Р Е
Ш Е Н
И Е
№
278
28 .06.2022 г. град Стара Загора
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Старозагорският административен съд, ІІI състав, в публично съдебно заседание на четиринадесети
юни две хиляди и двадесет и втора година, в състав:
СЪДИЯ:
ИРЕНА ЯНКОВА
при секретар: Стефка Христова
като разгледа докладваното от съдия
Ирена Янкова административно дело № 391 по описа за 2021 г., за да се произнесе,
съобрази следното:
Производството е с правно основание чл. 73, ал. 4 от
Закона за управление на средствата от Eвропейските структурни и инвестиционни
фондове /ЗУСЕСИФ/ във връзка с чл. 145 и сл. от Административнопроцесуалния
кодекс /АПК/.
Образувано е по жалба на Сдружение с нестопанска цел
„Агенция за регионално икономическо развитие – Стара Загора“, ЕИК ********* със
седалище и адрес на управление гр. Стара Загора, ......представлявано от
изпълнителния си директор – Р.Г., против решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021
г., издадено от ръководителя на Националния орган по оперативна програма за
междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“, с което по
смисъла на чл. 73, ал. 1 във връзка с 70, ал. 1, т. 3 и чл. 72, ал. 2 от
ЗУСЕСИФ, на дружеството - жалбоподател е определена финансова корекция, по диференциалния
метод, върху реално установените последици от констатирана нередност върху
изразходваните средства в размер на 4 800.25 евро, отчетени от бенефициера
в периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г., по бюджетна линия „Персонал“.
В депозираната жалба, се излагат доводи за
незаконосъобразност на оспореното решение по съображения за постановяването му
при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и
в противоречие и при неправилно приложение на материалния закон. Отделно от
това се излагат аргументи за нищожност на административния акт във връзка с
приложението на чл. 177, ал. 2 от АПК, доколкото същият се намирал в съществено
противоречие с влязло в сила съдебно решение №467 от 20.11.2020 г., постановено
по адм. д. №864/2019 г. по описа на Административен съд – Стара Загора. Твърди
се, че административният орган неправилно е приложил материалния закон, като е
наложил финансова корекция по смисъла на чл. 71 от ЗУСЕСИФ, без преди това да е
провел специално производство по верификация на заявените от бенефициера
разходи за периода от 01.06.2018
г. до 30.11.2018 г. В тази връзка се посочва, че в случая, де факто
образуваното производство по верификация на разходи е завършило с налагането на
финансова корекция, което е в противоречие с правилата на ЗУСЕСИФ. Същевременно
се заявява, че не са налице материалните предпоставки за налагане на финансова
корекция от гл. т. на това, че бенефициерът не е допуснал твърдените нарушения
на правото на Европейския съюз и на действащите финансови правила и принципи за
разходване на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове и в
частност на чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012 на Европейския
парламент и на Съвета от 25.10.2012 г. С подробно аргументирани съображения се
поддържа тезата, че изложените
мотиви на органа за недопустимост на разходите за персонал са неправилни,
необосновани и несъответни както на приложимото към случая национално
законодателство, така и на правото на ЕС. В тази връзка се определя като погрешно твърдението
на органа, че въведеното
от жалбоподателя, като работодател, ненормирано работно време за наетия за
извършване на дейността на сдружението и проекта персонал изключвало
възможността за отчитане на действителните часове положен труд и заплащане на
допълнително възнаграждение за участието в проект „Подкрепа за преминаване към
чиста енергия в ЕС региони с интензивен въгледобив“ - De Carb,
PGIO5587. Отсъствието на изрична уговорка за времето на полагане на
труда в сключените с екипа по проекта допълнителни споразумения не водил до
извод за неустановеност на работното им време, вкл. и това по проекта, тъй като
същото било определено в сключените между страните трудови договори. Оспорва се
изводът за несъответствие в размера на определените в трудовите договори
възнаграждения с декларираните и изплатени такива. Твърди се също, че
отчетените работни часове по проекта не противоречат на Кодекса на труда, нито
на установени в него правила за формиране, определяне и изплащане на работната
заплата. Не било налице и твърдяното припокриване на разходите за трудови възнаграждения
на наетия от СНЦ персонал с европейски средства, отпуснати за изпълнение на
проекта, тъй като разходите за възнаграждения, платими от работодателя за
работата по основните задължения по трудов договор, били ясно разграничени от
разходите за допълнителните възнаграждения, уговорени и платими само за
работата по проекта. От съда се иска отмяна на решение № РД-02-14-562 от 15.06.2021 г., издадено от
ръководителя на Националния орган по оперативна програма за междурегионално
сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“.
В
проведените открити съдебни заседания жалбоподателят, редовно и своевременно
призован, не се явява, като се представлява от адвокат В.Ц. ***, която и чрез
представена по делото писмена защита поддържа изцяло доводите в депозираната
по-рано жалба, като в тяхна подкрепа излага допълнителни аргументи. Отправя се
искане за присъждане на сторените по делото съдебно-деловодни разноски и
възнаграждение за един адвокат.
Ответникът
по жалбата – ръководителят на Националния орган по оперативна програма за
междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“, в
представено чрез процесуалния си представител по делото писмено становище
оспорва жалбата като неоснователна и моли същата да бъде отхвърлена. Излагат се
доводи за валидността на оспореното решение, в т. ч. и от гл. т.
постановяването му от материално и териториално компетентен административен
орган. Твърди се, че актът е издаден при липса на допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила и при спазване и в
съответствие с относимите материалноправни разпоредби. Чрез подробни
съображения се обосновава тезата за наличието на констатирано нарушение на
правото на ЕС – чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012 на
Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012 г., относно финансовите
правила, приложими за общия бюджет, във връзка с чл. 4 § 8 от Регламент /ЕС/
1303/2013 г. и респективно правилното му квалифициране като нередност по
смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. Посочва се също, че
констатираното нарушение е съществено и има отрицателен финансов ефект за
бюджета на съюза, тъй като е платена цена за допълнителен труд на служителите
на бенефициера, работили по конкретния проект, който е полаган в нарушение на
правилата, на програмата. Излагат се доводи за неоснователност на направеното
твърдение за нищожност на оспореното решение, доколкото в цитираното от
жалбоподателя решение №467 от 20.11.2020 г., постановено по адм. д.
№864/2019 г. по описа на Административен съд – Стара Загора, не е налице
произнасяне по съществото на наведения пред съда спор. В този смисъл и с оглед
основанието за отмяна на предходното решение на административния орган –
наличието на материална незаконосъобразност на административния акт, не били
налице процесуални пречки за издаването на нов акт при съобразяване с мотивите
на отменителното съдебно решение. Отправя се искане за присъждане на
юрисконсултско възнаграждение, като същевременно в условията на
евентуалност се прави и възражение за прекомерност на отправено от
жалбоподателя искане за присъждане на адвокатско възнаграждение.
От събраните по делото доказателства съдът установи следната фактическа обстановка:
В Министерството на регионалното
развитие и благоустройството /МРРБ/ било подадено уведомление по образец,
относно договор за предоставяне на национално съфинансиране по програма за
международно сътрудничество „ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014-2020“ – трета покана за
набиране на проектни предложения с бенефициер Сдружение с нестопанска цел
„Агенция за регионално икономическо развитие – Стара Загора“ /СНЦ "АРИР –
Стара Загора“/, с рег. № на договора РД-02-29-258/08.08.2018 г. и референтен
номер на проекта PGIO5587. От данните по делото се удостоверява, че на
08.08.2018 г. между МРРБ, в качеството му на договарящ орган, и СНЦ „АРИР Стара
Загора“, в качеството му на партньор, бил сключен договор /л. 55 и сл./ с предмет предоставяне на
национално съфинансиране по Програма за междурегионално сътрудничество
„ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014-2020 г.“ в изпълнение на проект „De
Carb-Supporting the clean energy transition of coal-intensive
EU regions” /„Подкрепа
за преминаване към чиста енергия в ЕС региони с интензивен въгледобив“/. На сдружението било предоставено
съфинансиране под формата на безвъзмездна финансова помощ /БФП/ за изпълнение
на посочения проект въз основа на одобрено с решение на Комитета за наблюдение
на Програма за междурегионално сътрудничество „ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014-2020 г.“ от
13.03.2018 г. проектно предложение, като общият размер на бюджета на проекта,
включващ средства от Европейския фонд за регионално развитие /ЕФРР/, национално
съфинансиране и собствен принос бил в размер на 1 807 739.00 евро, а общият
размер на допустимите разходи на сдружението, в качеството му на партньор бил,
както следва: ЕФРР – 206 066.35 евро; Национално съфинансиране –
36 364.65 евро, собствен принос – 0.00 евро. По делото е наличен и основен
договор за предоставянето на БФП от ЕФРР, сключен между Управляващия орган на
европейската програма за териториално сътрудничество „ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА“ и
водещия партньор /СНЦ "АРИР – Стара Загора“/ по проект PGIO5587, De
Carb /л. 71 и сл./.
С
изх. № 003-01 от 28.01.2019 г. на СНЦ "АРИР – Стара Загора“, до Десислава Г.
– и. д. директор на Дирекция „Управление на териториалното сътрудничество при
МРРБ /вх. №99-00-2-767/3/ от 28.01.2019 г./ било изпратено писмо /л. 82 и сл.
от приобщено дело 864/2019 г./ относно извършване на корекции в представените в
OLF доклади от отговорния контрольор. До отдел "Законодателство и нередности"
към МРРБ било подадено уведомление №99-00-3-36/29.01.2019 г., изготвено от
Правда Димова - контрольор, по повод съмнение за нередност/измама относно
програма за междурегионално сътрудничество „ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014-2020 г.“,
проект "Подкрепа за преминаване към чиста енергия в ЕС региони с
интензивен въгледобив" De Carb, PGIO5587 /л. 39 и сл./.
В уведомлението контрольорът посочва, че начинът на назначаване, заплащането и
отчитането на разходите по бюджетна линия BL 1. Staff не съответствали на
правилата на трудовото законодателство в страната и на правилата на програмата.
Посочено било, че водещ партньор по проекта бил СНЦ „АРИР Стара Загора“. В
заключение на възприетото от контрольора при проверката било изразено
становище, че разходитe за персонал в размер
на 4800.25 евро, изплатени на екипа по проекта, били недопустими. Приложение на
уведомлението e и таблица, в която са описани с индивидуализиращи данни осемте
служители на сдружението, пряко ангажирани в изпълнението на проекта,
сключените с тях трудови договори, допълнителни споразумения, основни
длъжности, работно време.
До
представляващия СНЦ "АРИР – Стара Загора“ било изпратено писмо
№99-00-3-36/1/ от 11.04.2019 г. /л. 76 и сл. от приобщено дело 864/2019 г./, за
уведомяване на сдружението, че във връзка с уведомление за съмнение за
нередност №99-00-3-36/29.01.2019 г. по описа на МРРБ и възражение срещу отчета
на първо ниво на контрол по проект De Carb, PGIO5587, финансиран по програма “ИНТЕРРЕГ ЕВРОПА 2014-2020 г.“ се определят като недопустими
разходи в общ размер на 4800.25 евро, отчетени
периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г., поради несъответствие на
възлагането и отчитането на разходите по бюджетна линия „Персонал“ на
програмата. В писмото изрично е посочено, че не e установено конкретно нарушение на
разпоредби от правото на ЕС, не се квалифицира нередност и не се определя
финансова корекция. На бенефициера е предоставен двуседмичен срок за
представяне на писмени възражения по основателността и размера на определените
недопустими разходи, считано от датата на получаване на това уведомление.
Във
връзка с последното, до ръководителя на Националния орган на програмата при
МРРБ от страна на представляващия СНЦ "АРИР –Стара Загора" било
изпратено писмо-възражение
с вх. №99-00-3-36/2/ от 03.05.2019 г. /л. 50 и сл. от приобщено дело 864/2019
г./ Към това писмо били приложени 5 бр. утвърдени от изпълнителния директор на
сдружението длъжностни характеристики за длъжностите: "експерт програми и
проекти" /експерт по изпълнението по проект De Carb/; "експерт програми и проекти"
/експерт по проект De Carb – финансов мениджър/, подписана на 01.06.2018 г. от Боряна
Петрова; "специалист евроинтеграция" /експерт по изпълнението по
проект De Carb/,
подписана на 01.06.2018 г. от Димитрина Павлова; "сътрудник по управление
на европейски проекти и програми /асистент по изпълнение на проект De Carb/; "експерт евроинтеграция /експерт
по изпълнението по проект De Carb/. Приложена била и изготвена в табличен вид справка за
трудови възнаграждения по основните трудови договори и допълнителните
споразумения към тях.
С
решение РД-02-14-1098 от 17.10.2019 г., издадено от ръководителя на Националния
орган по оперативна програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа
2014-2020 г.“ /л. 5-12 от приобщено дело 864/2019 г./, са определени като
недопустими разходите в размер на 4800.25 евро, отчетени от бенефициера за
периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г., т. е. от административния орган е
извършен своеобразен отказ за верификация на допустими разходи по проекта. В
решението се съдържат подробни съображения,
довели до формирането на крайния извод на органа, изразяващ се като цяло
в наличието на несъответствие при възлагането и отчитането на разходите по
бюджетна линия „Персонал“, съгласно правилата на програмата.
Така
издаденото решение е оспорено от СНЦ "АРИР –Стара Загора" пред
Административен съд – Стара Загора, където е образувано и административно дело
№864/2019 г. по описа на съда. С постановено по делото решение №467 от
20.11.2020 г. /л. 516 и сл. от приобщеното дело/ е отменено решение
РД-02-14-1098 от 17.10.2019 г., издадено от ръководителя на Националния орган
по оперативна програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа
2014-2020 г.“, като съдебният състав е върнал делото, като административна
преписка, на административния орган за ново произнасяне, но по реда на Раздел II от глава Пета на ЗУССЕИФ - Плащания,
верифициране и сертифициране на разходи. Видно от изложените от съда мотиви, е
възприето наличието на материална незаконосъобразност по отношение оспореното
решение, доколкото чрез него ответникът
претендира, че описаните конкретни факти, обуславящи недопустимо извършени
разходи за персонал по процесния проект, обосновават извод за приложимост на
хипотезата на чл. 70, ал. 1, т.
9 от ЗУСЕСИФ, която очевидно е неприложима в конкретния случай и
несъответна на установената по делото фактическа обстановка. Според съда е
налице проведено производство по верифициране/отказ от верифициране на
извършени разходи по чл. 60 и сл. от
ЗУСЕСИФ, а не по налагане на финансови корекции, което само по себе
си изключва възможността за ангажиране на основанието по чл. чл. 70, ал. 1, т.
9 от ЗУСЕСИФ, още повече че в случая не се ангажират доказателства за констатирана нередност, съставляваща
нарушение на правилата за определяне на изпълнител по глава четвърта, извършено
чрез действие или бездействие от страна на бенефициера, което има или би имало
за последица нанасянето на вреда на средства от ЕСИФ. Решение №467 от
20.11.2020 г., постановено по административно дело №864/2019 г. по описа на
АС-Стара Загора не е обжалвано и е влязло в законна сила на 19.12.2020 г.
До
представляващия СНЦ "АРИР – Стара Загора“ било изпратено писмо
№99-00-3-36/6/ от 19.04.2021 г. /л. 43 и сл./, с което сдружението е уведомено
за констатирано нарушение на правото на ЕС - чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/
№966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25.10.2012 г. относно
финансовите правила, приложими за общия бюджет, във връзка с чл. 4. § 8 от
Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. във връзка с чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ, като
същото се квалифицира като нередност по смисъла на чл. 2, т. 36 от Регламент
/ЕС/ 1303/2013 г.
във връзка с т. 2 от Приложение 2 към чл. 2, ал. 3 от Наредбата за посочване на
нередности, представляващи основания за извършване на финансови корекции, и процентните
показатели за определяне размера на финансовите корекции по реда на ЗУСЕСИФ
/Наредбата за посочване на нередности/, за която се предвижда и налагането на
финансова корекция по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 във връзка с чл. 71, ал. 1
и чл. 72, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. Изложени са
конкретни съображения по отношение наличието на материалните предпоставки за
ангажиране отговорността на жалбоподателя, като подробно е обосновано наличието
на извършено нарушение на чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012. Описан е
и начинът за определяне на размера на финансовата корекция – по диференциалния
метод, върху реално установените последици от нередността, т. е. върху
изразходваните средства в размер на 4800.25 евро, отчетени от бенефициера за
периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г. С писмото е представена възможност на
СНЦ "АРИР – Стара Загора“ да изрази становище, съответно да направи
възражения в двуседмичен срок от получаването му. Видно от приложената на л. 52
/гръб/ от делото обратна разписка уведомлението е получено от жалбоподателя на
21.04.2021 г.
Във
връзка с последното на 11.05.2021 г. до ръководителя на Националния орган на
програмата при МРРБ от страна на представляващия СНЦ "АРИР –Стара Загора"
било изпратено възражение с вх. №99-00-3-36/7/ от 11.05.2021 г. /л. 53 и сл./,
с което се оспорва основателността на възприетите изводи за наличието на
законови предпоставки, обосноваващи налагането на финансова корекция. Чрез
възражението се излагат и доводи по отношение надлежното провеждане на
процедурата по администриране на нередности.
С оспореното решение №РД-02-14-562 от
15.06.2021 г., издадено от ръководителя на Националния орган по оперативна
програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“ /л.
26-34/ на основание чл. 70, ал. 1, т. 3 във връзка с § 5, т. 4 от ДР на
ЗУСЕСИФ, във връзка с § 1, т. 2 от ДР на Наредбата за посочване на нередности и
т. 5.4 от програмата „Интеррег Европа“, във връзка с чл. 8, ал. 4, т. ii и т. v от Регламент /ЕС/ №1299/2013 на ЕП и на
Съвета, както и въз основа на Раздел I, т. 1, б. „д“ от заповед №РД-02-14-471 от 26.05.2021 г. на
Министъра на регионалното развитие и благоустройството на бенефициера СНЦ
"АРИР –Стара Загора", изпълняващ проект "Подкрепа за преминаване
към чиста енергия в ЕС региони с интензивен въгледобив" De Carb, PGIO5587, финансиран по програма
„Интеррег Европа 2014-2020 г.“, е определена финансова корекция, по
диференциалния метод, върху реално установените последици на констатираната от
органа нередност, върху изразходваните от бенефициера средства, в размер на
4800,25 евро, отчетени в периода от
01.06.2018 г. до 30.11.2018 г. по бюджетна линия „Персонал“. В решението
детайлно е описано твърдяното от органа за извършено от бенефициера нарушение
на чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012 във връзка с чл. 4. § 8 от
Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. и чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ, изразяващо се в
конкретно нарушение на регламентираните принципи на ефикасност, ефективност и
икономичност при изразходването на средствата от ЕСИФ, от бюджета на ЕС – в
случая по отношение тези, разходвани по линия персонал от изпълнявания проект.
В тази връзка се посочва се, че бенефициерът е отчел разходи за персонал, които
не съответстват на правилата, на програмата, като съответно не е постигнато
най-добро съотношение между използвани ресурси и постигнати резултати – нарушен
принцип на ефикасност. Твърди се, че използвайки допълнителен финансов ресурс
за допълнителни възнаграждения за експерти, който значително превишава
финансовия резултат, е нарушен принципът на икономичност. Според органа на
експертите по проекта бенефициерът веднъж щял да изплати допълнителни
възнаграждения и веднъж те щели да бъдат компенсирани за същия труд и с
допълнителен платен годишен отпуск. В тази връзка се посочва също, че принципът
на икономичност изисква използваните ресурси да се предоставят своевременно, в
подходящо количество и качество и при най-добра цена. В случая работодателят
бил платил на експертите си допълнителни часове труд, за които те щели да бъдат
компенсирани и с отпуск. Отделно от последното се отбелязва, че липсвала и
ефективност при постигане на планираните в бюджета на проекта резултати.
Органът се позовава на това, че сумите за всеки един разход трябвало да бъдат
разходвани при спазване на принципа за добро финансово управление и
прозрачност, като в случая от бенефициера били направени разходи, които от една
страна не били в заложения бюджет, а от друга – не водели до желания резултат. Като
цяло се излагат съображения, че установените нарушения засягали важни
обществени отношения, свързани с разходването на публични средства, поради
което е вменено и задължението да се спазват относимите законови разпоредби.
За
да достигне до констатацията за наличие на описаното по-горе нарушение,
административният орган е възприел като цяло съображенията, съдържащи се в уведомление
за нередност №99-00-3-36/29.01.2019 г., изготвено от контрольора Правда Димова.
Съобразно него бенефициерът със
заповеди е определил членовете на екипа по проект DeCarb, описани са задълженията им и е
определена брутна часова ставка, по която да се заплаща допълнително
възнаграждение за работата по проекта – заповед №1-DeСarb от 01.06.2018 г. /л. 178 от приобщено
дело 864/2019 г./; заповед №2-DeСarb от 01.06.2018 г. /л. 178-гръб -180 от приобщено
дело 864/2019 г./; заповед №3-DeСarb от 01.08.2018 г. /л. 181-182 от приобщено
дело 864/2019 г./; заповед № 4-DeСarb от 01.09.2018 г. /л. 183 от приобщено
дело 864/2019 г./.
В заповедите изрично било посочено, че отработените часове ще се отчитат на
месечна база в месечни отчети /timesheets/ и
че възнагражденията по проекта ще се заплаща съгласно основните трудови
договори и допълнителните споразумения към тях. Съгласно възприетото: 1. във
визираните заповеди не бил посочен броят часове на месец, който ще работи всеки
от експертите, като в тази връзка само в длъжностните характеристики на двама
от членовете на екипа е посочено, че изпълняват дейности по проекта – по
отношение останалите лица конкретни задължения има само в заповедите, издадени
от изпълнителния директор, които обаче не са подписани от служителите; 2. било
посочено, че дейностите по проекта ще се изпълняват в работно време по основния
трудов договор и допълнителните споразумения, без те да бъдат разграничени; 3.
не били посочени конкретни задължения за всяко от определените три лица,
заемащи позицията „експерт по изпълнение“. Съгласно представените документи
/освен за двама експерта/ не било спазено изискването за определяне начина на
работа на служителите по проекта – пълен работен ден, фиксиран процент от
работното време, гъвкав процент от работното време или почасова заетост.
Съгласно издадените заповеди от изпълнителния директор часовата ставка се
определяла на база брутно месечно възнаграждение за предходните 12 месецa, което включва допълнителни
възнаграждения и по др. проекти и услуги. В тази връзка се констатирало, че
липсвал документ, от който да се установи методът, по който е определена
ставката и начинът на изчисляването й, описан в заповедта за определяне на
екипа. Освен това, след преглед на представените платежни извлечения,
извлечения от сметки и платежна ведомост се установява разминаване в размера на
възнагражденията, описани в трудовите договори и декларираните и платени на
служителите такива. Доколкото в допълнителните споразумения на служителите не
било договорено допълнително работно време, би следвало възложените дейности по
проект DeCarb
да се изпълняват в установеното работно време и да се плаща по основния трудов
договор, а не като допълнително възнаграждение. Същевременно и с оглед факта,
че бенефициерът е определил длъжностите по проекта, за които се въвежда
ненормиран работен ден и въпреки разпоредбата на чл. 156, ал. 1, т. 2 от КТ,
според която за работа над редовното работно време в работни дни служителите се
компенсират с допълнителен платен годишен отпуск, данни дали това е договорено
между страните липсвали.
С
оглед конкретните установявания се формира извод, че възлагането на дейности и
отчитането на възнаграждения в конкретния случай не отговаряло на изискванията
на програмата за BL Staff, тъй
като не са изпълнение изискванията на Ръководството на програмата и Насоките за
отчитане на разходите. Констатираните факти и обстоятелства съставлявали
нарушение именно на прокламираните в чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012
принципи.
В
оспореното решение административният орган е подложил на анализ представените
възражения на жалбоподателя, като не е възприел същите за основателни. Изложени
са мотиви за квалифициране на установеното нарушение като нередност по смисъла
на чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент /ЕС/
1303/2013 г. Налични са и съображения във връзка с прилагане на диференциалния
метод за определяне на финансовата корекция. Посочено е, че нарушението има
финансово отражение, като в крайна сметка прилагайки разпоредбите на чл. 71,
ал. 1 във връзка с чл. 72, ал. 2 от ЗУСЕСИФ е определена и спорната финансова
корекция в размер на 4800.25 евро,
отчетени от бенефициера в периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г. по бюджетна
линия „Персонал“.
Решение
№РД-02-14-562 от 15.06.2021 г., издадено от ръководителя на Националния орган
по оперативна програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа
2014-2020 г.“, е изпратено на СНЦ "АРИР –Стара Загора" на 15.06.2021
г., като видно от приложената на л. 38 от делото обратна разписка, е получено
от жалбоподателя на 16.06.2021 г. Понастоящем разглежданата жалба е депозирана
в съда на 30.06.2021 г.
По делото са
приложени и приети като доказателства документите, образуващи преписката по
издаване на оспореното решение и относими към компетентността на издателя му.
По делото е приобщено и административно дело №864/2019 г. по описа на АС-Стара
Загора. По делото е приложен и компактдиск /CD/,
съдържащ
оспореното решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г. и заповед №РД-02-14-471 от
26.05.2021 г. на Министъра на регионалното развитие и благоустройството под
формата на електронни документи, с приложени в отделни файлове КЕП на
издателите на документите.
По
искане на жалбоподателя е допусната, назначена и изпълнена основна и
допълнителна съдебноикономическа експертиза. Съгласно изготвеното основно
заключение разходът за персонал по проект DeCarb е отчетен за периода
от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г. съгласно чл. 68, ал. 2 от
Регламент на ЕС №1303/2013 и правилата на програмата, което
включвало и допълнителните възнаграждения и по др. проекти, като часовата
ставка е определена в заповед №2- DeCarb от 01.06.2018 г., заповед
№3- DeCarb от 01.08.2018 г. и заповед №4- DeCarb
от 14.09.2018 г. След калкулиране на часовите ставки работата на всеки член от
екипа се отчитала чрез отчет за работно време, който съдържал изработените
часове по проекта, които впоследствие се умножавали с определената в цитираните
по-горе заповеди часова ставка. Според вещото лице този способ за формиране и
отчитане на разходите за персонал е допустим и е в съответствие с
регламентираните правила. Самата часова ставка е определена на база месечното
възнаграждение на всеки член от екипа за предходните 12 месеца, разделено на
1720 часа, който способ бил визиран и в т. 7.2.1 от ръководството на програма „Интеррег
Европа“. При самото формиране на ставката са включени всички елементи на
работната заплата, като са взети предвид и клаузите на всеки от сключените
трудови договори – последното във връзка с определяне на базата за изчисляване
на часовата ставка съгласно регламентирания период от 12 месеца. Вещото лице
заявява, че не са му били предоставени таблици, от които е видно определянето
на часовата ставка за всеки член от екипа, съответно е виден и доходът, от
който се изчисляват възнагражденията. Месечните възнаграждения, изчислени на
база определената за всеки член от екипа часова ставка, били отразени в
документите за формиране и изплащане на работните заплати. Документите, които
определят начина за изплащане на възнагражденията, изпълвали изискванията на
програмата. Вещото лице заявява, че в справката за заетост и трудови
възнаграждения по проекта са отбелязани по месеци отработените дни и часове,
както и общата сума за всеки месец, която участниците следвало да получат, като
в тази връзка се посочва, че разходът за персонал съответства на отчетеното
работно време и на определената часова ставка. Според вещото лице няма
несъответствие между начисленото и договорено трудово възнаграждение /в т. ч. и
допълнителни възнаграждения/ на участниците по проекта за периода от 01.06.2018
г. до 30.11.2018 г. Според експерта е налице проследяемост за размера на
начислените и изплатени възнаграждения на служителите, участници в проекта. За
всеки участник в екипа е отбелязано в
платежните ведомости звеното, в което работи и съответно получава
възнаграждение. В частта „Начисления“ от ведомостите е налично отделно перо
„Доплащане по проекти“, както са и изготвени отделни справки за отчет за
изработеното време по проекта. Съгласно изготвеното допълнително заключение по
СИЕ, вземайки предвид отчетения период за първия семестър на проекта - от
01.06.2018 г. до 30.11.2018 г., и съобразявайки данните при жалбоподателя,
вещото лице посочва, че заявената от бенефициера за възстановяване сума е в
размер на 5450.32 евро. Визираната сума кореспондирала с осчетоводените и
начислени във ведомостите трудови възнаграждения, данъци и осигуровки. В изготвения
отчет са включени разходите за възнаграждения на персонала за периода от
01.06.2018 г. до 30.09.2018 г., като за месеците 10 и 11 не са включени
разходи, поради това, че те са изплатени извън отчетния период. Отделно от това
за месец 09.2018 г. са поискани за възстановяване само разходите за нетни
заплати. Във връзка с последното вещото лице посочва, че от отчетения разход за
персонал за месеците юни, юли, август и септември на 2018 г. е изплатена сумата
в общ размер на 4 214.80 евро, като непризнатите разходи са в размер на
4 800.25 евро. Така от заявената сума в размер на 5450.32 евро /включена в
разчетно-платежните ведомости и изплатена на служителите/, признатите
/верифицирани/ разходи след извършване на проверката по Първо ниво на контрол
са в размер на 650.32 евро. Сумата от 4800.25 евро не е възстановена на
бенефициера, тъй като не е верифицирана, но същата съответно се явявала
изплатена на служителите.
Съдът, като обсъди събраните по
делото доказателства, направените в жалбата оплаквания, доводите на страните и
като извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения
административен акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 146 от АПК,
направи следните правни изводи:
Обжалваното решение
№РД-02-14-562 от 15.06.2021 г., издадено от ръководителя на Националния орган
по оперативна програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа
2014-2020 г.“ /НО/ за налагане
на финансова корекция подлежи на съдебен контрол за законосъобразност съгласно
чл. 73, ал. 4 от ЗУСЕСИФ. Същото е връчено на адресата си на 16.06.2021 г.,
като жалбата на СНЦ
"АРИР –Стара Загора" срещу него е депозирана в съда на 30.06.2021 г. и се явява подадена в
срок. Оспорването е направено от субект, адресат на акта и за който същият е
неблагоприятен с оглед наличието на същественото засягане на финансови
интереси. Следователно жалбата е процесуално допустима.
Разгледана
по същество, жалбата се явява
основателна по следните съображения:
Преди всичко, съдът приема, че оспореното решение е издадено в изискуемата по
чл. 59, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 73, ал. 1 от ЗУСЕСИФ писмена форма, като са посочени
както правни основания за неговото издаване – относимите
според
административния орган нормативни разпоредби, регламентиращи материалноправните
предпоставки за упражненото административно правомощие, и съдържанието на
разпоредените с административния акт правни последици, така и фактически
основания - фактите, от които органът черпи упражненото публично субективно
право. Разгледани
са и са подложени на преценка възраженията на СНЦ "АРИР –Стара Загора", като НО изрично формулира
констатация за наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал. 1, т. 3 и чл.
72, ал. 2 от ЗУСЕСИФ във
връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. по повод констатирано
нарушение на чл. 30 от Регламент /ЕС, ЕВРАТОМ/ №966/2012 във връзка с чл. 4. §
8, чл. 7 и 8 от Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. Посочени са фактически и правни съображения за налагането
на финансова корекция за квалифицираната нередност и определянето на нейния
конкретен размер по смисъла на чл. 3, ал. 2 във връзка с чл. 4 от Наредбата за
посочване на нередности. В тази връзка и доколкото са приложими, са спазени регламентираните в ЗУСЕСИФ
специални правила за провеждане на процедурата по определяне на финансовата
корекция по основание и размер. Преди издаване на решението за определяне на
финансова корекция НО е запознал бенефициера с констатациите си и му е
предоставил възможност за писмени възражения по основателността и размера на
финансовата корекция. Бенефициерът е изпратил
възражение с вх. №99-00-3-36/7/ от 11.05.2021 г. Оспореното понастоящем решение е издадено на 15.06.2021 г.,
след изтичане на предвидения в чл. 73, ал. 3 от ЗУСЕСИФ срок, броен от
11.05.2021 г., но посоченият срок има инструктивен характер, като не обуславя
засягане на правото на защита на адресата, поради което неспазването му няма
характер на съществено процесуално нарушение.
По-нататък
съдът счита за нужно да разгледа възражението на жалбоподателя за нищожност на
оспорваното решение - това възражение е неоснователно. В случая липсва
основание да се приеме наличието на хипотезата, визирана в чл. 177, ал. 2 от АПК за прогласяване нищожност на административния акт. Разпоредбата на чл.177, ал. 2 от АПК установява специфично основание,
което може да доведе до прогласяване нищожността на административен акт.
Предпоставките за прилагане на разпоредбата са две-наличие на влязло в сила
решение и противоречие на издадения от администрацията акт с това решение.
Както бе посочено
по-горе със съдебно решение
№467 от 20.11.2020 г., постановено по адм. д. №864/2019 г. на АС – Стара Загора, е отменено предходно решение на НО по програмата за междурегионално
сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020“, с което са определени като
недопустими заявените за възстановяване от СНЦ "АРИР –Стара Загора" разходи за персонал в размер на 4 800.25 евро.
Мотивите на решението изцяло визират наличието на материална
незаконосъобразност на постановеното решение като основание за неговата отмяна.
Със съдебното решение административната преписка е върната на компетентния
орган за ново произнасяне при спазване на дадените с решението
задължителни указания по тълкуване и прилагане на закона. Съдът изцяло
възприема, че образуваното административно производство, завършило с оспореното
пред него решение, е проведено по реда на
Раздел II
от глава Пета на ЗУССЕИФ, като предмет на делото се явява именно отказ за
верифициране на разходи в упоменатия вече размер. Де факто, със съдебната отмяна на
решението е възстановено съществуващото преди неговото издаване правно и
фактическо положение, изразяващо се в инициирано от бенефициера производство за
верификация на сторени от него разходи за персонал, което производство
неминуемо следва да завърши с произнасяне на компетентния за това орган, който
да се произнесе по допустимостта им. Отмяната на акта е резултат от
недопустимото според съда смесване на две напълно самостоятелни по своя
характер и правни последици особени административни производства - такова по верифициране/отказ от верифициране на
извършени разходи по чл. 60 и сл.
от ЗУСЕСИФ и такова по налагане на финансови корекции, което като
цяло обосновава формирания извод, че при издаване на решението органът
неправилно е приложил материалния закон.
За разлика от предходното решение на органа, процесното такова е издадено
на различно правно и фактическо основание. Посоченото правно основание е чл. 70, ал. 1, т. 3 във
връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент /ЕС/ 1303/2013 г. и норми от Наредбата за
посочване на нередности, а фактическото основание е свързано с определяне и
налагане на финансови корекции за установените нарушения в посочения размер и в
съответствие с целта на финансовите корекции по чл. 71, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 72, ал. 2 от ЗУСЕСИФ. В тази връзка следва
да се отбележи, че съдебната отмяна на решението за отказ от верификация не
значи автоматично, че органът няма правомощие да подведе констатираните от него
нарушенията към друга правна норма, и по-конкретно – тази, която визира
наличието на нередност, като основание за определяне на финансова корекция.
Отделно от това, принципно трябва да се прави разграничение между недопустими
разходи, обуславящи отказ от верификация, и финансови корекции за нередности,
изпълнени чрез прихващане от допустими
разходи. Касае се за два отделни правни инструмента за защита на
финансовите интереси по оперативната програма. Недопустимият разход е
инструмент, който гарантира спазването на установените правила за разходване на
средствата по проекта, докато финансовата корекция е инструмент за
възстановяване в бюджета на програмата на неоправдан разход, извършен
вследствие на нарушение на приложимото право, за да се гарантира, че
финансовият ресурс е използван при спазване на съответната нормативна уредба. В случая двата индивидуални
административни акта, макар да имат един и същи издател, един и същ адресат и
да съдържат мотиви за едни и същи „нарушения“ по проекта, имат различен
предмет. Доколко органът правилно е определил финансовата корекция в
съответствие с правилото на чл. 71, ал. 1 от ЗУСЕСИФ, т. е. дали в конкретния
случай се намалява размерът на БФП или се намалява размерът на изразходваните
средства – допустими разходи, е въпрос, свързан с материалната
законосъобразност на акта, който не следва да се обвързва с последиците от
съдебно отмененото, предходно решение на административния орган. В случая
производството по налагане на финансова корекция е проведено на самостоятелно
правно основание с отделно уведомяване на участващата в него страна, поради
което не може да се приеме, че не са зачетени последиците от съдебното решение,
респективно е заобиколена или неспазена процедурата по верификация на
разходите. Административният орган разполага с възможността сам да прецени дали
да проведе производство по налагане на финансова корекция или не, като
законосъобразността на акта, с който това производство е приключило, подлежи на
отделен съдебен контрол за законосъобразност.
Във връзка с изложеното, според съда липсва пречка за издаване на нов
административен акт от вида на процесния, независимо дали е приложен чл. 173, ал. 2 от АПК, тъй като със съдебното решение не е отречено спорно материално
право. В този случай не е формирана сила на присъдено нещо относно спорното
право, поради което новият административен акт не ще бъде постановен в
противоречие с влязлото в сила съдебно решение, още повече че, както бе
споменато по-горе, се касае за две отделни, специфични по своя правен характер
административни производства, завършващи с постановяването на независими един
от друг крайни административни актове. Влязлото в сила съдебно решение се
характеризира не само с формална законна сила, т. е. с необжалваемост,
стабилитет, но и с материална законна сила, т. е. задължителност, сила на
присъдено нещо. Силата на присъдено нещо, нейните обективни и субективни
предели определят това, за което и тези, спрямо които властническият държавен
акт, каквото е съдебното решение, има действие. В случая с влязлото в сила
съдебно решение в действителност е прието, че в предходния административен акт
неправилно са подведени фактите от обективната действителност под съответните
правни норми. Със съдебното решение е прието единствено, че тъй като не са
ангажирани релевантните правни основания, решението на административния орган е
незаконосъобразно. С отмяната на РД-02-14-1098
от 17.10.2019 г., издадено от ръководителя на Националния орган по оперативна
програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“, в правния мир е
престанал да съществува акт, чрез който се отказва верификация на конкретни
разходи, т. е. те се определят за недопустими. Но тази отмяна не е довела до
влязло в сила съдебно решение, с което чрез силата на присъдено нещо съдът да е
разрешил спора за основанието и размера на наложена сега финансова корекция,
чрез понастоящем обжалваното решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г., издадено от същия
орган. В правния мир не е налице влязло в сила
съдебно решение, което да е установило липса на сочените нарушения, които
обосновават нередност по чл. 70, ал. 1, т.
3 от ЗУСЕСИФ и съответно са основание за определяне на финансова
корекция, поради което няма и влязъл в сила акт по смисъла на чл. 73, ал. 1
ЗУСЕСИФ, който за процесните нередности да е определил финансова
корекция.
С оглед
изложеното и независимо от недотолкова прецизния диспозитив на решение №467 от
20.11.2020 г., постановено по адм. д. №864/2019 г. на АС – Стара Загора
/липсата на законово обоснована необходимост от прилагане на чл. 173, ал. 2 от АПК/, настоящият съдебен състав намира, че не са налице предпоставките за ангажиране хипотезата на чл. 177, ал.
2 от АПК.
Независимо от горното обаче, съдът намира оспореното
пред него решение за нищожно поради издаването му от материално некомпетентен
административен орган.
На първо място следва да се отбележи, че програмата
за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа“ включва всички държави
членки на Европейския съюз, както и Норвегия и Швейцария в рамките на цел
„Европейско териториално сътрудничество“, съфинансирана от Европейския фонд за
регионално развитие /ЕФРР/. За периода 2014–2020 г. основна цел на
програмата е подобряването на политиките за регионално развитие чрез обмен на
опит и добри практики. Друга нейна цел е извличането на полза от вече
идентифицираните на европейско равнище добри практики и ноу-хау на регионите.
Като цяло програмата предоставя съфинансиране на регионални и местни институции
- публични администрации, агенции за регионално развитие, образователни
институции и пр., за създаване на мрежи и обмен на опит в различни сфери, което
следва да доведе до развитието на добра регионална практика на европейско
равнище. Едни от основните теми на програмата са „Икономика с ниска въглеродна
интензивност“ и „Опазване на околната среда и ефективно използване на ресурсите“.
На следващо място съгласно чл. 8, ал. 4, т. ii и т. v от Регламент
/ЕС/ №1299/2013 на EП и на Съвета от 17
декември 2013 година относно специални разпоредби за подкрепа от Европейския
фонд за регионално развитие по цел "Европейско териториално
сътрудничество" в програмата за сътрудничество се определят органа или
органите, определени да изпълняват контролни функции, както и механизмите за
управление и контрол. С решение на Министерски съвет №156 от 21.03.2014 г. са
определени органите за управление, контрол, одит и изпълнение на програмите на
Европейския съюз за териториално сътрудничество, в които РБългария участва за
периода 2014 – 2020 г. В т. 5 от визираното решение Главна дирекция „Управление
на териториалното сътрудничество“ /сега само дирекция „Управление на
териториалното сътрудничество“/ на Министерство на регионалното развитие /сега
Министерство на регионалното развитие и благоустройството/ е определена за
Национален орган и Национално звено за контакт по програма за междурегионално
сътрудничество „Интеррег Европа“. Отделно от последното разпоредбата на чл. 29,
ал. 1, т. 8 от действащия към момента на налагане на финансовата корекция Устройствен
правилник на МРРБ /приет с ПМС №171/16.08.2017
г., обн. в ДВ бр. 68 в сила от 22.08.2017 г./ гласи, че Дирекция
"Управление на териториалното сътрудничество" изпълнява функциите на
Национален орган и Национално звено за контакт по Програма Дунав 2014 – 2020 и
Програма Балкани – Средиземно море 2014 – 2020, Програма Интеррег Европа 2014 –
2020, Програма Интеракт III, Еспон 2020 и Урбакт III. Програмата „Интеррег
Европа 2014 – 2020“ е одобрена с Решение №583 на Министерски съвет от
31.07.2014 г., като действията по изразяване на съгласието на РБългария със
съдържанието й е възложено на министъра на регионалното развитие.
Съгласно § 5, т. 4 от ДР на
ЗУСЕСИФ законът се прилага и за програмите за европейско
териториално сътрудничество при извършване на финансови корекции, доколкото
друго не е предвидено в приложимото за тях право на Европейския съюз и
сключените междудържавни договори, като органите за управление при извършване
на финансови корекции прилагат категориите нередности и минималните и
максималните стойности на процентните показатели, определени в ЗУСЕСИФ и с акта по чл.
70, ал. 2 от същия закон. Съгласно §1, т. 2 от ДР на Наредбата за посочване на
нередности същата се прилага и за Програма за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014 – 2020“. Отделно
от това и отново съгласно §5, т. 4 от ДР на
ЗУСЕСИФ, законът се прилага и относно извършването на плащания към
бенефициерите, верификацията и сертификацията на разходите, възстановяването и
отписването на неправомерни разходи и осчетоводяването на програмите, което се
определя с акта по чл. 7, ал. 4, т. 4
от закона.
Съобразно т. 5.4 от програмата за междурегионално сътрудничество
„Интеррег Европа 2014-2020“ всяка партнираща държава носи отговорност за възможни
финансови последици от нередности, осъществени от водещи бенефициери или
проектни партньори, разположени на нейната територия. В съответствие с чл. 122 от
Регламент /ЕС/ №1303/2013 на ЕП и на Съвета от 17 декември 2013
година всяка държава членка е отговорна за докладване на нередности, извършени
от бенефициери на нейна територия към Европейската комисия и Управляващия
орган/Съвместния секретариат, и следва да ги уведомява за каквото и да е
развитие по случаите или за свързаните административни и съдебни процедури. Предвид
по-горе изложеното се обосновава изводът, че в случая съответстващ на Управляващия
орган на програма „Интеррег
Европа 2014-2020“ /последният ситуиран във Франция/ с координационна и
контролна роля за територията на Република България е Министерството на
регионалното развитие и благоустройството чрез организационно структурираната в
него дирекция „Управление на териториалното сътрудничество“, действаща де факто
като Национален орган по програмата. Съобразно разгледаната правна и чисто
институционална регламентация на програма „Интеррег Европа 2014-2020“ е необходимо да се акцентира и върху функционалната разлика
между Националния орган и Националното звено за контакт по програмата,
доколкото последното приоритетно е натоварено с извършването на дейностите по
проверка за допустимост на българските кандидати.
Съобразно
чл. 9, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ органи за управление и контрол на средствата от ЕСИФ са
управляващите органи, сертифициращите органи и одитните такива. Съгласно ал. 5
на чл. 9 управляващите органи отговарят за цялостното програмиране, управление
и изпълнение на програмата, както и за предотвратяването, откриването и
коригирането на нередности, включително за извършване на финансови корекции.
Ръководител на управляващия орган е ръководителят на администрацията или
организацията, в чиято структура се намира управляващият
орган или определено от него лице. Правомощията на ръководител на УО по
ЗУСЕСИФ могат да бъдат упражнявани и от овластено от него лице. По силата на
чл. 3, ал. 1 от Устройствения правилник на МРРБ Министърът на регионалното
развитие и благоустройството е централен едноличен орган на изпълнителната
власт, който провежда и държавната политика в областта на регионалното развитие
и благоустройството. В чл. 5 от правилника са посочени правомощията на
Министъра, като в т. 1 е визирано, че той провежда държавната политика за:
„регионално развитие и европейско териториално сътрудничество,.........“, а в
т. 11 е визирано, че той организира, координира
и контролира дейността на Националния орган по програма „Интеррег Европа 2014 – 2020“. Както
вече бе посочено по-горе, дирекция "Управление на териториалното
сътрудничество" при МРРБ е определена да изпълнява функциите на Национален
орган и Национално звено за контакт по програма „Интеррег Европа 2014 – 2020“. Безспорно
посочената дирекция се намира в специализираната администрация на МРРБ. Безспорно
е също, че министърът на регионалното развитие и благоустройството е
ръководител на администрацията, в рамките на чиято структура се намира
дирекцията, отговорна за действията по управление, изпълнение и контрол на
програмата на територията на РБългария, доколкото страната е държава участник с
конкретно разписани за това и съответно поети ангажименти. В този ред на мисли,
следва да се отбележи, че когато за изпълнител на дадено правомощие е посочен
не конкретен административен орган, а административна структура, то компетентен
да се произнесе е нейният ръководител. По силата на чл. 9, ал. 1 от
Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор
/ЗФУКПС/ ръководителите
по чл. 2, ал. 2 могат да делегират правомощията си по този закон на други
длъжностни лица от ръководената от тях организация, като в тези случаи
определят конкретните им права и задължения.
В конкретния случай издателят на решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г. е г-жа В.В. –
заместник-министър на регионалното развитие и благоустройството в качеството й
на НО по програмата за междурегионално сътрудничество
„Интеррег Европа 2014-2020“.
Оспореното
решение е представено и под формата на електронен документ, подписан с КЕП, за
чиято валидност се прилагат доказателства. По делото е представена и визираната вече
заповед №РД-02-14-471 от 26.05.2021 г. на Министъра на регионалното развитие и
благоустройството както под формата на заверено ксерокопие - л. 184 -185, така
и под формата на подписан с КЕП електронен документ /CD/, с която на основание чл. 25, ал. 4
от Закона за администрацията, чл. 3, ал. 2
и чл. 5, ал. 1, т. 1
и 11 и ал. 4
във връзка с чл. 29, ал. 1 и ал. 2 от Устройствения правилник на МРРБ и на
основание чл. 9, ал. 1
и ал. 2 от ЗФУКПС
на г-жа В.В. –
заместник- министър на регионалното развитие и благоустройството, е възложено
да ръководи и организира дейността на Националното звено за контакт по програма
„Интеррег Европа“, включително да издава заповеди и
изменения на заповеди, свързани с управлението на програмата, да сключва
договори за предоставяне на национално съфинансиране по програмата, както и да издава всички
административни актове по ЗУСЕСИФ – раздел I,
т. 1, б.
„д“, т. 2 и т. 3 от заповедта.
На основание
посочената нормативна уредба и съобразно приложената по делото заповед, съдът
приема, че не е налице надлежно делегиране на правомощия от страна на министъра
на регионалното развитие и благоустройството към заместник-министъра на
регионалното развитие и благоустройството г-жа В.В. – длъжностно лице в състава
на ръководената от министъра организация /МРРБ/, чрез които на последната
изрично да е възложено да упражнява функциите на ръководител на Националния
орган по програмата за междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа
2014-2020“ в т. ч. и да издава
административни актове от вида на процесния. След извършен внимателен анализ на
въпросната оправомощаваща заповед се установява, че с нея на конкретното
длъжностно лице са възложени правомощия да ръководи и организира единствено
дейността на Националното звено за контакт по програма „Интеррег Европа
2014-2020“ /раздел
I, т. 1, б. „д“/, но не и аналогични такива, свързани с Националния
орган по програмата, т. е. липсва изрично оправомощаване на заместник-министъра
на регионалното развитие и благоустройството г-жа В.В. да изпълнява функциите
на Ръководител на НО, в каквото качество всъщност длъжностното лице е издало
решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г. Този порок не може да бъде преодолян
самостоятелно от съдържанието на т. 2 и т. 3. от заповедта, доколкото при
систематично тълкуване на тези части от документа е очевидно, че същите се
отнасят общо към всички обхванати от заповедта програми, още повече че така
определените в т. 2 и 3. правомощия, съпоставени с разнородните по естеството
си функции, права и задължения на различните органи, по различните програми не
внасят яснота кои са тези „всички индивидуални административни актове по
ЗУСЕСИФ“ в контекста на индивидуалните правила на всяка една от програмите,
съответно специфичните функции на всеки от органите – управляващи органи,
национални органи, национални звена за контакт и пр. Така алогично би било
правомощия по издаване на решения за налагане на финансови корекции да се
възлагат на ръководителите на национални звена за контакт, при все че
последните принципно, но пък както е в конкретния случай, изпълняват функции по
извършване на контрол по допустимостта на проектни предложения. Независимо от
последното и на по-силно основание е следно, че във всички случаи издателят на
оспореното пред съда решение - не притежава съвкупността от права и задължения,
присъщи на национален орган по програма „Интеррег Европа 2014-2020“, било то и
да издава решения за налагане на финансови корекции, като с оглед
установяванията по делото за съда е безспорно, че г-жа В.В. – заместник-министърът
на регионалното развитие и благоустройството, не е
надлежно оправомощена и в този смисъл не се явява ръководител на Националния орган по програма
„Интеррег Европа 2014-2020“, в каквото качество длъжностното лице е издало
решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г. Във връзка с последното представената от
ответника заповед №РД-02-14-450 от 17.05.2021 г. на министъра на регионалното
развитие и благоустройството /л. 273 –гръб/, с която на В.В. са възложени в
качеството и на заместник-министър функциите за координация, наблюдение и
контрол на дирекция
"Управление на териториалното сътрудничество" при МРРБ, не води до различен извод по
отношение функциите й на ръководител на НО, доколкото, от една страна, същата
касае административно-организационни правомощия, а от друга, не опровергава
липсата на надлежно делегиране на правомощия в контекста на по-горе изложеното.
Следва да се има предвид, че в действителност законът предоставя правна
възможност за делегиране на правомощия, но тези действия разбираемо не могат да
се презюмират за сторени, а следва изрично да се извършат.
Съдът не
споделя изложените от ответника аргументи, основание за формирането на които
същият черпи директно от мотивите, съдържащи се в решение на Съда на ЕС по дело
C-465/10. При
внимателен прочит на това решение във връзка с решение на Съда на ЕС по
съединени дела C‑383/06—C‑385/06 в контекста на повдигнатите пред
съда преюдициални въпроси е видно, че
под съображението „…член 23, параграф 1 от Регламент № 4253/88
поражда задължение за държавите членки да си възстановят средствата, загубени
вследствие на злоупотреба или небрежност, без да е необходимо оправомощаване,
предвидено от националното право…“ се има предвид липсата от необходимост за
наличието на конкретно разписани /било то нормативно или не/ на вътрешни за
съответната държава членка национални правила и процедури, свързани с
установяването на нередности и последващото възстановяване на предоставените от
ЕСИФ финансови средства, доколкото относимият в конкретния случай член 23,
параграф 1 от Регламент № 4253/88 представлява единственото релевантно
правно основание за реализиране на иманентното задължение за предприемане на
действия за възстановяване на недължимо или неправомерно изплатените средства,
т. е. в действителност задълженията за държавите членки, насочени към защита на
финансовите интереси на Общността, не следва да са опосредени и зависими от вътрешно
приложимо право. В този смисъл съдът на ЕС споделя, че преценката относно
целесъобразността на искането за връщане на недължимо или неправомерно
предоставените средства на Общността би било несъвместимо със задължението за
възстановяване на недължимо или неправомерно платените средства, което
член 23, § 1, първа алинея от Регламент № 4253/88 налага на
националните административни органи. В случая изразът „без да е необходимо
оправомощаване, предвидено от националното право“ не касае легитимността на
държавните органи от гл. т. обличането им с властнически правомощия, което
безспорно е в прерогатив на вътрешното право, а обрисува липсата на оперативна
самостоятелност на отговорните държавни органи в случаите, при които за
установена нередност те задължително следва да предприемат адекватни,
своевременни и ефективни действия за възстановяване на статуквото по отношение
финансовите интереси на Общността. Така съдът на ЕС по никакъв начин не
освобождава от юридическа отговорност компетентните държавни органи при
извършването на процесуални действия от тяхна страна, чието пряко проявление се
явява законосъобразността на издадените от тях административни актове. В този
смисъл според настоящия съдебен състав е недопустимо законово нелегитимни
органи да извършват действия и да издават актове с цел преследване и защита на
легитимните интереси на Общността.
В правната теория и съдебната практика
безпротиворечиво се приема, че липсата на компетентност на административния
орган, посочен като издател на административния акт, във всички случаи води до
неговата нищожност, доколкото и както е и в конкретния случай, липсва валидно
волеизявление на компетентен административен орган, което да породи следващите
се от него правни последици. С оглед това и съобразно установяванията по делото
настоящият съдебен състав следва да обяви решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021 г., издадено от
ръководителя на Националния орган по оперативна програма за междурегионално
сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“ за нищожно.
С оглед изложените по-горе съображения съдът намира, че
необходимост от извършване на проверка за наличието на материална законосъобразност на акта
за определяне на финансова корекция, която апропо се свързва с преценката
налице ли е възприетото основание за налагането й, съответно правилно ли е
определен размерът на финансовата корекция и респективно излагането на
конкретни мотиви в тази връзка, не се обосновава, доколкото само
валиден и допустим административен акт може да бъде проверен за материална
незаконосъобразност, а такъв в случая не е налице.
Единствено
и само за пълнота съдът намира за необходимо да отбележи следното:
Съгласно чл. 143 /1/ от Регламент /ЕС/ №1303/2013 ДЧ
носят отговорност за разследването на нередностите и за извършването на
необходимите финансови корекции и възстановяването на дължимите суми. Съгласно
чл. 122 /2/ Регламент (ЕС) №1303/2013, ДЧ предотвратяват, откриват и коригират
нередностите и възстановяват неправомерно платените суми. Дефиницията за „нередност“ се съдържа в чл. 2, т. 36 на
Регламент /ЕС/ №1303/2013, съгласно която норма
„нередност“ е всяко нарушение на правото на ЕС, произтичащо от действие или
бездействие на икономически субект, което има или би имало като последица
нанасянето на вреда на общия бюджет на ЕС чрез начисляване на неправомерен
разход в бюджета на Съюза. Следователно определянето на едно действие или
бездействие на икономически субект като „нередност“ изисква наличието на три
елемента от обективна страна: 1. действие или бездействие на
икономически оператор; 2. това действие или бездействие да води до нарушение на
правото на ЕС или на националното право, свързано с неговото прилагане и 3. да
има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза,
като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. Съгласно чл. 69, ал. 1 от
ЗУСЕСИФ Управляващите органи провеждат процедури по администриране
на нередности по смисъла на чл. 2, т. 36
и 38 от Регламент
/ЕС/ №1303/2013. Според ал. 2 от същия член процедурата по
администриране на нередност започва по инициатива на управляващия орган на
съответната програма или по сигнал. В конкретния случай процедурата по
администриране на нередност е започнала по сигнал /уведомление/ за нередност. Съгласно
чл. 71 от ЗУСЕСИФ с извършването на финансови корекции се отменя предоставената
финансова подкрепа със средства от ЕСИФ или се намалява размерът на
изразходваните средства – допустими разходи по проект, с цел да се постигне или
възстанови ситуацията, при която всички разходи, сертифицирани пред
Европейската комисия, са в съответствие с приложимото право на Европейския съюз
и българското законодателство, т. е. финансовата корекция може да се определи
единствено върху изразходваните средства - допустими разходи по проекта. Съгласно
чл. 70, ал. 1, т. 3 от ЗУСЕСИФ финансова подкрепа със средства от ЕСИФ може да
бъде отменена изцяло или частично чрез извършване на финансова корекция за
нарушаване на принципите по чл. 4, параграф 8,
чл. 7 и
8 от Регламент
(ЕС) № 1303/2013.
По
силата на чл. 3, ал. 2
от Наредбата за посочване на нередности определянето
на размера на финансовите корекции се извършва чрез прилагането на
диференциален метод, а когато това е невъзможно - чрез пропорционален метод.
Диференциалният метод е описан в чл. 72, ал. 2
от ЗУСЕСИФ, съгласно който размерът на финансовата
корекция трябва да е равен на реално установените финансови последици на
нарушението върху изразходваните средства – допустими
разходи. Законодателят дава превес на диференциалния метод при изчисляване
на мярката пред пропорционалния такъв, което е обяснимо с преследваната цел да
се възстановят реално действително нанесените в бюджета на ЕС вреди. От своя
страна, пропорционалният метод за определяне на административната мярка е
изключение и се прилага, когато е обективно невъзможно да бъде приложен
диференциалният метод. Предпоставките за това са ясно посочени в чл. 72, ал. 3
от ЗУСЕСИФ, респективно в чл. 5, ал. 1
от Наредбата за посочване на нередности - когато
поради естеството на нарушението е невъзможно да се даде реално количествено
изражение на финансовите последици. В този случай за определянето на
финансовата корекция се прилага процентен показател спрямо засегнатите от
нарушението разходи.
С оглед последното и предвид
установяванията по делото, в т. ч. и заключенията по основната и
допълнителна съдебноикономическа експертиза, които съдът кредитира изцяло, като
краен извод, настоящият съдебен състав приема, че не са налице
материалноправните основания, посочени в оспореното решение, за наличието на нередност по смисъла на чл. 70, ал.
1, т. 3 и чл. 72, ал. 2 от ЗУСЕСИФ във връзка с чл. 2, т. 36 от Регламент /ЕС/
1303/2013 г. по повод констатирано нарушение на чл. 30 от Регламент /ЕС,
ЕВРАТОМ/ №966/2012 във връзка с чл. 4. § 8, чл. 7 и 8 от Регламент /ЕС/
1303/2013 г. Безспорно се явява доказано, че при разходване на средствата за
персонал по проект "Подкрепа за преминаване към чиста енергия в ЕС региони
с интензивен въгледобив" De Carb, PGIO5587 в рамките на
договор № РД-02-29-258/08.08.2018 г. изцяло са спазени насоките по програмата,
като с действията си бенефициерът не е нарушил регламентираните принципи на
ефикасност, ефективност и икономичност при изразходването на средствата от ЕСИФ,
още повече че съдът
намира, че като цяло в административния акт липсват изложени съображения в подкрепа на
извода за формиране на конкретната сума на разходите, които представляват в
същността си и размера на финансовата корекция. Така остава недоказано
наличието на втория и третия елемент от фактическия
състав на нередността – действие или бездействие на икономическия оператор, което да води до
нарушение на правото на ЕС, свързано с неговото прилагане и наличието на вреда
на бюджета на съюза.
При
този изход на спора искането на жалбоподателя за разноски се явява основателно и следва да бъде уважено. Искането е придружено със списък на разноските и с
доказателства за извършеното плащане. С оглед изложеното в тежест на
Министерство на регионалното развитие и благоустройството следва да бъде възложено
заплащането
на сумата в размер от 1419.27 лв., от които 75.27 лв. заплатена държавна такса,
624.00 лв. възнаграждение за вещо лице и 720.00 лв. възнаграждение за един
адвокат. По отношение направеното от процесуалния представител на ответника
възражение за прекомерност на претендирания размер на адвокатско възнаграждение
следва да се отбележи, че същият с оглед разпоредбата на чл. 8, ал. 1, т. 3 от Наредба №1 от 9 юли 2004
г. за минималните размери на
адвокатските възнаграждения не се явява необосновано завишен, още повече че по
делото са проведени няколко съдебни заседания и са изслушвани основна и
допълнителна съдебни експертизи, поради което платеното адвокатско
възнаграждение следва да бъде присъдено в пълен размер.
Мотивиран така и на основание чл. 172, ал.
2, предложение първо от АПК и чл. 143 от АПК във връзка с чл. 73, ал. 4
от ЗУСЕСИФ, съдът
Р Е Ш И:
ОБЯВЯВА НИЩОЖНОСТТА на решение №РД-02-14-562 от 15.06.2021
г., издадено от ръководителя на Националния орган по оперативна програма за
междурегионално сътрудничество „Интеррег Европа 2014-2020 г.“, с което по
смисъла на чл. 73, ал. 1 във връзка с 70, ал. 1, т. 3 и чл. 72, ал. 2 от
ЗУСЕСИФ на Сдружение с нестопанска цел „Агенция за регионално икономическо
развитие – Стара Загора“ е определена финансова корекция, по диференциалния
метод, върху реално установените последици от констатирана нередност върху
изразходваните средства в размер на 4 800.25 евро, отчетени от бенефициера
в периода от 01.06.2018 г. до 30.11.2018 г., по бюджетна линия „Персонал“.
ОСЪЖДА Министерство на
регионалното развитие и благоустройството на Република България, гр. София, ул. "Св. Св. Кирил и Методий" 17-19,
БУЛСТАТ *********, представлявано от министъра на регионалното развитие и благоустройството,
да заплати на Сдружение с нестопанска цел „Агенция за регионално икономическо
развитие – Стара Загора“, ЕИК *********, със седалище и адрес на управление гр.
Стара Загора, ......представлявано от изпълнителния си директор – Р.Г., сумата
от 1419.27 лв. /хиляда четиристотин и деветнадесет
лева и двадесет и седем ст./, от които 75.27 лв. /седемдесет и пет лева и
двадесет и седем ст./ заплатена държавна такса, 624.00 лв. /шестстотин двадесет
и четири лева/ възнаграждение за вещо лице и 720.00 лв. /седемстотин и двадесет
лева/ възнаграждение за един адвокат.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния
административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
ПРЕДСЕДАТЕЛ: