Р
Е Ш Е
Н И Е
№
гр.Русе, 15.02.2019 г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд-Русе, I-ви състав, в открито
заседание на седми февруари през две хиляди и деветнадесета
година, в състав:
СЪДИЯ: Ивайло Йосифов
при участието на
секретаря Наталия Георгиева, като разгледа докладваното от съдията адм.д. № 191 по описа за 2018 г., за да се
произнесе, взе предвид следното:
Производството е по чл. 145 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба на В.Н.К. *** против акт с
изх. № 01-6500/4223 от 07.07.2017 г. за прекратяване на биологичен ангажимент
по мярка 11 „Биологично земеделие“ от програмата за развитие на селските райони
за периода 2014 – 2010 за кампания 2016,
издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ – София. С влязло в сила
протоколно определение от 07.02.2019 г. съдът е оставил без разглеждане
депозираната жалба и е прекратил производството по нея в частта по изложените
оплаквания във връзка с унищожаемостта (незаконосъобразността) на оспорения
административен акт. В същото съдебно заседание, на основание чл.143, ал.2 от ГПК вр.чл.144 от АПК, процесуалният представител на жалбоподателката е пояснил,
че поддържа и искане за обявяване на нищожността на оспорения административен
акт (в жалбата се съдържа оспорване на компетентността на издалия го орган). Производството
по делото продължава само в частта по тези пороци на акта, които биха могли да
доведат до неговата нищожност, в която част жалбата не е ограничена с преклузивните срокове за обжалването му – чл.149, ал.5 и
чл.168, ал.3 от АПК. Нищожността на акта се обосновава с твърдения за допуснати
груби нарушения на изискването за форма предвид липсата на посочени в него фактически
и правни основания за издаването му. Като основание за нищожност на акта се
твърдят и допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, тъй като не била извършена проверка на място, чието извършване било задължително
съгласно чл.46 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11
"Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони
за периода 2014 – 2020 г. и на жалбоподателката не била дадена възможност да
направи искания и възражения в хода на административното производство. Моли
съда да постанови решение, с което да обяви нищожността на оспорения
административен акт. Претендира направените деловодни разноски.
Ответникът по жалбата – изпълнителният директор на ДФ
„Земеделие“, чрез процесуалния си представител, оспорва същата като
неоснователна. Твърди, че актът е издаден от компетентен орган, в кръга на
неговите правомощия и в изискуемата писмена форма. Възразява, че при издаването
му не са били допуснати съществени процесуални нарушения и жалбоподателката е
била уведомена за откриване на производството с писмо с изх. № 01-6500/1245 от
10.03.2017 г., получено от нея на 16.04.2017 г., по което не са постъпили
възражения. Сочи, че оспореният акт съдържа мотиви като в табличен вид са
посочени данните, послужили като основание за прекратяване на ангажимента, а
именно липсата на припокриване на площта от
пресичане на заявените спрямо одобрените парцели за участие по мярката от поне
90 % като установеният процент припокриване бил 87,93 %. Моли съда да постанови
решение, с което да отхвърли искането за обявяване нищожността на акта. Претендира юрисконсултско възнаграждение.
Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства,
съобрази доводите на страните и извърши служебна проверка на валидността на
оспорения административен акт, приема следното:
Нормативна
уредба за недействителността на административните актове липсва. Не е налице
легална дефиниция или законоустановени критерии (с изключение на липсата на
компетентност – чл.173, ал.2 от АПК), по които да се преценява кога един акт е
нищожен и кога - унищожаем. Тези понятия са установени в
административноправната теория и в съдебната практика, които допринасят за тяхното
изясняване и за изграждане на критерия за разграничаване на нищожните от
унищожаемите административни актове.
Най-общо един
административен акт е нищожен, когато е засегнат от някакъв порок - от
неспазване на изрично изискваните от закона условия за валидността на
административния акт или поради нарушаване на някое от нормативно установените изисквания
за законност на административните актове - изброените пет порока по чл.146 от АПК.
Нарушението на законовите изисквания за валидност на административния акт
трябва да е съществено, изразяващо се в обективно несъответствие между
издадения административен акт и предписанията на закона. При
незаконосъобразните (унищожаемите) административни актове степента и тежестта
на допуснатата незаконосъобразност при издаване на акта не е толкова радикална,
като акта не страда от важен, силен, тежък или съществен порок (в този смисъл и
мотивите към Тълкувателно решение № 5 от 20.07.2010 г. на ВАС по т. д. № 2/2010
г.).
АПК не съдържа
изрична квалификация на пороците, водещи до нищожност на административните
актове. Разпоредбата на чл.173, ал.2 от АПК обаче сочи недвусмислено, че
некомпетентността на органа е основание за нищожност на акта. По тази причина
на първо място следва да бъде извършена преценка на компетентността на органа,
издал процесния акт за прекратяване на ангажимента на жалбоподателката.
Държавен фонд
“Земеделие” е акредитиран като единствена Разплащателна агенция за Република
България за прилагане на Общата селскостопанска политика на ЕС съгласно чл.11,
ал.1, т.4 и чл.11а от ЗПЗП. Според чл. 2б, ал.2 от ЗПЗП Разплащателната агенция
извършва всички плащания на територията на страната от Европейския фонд за
гарантиране на земеделието, от Европейския земеделски фонд за развитие на
селските райони и от Европейския фонд за морско дело и рибарство. Съгласно
чл.20а от ЗПЗП и чл.10, т.1 и т.2 от Устройствения правилник на ДФ „Земеделие“
изпълнителният директор на фонда е и изпълнителен директор на Разплащателната
агенция, който организира и ръководи нейната дейност и я представлява. В
конкретния случай оспореният административен акт е издаден от компетентен орган
– изпълнителният директор на ДФ ”Земеделие” в рамките на неговите законови правомощия.
Критерият за
разграничаване на нищожността и унищожаемостта на административните актове по
останалите условия за законосъобразност по чл.146 от АПК следва да бъде изведен
от степента и/или тежестта на допуснатата незаконосъобразност в тях. Тази
преценка е конкретна, в зависимост от тежестта на констатирания порок.
Порокът във формата е основание за
нищожност, само когато е толкова сериозен, че практически се приравнява на
липса на форма и оттам - на липса на волеизявление. Формата е начин за външно
изразяване на волеизявлението и за да бъде е налице е необходимо тя да е предписана
от закона. В случая волеизявлението на административния орган е обективирано в
изискуемата от чл.59, ал.2 от АПК писмена форма.
Съществените нарушения на
административнопроизводствените правила са основания за нищожност също само,
ако са толкова сериозни, че нарушението е довело до липса на волеизявление
(например поради нарушение на правилата за кворум и мнозинство на гласуване на
колективния орган). Според правната теория и съдебната практика нарушението на
административнопроизводствените правила е съществено, когато е повлияло или е
могло да повлияе върху съдържанието на акта. Дори и същественото нарушение на
процесуалните правила обаче, доколкото не води до липса на формирано
волеизявление, е основание за унищожаемост, а не за нищожност на акта, поради
което съдът няма да разглежда по същество оплакванията на жалбоподателката за
неизвършена проверка на място и за неосигурената й възможност да изложи своите
искания и възражения в хода на административното производство, преклудирани с
изтичане на срока за обжалване.
Липсата на мотиви на административния акт,
под формата на изложени в него фактически и правни съображения за издаването
му, води до унищожаемост (освен ако актът е саниран чрез допълнително излагане
на мотиви – вж. Тълкувателно решение № 16 от 31.III.1975 г., ОСГК). Това е
така, защото мотивите не представляват самото волеизявление в тесен смисъл на
думата, не са част от него, а само го обосновават. Затова и актът, дори и да не
са изложени никакви мотиви към него, е само унищожаем, тъй като
волеизявлението, изразено в разпоредителната част на акта, е налице. В случая
такава разпоредителна част има, макар и текстово да не е ясно откроена от
правните основания, като част от мотивите, като същата е изразена по следния
начин: “Предвид изложеното и в съответствие с чл.63, т.1 във връзка с чл.77,
т.4, б.“в“ от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета
от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на
общата селскостопанска политика и на основание чл.15, ал.3, т.1 от Наредба № 4
от 24.02.2015 г, ДФЗ – РА прекратява
поетия от Вас ангажимент по направление „Биологично растениевъдство“.
Нарушенията на материалния закон касаят
правилността на административния акт, а не неговата валидност, поради което
нищожен би бил на посоченото основание само този акт, който изцяло е лишен от
законова опора, т.е. не е издаден на основание на нито една правна норма, при
пълна липса на законовите предпоставки, когато акт със същото съдържание не
може да бъде издаден въз основа на никакъв закон, от нито един орган. Само в
тези случаи материалната незаконосъобразност ще води до нищожност на
административния акт, а във всички останали е основание само за неговата
унищожаемост. В случая такива радикални нарушения на материалния закон нито се
твърдят, нито бяха констатирани при извършената служебна проверка за валидност
на акта. Условията и редът за подпомагане на земеделски стопани, които
извършват земеделски дейности по мярка 11 „Биологично земеделие“ от програмата
за развитие на селските райони за периода 2014 – 2020, са регламентирани в Наредба
№ 4 от 24.02.2015 г. Оспореният административен акт е издаден на основание
чл.15, ал.3, т.1 от тази наредба, който текст предвижда, че Държавен фонд
"Земеделие" прекратява поетия ангажимент и подпомаганите лица възстановяват
получената финансова помощ по съответното направление съобразно разпоредбите на
ал. 4 и когато не са изпълнили изискванията на чл. 17, ал. 2, т.е. когато липсва
географско припокриване на поне 90 % от площта по направлението с площта, за
която има поет ангажимент. Като законово основание на акта са посочени и
разпоредбите на чл.63, т.1 вр.чл.77, т.4, б.“в“ от Регламент (ЕС) № 1306/2013 на
Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането,
управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика. Те предвиждат,
че ако се установи, че даден бенефициер не изпълнява критериите за допустимост,
ангажиментите или други задължения, свързани с условията за предоставяне на
помощта или подкрепата, предвидена в секторното законодателство в областта на
селското стопанство, помощта не се изплаща или се оттегля изцяло или частично,
както и че може да се наложи административна санкция под формата на изключване
от правото на участие в съответната схема за помощ или мярка за подпомагане.
Следователно административният акт се основава на материалния закон като
условие за неговата валидност.
За да бъде законосъобразен,
административният акт трябва да съответства и на целта на закона. В противен
случай, когато правомощието да се издаде акт се използва за постигане на друга
цел, различна от законоустановената, то ще е налице превратно упражняване на
власт. Ако тази друга цел е забранена от закона, то актът ще е нищожен. И
обратно, ако преследваната с акта цел е позволена, макар и да не е
законоустановената, то той ще е унищожаем. В случая от доказателствата по
делото не може да се направи извод, че ответникът по жалбата е преследвал цел,
различна от законоустановената – развитието на биологичното земеделие (чл.2,
т.4 от ЗПЗП) и упражняване на контрол за спазване на изискванията за
подпомагане на земеделските производители.
По изложените съображения съдът намира
оспорването на валидността на акта неоснователно и като такова то следва да
бъде отхвърлено.
С оглед изхода на делото и на основание чл.143,
ал.3 от АПК, чл.78, ал.8 от ГПК вр.чл.144 от АПК и чл.24 от Наредба за
заплащането на правната помощ в полза на ответника по жалбата следва да бъде
присъдено юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева.
Така мотивиран и на основание чл.172, ал.2 от АПК,
съдът
Р Е
Ш И :
ОТХВЪРЛЯ жалбата на В.Н.К. ***,
УРН: 583780, в частта, с която се иска обявяване на нищожността на акт с изх. №
01-6500/4223 от 07.07.2017 г. за прекратяване на биологичен ангажимент по мярка
11 „Биологично земеделие“ от програмата за развитие на селските райони за
периода 2014 – 2010 за кампания 2016,
издаден от изпълнителния директор на ДФ „Земеделие“ – София.
ОСЪЖДА В.Н.К. ***, да заплати на Държавен фонд
„Земеделие“ сумата от 100 лева -
юрисконсултско възнаграждение.
Решението подлежи
на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
СЪДИЯ: