 г. и Заповед №
ЧР-11-162/ 17.02.2020 г. на изпълнителния директор на ИА „Военни клубове и
военно-почивно дело“.
С докладна записка на Главния директор на
ГД „ВПДВК“ с изх. № 16183/ 07.12.2020 г. (л. 125–132 от делото) са направени аргументирани
предложения за извършване на структурни промени в Устройствения
правилник на ИА „Военни клубове и военно-почивно дело“ с цел оптимизиране
на работата. Въз основа на това Валери Стоянов – изпълнителен директор на ИА
„Военни клубове и военно-почивно дело“, депозира пред министъра на отбраната
друга докладна записка с изх. № 16305 от 09.12.2020 г., в която предложенията
на главния директор на ГД „ВПДВК“ са мултиплицирани (л. 133-139 от делото).
Съответно – изготвен е доклад на министъра на отбраната до Министерския съвет на РБ относно проект на ПМС за изменение на
Устройствения правилник на ИА „Военни клубове и
военно-почивно дело“.
На 15.01.2021 г. е прието ПМС № 7 за
изменение и допълнение на Устройствения правилник на ИА „Военни клубове и
военно-почивно дело“. Въз основа на изменението на устройствения правилник на
ИА с посоченото ПМС, е изготвено и утвърдено ново Длъжностно разписание №
БМ-762, в сила от 08.02.2021 г. (л. 43-56 от адм. пр.), както и Поименното
разписание на длъжностите към 08.02.2021 г. (л. 72-99 от делото).
Съответно утвърдена е длъжностна
характеристика за длъжността „Директор на териториална дирекция“ към ГД „ВПДВК“
към ИА „ВКВПД“ (л. 100-105 от делото).
На 08.02.2021 г. Изпълнителният директор
на ИА „Военни клубове и военно-почивно дело“ издава оспорваната Заповед №
ЧР-11-239, с която съществуващото служебно правоотношение между изпълнителната
агенция и Ж. Н. К. е прекратено. Като правно основание за издаването на
заповедта е посочена нормата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл (съкращаване на
длъжността), както и че е във връзка с ПМС № 7/15.01.2021 г. за изменение и
допълнение на Устройствения правилник на ИА „Военни
клубове и военно-почивно дело“ (обн. ДВ, бр.6/22.01.2021 г.) и утвърденото
от министъра на отбраната Длъжностно разписание № БМ-762, в сила от 08.02.2021
г.
Съдът е указал на страните конкретно
доказателствената им тежест - Определение № 5038 от 16.04.2021 г. – л. 28 от
делото.
Освен приетите по делото писмени
доказателства по искане на оспорващия и на неговия процесуален представител
съдът е допуснал извършването на съдебно-счетоводна експертиза. Заключението,
изготвено от вещото лице Г.К. е прието по делото, като поради оспорването му от
страна на ответника, съдът е възложил повторно заключение. Втората експертиза е
извършена от вещото лице М.С., заключението по която също е прието по делото.
Вещите лица и по двете експертизи дават
заключение, че промяната в структурата на ИА „Военни клубове и военно-почивно
дело“ се състои в трансформирането на териториалните звена - Териториалните
отдели, в Териториални дирекции, и трансформирането на съществувалите в
Териториалните отдели сектори в отдели, без да се променя общата щатна
численост на ИА, както и на Териториална дирекция - Варна.
И двете вещи лица заявяват, че след
влизане в сила на новото длъжностно разписание от 08.02.2021 г. от Териториален
отдел – Варна са освободени 4 бр. служители, сред които и Началникът на
Териториален отдел – Варна, като 3 бр. служители са преназначени, с изключение
на служителя, заемал длъжността „Началник на Териториален отдел – Варна“.
Според заключенията и на двете вещи лица:
Длъжността „Началник на Териториален отдел – Варна“ е премахната като
нормативна позиция (предвид уточнението от вещото лице М.С. при изслушването й
пред съда). Повишено е длъжностното ниво за длъжността „Директор на
Териториална дирекция“ от 7А на 6А. Променено е изискването за заемане на
длъжността „Директор на Териториална дирекция“ по отношение образователната
степен – от бакалавър на магистър, в областта на социални, стопански, правни и
технически науки. Не би могло да се твърди, че е налице качествено нова
длъжност, предвид голямото припокриване на обема задължения, функциите и
сферите на дейност, т.е. на системата от функции, задачи и изисквания на
длъжността, независимо че и двете лица отчитат наличието на разширяване на
правомощията при длъжността „Директор на Териториална дирекция“. Вещото лице Г.К.
сочи и изменение в раздел „Необходими компетентности“ с добавяне на стратегическа
и лидерска компетентност, както и компетентност за преговори.
Заключенията на вещите лица подлежат на обсъждане
от съда при преценката за съответствието на оспорваната заповед с
материалноправните разпоредби.
При преценката на законосъобразността на оспорвания
акт, съдът приема следното от фактическа и правна страна:
Обжалваната
заповед на изпълнителния директор на ИА "Военни клубове и военно-почивно дело", с която е прекратено
служебното правоотношение на оспорващия, е издадена от компетентен орган – органа по назначението по чл. 10, т. 8 от
Устройствения правилник на ИА "Военни клубове и военно-почивно дело", в кръга на неговите правомощия.
Не се установява и неспазване на изискванията за форма
на оспорваната заповед, установени с чл. 108, ал. 1 от ЗДСл, съгласно която служебното правоотношение се прекратява от органа по назначаването с
административен акт, който се издава в писмена форма и трябва да съдържа
правното основание за прекратяване, дължимите обезщетения и придобития ранг на
държавна служба. Обжаланият
акт е в писмена форма, а от
посочените в него фактически и правни основания стават ясни юридическите факти,
от които органът черпи упражненото от него публично субективно право. Оспорваната
заповед съдържа правното и фактическо основание за прекратяване на служебното
правоотношение - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, съкращаване на длъжността във връзка с ПМС № 7/15.01.2021 г. за изменение и допълнение на
Устройствения правилник на ИА "Военни клубове и
военно-почивно дело" и
утвърденото от министъра на отбраната Длъжностно разписание на ИА „ Военни
клубове и военно-почивно дело“ № БМ-762, в сила от 08.02.2021 г. В заповедта са посочени дължимите обезщетения и придобития от служителя
ранг.
ЗДСл не
въвежда някакви специални административнопроизводствени правила, които да са съществено
нарушени и да обосновават отмяната на оспорваната заповед.
По отношение съответствието на оспорвания акт с
материалноправните норми, доколкото в случая служебното
правоотношение между оспорващия и ИА "Военни клубове и
военно-почивно дело" е прекратено на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл – поради съкращаване на длъжността, съдът съобрази следната нормативна регламентация:
Понятието
„длъжност в администрацията” е дефинирано в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на единния класификатор на длъжностите в
администрацията като нормативно определена позиция, която се заема въз основа на определени
изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я
заема и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с
длъжностната характеристика.
В тежест на органа по назначаването е да установи по делото, че
съкратената длъжност по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл вече не фигурира и като наименование (нормативно определена позиция) в длъжностното разписание на
съответната администрация, и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с
длъжностната характеристика. Това са двете кумулативно изискуеми предпоставки, които обосновават
приложимостта на хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. (Така и според Решение № 10072 от
23.07.2018 г. на ВАС по адм. д. № 14539/2017 г. и др., както и според соченото
от оспорващия Решение № 10316 от 28.07.2020 г. на ВАС по адм. д. № 1715/2020
г.)
От представените от ответната
страна писмени доказателства безспорно се установява реалното съкращаване
на длъжността, заемана от оспорващия.
ИА
"Военни клубове и военно-почивно дело" е структура, на пряко
подчинение на министъра на отбраната, за административно обслужване
на военнослужещи и цивилни служители от Министерството на отбраната,
структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия и
на външни лица във връзка с управлението и дейността на военните клубове в
страната, управлението, експлоатацията и организиране на разпореждането с
имотите от жилищния фонд на Министерството на отбраната и на движимите вещи в
тях, осигуряването на отдиха и възстановяването на военнослужещите и цивилните
служители с цел подобряване качеството на техния професионален, личен и семеен
живот и пълноценното използване на отпуските и свободното им време – чл. 2, ал. 1 от Устройствения правилник на агенцията.
Съгласно чл. 10, т. 7 от Устройствения правилник
на агенцията изпълнителният
директор предлага на министъра на отбраната за утвърждаване длъжностно разписание
на агенцията.
Според чл. 11 от Устройствения
правилник на агенцията същата е организирана в обща и специализирана
администрация според дейностите, които извършва, като общата численост на
служителите в агенцията е 409 щатни бройки, а разпределението на числеността на
служителите в административните звена на агенцията е посочено в приложение № 1.
До изменението и допълнението на Устройствения
правилник на агенцията с ПМС № 17/15.01.2021 г., в сила от 08.02.2021 г.,
специализираната администрация е организирана в Главна дирекция "Военно-почивно дело и военни
клубове" с териториални звена – териториални отдели в градовете
София, Пловдив, Варна и Бургас. Тези териториални звена от териториални отдели, след изменението на
Устройствения правилник на агенцията в сила от 08.02.2021 г., са трансформирани
в териториални дирекции – чл. 23, ал. 2.
Според Докладната записка с изх. № 16183/07.12.2021 г.
на главния директор на Главна дирекция "Военно-почивно
дело и военни клубове", Докладната записка с изх. № 16305/09.12.2020 г. на Изпълнителния директор
на ИА „Военни клубове и военно-почивно дело“ и Доклада на зам.-министър
председателя по обществения ред и сигурността и министър на отбраната до МС (л.
125, л. 133 и л. 157 от делото) причина за изменението на Устройствения
правилник на агенцията е предложението за частичната промяна в структурата на Главна дирекция "Военно-почивно дело и военни
клубове" –
обособяването на териториалните звена – териториални отдели, в териториални
дирекции. Посочени са целите на структурната промяна: предоставяне на свобода
на директорите на териториалните дирекции да изграждат и реализират цялостната
концепция за организиране на почивната, социалната и културно-художествената
дейност, осъществявани по места; преобразуването на секторите към
териториалните отдели в отдели и обособяването на хотелите в сектори, където
това е възможно за осигуряване йерархична подчиненост на служителите в
почивните бази спрямо управителите на хотели – началници на сектори. В доклада
на министъра на отбраната е посочено, че дейността на териториалните звена
изисква възлагане на по-широки правомощия на съответния ръководител и по-голяма
свобода при вземане на решения, с повишаване на неговото длъжностно ниво, на
неговите отговорности и механизми за контрол. Отчетено е, че качественото
предоставяне на туристически услуги изисква постигане на ефективен контрол,
организация и координация на цялостната дейност в местата за настаняване, като
с промяната се цели да се постигне повишаване на ръководното длъжностно ниво и
повишаване на ефективността в планирането, организирането, координирането и
контролирането на дейностите в зоната на отговорност на съответната
териториална дирекция и подчинените й структурни звена.
От
съпоставката на представената в графичен вид нова структура на ИА „Военни
клубове и военно-почивно дело (л. 42 от адм. пр.), утвърденото от министъра на
отбраната на 02.02.2021 г., Длъжностното разписание № БМ-762, в сила от
08.02.2021 г. и рекапитулациите (л. 43-56 от адм. пр.), Поименното разписание
на длъжностите към 08.02.2021 г. (л. 72-99 от делото), от една страна, със
старото Поименното разписание на длъжностите към 01.02.2021 г. (л. 44-70 от
делото), от друга страна, както и предвид изменението и допълнението на
Устройствения правилник на ИА „Военни клубове и военно-почивно дело“ с ПМС
7/15.01.2021 г., в сила от 08.02.2021 г. (л. 22-41 от адм. пр.) се установява
следното:
А: Няма промяна в общата численост на персонала в
организационните структури и административните звена в агенцията – 409 щатни
бройки. Няма промяна и в общата численост на Териториалната дирекция – Варна –
и преди, и след структурната промяна с трансформирането на Териториалния отдел
– Варна в Териториална дирекция – Варна (ТД – Варна) щатните бройки са 62. Така
установяващо се от съда се потвърждава и от заключенията и на двете вещи лица
по допуснатите по делото две съдебни експертизи, поради което като
кореспондиращи с фактите, установяващи се от доказателствата по делото следва да
бъдат кредитирани и двете заключения като правилни и обективни в тази част.
Б: Промените в структурата на териториалното звено –
Варна, които се установяват от съда от посочените по-горе доказателства са
следните:
Териториалният отдел – Варна се обособява като ТД – Варна;
ТД – Варна
е с два отдела – отдел „Почивно дело“ и отдел „Военни клубове“, формирани след
трансформация на съответните Сектор „Почивно дело“ и Сектор „Военни клубове“,
който са съществували в Териториалния отдел – Варна;
В отдел
„Почивно дело“ в ТД – Варна се създава нов Сектор „Експлоатация на хотели и
ресторанти“;
Вторият
сектор в отдел „Почивно дело“ в ТД – Варна е Сектор „Хотел „Флагман““, в който
е трансформиран хотел „Флагман“ от сектор „Почивно дело“ на Териториалния отдел
– Варна;
Третият
сектор в отдел „Почивно дело“ в ТД – Варна е Сектор „Хотели „Адмирал“,
„Фрегата“, „Маяк““
Именно за процесните структурни промени дават
заключение и двете вещи лица по делото, поради което и в тази част заключенията
им се възприемат от съда като правилни.
В: Длъжността „Началник на Териториален отдел – Варна“
е премахната като наименование и нормативно установена позиция. Същата не
съществува в утвърденото от министъра на отбраната ново длъжностно разписание в
сила от 08.02.2021 г., включително в новото поименното длъжностно разписание. В
същия смисъл дават заключения и двете вещи лица по делото (предвид и изрично
заявеното от вещото лице Марияна С. при изслушването й пред съда), поради което
съдът кредитира заключенията им и в този аспект.
Съдът
установява наличието на една от кумулативно изискуемите предпоставки, обосноваващи извод за наличие на основание за прекратяване на служебното правоотношение
по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл –
длъжността „Началник на Териториален отдел – Варна“ не фигурира като
наименование (нормативно установена позиция) в новото длъжностно разписание на
ИА „ВКВПД“.
Обстоятелството, че не е налице намаляване на общата
численост на новосъздадената Териториална дирекция – Варна в случая е без значение.
В рамките на запазената обща численост на администрацията с утвърдената нова
структура, териториалният отдел, който е ръководил оспорващия е закрит и
дейността му е преминала към създадената нова дирекция.
Тезата на оспорващия, че длъжността му не е съкратена по
смисъла на закона, доколкото само фиктивно е съкратена – променено е единствено
наименованието й, а функциите, задълженията и изискванията за заемането й са
запазени, не кореспондира с
установяващото се от съда от събраните по делото доказателства.
Съпоставката на длъжностната характеристика на
оспорващия за длъжността „Началник на Териториален
отдел“ (л. 8 от адм. пр.) с длъжностната характеристика за длъжността
„Директор на Териториална дирекция“ (л. 100 от делото) сочи на следните изводи:
А: Налице е промяна в длъжностното ниво на
разпределение на длъжността в администрацията. Длъжностното ниво за длъжността
„Началник на Териториален отдел“ е ръководно ниво 6А, докато за длъжността
„Директор на Териториална дирекция“ длъжностното ниво е по-високо - ръководно
ниво 7А. По аргумент от чл. 1, ал. 3 от Наредбата за прилагане на Класификатора
на длъжностите в администрацията разпределянето на длъжностите
по длъжностни нива е в зависимост от необходимите знания и умения за
осъществяване функциите на длъжността, свободата на вземане на решения,
влиянието на взетите решения и уменията за работа с хора.
Б: Налице е
промяна и в изискванията за образователна степен на
висшето образование. За новата длъжност „Директор на Териториална дирекция“
изискването е за магистърска степен по социални, стопански
и правни науки или технически науки, докато за длъжността „Началник
на Териториален отдел“ изискването е било за бакалавърска степен. Същевременно
от приложените по делото дипломи за завършено висше образование (л. 162-163, л.
235-237 от делото) се установява, че оспорващият е с
образователно-квалификационна степен магистър по специалност „Национална и
регионална сигурност“, със специализация „Управление на кризи“ и с
образователно-квалификационна степен бакалавър по специалност „Стопанско
управление“, „Управление на фирмената сигурност“. Тоест оспорващият не
притежава изискуемата за длъжността „Директор на Териториална дирекция“ магистърска
степен по социални, стопански и правни науки или технически науки, следователно
не отговаря на изискванията за заемането на новата, по-висока длъжност.
Изменението
на длъжностното ниво и промяната в изискванията за образователна степен на
висшето образование при длъжността „Директор на Териториална дирекция“ е
констатирано и от двете вещи лица. Като кореспондиращи с фактите, които съдът установява
от двете длъжностни характеристики, следва да се възприемат и двете заключения
на вещите лица по отношение на този въпрос.
Г: Съдът
намира, че са изменени и функциите и задачите за длъжността „Директор на
Териториална дирекция“ в сравнение с длъжността „Началник на Териториален
отдел“.
Действително, както и вещите лица са отчели и в двете
заключения, налице е в много голяма степен припокриване на обема задължения и
сферите на дейност на двете длъжности. Това се обяснява със запазване като цяло
на функционалните задачи за длъжността, на еднотипността на функционалните
задължения и концептуалното сходство.
Същевременно се установява, че териториалните дирекции
и териториалните директори в частност получават повече правомощия от
досегашните, а именно - да осъществяват на местно ниво цялостната управленската
политика, както и по-засилен контрол при изпълнение на конкретните си
функционални задължения. Повишаването на длъжностното ниво на новата длъжност
„Директор на Териториална дирекция“ предполага и позволява по-голяма свобода на
вземане на решения за управление на дейността на съответното звено, като се
повишават и изискванията за компетентност, отговорност и ефикасност на длъжността.
С промяната се постига осъществяване на местно ниво на цялостния процес на
ръководство, планиране, организация и контрол на дейността на териториалните
дирекции във връзка със стопанисването и управлението на военно-почивните
домове и хотели, дейността на военните клубове, социалните кухни,
информационната и културно-художествената дейност и осигуряване на отдих и
възстановяване на служителите на министерство на отбраната и структурите на
пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия. Създаването
чрез структурната промяна на длъжността „Директор на Териториална дирекция“ е с
цел постигане на ефективност в дейността по планиране, организиране,
координиране и контролиране в зоната на отговорност на съответната териториална
дирекция и подчинените й структури, като е повишено и нивото на експертизата,
именно което позволява и обезпечава по-ефективно управление и развитие на
дейността.
Както и двете вещи лица са дали заключение, в
длъжностната характеристика за длъжността „Директора на Териториална дирекция“
в раздел „Основна цел на длъжността“ има нов текст в сравнение със същия раздел
в длъжностната характеристика за длъжността „Началник на Териториален отдел“.
Добавена е цел, която е формулирана като осъществяване на цялостния процес по
ръководство, планиране, организиране и контрол на дейността в дирекцията (по
отношение дейността на военно-почивните домове и хотели за осигуряване отдиха и
възстановяването на военнослужещите и цивилните служители от състава на МО,
така и по отношение дейността на военните клубове за осъществяването на
военно-патриотичното възпитание, развиване на социална, информационна и
културно художествена дейност, социалните кухни). В длъжностната характеристика
за длъжността „Началник на Териториален отдел“ като основна цел е посочено само
осъществяването на ръководство и координация на отдела, като не са включени
осъществяването на процеса по планиране, организиране и контрол на дейността на
отдела. Тоест установява се, че функциите на ръководителя на новата териториална
дирекция са разширени както по отношение осъществяване на ръководство на
цялостния процес, така и по отношение планирането и контрола на дейността на
Териториалната дирекция, с което е предоставена по-голяма автономност и свобода
да изграждат, планират и реализират цялостната концепция за организиране и
осъществяване на контрол на дейността на дирекцията.
Обстоятелството, че в длъжностната характеристика за
длъжността „Директор на Териториална дирекция“ при регламентиране на основните
цели на длъжността двете направления на дейността на дирекцията – по отношение
на военно-почивните домове и хотели, от една страна, и по отношение на
военните-клубове, от друга страна, са самостоятелно заложени цели за
осъществяване, сочи на изискване към ръководителя да разграничи, да подходи
диференцирано и да формира самостоятелен цялостен процес по ръководство,
планиране, организиране и контрол на дейността на Териториалната дирекция отделно
по направления.
При съпоставката на „Областите на дейност“ по двете
длъжностни характеристики се установява, че при длъжността „Началник на
Териториален отдел“ областите на дейност са посочени в три насоки/направления,
докато при длъжността „Директор на Териториална дирекция“ областите на дейност
са в 4 насоки. За разлика от формулираните области на дейност за ръководителя
на териториалния отдел, на първо място като област на дейност в длъжностната
характеристика на ръководителя на дирекцията е посочено осигуряването на отдих
и възстановяване на военнослужещите и цивилните служители на МО, която област
на дейност не е била самостоятелно обособена за длъжността на ръководителя на
териториален отдел. Останалите заложени три области на дейност за длъжността
„Директор на Териториална дирекция“ напълно се припокриват с начина и реда на
посочването им с тези в длъжностната характеристика за длъжността „Началник на
Териториален отдел“. По-детайлното разписване на областите на дейност и
поредността на посочването им в длъжностната характеристика за длъжността
„Директор на Териториална дирекция“ обосновава извод за наличие на изменение в
насоките и акцентите по отношение областите на дейност, които са заложени за
тази длъжност, което изменение, съдът намира, че може да се приеме за
несъществено, ако това изменение на насоките и акцентите не намира отражение и
в начина на формулиране на отделните преки задължения на длъжността в раздела
„Преки задължения“.
Общото посоченото като „Пряко задължение“ в
длъжностната характеристика за длъжността „Началник на Териториален отдел“ като
„Планира, организира, координира и контролира дейностите, осъществявани във
военно-почивните домове и хотели на територията на ТО – Варна“, в длъжностната
характеристика за длъжността „Директор на Териториална дирекция“ е разбито и
детайлно посочено като пряко задължение в две отделни точки по следния начин:
т. 5.1. „Организира, координира и контролира дейностите
по отдиха и възстановяването на военнослужещите и цивилни служители от МО,
структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия,
както и лицата, които по силата на международен договор имат право да ползват
почивните бази в зоната на отговорност на ТД – Варна“; т. 5.2. „Организира,
координира и контролира експлоатацията на хотелите, в зоната за отговорност на
дирекцията и използвани за предоставяне на основни и допълнителни туристически
услуги, съгласно Закона за туризма“. Добавянето на тези нови текстове - т. 5.1.
и т. 5.2., е отчетено в заключението на вещото лице Г.К., което следва да бъде
кредитирано в тази част, но въобще не е съобразено от вещото лице М.С., поради
което заключението на М.С. в тази част, съдът не кредитира, т.к. не съответства
на установяващото се от извършената от съда съпоставка на двете длъжностни
характеристики.
Съдът установява, както и със заключенията си и двете
вещи лица сочат, че са налице и още два нови текста в раздела „Преки
задължения“ на длъжностната характеристика за длъжността „Директор на
Териториална дирекция“. Така според т. 5.4. като пряко задължение за новата длъжност
е посочено несъществуващо за длъжността „Началник Териториален отдел“ пряко
задължение, състоящо се в „организира и контролира осъществяването на
хотелиерската и ресторантьорската дейност в зоната за отговорност на дирекцията
в съответствие с изискванията на нормативните актове“, а с т. 5.9. „планира,
организира и контролира осъществяването на хотелиерската дейност на хотелските
части към военните клубове в зоната за отговорност на дирекцията в съответствие
с изискванията на нормативните актове.
Ново пряко задължение за длъжността „Директор на
Териториална дирекция“ се явява и задължението по т. 5.11. (посочено в
заключенията и на двете вещи лица), а именно: да „планира, организира и
координира развитието на социалния туризъм, като предлага на главния директор решения
за ефективното използване на хотелите.
Съдът установява и промяна в заложеното в т. 5.18.
пряко задължение в длъжностната характеристика за длъжността „Началник на
Териториален отдел“ („Участва в изготвянето на анализи и прави предложения за
подобряване на организацията и ефективността на работата в отдела“). В т. 5.21.
от длъжностната характеристика за новата длъжност
„Директор на Териториална дирекция“ като пряко задължение е посочено
„Участва и координира изготвянето на анализи, справки и други разработки в
съответната област, касаеща дейностите на дирекцията“, а в т. 5.22. – „Участва
активно с предложения, становища, анализи и доклади в разработването на
годишните, както и на месечните планове и отчети за основните задачи и
мероприятия на дирекцията“. И двете вещи лица са установили различие само по
отношение на т. 5.22. Съдът намира, че формулираните в т. 5.21. и т. 5.22. от
длъжностната характеристика за длъжността „Директор на Териториална дирекция“
са по-широкообхватни и въвеждат нови преки задължения, предполагащи активност,
инициативност, отговорност и креативност, от една страна, в плануването, от
друга страна, в анализирането, а и активност във формирането на конкретни
предложения за подобряване на ефективността за постигане на заложените задачи и
мероприятия на дирекцията.
Тези преки задължения (по т. 5.4., т. 5.9., т. 5.11.,
т. 5.21 и т. 5.22) за длъжността „Директор на Териториална дирекция“, по
начина, по който са формулирани се явяват съществено различни от преките
задължения за длъжността „Началник на Териториален отдел“, доколкото вменяват в
задължение и отговорност управлението самостоятелно на въпросните дейности и то
управление и контрол, осигуряващи съответствие с нормативните изисквания, което
предполага ръководна компетентност (образование) именно в областта на
социалните, стопанските и правни науки.
Както и вещото лице Г.К. е посочила в заключението си,
установява се и въвеждането на нови необходими компетентности – т. 11.1, т.
11.2 и т. 11.5. от длъжностната характеристика за длъжността „Директор на
Териториална дирекция“, а именно: стратегическа компетентност, лидерска
компетентност и компетентност за преговори и убеждаване.
Съдът не кредитира и двете заключенията на вещите лица
по отношение на извода им, че не би могло да се твърди, че длъжността „Директор
на Териториална дирекция“ е качествено нова длъжност, основани на
констатацията, че не е премахната длъжността „Директор на Териториален отдел“
като система от функции, задачи и изисквания.
При извършване и на двете експертизи вещите лица не
отчитат спецификата на длъжностите в администрацията и нюансите и разликите във
функциите и в задълженията на държавните служители, а и изводът дали е налице
съкращаване на длъжността, предпоставен от извода дали старата длъжност не
фигурира и като наименование, и като система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика за новата длъжност, е
правен.
Независимо от припокриването в много голяма степен на
вменените функции и задачи за двете длъжности, с процесната промяна в
структурата на териториалното звено (с обособяване на дирекция с два отдела и
сектори към отделите), е налице нова длъжност „Директор на Териториална
дирекция“. Формулирани са основни цели с нови по-големи свобода,
самостоятелност и обхват на длъжността, въведени са нови преки задължения с
акцент и засилване на функциите по цялостно менажиране на дейността, включване
има и на планиране, управление, контрол, анализ и вменяване на задължения за
иницииране на предложения за повишаване ефективността на дейността на
дирекцията, които факти следва да се разглеждат в съвкупност с повишените
изисквания за заемане на длъжността (магистърска степен в областта на
социалните, стопанските, правните или техническите науки, а не бакалавърска
такава), както и в съвкупност с изискването за наличие на нови необходими
компетентности и присъщи за повишеното длъжностно ниво (от 7А на 6А) необходими
знания и умения за осъществяване функциите на длъжността (свободата на вземана
на решения, така и влиянието на взетите решения и уменията за работа с хора).
Длъжността „Началник на Териториален отдел“ е
премахната като наименование и нормативно определена позиция. Променено е
длъжностното ниво. Налице е и промяна в изискванията заемане на длъжността,
както и промяна в функциите и задачите. Разгледани в съвкупност тези релевантни
факти (дори само като система от функции, задачи и изисквания към длъжността,
без да се отчита премахването на длъжността като нормативно обособена позиция)
сочат на действително съкращаване на длъжността, заемана от оспорващия.
Дори да се приеме, че изменението на функциите и
задачите на новата длъжност „Директор на Териториална дирекция“ не са
значителни по същност и съдържание спрямо заеманата от оспорващия длъжност и е
налице пълна идентичност в този аспект, то обстоятелството, че безспорно
длъжността „Началник на Териториален отдел“ е премахната като нормативно
определена позиция, а и са завишени изискванията за образователна степен и за необходимите
компетентности, е достатъчно да обоснове извод, че е налице съкращаване на
длъжността, заемана от оспорващия.
Без значение е, че не е налице промяна в щатните
бройки за новообособената Териториална дирекция – Варна, на мястото на
Териториалния отдел – Варна. Извършената реорганизация със структурната промяна
(трансформирането на териториалния отдел в дирекция и формирането на отдели и
сектори в териториалното звено), повишаването на длъжностното ниво на
ръководителя на процесното териториално звено и формулирането на нови цели и
преки задължения за ръководителя на това териториално звено, завишаването на
изискванията за образователна степен и компетентности е с оглед повишаване
ефективността и ефикасността на администрацията.
Трансформирането на Териториалните отдели при ГД
„ВПДВК“ към ИА „ВКВПД“ в Териториални дирекции означава,
че тези отдели престават да съществуват, а от там и длъжността, заемана от
жалбоподателя. Извършената
в случая реорганизация, обосноваваща структурната промяна не е насочена към
конкретни служители, а към конкретна необходимост от оптимизиране на организацията на работата.
По принцип при закриване на структурно звено от администрацията на агенция е налице
основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за
извършване на подбор. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно
правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност
от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, има отношение единствено към хипотези по чл. 106, ал. 1, т. 1 от ЗДСл, но не и по т. 2, какъвто е настоящият случай. При вътрешното преструктуриране чрез
откриване и закриване на структурни звена, увеличаване и намаляване на щатни
бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл не намира приложение – Решение на ВАС №
14817/05.12.2017г. по адм.д. № 205/2017; Решение на ВАС № 14865/05.12.2017г. па
адм.д № 1226/2017г.
Не намира
приложение в хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл и разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от ЗДСл, регламентираща форма на изменение на служебното правоотношение,
чрез преназначаване на държавните служители в друга длъжност в същата
администрация - Решение на ВАС №7854 от 14.06.2010г. по адм. д. № 9233/2009г.
В случая, най-малкото предвид завишените изисквания за
образователна степен (на които оспорващият не отговаря) и завишените изисквания
за необходимите компетентности, а и предвид годишната оценка на оспорващия за
2020 г. на изпълнението, която е 4 „Изпълнението отговаря не напълно на изискванията“
и изложените мотиви на оценяващия ръководител (л. 19 от адм. пр.), оспорващият
не отговаря на условията за заемане на по-висока длъжност чрез преназначаване.
Обстоятелството, че останалите бивши началници на
отдели в териториалните звена на изпълнителната агенция са преназначени на по-високата
длъжност „Директор на ТД“ чрез конкурентен подбор по чл. 82, ал. 3 от ЗДСл, не
обосновава извод за несъкращаване на длъжността „Началник на Териториален отдел“.
Освен това следва да се посочи, че преценката е в правомощията на органа по
назначаването и е по целесъобразност, поради което не подлежи на съдебен
контрол.
По гореизложените съображения съдът приема, че в процесния случай се установява наличието на двете кумулативно изискуеми предпоставки от фактическия състав на
основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, т.к. длъжността, заемана от жалбоподателя, като нормативно
определена позиция и система от функции, задължения и изисквания по смисъла на
чл. 2, ал. 1 от НПКДА е престанала да съществува.
Оспореният акт не засяга прогласените принципи за осъществяване дейността на администрацията и тези,
определящи статута на държавния служител, както и принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, т.к. не се надхвърля
допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения служител. Частичното преструктуриране на
изпълнителната агенция е насочено към повишаване
ефективността и поради това не е в противоречие с целта на закона да се
оптимизира работата на органа, като дейността се организира по начин, който да
позволи ефективно изпълнение на функциите му. Не е нарушен и принципът за
стабилитет на служебното правоотношение по чл. 18 от ЗДСл,
т.к. служебното правоотношение със служителя не е прекратено самоцелно, а след
извършване на организационни и структурни промени с цел оптимизиране
дейността на администрацията.
Не се установяват посочените в чл. 146 от АПК
основания за отмяна на оспорваната заповед за прекратяване на служебното
правоотношение с К., поради което оспорването следва да се отхвърли.
При този
изход на спора, на основание чл. 143, ал. 4 от АПК в полза на ответната страна следва да се присъдят разноски. Направените такива от
ответника за възнаграждение на вещи лица са общо в размер на 400 лв.
Претендираният размер за юрисконсултско възнаграждение е 300 лева.
Процесуалното представителство е реално осъществено, поради което юрисконсултско възнаграждение е дължимо и по реда на чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ, във
вр. с чл. 37 от Закона за правната помощ и чл. 78, ал. 8 от ГПК, и предвид
необосноваността на възражението на оспорващия за прекомерност, съдът го
определя в размер 150 лева, при съобразяване броя на проведените съдебни
заседания и същевременно конкретната фактическа и правна сложност на делото.
На основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от
АПК, съдът
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ оспорването по жалбата на Ж.Н.К. срещу Заповед № ЧР-11-239 от
08.02.2021 г. на Изпълнителния директор на Изпълнителна
агенция „Военни клубове и военно-почивно дело“, с която е прекратено
служебното правоотношение с Ж.Н.К., считано от 08.02.2021 г.
ОСЪЖДА Ж.Н.К. с ЕГН ********** да заплати на Изпълнителна
агенция „Военни клубове и военно-почивно дело“ сумата 550 (петстотин и
петдесет) лева, представляваща разноски за възнаграждения на вещи лица и юрисконсулт.
Решението
подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд на РБ в
14-дневен срок от съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: