РЕШЕНИЕ
№ 1606
гр. Пловдив, 23.09.2022 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
ПЛОВДИВСКИ
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, ХXІХ състав, в открито заседание
на двадесет и седми септември, през две хиляди двадесет и първата година в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Светлана Методиева
при секретаря В.
П. и с участието на прокурор при ОП – Пловдив Костадин Паскалев, като разгледа
докладваното от съдията административно дело № 475 по описа на съда за 2021
година, за да се произнесе взе предвид следното:
Производство по реда на чл.203 и
сл. от АПК, във връзка с чл.1, ал.2 от ЗОДОВ.
Делото е образувано по искова
молба от Л.Д.Л. с ЕГН ********** ***, депозирана чрез пълномощника му адв. С.П.,***
регионална здравна инспекция /СРЗИ/, която искова молба е уточнена съгласно
разпореждане на съдията-докладчик с молба вх. № 5282/23.03.2021 г. Предявени са
за разглеждане посочени като алтернативно
съединени искове за обезщетение за неимуществени вреди, които се претендира да са причинени от някое
от посочени две отделни основания - от незаконосъобразно
действие на администрацията, осъществено по повод изпълнение на административна
дейност, а именно поставяне на ищеца под карантина за периода 17.04.2020 г. до
01.05.2020 г. с Предписание за поставяне на под карантина с изх. № СOV-22-4185/18.04.2020
г. или алтернативно – от нищожен административен акт Предписание за поставяне
на под карантина с изх. № СOV-22-4185/18.04.2020 г., чиято нищожност се иска да
бъде обявена от съда. Всяка от двете искови претенции за обезщетение е заявена
за сумата от 10 000 лева, като се сочи, че същата е такава за неимуществени
вреди, изразили се в невъзможност за напускане на жилището, ограничение в свободата на
придвижване в пространството, притеснения, нервно напрежение, невъзможност за
осигуряване на съществуването, лишаване от храна и възможност за снабдяване с
лекарства в периода на поставяне под карантина на ищеца от 17.04.2020 г. до
01.05.2020 г.
Незаконосъобразността на
твърдяното действие по поставяне под карантина, посочено като първо основание,
се основава от своя страна на нарушение по чл.3 и чл.5 §1, б.“е“ от ЕКЗПЧОС,
като се сочат пороци на самото предписание за поставяне под карантина, а именно
неяснота относно датата на предписанието, както и неговия издател и заповедта
на министъра на здравеопазването, на която се основава, липса на конкретно
фактическо и правно основание за издаване на предписанието, както и на уреден в
закон правен ред за поставяне под карантина, довело до нарушаване на
международните стандарти за законосъобразно лишаване от свобода. Като основания
за нищожност на въпросното предписание за поставяне под карантина ищецът е
заявил издаването на непредвиден в закона административен акт по неуреден от
закона правен ред и от некомпетентен орган, липса на основание за поставяне под
карантина и неспазване на законната цел, съгласно практиката на ЕСПЧ, за
опазване на общественото здраве чрез предотвратяване на разпространението на
инфекциозни болести поради това, че ищецът не е бил установен като заразно
болен, което се определя като изключително тежко нарушение, правещо
предписанието нищожно.
В съдебно заседание, чрез
пълномощника на ищеца, исковите претенции се поддържат, както са предявени,
като се иска и присъждане на направените по делото разноски.
Ответната по иска страна СРЗИ е
депозирала отговор по исковата молба чрез упълномощен юрисконсулт, в който
заявява неоснователност на исковите претенции, като се сочи недопустимост на
искане за отмяна на предписанието като незаконосъобразно поради това, че не е
направено в законовия срок и се моли прекратяване на производството в тази му
част. Посоченото като алтернативно
заявено искане за обявяване нищожност на предписанието се счита за
неоснователно, в която връзка са изложени подробни съображения за спазване
изискванията за форма, наличие на фактически и правни основания за издаване на
предписанието и компетентност на издателя му, както и законността на
постановената задължителна изолация. Сочи се, че поставянето на лице под
карантина не предполага такова интензивно засягане на правата на гражданите, каквото
се твърди от ищеца. Моли се изцяло да се отхвърли иска. В съдебно заседание,
надлежно призован, ответникът не е изпратил представител.
Задължително участващият по реда
на чл.10, ал.1 от ЗОДОВ прокурор от ОП Пловдив изразява становище за недоказаност
на исковите претенции, като моли същите да са отхвърлят.
Пловдивският административен съд, на
първо място, намира, че исковете, предявени по делото, са допустими, като
се има предвид, че се претендира
обезщетение, основано на незаконосъобразни действия на ответника, или
алтернативно - на нищожен административен акт. Поради това и във връзка и с
предвиденото в и чл.204, ал.3 и ал.4 от АПК, а именно пред съда, пред който е
предявен искът за обезщетение да се установява нищожността на акта, от който се
претендират вреди, респективно незаконосъобразността на действието и
бездействието, то не съществува процесуална пречка за разглеждане на исковата
претенция, която е такава съгласно чл.1, ал.2 от ЗОДОВ и се разглежда по реда, установен в АПК. Исковете са предявени от
надлежна страна, предвидена сред лицата, които могат да търсят обезщетение в
разпоредбата на чл.1, ал.1 от ЗОДОВ, респ. чл.203 от АПК. Същите са насочени и
против надлежен ответник, доколкото по смисъла на чл.205 от АПК искът за
обезщетение се предявява срещу юридическото лице, представлявано от органа, от
чийто незаконосъобразен акт са причинени вредите. В случая искове са предявени
против СРЗИ, като се претендират вреди от незаконосъобразна административна
дейност на нейни органи, свързана с поставяне под карантина на ищеца въз основа
на издадено от длъжностно лице при СРЗИ предписание, което се сочи да е нищожно.
Столична РЗИ е юридическо лице, съгласно чл.8, ал.1 от Закона за здравето,
според който регионалните здравни
инспекции са юридически лица на бюджетна издръжка към министъра на
здравеопазването, със седалище населеното място - административен център на
областта.
Същото е предвидено и в Устройствения правилник на регионалните здравни
инспекции /чл.3, ал.1/, поради което и претенциите правилно са насочени срещу
СРЗИ, съобразно с нормата на чл.205, ал.1 от АПК в качеството ѝ на
юридическо лице.
По същество съдът намира, че
исковите претенции са неоснователни.
На първо място, по отношение на
възражението на ответната страна, формулирано в отговора по исковата молба
досежно недопустимост на претенцията на едно от заявените основания и исканото
частично прекратяване, съдът намира, че същото е неоснователно, предвид
формулираното конкретно от ищеца искане. С оглед на изричната конкретизация на
ищеца с молбата му от 23.03.2021 г., касае се до заявена алтернативно претенция
за обезщетение на вреди, които се сочи да са причинени на ищеца от незаконосъобразно
действие на администрацията изразило се в поставяне на ищеца Л. под карантина
/иск по смисъла на чл.204, ал.4 от АПК/, като не е налице оспорване като
незаконосъобразен на самия акт по реда на чл.204, ал.2 от АПК, за да се
преценява дали оспорването му е в срок. В тази насока и съдът следва да прецени
доколко е налице действително фактическо действие на администрацията и дали
същото е незаконосъобразно. Посоченото като алтернативно основание на искането
за присъждане на обезщетение – нищожност на предписанието, не е обвързано със
срок, като общият принцип е, че исковете, предявени при условията на чл.204, ал.3 АПК, предполагат предмет на производството да е само исковата претенция,
а нищожността на акта да се преценява в мотивите на
решението като елемент от фактическия състав на отговорността по чл.1, ал.1 от
ЗОДОВ /в този см. е Решение № 195/2014 г. на ВАС по адм. д. № 6350/2013 г./.
Предвид общо посочените положения и
съдът ще разгледа по същество и двете посочени основания, които обосновават две
отделни искови претенции, като с оглед начина на предявяването им, на практика
се касае до два два алтернативно съединени иска.
Въз основа на събраните по делото
писмени и гласни доказателства, от фактическа страна съдът намери следното:
На 06.04.2020 г. Министърът на
здравеопазването издал Заповед № РД -01-183, с която на основание чл.61, ал.2 и
чл.63, ал.1, 3, 5, 6 и 7 от Закона за здравето, както и чл.29 от Наредба № 21
от 2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести и
във връзка с обявено преди това от НС с Решение от 13.03.2020 г. извънредно
положение поради усложняваща се епидемична обстановка по разпространението на Covid -19, временно било
забранено влизането на територията на България от някои държави-членки,
включително и Австрия, през граничните пунктове, включително и с въздушен транспорт,
с изключение на влизането на българските граждани, за които съгласно т.II.1 от заповедта се
въвеждал ред за поставяне под карантина за 14-дневен срок при влизането им в
страната. На 17.04.2020 г. ищецът Л. пристигнал на летище София с полет от
Виена, Австрия, като му бил предоставен формуляр за събиране на данни на
пристигащи пътници от зони с разпространение на Covid -19 във връзка с епидемична ситуация. На
място от старши инспектор в отдел „Епидемиология и контрол на заразните
болести“, сектор „Имунопрофилактика и контрол на инфекциите“, Дирекция „Надзор
на заразните болести“ в Столична РЗИ на ищеца Л. било издадено Предписание за
поставяне под карантина, в което било посочено, че съставлява Приложение към
Заповед № РД-01-183/06.04.2020 г. и че на основание тази заповед, както и чл.63
от ЗЗ и чл.29 от Наредба №21/2005 г. за реда за регистрация, съобщаване и отчет
на заразните болести, ищецът се поставя под карантина на неговия адрес по местоживеене
*** за срок от 14 дни, считано от 17.04.2020 г. С предписанието били дадени
указания за спазване на дистанция и хигиена в дома, както и указания при проява
на симптом на Covid -19, а също и
каква е наказателната отговорност при неизпълнение на предписанието. Същото
било връчено на 17.04.2020г. на ищеца Л., като му било предоставено време за
придвижване до мястото на карантиниране. След въвеждане на данните в уеб
базирана информационна Система за борба с Covid -19 на предписанието бил даден и
пореден номер COV-22-4185/18.04.2020
г. В изпълнение на предписанието ищецът Л. се прибрал на адреса си в гр. Пловдив,
където живеел заедно със съпругата си свидетелката Иванка Л. и децата си. В
дома си ищецът се отделил самостоятелно в стая, за да не е в контакт с другите
обитатели на жилището, като съпругата му му предоставяла храна, а когато тя и
децата не били вкъщи, ищецът можел да се движи спокойно във всички помещения на
жилището и сам се обслужвал в кухнята. Пазаруването на необходими неща се
осъществявало от съпругата на ищеца, като веднъж ищецът поръчал и му били
доставени покупки и от баща му свидетеля Л. до адреса му. По време на престоя
си вкъщи поради предписанието за карантиниране ищецът бил напрегнат и вкиснат,
предвид това, че не може да изпълнява нормално задълженията си, особено тези, свързани
с бизнеса му, като се налагало да управлява същия по телефона, чувствал се
неприятно, предвид ограничаване на свободата му. През времето на принудителния
си престой вкъщи ищецът се чувствал още нервен и подтиснат, а също се
притеснявал и че може да е носител на Covid -19 и
може да зарази член от семейството си, като неблагоприятните психически
изживявания били свързани и с това, че не му се предоставяла възможност да
докаже посредством специализиран тест, че не е болен, предвид това, че през
цялото време нямал симптоми на заболяване. На 25.04.2020 г. ищецът Л. извършил
нарушение на предписанието за поставянето му под карантина, като временно
напуснал дома си, в която връзка и бил признат за виновен в извършване на
престъпление по чл.355, ал.2, вр. с ал.1 от НК с присъда на РС Пловдив от
31.08.2020 г., постановена по НОХД № 4261/2020 г. Същата била изменена с
окончателно Решение № 260114/18.11.2020г. на ОС Пловдив касателно наложеното
наказание, като при приложение на чл.55 от НК било определено наказание
пробация със задължителните пробационни мерки за срок от шест месеца и на ищеца
не било наложено кумулативното наказание глоба. По депозирано до Апелативен съд
Пловдив искане за възобновяване на наказателното дело от страна на осъдения Л.
ПАС постановил Решение № 260119/23.07.2021 г. по ВНОХД №108/21 г., с което оставил
без уважение искането на Л. за възобновяване на наказателното дело.
Описаната фактическа обстановка
съдът установява въз основа на приетите
по делото писмени доказателства, както и от показанията на двамата разпитани по
искане на ищеца свидетели Иванка Л. и Десимир Л.. Последните съдът като цяло
кредитира, като намира същите за логични, но все пак ги разглежда внимателно и
критично, предвид факта, че свидетелите са съответно съпруга и баща на ищеца и
като такива принципно се предполага тяхна заинтересованост от изхода на делото.
С
оглед на така приетото от фактическа страна и на базата на така анализираните
от съда доказателства, от правна страна настоящият съдебен състав намери
следното:
За да възникне правото на
обезщетение по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ е необходимо да са налице няколко
кумулативно определени предпоставки, а именно: да има причинена вреда -
имуществена или неимуществена; да съществува незаконосъобразен акт,
действие или бездействие на орган или длъжностно лице на държавата или
общината; незаконосъобразният акт, действието или бездействието да са при или
по повод изпълнението на административна дейност; пряка и непосредствена
причинна връзка между незаконосъобразния акт, действието или бездействието и
настъпилата вреда. При липсата, на който и да е от елементите на посочения
фактически състав, не може да се реализира отговорността на държавата по реда
на чл.1, ал.1 от ЗОДОВ.
В конкретния случай исковите претенции се
основават на първо място на твърдяно незаконосъобразно действие, а като второ
фактическо основание, се сочи на нищожен административен акт. Сиреч, касае се
до две съединени претенции с предмет едно и също по
съдържанието си материално право, но с различни правопораждащи факти, поради което и
съдът ще се произнесе по всяко от посочените две отделно алтернативно посочени
основания.
Както е прието в
съдебната теория и съответно в практиката на ВАС, действието, респективно
бездействието на администрацията следва да съставлява фактическо такова, а не
правно и конкретно незаконосъобразното действие е такова, предприето без правно
основание, а по отношение на бездействието - то представлява неизпълнение на
задължение на административния орган, произтичащо пряко от нормативен акт, да
извърши конкретно действие, свързано с прогласено от нормативния акт защитимо
субективно право. Незаконосъобразното действие /бездействие/ по смисъла на
чл.1, ал.1 от ЗОДОВ в тази насока и не може да е юридическо /правно/ действие и
съставлява фактически, а не юридически акт. В конкретния случай като незаконосъобразно действие на
администрацията се сочи поставянето на
ищеца под карантина. Следва да се има предвид, че ищецът Л., като се е
изолирал в дома си, практически е осъществил доброволно изпълнение на дадено му
писмено задължително за изпълнение предписание за поставяне под карантина,
което предписание по своята същност е юридически акт, а не е действие на
администрацията, като в тази връзка определянето на срок и място на
карантиниране са само елементи на този юридически акт – предписание за
поставяне под карантина, което се дава от здравните инспектори съгласно
разписаните им правомощия по чл.19, ал.2, т.6 от ЗЗ. В тази
насока и по отношение на така предявения иск за обезщетение с основание
незаконосъобразно действие, в процесния случай според съда липсва изобщо първият елемент от фактическия състав -
не е налице изобщо
такова фактическо по своя характер действие на административен орган по
смисъла на чл.1,
ал.1 от ЗОДОВ, във вр. с чл.203 и сл. от АПК, чиято незаконосъобразност
да бъде установявана от съда. Съдържанието на понятието действие се извежда във връзка с разпоредбата на чл.250
от АПК, която предвижда, че
всеки, който има правен интерес, може да иска прекратяване на действия, извършвани от
административен орган или длъжностно лице, които не се основават на
административен акт или на закона. От анализа на цитираната норма следва извод, че се регламентира
средство за защита срещу фактически по своя характер
действия, извършвани от
административния орган, извън определените му по
закон правомощия. Както
се каза, в случая се касае до издадено предписание, съставляващо
административен акт, което е изрично предвидено в правомощията на държавните здравни инспектори. Доколкото за носителя на
задължението по административния акт то възниква от узнаването съдържанието на акта, то самото
връчване на акта би могло самостоятелно да се разглежда като фактическо
действие, но в случая, нито се твърди то да е незаконосъобразно, нито пък се
установява да е такова. Видно
е, че предписанието е връчено надлежно на ищеца срещу подпис на датата на
издаването му, като връчването е удостоверено с подпис на връчителя, с което е
изпълнено изискването по чл.61 от АПК за съобщаване на акта. Както се каза, поставянето под карантина с всички
негови елементи е правно, а не фактическо действие, доколкото се осъществява със самото предписание за поставяне под
карантина, което е индивидуален административен акт, поради което и не подлежи на съдебен
контрол по
претендирания ред на чл.204, ал.4 от АПК. Този правен акт, за който няма
данни да е бил обжалван и съответно отменен като незаконосъобразен преди
предявяване на иска, може да бъде принципно предмет на оспорване по реда на
чл.204, ал.2 от АПК, ако не е пропуснат срока за обжалването му по чл.149,
ал.1, вр. с чл.140, ал.1 от АПК, който срок в случая е изтекъл далеч преди
предявяване на исковата молба. Поради това, че в случая се твърди наличие на
фактическо действие на администрацията, чиято незаконосъобразност се иска съдът
да обяви, а не се установява да е налице изобщо такова, то само на това
основание претенцията, основана на тези фактически положения, е неоснователна,
предвид липса на елемент от фактическия състав за реализиране на отговорността
по чл.1, ал.1 от ЗОДОВ. Ето защо и всички
посочени възражения в исковата молба за незаконосъобразност на твърдяното
действие не следва да се обсъждат от съда. Впрочем, така, както те са посочени, практически те
биха били относими към преценка на законосъобразността на издаденото предписание
за поставяне под карантина, на което обстоятелство ищецът обаче, не е основал
претенцията си, а и да беше – то тя би била недопустима поради просрочие.
Що се касае до основаната на нищожен административен акт
претенция за обезщетение, то съдът намира, че същата е изцяло неоснователна. На
първо място, за да е нищожен един административен акт, то същият следва да е
засегнат от особено съществено порок, който го прави негоден да породи правни
последици, като некомпетентност на издателя на акта, неспазване на установена в
закона форма, когато тя е условие за действителност на акта, да е издаден при
съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е довело
до липса на волеизявление /напр. липса на кворум/, или при сериозно нарушение
на материалния закон, което се отразява непоправимо върху съдържанието и
волеизявлението на административния орган, а именно тогава, когато актът е
изцяло лишен от законово основание, или акт с такова съдържание не може да бъде
издаден въз основа на никакъв закон, или от нито един орган, а също и при несъответствие
с целта на закона и то само тогава, когато преследваната цел –
различна от законоустановената – не може да се постигне с никакъв акт, нито на
същия, нито на който и да е друг орган. В конкретния случай,
като основания за обявяване нищожност на предписанието за поставяне под
карантина на ищеца в исковата молба се твърди издаването
на непредвиден в закона административен акт по неуреден от закона правен ред и
от некомпетентен орган, при липса на основание за поставяне под карантина и при
неспазване на законната цел, съгласно посочването ѝ в практиката на ЕСПЧ,
а именно за опазване на общественото здраве чрез предотвратяване на
разпространението на инфекциозни болести, поради това, че ищецът не е бил
установен като заразно болен, което се определя от ищеца като изключително
тежко нарушение, правещо предписанието нищожно.
На първо място, що се касае до възраженията за липса на компетентност за
издаване на въпросното предписание, то съдът намира, че същите не са основателни.
Не е налице твърдяната неяснота относно издателя на акта, като е видно, че той
е подписан от държавен здравен инспектор в СРЗИ. Видно е от представените по делото от
ответната страна доказателства, че издателят на предписанието е длъжностно лице
от състава на СРЗИ, назначено като държавен здравен инспектор в съответния
отдел, сектор и дирекция на РЗИ. В
разпоредбата на чл.19, ал.2 от Закона за здравето нормативно
са установени компетентността и правомощията на държавните здравни
инспектори,
които съобразно текста на
чл.19, ал.2, т.6 от ЗЗ имат право да предписват провеждане на
задължителни хигиенни и противоепидемични мерки, като определят и
срокове за тяхното изпълнение. Процесното предписание е издадено от инспектор в
Столична регионална здравна инспекция, сиреч от
компетентно длъжностно лице и в кръга на нормативно установените му правомощия,
поради което не е налице липса на материална компетентност. Съгласно
чл.11 от ЗЗ с
цел защита на здравето на гражданите на територията на Република България е
предвидено да
се извършва държавен здравен контрол чрез осъществяване на определените в чл.15
от ЗЗ дейности, осъществявани от регионалните здравни инспекции, една от
които е надзорът на заразните болести, каквато е
безспорно и Covid-19. Условията
и редът за осъществяване на държавен здравен контрол са установени освен
в ЗЗ, също и в Наредба № 36 от 21.07.2009 г. за условията и реда за
упражняване на държавен здравен контрол, като
в чл.7 от Наредбата, също така, подробно и изчерпателно са посочени
правомощията на държавните здравни инспектори
при провеждането на държавния здравен контрол, едно от които е това да налагат
принудителни административни мерки, предвидени в закон /т.13/. В
чл.36, т.4 от посочената Наредба № 36/2009 г. се предвижда, че
държавен здравен контрол се извършва за опазване на страната от разпространение
на особено опасни заразни болести по реда на Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен
здравен контрол на Република България, приета с ПМС № 274 от 2006 г. (обн., ДВ, бр. 85 от
2006 г.; изм., бр. 37 от 2008 г.). Съгласно чл.4, ал.1 от
Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен здравен контрол такъв
се извършва именно от регионалните здравни
инспекции на граничните контролно-пропускателни пунктове, където се установяват
постоянни или временни звена за граничен здравен контрол. В конкретния
случай се установява, че въпросното предписание е било издадено именно във
връзка с осъществен контрол от страна на здравен инспектор в СРЗИ при
осъществено влизане на ищеца на територията на Република България от друга
държава. Всичко изложено сочи, че издателят на предписанието е имал съответната
материална и териториална компетентност да го издаде, като в тази насока и
възраженията за нищожност на акта поради липса на компетентност не могат да
бъдат уважени от съда. В тази връзка е налице и съдебна практика на ВАС
касателно именно компетентността за издаване на такива по вид предписания,
постановена в производства по оспорване точно на предписания за поставяне под
карантина, обективирана например в
Решение № 2115/2021 г. по адм. дело № 11937/2020 г. или Решение № 4992/2022 г.
по адм. дело № 903/2022 г. на ВАС.
Не
са налице според съда и съществени пороци във формата на акта, който е видно,
че е издаден в писмена такава и носи подписа на издателя му, като съставлява въведено
със заповедта на Министъра на здравеопазването, на която се основа
предписанието, приложение. Що се касае конкретно до датата на издаването му, то
видно е, че същата е именно 17.04.2020 г., когато предписанието е било и връчено
на ищеца, като поставянето на дата 18.04.2020 г. следва завеждането на
предписанието в съответна информационна система и последващо генериране на
съответен номер на предписанието, а именно COV-22-4185/18.04.2020 г. Наличието на две
различни дати върху предписанието, впрочем, не е повлияло по какъвто и да било
начин на възможността на ищеца да индивидуализира въпросния административен
акт, нито да се ориентира в неговото съдържание, нито се отразява върху
началната дата на поставяне под карантина, която е изрично указана в
предписанието. Същото касае и поправения
регистрационен номер на заповедта на Министъра на здравеопазването, въз основа
на която е издадено предписанието, като е видно, че и в екземпляра, представен
от ищеца с исковата молба, и в този, представен с административната преписка, е
налице еднотипна поправка, като е посочен номер на заповед, каквато в
действителност съществува и е била публикувана на страницата на МЗ.
Като съществен
порок на предписанието за поставяне под карантина се сочи липсата на правни
основания, респективно фактически основания за издаването му, което се твърди и
да води до съществено нарушение на международните стандарти за лишаване от
свобода, предвид именно неспазване на националните правни норми. Действително,
в рамките на връченото на ищеца писмено предписание за поставяне под карантина
в графата „описание на причините за поставяне под карантина“ не е
конкретизирана изрично и подробно причина, а единствено е записано „Виена“.
Следва да се има предвид обаче, че този пропуск не е довел до невъзможност да
се разбере причината за карантинирането на ищеца, сиреч конкретните мотиви на
издателя на предписанието, като се има предвид, че предписанието е основано и
на изрично посочена заповед на Министъра на здравеопазването, която е била
публично обявена и която е предвиждала кръга от лицата, подлежащи на карантина,
а така също и че предписанието е издадено след провеждане на процедура по събиране
от ищеца на конкретна информация с
нарочен формуляр касателно пристигането му в страната от чужбина с конкретен
полет от конкретна държава, посочена в заповедта на министъра, а именно ищецът
е попълнил формуляр, отнасящ се до пристигащи от зони с разпространение на Сovid - 19, в който има и
графа относно информиране за необходимостта от спазване на 14-дневна карантина.
Очевидно е и от показанията на свидетелите, че ищецът е бил изцяло наясно с
причината за своето карантиниране, а освен това, следва да се има предвид и
ноторно известното обстоятелство, че заповедите на Министъра на
здравеопазването, с които се въвеждаха различни по вид мерки в рамките на обявеното в страната извънредно
положение поради разпространението на заразното заболяване Сovid - 19, са публично
оповестявани, както чрез нарочна публикация на сайта на МЗ, така и чрез широко
отразяване в националните медии. В тази насока и според съда липсата на
подробно описание на причините за издаване на предписанието, още повече предвид
точното съдържание на т.3 от същото, от която е видно, че се касае до карантиниране
именно във връзка с опасност от проява симптоми на Сovid - 19, не е довело до такова особено съществено
нарушение, засягащо правото на защита на ищеца, или изобщо до липса на волеизявление,
доколкото е ясно какво се предписва и в каква връзка се издава предписанието. В
тази насока и посочените правни основания в предписанието допълнително насочват
към причините, довели до издаването му, като са налице посочени конкретни
правни основания за издаването на въпросното предписание, а именно както
цитираната Заповед на Министъра на здравеопазването, така и нормите на чл.63 от
ЗЗ и чл.29 от Наредба № 21/2005 г. за
реда за регистрация, съобщаване и отчет на заразните болести. Съгласно чл.63,
ал.1 от ЗЗ, в съответната редакция на закона към датата на издаване на Заповед
№ РД-01-183/06.04.2020г. на Министъра на здравеопазването, при възникване на извънредна епидемична обстановка министърът на
здравеопазването въвежда противоепидемични мерки на територията на страната или
на отделен регион. Нормата на чл.29 от Наредба № 21/2005 г., в редакцията ѝ, действала към датата на издаване на въпросната
заповед на министъра, е предвиждала, че при възникване на
нови заразни болести с потенциален риск от епидемично разпространение, както и
при случаи на биотероризъм, министърът на здравеопазването със заповед може да
разпореди задължителна регистрация, съобщаване и отчет на заболявания, извън посочените
в приложение № 1 на Наредбата и конкретни мерки,
ред и начин на надзор в съответствие с епидемичната ситуация. Не е спорно по делото, а и е публично
известен факт, че към дата на издаване на заповедта,
както и издаване на предписанието за поставяне под карантина, с Решение на НС
на Република България от 13.03.2020 г. в страната бе обявено извънредно
положение предвид това, че както в национален, така и в световен мащаб е установена усложнена епидемична обстановка във връзка с
разпространението на Covid-19 – ново заразно заболяване, във връзка с чието разпространение е обявена и пандемия
от СЗО. В тази връзка и Министърът на
здравеопазването е издал Заповед № РД-01-183/06.04.2020 г., с посочено основание по чл.61, ал.2 и чл.63, ал.1, 3, 5, 6 и 7 от ЗЗ и
чл.29 от Наредба 21/2015 г. В нормата на чл.61, ал.2 от ЗЗ е посочено, че когато
съществува заплаха за здравето на гражданите от болести извън посочените по
ал.1, министърът на здравеопазването може да разпореди задължителна изолация на
болни, на заразоносители, на контактни лица и на лица, които са влезли на територията на страната от други държави. В посочената Заповед № РД-01-183/06.04.2020 г., на която е основано процесното задължително предписание, в т.II.1 е изрично регламентиран ред за поставяне под карантина за срок от 14 дни
с предписание по образец, приложение към заповедта, от органите на граничния
здравен контрол, на всички лица, които влизат на територията на Република
България, като се определя и в т. II.9, че ако до изтичане на определения с
предписанието срок не се появят симптоми за Covid-19, карантината
се счита за преустановена. Действително в самото предписание не е изрично
посочена конкретната разпоредба от въпросната заповед на министъра, която
предвижда поставяне на ищеца под карантина, но с оглед казаното относно това по
какъв повод и с какво е започнала процедурата по издаването на предписанието, а
именно формуляр за събиране на данни от ищеца именно в качеството му на
пристигащ пътник - български гражданин на територията на България от друга
държава, не се установява твърдяната неяснота по отношение на основанието за
поставяне под карантина. Вярно е посоченото от ищеца обстоятелство, че към
момента на издаване на предписанието не е била въведена все още легална
дефиниция на понятието „карантина“, което става с изменението на ЗЗ, в сила от
14.05.2020 г., когато вече е налице и разграничение между понятията „карантина“
и „изолация“. Същевременно обаче и от настоящия текст на ЗЗ става ясно, че е
налице фактическа идентичност в начина на изпълнение на всяка от посочените
мерки, което съставлява действие по отделяне на конкретно посочени лица от
останалите с цел предотвратяване разпространението на заразна болест. Разликата
между двете мерки, която бе въведена в ЗЗ и е налице понастоящем, предвид
именно спецификите на световната ситуация, свързана с появата на непознато,
недостатъчно изследвано и проучено заразно заболяване, се отнася само до кръга
на лицата, подлежащи на отделяне чрез съответната мярка с оглед на това дали са
заболели или заразоносители или само контактни на такива лица, или влезли в
страната от други държави, но не и до характера на мярката, която, както се
каза, съставлява фактическо отделяне с цел предотвратяване разпространение на
заразна болест. В този смисъл, предвид наличието на изрична разпоредба на
чл.61, ал.2 от ЗЗ, в редакцията на закона към момента на издаване на процесното
предписание, която предвижда възможност за изолация на лица, които са влезли на територията на страната
от други държави по разпореждане на министъра на здравеопазването при
съществуваща заплаха за здравето на гражданите от болести, извън тези, които са
по списъка на известните заразни болести по чл.61, ал.1 от ЗЗ, в който към
момента на издаване на предписанието не е било включено заболяването Covid-19, то налице е било валидно правно
основание за карантиниране на ищеца и правна рамка, въз основа на която е била
въведена и съответно наложена здравната мярка. Впрочем, с понятието карантина,
като здравна мярка именно на изолация, прилагана по отношение на граждани,
влизащи на територията на страната от други държави още преди измененията на
Закона за здравето борави Наредбата за условията и реда за провеждане на граничен
здравен контрол на Република България, а в случая се
касае до упражнени правомощия на здравни инспектори за
опазване на страната от разпространение на особено опасни заразни болести именно във връзка с осъществяване на граничен здравен контрол. В тази
насока и съдът намира за неоснователни възраженията на ищеца, посочени в
исковата му молба относно това, че към момента на издаване на задължителното
предписание е липсвал установен правен ред за това и с това е бил нарушен принципът
за законоустановеност на приложената мярка по лишаване от свобода. В тази
насока относно това, че не е налице нищожност на основано на посочените
разпоредби от Закона за здравето задължително предписание е налице и изрично
произнасяне и на ВАС с Решение № 2515/2021 г. по адм. дело № 11937/2020 г.
Действително, както е посочил ищецът в своята искова молба, наложеното с
издаденото му задължително предписание за поставяне под карантина ограничение
попада под хипотезата на съответно лишаване от свобода по смисъла на чл.5, т.1,
б.“е“ от ЕКПЧОС, в която връзка и ищецът е цитирал и практика на ЕСПЧ. Не е
налице обаче незаконност на мярката по причина липса на установен в закона срок
на прилагането ѝ, доколкото такъв е посочен изрично в заповедта на
министъра, издадена въз основа на дадените му за това правомощия от ЗЗ. Следва
да се има предвид, че предвидената по закон изолация/карантина се отнася до
различни по вид заболявания, поради което и с оглед възможностите и данните за
тяхното разпространение и преценка на конкретния епидемиологичен риск, следва
да се съобразяват и сроковете на изолиране на съответното лице, за което
законът е дал възможност за съответна преценка на компетентните здравни власти.
В случая, приложеният срок от 14 дни изолация в никакъв случай не може да се
определи и като прекомерен или значителен, като се има предвид нивото на
научните данни, които са били известни относно възможностите и периодите на
заразяване, респективно заразоносителство с вируса SARS-CoV-2 към момента на приложение на
ограничителната мярка. Видно е, че този срок съответства и на посоченият такъв
в „Обновена стратегия за борба с Covid-19“ от 14.04.2020 г. на СЗО. Както сочи и Конституционният
съд в Решение №10/2020 г. по к.д. № 7/2020 г. неоправдано е
очакването, че в закона би могло отнапред да се определи срок за въвеждане на
противоепидемични мерки. При голямото разнообразие на заразни болести, които
биха могли да бъдат основание за въвеждане на извънредна епидемична обстановка,
тяхната специфика на епидемично проявление и разпространение, както и
непредвидимия отговор в човешкото поведение на възникналата опасност,
определянето на законов срок, който да е приложим за всяка от
противоепидемичните мерки, е нереално. В тази насока и следва да се съобрази
отново обстоятелството, че максималният срок на карантината на практика е
определен в заповедта на Министъра на здравеопазването, с която се въвежда
мярката, която пък съставлява акт, подлежащ на обжалване пред съд, поради което
и не може да се счете, че е налице нарушение на принципа относно
законоустановеност на мярката.
Съдът не намира за установено твърдението на ищеца и относно това, че
издаденото предписание се явява нищожно предвид неспазване на законната цел, съгласно практиката на ЕСПЧ, за опазване на
общественото здраве чрез предотвратяване на разпространението на инфекциозни
болести поради това, че ищецът не е бил установен като заразно болен. Следва да
се има предвид в тази насока, че ЕКПЧОС говори за законно лишаване от свобода,
което е с цел да се предотврати
разпространението на инфекциозни болести. В случая безспорно е, че заболяването Covid - 19 съставлява инфекциозна по
своя характер болест. Безспорно е също така и че научните доказателства за нейното
развитие, начините на заразяване, време на заразоносителство и предаване,
включително и при липса на проявени симптоми и особено новите варианти на
вируса, който го предизвиква, търпят развитие във времето, което впрочем изрично
се отбелязва в множество от актовете на Европейската комисия, както и
Европейския парламент и Съвета. В тази насока и предвиденото в Закона за
здравето ограничение на свободата на гражданите е именно във връзка със
съществуваща заплаха за здравето им, каквато предвид обявената световна
пандемия, е безспорно налице. Поради това и същото ограничение оправдано е
разпростряно върху по-голяма категория от лица, а не само върху установено
заболелите такива, но и по отношение на контактни на такива и на лица влезли от
територията на други държави.
Както е публично
известно, през февруари и март 2020 г. от Съвета на Европа и
Световната здравна организация са постановявани актове, с които се признава, че
широкото разпространение на нови заразни болести като Covid-19 е потенциална
заплаха за здравето в световен мащаб, а взрива на заболяването е определен като
„спешна ситуация за общественото здраве с
международно значение“ (в този смисъл
Заключения на Съвета относно COVID-19 (2020/C 57/04). Държавите имат общо задължение съгласно КЗПЧОС да
предприемат адекватни мерки за защита на населението от разпространение на
COVID-19. Член 2 от ЕКПЧОС задължава
държавите да установят законодателна рамка и да прилагат регулаторни рамки за
опазване на живота. Съгласно
чл.4, ал.2 от КРБ Република България гарантира живота, а
според чл.52, ал.3 от Конституцията държавата е длъжна да закриля здравето
на гражданите. Това изисква от нея изпълнение на позитивни задължения
за защита на хората срещу смъртоносни заболявания и произтичащите от тях
страдания, както и осигуряването на адекватно ниво на медицинска помощ. Според
чл.11
от Европейската социална харта (ревизирана), държавите
трябва да демонстрират способността си да се справят с инфекциозните
заболявания чрез механизми за докладване и уведомяване за болести и като вземат
всички необходими извънредни мерки в случаи на епидемии. В
случая, при наличие на обявено в страната извънредно положение към момента на
издаването на предписанието на ищеца във връзка с усложнена епидемична
обстановка, безспорно е, че е било
застрашено
не само конституционно гарантираното право на живот и здраве на всеки човек, но
и на определена общност. Затова и когато възникне такава обстановка е
безспорно, че гражданите са призвани да отдадат предимство на защитата на
ценностите от най-висш порядък пред защитата на техните граждански права и
свободи. Причината за това е, че рискът от погубване на
човешкия живот и увреждане на човешкото здраве е заплаха за всички други
човешки права и свободи, както и за демократичния ред. За да изпълни
позитивните си задължения по чл.28 и чл.52, ал.3 от Конституцията, държавата е
в правомощието си да предприеме всяко активно действие за гарантиране на живота
и здравето на гражданите, а националната сигурност,
народното здраве, обществения ред и моралът са ценности, за защитата на които
може да бъде ограничавано упражняването на редица права и свободи
/в този смисъл е произнасянето с Решение № 10/2020 г. на КС по к.д. № 7/2020 г./. Впрочем и ЕСПЧ в своята практика
/вкл. и приложеното от ищеца решение/ сочи, че ограничаването правото на
свобода следва да е съобразено с конкретните обстоятелства. Вярно е в тази
насока, че ищецът към момента на поставянето му под карантина с процесното
предписание не е бил доказано заболял от Covid-19, но наличието на данни за брой на заболели лица от
това инфекциозно заболяване в различни държави, изброени в заповедта на
министъра на здравеопазването, сред които и държавата, от която се е завръщал в
страната ищецът, както и липсата на достатъчно категорични научни доказателства
относно срока на проява на симптоми на заболяването след заразяване и този на
възможност от предаване на вируса, включително и заразоносителство без проявени
симптоми, са конкретни обстоятелства, които са били относими и са били оценени
при приложението на това ограничение. В тази насока и е разрешението на КС на
Република България в цитираното вече Решение по по к.д. №7/2020 г., където се
сочи, че по естеството си преценката за пропорционалност
следва да е винаги конкретна и във всеки отделен случай съотношението може да
бъде различно и не може да бъде дефинирано по пътя на абстрактното тълкуване,
но е задължително, съобразно принципа на пропорционалност, конкретното ограничение
да е съразмерно на преследваната цел, а не да надхвърля необходимото за нейното
постигане (Решение № 12/1997 г. по к. д. № 6/1997 г., Решение № 14/2014 г. по
к. д. № 12/2014 г.). В тази насока и в цитираното решение е заявено и че Конституционният
съд е имал възможност да изясни някои от съществените въпроси, които възникват
в практиката, а и в конституционноправната доктрина, във връзка с балансирането
на влизащите в конфликт основни права. В Решение № 8/2019 г. по к. д. № 4/2019
г. КС е приел, че: „По естеството си балансирането е дейност по анализ и
оценка, която се извършва случай по
случай и се утвърждава като подход на съдилищата, които са точният форум за
разрешаване на колизия между правата. Това не е дейност по организиране на
правила за разрешаване на бъдещи конкретни случаи на напрежение между основните
права, подходящи да бъдат универсално прилагани с оглед на една твърда йерархия
на интереси и принципи. При балансирането се
дава превес на интереси при конкретни обстоятелства и съдебни изисквания,
поради което не се установяват сигурни и постоянни правила, а точно обратното –
те подлежат на промяна“. Предвид посоченото и съдът намира, че приложената
мярка не е
непропорционална, доколкото с оглед конкретиката на обстоятелствата около
прилагането ѝ е насочена към постигане на обществено значимата цел –
защита на здравето на гражданите, като така, както същата е била въведена, а
именно карантиниране на лице в дома му, или на друго посочено от него място,
където същото ще пребивава, въпросната мярка се явява и с по-ниска степен на
засягане на индивидуалните права на гражданите, доколкото не предвижда например
изолация в медицинско заведение, или друго такова, посочено от властите. В тази
връзка и приложената мярка не може да бъде счетена за непропорционална поради
непредоставена възможност за доказване посредством специализиран тест, че
лицето не е заболяло, пак предвид липсата на достатъчно научна информация към
момента на налагането ѝ за достоверност на методите на тестуване,
респективно моментът, в който тестът би регистрирал заболяване, предвид
наличието и на данни за развитие на болестта и при отрицателни резулатати от
серологични изследвания. Така предвидената мярка е пропорционална на преследваната
цел и понеже не нанася особено съществена вреда на гражданите, които, както се
каза се изолират в дома им, което не ги лишава по никакъв начин от храна,
облекло, медицинско обслужване и т.н. Отделно от посоченото, независимо от
задължителния характер на предписанието за поставяне под карантина, същото
съставлява акт, който подлежи на съдебен контрол, поради което и на засегнатото
от него лице е предоставена достатъчна гаранция за защита.
Посочените обстоятелства навеждат на извод за
липса на непропорционалност на мярката и в тази връзка налагането ѝ в
противоречие с международните стандарти, установени от ЕСПЧ, при прилагане на
ЕКПЧОС. Конвенцията в чл.5, т.1, б.“е“ не предвижда лишаване от свобода само на
установено заразноболни лица, но такова, насочено изобщо към предотвратяване
разпространението на инфекциозни болести. Предписанието е акт за предприемане на хигиенни и
противоепидемични мерки и се издава именно във
връзка с предотвратяване на разпространение, в случая на COVID –
19 и опасността от разпространяване на инфекции и представлява принудителна
административна мярка, като има
задължителен характер за адресата си, съгласно чл.44 от
Закона за здравето. Пропорционалността
/забраната за прекомерност/ е изискване на принципа на правовата държава, според което ограничаването на правата е съразмерно
средство за постигане на определена цел, когато не се надхвърля степента на
допустимото му ограничение, съизмерено със значимостта на защитавания интерес,
и когато няма необосновано спрямо защитата на други конституционни ценности
разширяване на основанията за допускане на ограничения на правата на
гражданите. Степента, в която е допустимо ограничаването на правото, е в
зависимост от значимостта на интереса, преценен като също подлежащ на
конституционна закрила дотолкова, че да позволява изключение /Решение № 7 от
1996 г. по к. д. № 1/1996 г. /. В случая, както се посочи, с оглед наличието на установена в световен мащаб
заплаха за човешкото здраве и живот, неочакваният, неизвестен и непредсказуем характер на пандемията
води до това да се признае по-голяма свобода на преценка на държавата как да
реагира, при условие, че несъмнено се налагат
незабавни мерки.
Предвид всичко изложено и съдът
не намира да са налице основания за признаване нищожност на предписанието за
поставяне под карантина на ищеца.Установи се, че акт с подобно
съдържание е допустим от правния ред, издаден е от
компетентен орган и въз основа на съществуващи правни норми, в преследване на
законоустановена цел – опазване на общественото здраве в условията на обявена
световна пандемия от остро заразна болест, причинена от недостатъчно познат вирус. Тези обстоятелства
изключват както неправилното приложение на материалния закон, така и
противоречието на оспореното предписание с целта на закона, а също и наличието на превратно упражняване
на власт при издаването му. Разпоредените с предписанието правни последици
не са нетърпими като противоречащи на правопорядъка по начин, изключващ въобще
настъпването им, в която хипотеза би била налице нищожност на
административния акт. Ето защо и съдът намира, че не са налице основания за приемане
твърдението на ищеца за нищожност на предписанието за поставяне под карантина,
като в тази връзка и намира, че основаният на същото иск се явява неоснователен
поради липса на нищожен административен акт като първата предпоставка от
фактическия състав на отговорността за вреди по чл.1 от ЗОДОВ.
Отделно от това, макар да се установява от доказателствата по делото, че
ищецът е имал неблагоприятни психически изживявания в резултат на престоя му
под карантина, като нервност, подтиснатост, които действително се свързват с
невъзможността да се движи свободно в пространството, то от доказателствата по
делото изобщо не се установяват твърдените от него вреди, свързани с невъзможност за осигуряване на съществуването му,
лишаване от храна и възможност за снабдяване с лекарства, доколкото от свидетелските
показания става ясно, че ищецът не е бил лишен по никакъв начин от снабдяване
на тези му основни нужди. Посоченият като изживян страх от това да не бъде
подведен под наказателна отговорност при нарушение на карантината не се
установява от показанията на свидетелите, които сочат единствено на изживян от
ищеца страх от това да не заболее и зарази близките си с Cоvid-19, който страх не е в пряка
причинно-следствена връзка с предписанието за поставяне под карантина. Както се
отрази по-горе, установено е с влязъл в сила съдебен акт нарушение на
задължителното предписание, за което ищецът е понесъл наказателна отговорност.
В тази насока и посоченото от него обстоятелство на претърпян страх от
евентуално реализиране на наказателна отговорност по никакъв начин не може да
се счете за сериозно обстоятелство, доколкото, очевидно не му е попречило да
наруши предписанието. Самото лишаване от свобода, включващо невъзможност за
свободно придвижване извън жилището на ищеца е последица от изпълнението на
предписанието, което не е било признато за незаконосъобразно и съдът сега не
намери да е нищожно, поради което и предвид законосъобразността на посочената
последица, същата не може да се определи като вреда за ищеца.
Независимо от изхода на спора, липсва заявено искане
от ответната страна за присъждане на разноски, поради което и съдът не дължи
произнасяне.
Предвид изложените мотиви и Съдът
РЕШИ:
ОТХВЪРЛЯ предявената от ищеца Л.Д.Л. с ЕГН ********** *** искова претенция за обезщетение за
неимуществени вреди в размер на 10 000 лева, причинени от незаконосъобразно действие –
поставяне под карантина за периода 17.04.2020 г. – 01.05.2020 г., както и предявената искова претенция за обезщетение за
неимуществени вреди в размер на 10 000 лева, причинени от нищожен административен акт
Предписание за поставяне под карантина изх. № COV-22-4185/18.04.2020 г., издадено от държавен здравен инспектор в отдел
ЕНЗБ, Сектор ИКИ, Дирекция НЗБ при Столична регионална здравна инспекция, като НЕОСНОВАТЕЛНИ.
Решението подлежи
на обжалване пред Върховния Административен съд, в 14-дневен срок от
съобщението до страните за постановяването му.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: