Решение по дело №155/2024 на Административен съд - Силистра

Производството е образувано по жалба на Областния управител на област с административен център гр.Силистра, подадена при условията на чл.45 ал.4 изр.2 от Закона за местното самоуправление и местната админи-страция (ЗМСМА) и чл.32 ал.2 от Закона за администрацията,срещу Решение №256, взето по Протокол №10/24.04.24г. от заседание на Общински съвет Силистра,в частта му по т.1 (в сегмента за цената),с което е дадено съгласие кметът на община гр.Силистра да издаде заповеди и сключи договори за предоставяне под наем на имотите - полски пътища,включени в масивите за ползване,на лицата,които са определени за ползватели със заповедите по чл.37в ал.4 от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ) съобразно сключените споразумения между собствениците и/или ползватели на земеделски земи за стопанската 2023-2024г. на следните цени…(посочени в таблица три землища - с. Срацимир, с.Българка и с.Казимир) цена на годишно рентно плащане 72.00 лева (за всяко от тях).

С жалбата се поддържа, че оспореното решение било немотивирано, прието в нарушение на нормативните изисквания за форма на администра-тивните актове. Мотиви за причината и начина на формиране на различна от определената по реда на §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ цена, не се съдържали и в под-готвителните документи по издаване на оспореното решение, което сочело на пълна липса на такива и било достатъчно основание за отмяната му, по аргумент от чл.146 т.2 АПК. Оспорващият орган поддържа и материална незаконосъобразност на процесния частично обжалван акт на Общинския съвет,тъй като счита,че същият в настоящата хипотеза (чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ), действа при обвързана компетентност и не е могъл произволно да определи цената, на която да бъдат отдадени под наем общинските полски пътища, попадащи в масивите за ползване,защото нормотворецът изрично е посочил: „…по цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището“ При това положение поддържа,че било налице и основанието от чл.146 т.4 АПК за отмяна на атакуваното решение по т.1.Ето защо настоява оспореното решение, в частта му относно цената, да бъде отменено, като счита, че при приемането му, неправилно е приложен материалният закон и е накърнена неговата цел.

Ответникът - Общински съвет гр.Силистра, представляван от неговия председател Д. Т., не изразява становище по жалбата.

Производството е по реда на чл.145 и сл. АПК, във връзка с чл.45 ал.4 пр.2 ЗМСМА и чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ.Съдът,като обсъди изложените в жалбата доводи,след преценка на доказателствата по делото, прие следното:

Оспорването е процесуално допустимо, като подадено срещу админи-стративен акт, в отклонение от чл.145 АПК, по силата на специалната разпо-редба на чл.45 ал.4 и ал.3 ЗМСМА; подлежащ на съдебен контрол;от активно легитимирана страна, предвид нормативните правомощия на областния управител да упражнява контрол за законосъобразност по отношение на всички категории актове на общинските съвети, вкл. изрично посочените по чл.45 ал.4 ЗМСМА. Съгласно препращането от чл.45 ал.12 ЗМСМА, приложими са правилата от АПК, което означава, че 14-дневният срок от чл. 149 ал.1 АПК се отнася и за оспорващия орган. Последният е спазен, независимо от липсата на доказателство за датата на връчване на процесно-то решение на областния управител.След справка с официалния сайт на Община гр.Силистра (http://www.obs-silistra.com/) се установява,че както Протокол №10/24.04.2024г, така и Решение №256 са публикувани на 02.05. 2024г. (л.9), което сочи, че подадената на 13.05.2024г. жалба, е процесуално допустима. Без значение е организацията на работа в звеното по чл.29а ЗМСМА, свързана със съобщаването на процесното решение на областния управител, както и с регистрирането на жалбата срещу него, поставяне на вх.номер и др.под., при липса на каквито и да е доказателства за обратното. Разгледана по същество, жалбата е основателна.

Предмет на съдебния контрол е Решение №256, взето по Протокол № 10/24.04.2024г. от заседание на Общински съвет гр.Силистра, в частта му по т.1, относно определените наемни цени. Със същото е дадено съгласие кметът на община гр. Силистра да издаде заповеди и сключи договори за предоставяне под наем на имотите - полски пътища, включени в масивите за ползване, на лицата, които са определени за ползватели със заповедите по чл.37в ал.4 ЗСПЗЗ, съобразно сключените споразумения между собствениците и/или ползватели на земеделски земи за стопанската 2023-2024г. на следните цени…(посочени три селища - с.Срацимир,с.Казимир и с.Българка) цена на годишно рентно плащане 72.00 лева (за всяко от землищата).

От административната преписка се установява, че с Искане на Директора на Областна дирекция „Земеделие“ Силистра, заведено с вх.№547/08.2004.24г. (л.23) и адресирано до Председателя на общински съвет гр.Силистра, ответният орган е уведомен, че с влезли в сила заповеди по чл. 37в ал.4 ЗСПЗЗ,са разпределени масивите в посочените землища, в които са включени проектирани в плана за земеразделяне полски пътища (които, по хипотеза, са общинска собственост) и отразени в същия, попадащи в масивите за ползване на съответните собственици и/или ползватели. Съгласно чл.37в ал.4 изр.2 ЗСПЗЗ, те могат да подават заявления до председателя на комисията по чл.37в ал.1 ЗСПЗЗ за предоставяне ползването на проектираните в плана за земеразделяне полски пътища, които не са необходими за осигуряване на пътен достъп до имотите и за напоителните канали, които не функционират, попадащи в разпределените им масиви за ползване за стопанската 2023-2024г., по цени в размер на средното годишно рентно плащане за съответното землище. Такава е изричната уредба в чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ, а с §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ е нормиран редът за определяне на горната цена, като с ал.3 на същия §2е ДР ЗСПЗЗ е разпоредено нейното задължително оповестяване посредством публикуване на интернет страницата на съответната областна дирекция „Земеделие“, в изпълнение на базовите принципи за прозрачност и предвидимост при уреждане на правоотношения от процесния вид. Заявления са били подадени от земеделски стопани за ползване на полски пътища в посочените селищни землища, при оповестената цена от 27.00-28.00 лв./дка, приложени към искането, намиращи се от л.24 до л.38 от делото.

Председателят на общинския съвет гр.Силистра е изготвил Докладна записка (ДЗ) №564/15.04.2024г. (л.22), възпроизвеждаща основното искане, вкл. размера на наемната цена в обема на установените средни годишни рентни плащания от ОДЗ-Силистра за различните землища, която е разпределил за становище на две от постоянните комисии: - по общинска собственост, приватизация и следприватизационен контрол, жилищна политика; и - по бюджет и финанси. Същите са я обсъдили на свои заседания (по т.4), проведени на 23.04.2024г., видно от присъствени листи и протоколи, намиращи се на л.39-л.42.Членовете на ПК по общинска собственост са взели решение да подкрепят ДЗ, но да предложат размер на наемната цена от 72 лева за декар, като в протокола не са отбелязани съображения за това. Членовете на ПК“Бюджет и финанси“ също са решили да подкрепят ДЗ, но при актуализиране на цената (72 лева/дка).

От приложения Протокол №10/24.04.2024г. от проведеното заседание на общинския съвет, се установява, че на него са присъствали 32 общински съветници от общо избрани 33, с мандат 2023г.-2027г., което сочи на спазен регламент от чл.27 ал.2 ЗМСМА. Докладвани са били становищата на двете комисии по т.6 от Дневния ред, като председателят на ПК “Общинска собственост“ е уточнил, че постъпилото в комисията и докладвано предложение за наемна цена от 72.00 лева/дка, било основано на Заповед №РД-46-95/27.03.2023г. на Министерството на земеделието (л.45-л.48). Председателят на ПК “Бюджет и финанси“ е подкрепил предложението, след което не са последвали обсъждания. На гласуване (първоначално) е било подложено предложението за промяна и уеднаквяване на цената за полските пътища и в трите землища на 72.00 лева/дка, при която да бъдат сключени договорите с ползвателите им. Същото е било прието с 29 гласа „за“; 1 -„против“ и 1 -„въздържал се“ (2 – неприсъствали). С последващо гласуване е прието предложеното проекторешение, в съвкупността му от три отделни точки (ДЗ № 564), което в частта по т.1, по отношение на определеното годишно рентно плащане, извън регламентацията от чл.37в ал.16 изр.1 ЗСПЗЗ, е предмет на настоящия контрол.

Не се спори между страните,че като решение от кръга на нормираните с чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА, същото е валидно прието с мнозинство повече от половината от общия брой на съветниците, съгласно чл.27 ал.4 ЗМСМА, при поименно гласуване (арг.чл.27 ал.5 ЗМСМА), отразено в протокола.

При горните фактически установявания, настоящият състав приема от правна страна следното: Оспорването е частично, по отношение на точка 1 от атакувания акт на органа на местното самоуправление и само относно размера на определената наемна цена, като жалбоподателят твърди, че същото е взето в явно противоречие с материалния закон и при нарушени изисквания за неговата форма (липса на фактически основания, обосновали приемането на такава точно наемна цена за трите землища в общината, различна от средното годишно рентно плащане за същите).

Съгласно чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ ползването на общинските имоти, представляващи полски пътища и попадащи в масивите за ползване, се предоставя по цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището на всяко отделно населено място, съставна част на общината. Според §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ същото се определя от комисия, назначена със заповед на директора на ОДЗ-Силистра, въз основа на данни, предоставени от съответната общинска служба по земеделие, за средната стойност на рентните вноски, изчислена на база всички договори, регистрирани в ОбСЗ. От представения Доклад от 16.01. 2023г. на комисия, назначена със Заповед №РД 07-1-4/05.01.2023г. на директора на ОДЗ-Силистра (л.12-л.16) е видно, че нормативните изисквания са спазени и са определени средните годишни рентни плащания по землища и по видове имоти, съобразно начина на трайното им ползване (НТП),като релевантни за делото са тези с НТП „нива“. Същите са публикувани на официалния сайт на ОД„Земеделие“ Силистра, което обстоятелство е потвърдено с Писмо вх.№1118/10.07.24г. на директора на ОДЗ-Силистра. Проведени са били процедурите за постигане на споразумение между собствениците и/или ползвателите на земеделски земи в отделните землища, създаването на масиви за ползване и тяхното разпределяне по реда на чл.37в ал.1-ал.3 ЗСПЗЗ, а след влизане в сила на заповедите по чл.37в ал.4 ЗСПЗЗ (публикувани на сайта на ОДЗ-Силистра - л.17), е инициирана процесната по делото процедура.

Относно компетентността на органа, спазване на изискването за форма и на административно-производствените правила - чл.146 т.1-т.3 АПК: Според чл.138 КРБ, Общинският съвет е орган на местното самоуправ- ление в общината. Няма съмнение, че именно в неговите правомощия е да управлява и да се разпорежда с общинската собственост,вкл. в случаите по ЗСПЗЗ. Компетентността на всеки орган на власт е законоустановена, като според чл.21 ал.1 т.8 ЗМСМА, общинският съвет е овластен да приема решения за придобиване,управление и разпореждане с общинско имущество т.е. да упражнява правата на едноличния собственик. В изпълнение на това си правомощие ответният колективен орган е приел процесното решение, като е спазил административно-производствените правила, според Протокол №10/24.04.2024г. Конфликтният момент (различен от проекта за решение по ДЗ №564) е свързан с цената, на която да бъдат предоставени за ползване общинските полски пътища, попадащи в масивите за ползване, съгласно мотивираното искане на директора на ОДЗ-Силистра.Проведеното гласуване е съобразено с чл.27 ал.4 и ал.5 ЗМСМА (поименно, със съответното мнозинство), което сочи на извод за липса на съществени нарушения в процеса на волеобразуване от ответния колективен орган.

Настоящият състав приема,че не е нарушено нормативното изискване за форма на оспорения акт, тъй като мотиви (в становището на ПК по общинска собственост) са изложени в заседанието на общинския съвет, свързани с това, че предложената цена от 72.00 лева/дка била съобразена с цените от Приложение №1 към Заповед №РД-46-95/27.03.2023г. на Министерство на земеделието, в което за община Силистра била посочена „начална тръжна цена“ от 78 лева/дка. Независимо, че визираната заповед е за провеждане на тръжни процедури за отдаване под наем или аренда на свободните земеделски земи от Държавния поземлен фонд (ДПФ), а не за полски пътища, а въпросното Приложение №1 регламентира начални тръжни цени за стопанската 2023/2024г. на същите имоти от ДПФ, следва да се приеме, че са налице съображения, свързани с определянето на по-висока цена от средното годишно рентно плащане за въпросните землища. Въпреки това, не може да не бъде отбелязано, че приетата цена в оспореното решение не е тази от цитираната заповед, като остава неяснотата - по какъв механизъм и съображения е определена процесната по делото. Отделен е въпросът доколко са законосъобразни така изложените мотиви (фактически обстоятелства) и, още повече - доколко са установени (доказани, посредством методиката от §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ).

Предвид значимостта на оспорената т.1 от Решение №256, свързана със съществен елемент от неговото съдържание - при каква наемна цена да бъдат сключвани договорите с ползвателите на масивите, в които се намират съответните общински полски пътища, в тази му част атакуваното решение задължително е следвало да бъде мотивирано, както основателно счита областният управител,но не и с аргументите,посочени от ПК по общинска собственост,а съгласно проверени данни за рентните плащания в различните селища на общината през 2022г. и след прилагане на методиката от §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ. Произволно определената цена за ползването на полските пътища от общинския съвет, не се вмества в нормативния регламент.

Законовото изискване за начина на определяне на цената за ползване на полските пътища, в хипотезата на чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ,респ. чл.77б ПП ЗСЗПП, във връзка с §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ, не може да бъде преодоляно с позоваване на общата разпоредба на чл.14 ал.8 от Закона за общинската собственост (ЗОбС),щом се регулират специални правоотношения по ЗСПЗЗ. В този контекст поставен спорният въпрос, води до извод за основателност на довода на областния управител, че в конкретния случай,не може да намери приложение никое от основанията от чл.14 ЗОбС, тъй като процесните правоотношения се намират на терена на специалния ЗСПЗЗ, конкретно регламентирал тяхното възникване и уреждане. Без колебания по въпроса е и съдебната практиката, като за целите на настоящото произнасяне е достатъчно да бъдат посочени Решение № 14742/27.11.20г.,адм.д.№7317/20г. и Решение №4531/28.04.23г.,адм.д.№4263/22г.- двете на IV О на ВАС.

Относно главния релевиран довод за противоречие с материалния закон и несъответствие с нормативната цел: С чл.37в ЗСПЗЗ е нормиран редът, по който се създават масиви за ползване на земеделски земи. Съгласно ал.4 на с.чл. комисията по ал.1 изготвя доклад до директора на областната дирекция „Земеделие“, който съдържа сключеното споразумение между собствениците и/или ползвателите на земеделски земи в съответното землище, разпределението на масивите за ползване и дължимото рентно плащане, въз основа на който, директорът на ОДЗ издава заповед за разпре-деление на масивите в землището в срок до 1 октомври на съответната година.В масивите за ползване могат да се включат и проектираните в плана за земеразделяне полски пътища. След влизането в сила на заповедта по чл.37в ал.4 ЗСПЗЗ, директорът на ОДЗ, съгласно регламентацията от чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ, подава искане до общинския съвет за предоставяне на полските пътища, попадащи в масивите за ползване, по цена в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Общинският съвет приема решение в едномесечен срок от подаване на искането. Когато в този срок, не е приел решение, директорът на ОДЗ определя със заповед цена за имотите - плоски пътища, в размер на средното годишно рентно плащане за земли-щето, която се публикува на интернет страницата на общината и на ОДЗ и се обявява в кметството и в сградата на ОбСЗ. Въз основа на тази именно заповед ползвателите внасят дължимите суми по банкова сметка на общината в едномесечен срок от издаването ѝ, като неизпълнението на последното е скрепено с последицата от чл.37в ал.7 ЗСПЗЗ.

Предвид установеното по-горе, че така нормираната процедура е изпълнена, следва да се посочи, че дори и ответният общински съвет да не се беше произнесъл изобщо по искането на Директора на ОДЗ-Силистра, нормотворецът е уредил подобна хипотеза посредством техниката на въвеждане на темпорална компетентност на административните органи, участващи в процедури от вида на процесната. Съгласно регламентацията от чл.37в ал.16 изр.5 ЗСПЗЗ, след изтичане на едномесечния срок за приемане на решение от общинския съвет и ако такова не е взето, компетентността за произнасяне преминава върху друг орган - директорът на Областна дирекция „Земеделие“, който със заповед определя цена на имотите - полски пътища,в размер на средното годишно рентно плащане за землището. Следователно, законодателят е уредил еднозначно механизма за определяне на цената за ползване на общинските полски пътища и същият не подлежи на някакъв друг коментар, предвид и христоматийното правило за предимство на специалния закон пред общия (lex specialis derogat generali). Като не го е съобразил в своя акт, ответният орган е нарушил материалния закон.

В обобщение, съдът приема, че общинският съвет Силистра, макар и компетентен да приеме релевираното Решение №256/24.04.2024г. в частта му по т.1, по отношение на цената на годишното рентно плащане и, при очевидно спазени изисквания на чл.27 ал.4 и ал.5 ЗМСМА, е игнорирал изцяло чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ, в частта му за размера на цената на процесното ползване, гарантираща предвидимост в действията на административните органи при създаване и уреждане на правоотношенията, свързани с обработване на проектираните полски пътища, включени в масивите за ползване от земеделските стопани, съгласно влезлите в сила заповеди по чл.37в ал.4 ЗСПЗЗ. Нормативната идея е проведена докрай посредством регламентирания заместващ го акт на директора на ОДЗ, при бездействие на общинския съвет в рамките на времевата му компетентност от същия чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ. Следователно, налице е отменително основание по смисъла на чл.146 т.4 АПК, защото в пряко противоречие с разпоредбата на чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ,вр. с §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ,ответният орган е определил наемната цена, при която следва да бъдат сключени договорите с ползвателите на полските пътища, в размер на 72.00 лева за декар, която е чувствително по-висока от законосъобразно определените размери на средните годишни рентни плащания за всяко отделно землище, посочено в искането на директора на ОДЗ, респ. в ДЗ на председателя на Общинския съвет гр.Силистра.

Последното сочи на накърняване и на целта на закона, свързана с пълноценното обработване на всички земеделски имоти, вкл. полски пътища, за което собствениците (когато са различни от обработващите земите) да получават еквивалентна и пропорционална престация в размер на средното годишно рентно плащане за съответното землище, каквато именно е норма-тивната идея на чл.37в ал.16 ЗСПЗЗ. Няма основание общината, като собственик на полските пътища, попадащи в масивите за ползване, да бъде третирана по различен начин от собствениците на имотите по чл. 37в ал.3 т.2 ЗСПЗЗ, които съгласно чл.37в ал.7 с.з., получават суми в размер на същото средно рентно годишно плащане за землището, за ползваните им имоти от трети лица.Това е в съгласие и с конституционния принцип за равнопоставеност на различните видове собственост (арг. чл.17 КРБ). С произволното (необосновано) увеличаване на горната цена се създават предпоставки за неоснователно обогатяване на собственика, от една страна, а от друга - за нарушаване на базовите принципи от чл.12 и чл.13 АПК за прозрачност и предвидимост на действията на органите на местната власт. Това е така и защото обсъденият по-горе Доклад на комисията от §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ за определяне на средните годишни рентни цени за различните видове земеделски имоти (според начина им на трайно ползване), е изготвен и оповестен на сайта на ОДЗ-Силистра още в началото на 2023г., което е мотивирало земеделските производители, при нормативната яснота относно цената и публикувания ѝ размер, да подадат съответните искания до ОДЗ-Силистра за обработване и на полските пътища, включени в разпределените им масиви за ползване. Те не са очаквали и нямат основание да очакват, че някой от горните елементи на бъдещите договори за ползване, ще бъдат така драстично променени (например: средното годишно рентно плащане за „ниви“ за 2022г. за землището на с.Българка е определено на 27.00 лв./дка, а общинският съвет е решил за ползването на полските пътища в същото землище, цената да бъде 72.00 лв./дка, което е повече от 2 пъти завишение).

В случая не става въпрос за несъобразяване с диспозитивна норма,а за пряко нарушаване на изричната повеля на чл.37в ал.16 ЗСП ЗЗ,във връзка с §2е ал.1 ДР ЗСПЗЗ.Последното непосредствено корелира и с отменителното основание от чл.146 т.5 АПК, както бе обсъдено по-горе. Разноски в процеса не са претендирани. При осъществяване на дейността по чл.168 ал.1 АПК, настоящият състав установи, че са налице отменителните основания по смисъла на чл.146 т.4 и т.5 АПК, воден от което и на основание чл.172 ал.2 пр.“второ“ АПК, Административният съд Силистра

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по жалба на Областния управител на област с административен център гр.Силистра, Решение №256, взето по Протокол №10/24.04.24г. от заседание на Общински съвет Силистра, в частта му по точка 1, с която е определена цена за ползване на общинските полски пътища, в землищата на с.Срацимир, с.Българка и с.Казимир, в размер на 72.00 лева за декар.

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния админи-стративен съд в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.