Р Е Ш Е Н И Е
№…………………/…………… 2022 година
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен
съд – Варна, І тричленен състав, в открито съдебно заседание на
двадесет и четвърти март две хиляди
двадесет и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЕЛЕНА ЯНАКИЕВА
ЧЛЕНОВЕ: ИВЕТА ПЕКОВА
ВЕСЕЛИНА ЧОЛАКОВА
при
участието на секретаря Елена Воденичарова и на
прокурора Силвиян Иванов, като разгледа докладваното от съдия ЕЛЕНА ЯНАКИЕВА к.
адм. д. № 164 по описа за 2022 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда на чл. 63в от Закона за административните нарушения и
наказания (ЗАНН), вр. чл. 221 от Административнопроцесуалния кодекс АПК).
Образувано е по
касационна жалба, депозирана от Агенция за държавна финансова инспекция /АДФИ/ чрез юриск. Д.М. срещу Решение № 1004/04.12.2021г., постановено по НАХД № 2390/2021 г. по описа на Районен съд -
Варна, ХХVІІ състав, с което е отменено наказателно постановление /НП/ № 11-01-713/29.04.2021 г. на заместник-директора на АДФИ. С отмененото НП на В.Ц.В., с ЕГН **********,
на основание чл. 256, ал. 1 от ЗОП (в редакцията от ДВ, бр. 86 от 01.03.2019
г.) е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 2 858,72
(две хиляди осемстотин петдесет и осем лева, седемдесет и две стотинки), за
нарушение на чл. 17, ал. 1 вр. чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП вр. чл. 3, ал. 1, т.
3, вр. чл. 5, ал. 2, т. 14 от ЗОП (в редакцията от ДВ бр. 83 от 22.10.2019 г.).
В жалбата се твърди, че решението на районния съд е постановено при неправилно
приложение на материалния закон. По-конкретно касаторът оспорва основните изводи на съда, мотивирали го да отмени НП № 11-01-713/29.04.2021 г., досежно наличието на неяснота
по отношение на посочената в НП дата на извършване на нарушението, както и че в
случая не е бил приложим Законът за обществените поръчки /ЗОП/, тъй като не е налице предоставяне на услуга по смисъла на чл. 3,
ал.1, т.3 от ЗОП, а се касае за отдаване под наем по реда на Закона за
държавната собственост /ЗДС/ на части от недвижим имот – публична държавна
собственост при специфични условия. Посочва се, че се
касае за разходване на публични средства с оглед на което възложителят
е бил длъжен да приложи процедурата по ЗОП
за възлагане на обществена поръчка. В заключение е формиран
петитум решението на ВРС да се отмени като неправилно и вместо него да се
постанови друго, с което процесното НП да бъде потвърдено. Едновременно с това
е заявена претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение в полза на касатора
на основание чл. 37 от Закона за правната помощ.
В съдебно заседание касаторът се представлява от гл.
юрисконсулт Д. М., който поддържа жалбата на изложените в нея основания.
Поддържа се и искането за присъждане на разноски в полза на административнонаказващия
орган.
Ответникът по касация - В.Ц.В., не се явява и не се
представлява. В молба от 24.03.2022 г. и в по-рано депозирано от адв. Вл. Д. становище – отговор на касационната жалба,
излага подробни аргументи, с които настоява
за отхвърляне на жалбата като неоснователна и за оставяне в сила решението на
ВРС.
Участващият в процеса представител на Окръжна прокуратура
– Варна пледира за оставяне в сила решението на ВРС като правилно и постановено
при спазване на процесуалните правила и правилно приложение на материалния
закон.
Съдът,
след преценка на представените по делото доказателства, доводите и възраженията
на страните в производството, намира за установено от фактическа и правна
страна следното:
Касационната
жалба е подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК, вр. чл. 63в
от ЗАНН и от надлежна страна, поради което е допустима.
Предмет
на проверка във въззивното производство е било НП №
11-01-713/29.04.2021 г. на заместник-директора на АДФИ, с което за нарушение на
чл. 17, ал. 1, вр. чл. 20, ал. 2, т. 2 от Закона за обществените поръчки, на В.Ц.В. на основание чл. 256, ал. 1 от ЗОП (в редакцията ДВ бр. 86 от 2018 г., в сила
от 01.03.2019
г.) е наложена глоба в размер на 2858,72 (две хиляди осемстотин
петдесет и осем лева и седемдесет и две стотинки).
С
обжалваното решение, Районен съд Варна е отменил процесното НП № 11-01-713/29.04.2021 година. От фактическа страна съдът е възприел следното:
С нарочна Заповед № ФК-10-597/29.04.2020 г. на директора на
АДФИ, изменена по-късно със Заповед № ФК-10-993/15.07.2020 г., е
възложена финансова инспекция на Технически университет-Варна доколкото същият е публичноправна организация по смисъла на § 2, т.
43, б.“а“ и „б“ от ДР на ЗОП, а ректорът като
лице, представляващо университета, има качеството на възложител по смисъла на
чл, 5, ал. 2, т. 14 от същия закон.
Установено е, а и не е било спорно между страните, че за
периода от 14.11.2018 г. до 24.03.2019 временно изпълняваща длъжността ректор
на ТУ гр.Варна е Р. С. Д. - назначена със заповед № РД-09- 3271/13.11.2018 г.
на Министъра на образованието и науката, считано от 14.11.2018 година. С
Решение на общото събрание на ТУ - Варна от 24.06.2019 г., считано от 25.06.2019 г. за ректор на висшето учебно заведение е избран В.Ц.В., със срок на мандата от 25.06.2019 г. до 25.06.2023 година. От събраните в хода на
проверката доказателства е установено, че временно изпълняващата длъжността
ректор на ТУ – Варна, както и санкционираният В.Ц. В., с издадени нарочни
заповеди за различни периоди от време са възложили пълномощията си, свързани с
организиране на процедурите по ЗОП, на лицата И. Р. Р. и М. Г. А.. Принципното
становище на инспектиращите е, че, независимо от делегирането на тези
правомощия на други лица, ректорът на ТУ-Варна не е загубил качеството си на публичен възложител по смисъла на
ЗОП, с оглед на което е отговорен за
правилното прогнозиране, планиране, провеждане, приключване и отчитане за
резултатите от обществените поръчки по аргумент от чл. 5,
ал. 1 от ЗОП.
Не е било предмет на спора пред първоинстанционния съд,
че по
силата на чл.30, ал.2 и чл.31 от Наредба за ползване на студентските общежития
и столове/ 2008 г. на ТУ -Варна ежегодно е
предоставяна държавна субсидия за студентско столовó хранене, която се
ползва от студентите, докторантите и специализантите, като с размера ѝ се
намалява цената на ползваната храна. В чл. 11, ал. 1, т. 1 от ПМС 344/
21.12.2018г. са определени средства от държавния бюджет за един храноден в
студентските столове - до 3,60 лв. Размерът на държавната субсидия за отделните
хранения и базовата стойност за едно хранене следвало да бъдат определени от
ректора на висшето училище, което е сторено в
разглеждания казус.
В
хода на проверката е установено също, че общите приходи по
бюджета на ТУ - Варна за 2019 г. са в
размер на 15 599 048 лв., от които 10 576 321 лв. са субсидия от Републиканския
бюджет и съставляват 68 % от общият размер на приходите по бюджета на висшето
учебно заведение за конкретно посочената година.
През релевантния период – 2019 г., столовóто
хранене на студентите, докторантите и специализантите на ТУ – Варна е осъществявано в два обекта,
представляващи част от недвижими имоти – публична държавна собственост,
стопанисвани от висшето училище. Същите са
предоставени под наем с договори, сключени след редовно проведени
търгове по реда на Правилника за прилагане на Закона за държавната собственост /ЗДС/ във връзка с Наредбата за ползване на студентските общежития и
столове /Приета с ПМС № 235 от 25.09.2008 г., обн., ДВ, бр. 86 от 3.10.2008 г.,
доп. ., бр. 24 от 25.03.2022 г., в сила от 25.03.2022 г./ с два различни
стопански субекта. Договор за наем № 101/02.10.2015 г. е сключен от висшето
учебно заведение със „Залива 47- СП“ АД гр. Варна, относно отдаването под наем
на обект: Кухненски блок с включено кухненско оборудване, с обща площ от 50
кв.м., представляващ част от пристройка /кухненски блок/, разположен на първия
етаж в сграда с идентификатор 10135.2554.43.4 по КККР на гр. Варна, с адрес гр.
Варна, район Приморски, ул. „Дубровник“, блок 18 с предназначение - общежитие. С Договор за наем № 97 от 03.07.2014 г., сключен между ТУ –
Варна и „МИ-12“ ООД гр. Варна, е договорено предоставянето за временно и
възмездно ползване на обект: Кухненски блок в сградата на Студентски блок, с
обща площ 355 кв.м., находящ се на територията на ТУ - Варна. И двата договора
са сключени с наемателите за срок от 10 години преди В.Ц.В. да бъде избран за
ректор на ТУ – Варна.
Инспектиращите установили, че планираните за 2019 г.
разходи по бюджета на ТУ гр.Варна по §§ 10-11 „Храна“ са в общ размер на 154
000 лева.
От предоставените от ТУ гр. Варна първични счетоводни
документи, договори и справки, отчетените през 2019 г. разходи за храна - за
студентско хранене били в размер на 119 113.20 лв. без ДДС.
Разходите били отчетени по 22 бр. фактури, съставени в
периода от 16.01.2019 г. до 23.12.2019г. от „Залива 47-СП“ АД /18 фактури/ и от
„МИ 12“ ООД /4 фактури/ за „Разходи за субсидирано студентско хранене“ във
връзка със посочените по-горе 2 броя договори за наем. На 31.10.2019 г. от
„МИ-12“ ООД е издадена фактура №26005/31.10.2019 г. за сума в размер на 19
464.55 лв. с получател ТУ-Варна. Тази фактура е заплатена от ТУ на 20.11.2019
година.
Установено е, че с 22 броя бюджетни платежни нареждания с
наредител ТУ - гр.Варна по банкова сметка *** „Залива 47-СП“ АД и „МИ-12“ ООД
по съставените фактури били наредени плащания в общ размер 119 113.20 лв., от
които 101 746 лв. разплатени през 2019 г., а 17 367.20 лв. са разплатени през
следващата 2020 година. Платежните нареждания са подписвани от ректора на ТУ
гр. Варна и главния счетоводител на ТУ гр. Варна. Разходите са осчетоводени по
счетоводна сметка 6012 „Разходи за храна“ и отчетени по §§ 10-11 „Храна“.
При извършената финансова инспекция е констатирано, че за
периода от 25.03.2019 г. до 31.12.2019г., когато ректор на ТУ гр.Варна е
санкционираният В. Ц. В., стойността на фактически възложените услуги за
субсидирано студентско хранене на студенти е в размер на 90 881.41 лв. без ДДС,
с оглед на което същата попада в стойностния праг по чл. 20, ал. 2, т, 2 от
ЗОП, съгласно който възложителите прилагат процедурите по чл. 18, ал, 1, т. 12
или 13 от ЗОП - чрез публично състезание или пряко договаряне. Формиран е извод, че на
31.10.2019 г. е поето задължение по фактура №26005/31.10.2019 г. в размер на 19
464.55 лв. (платена на 20.11.2019 г.), с която е превишен прагът от 70 000 лева.
При тези констатации е преценено, че като е поел
задължение за извършване на разход по фактура №26005/31.10.2019 г., издадена от
„МИ-12“ООД в размер на 19 464.55 лева, В.Ц. В., в качеството си на ректор на
Технически университет - Варна и публичен възложител по смисъла на чл. 5, ал.
2, т. 14 от ЗОП, е надвишил минималния стойностен праг по чл.20, ал.2, т.2 от
ЗОП, без да е приложил процедура по чл.18, ал.1, т,12 или 13 от ЗОП, при
наличие на всички основания за това. Поради това на 16.11.2020г. срещу него е съставен АУАН №11-01-713/16.11.2020г.,
за нарушение разпоредбата на чл.17, ал.1 вр. чл. 20, ал.2, т.2 от ЗОП. Актът е
предявен на жалбоподателя на същата дата и е подписан от него без възражения.
След като се запознал с цялата административнонаказателна
преписка
заместник-директора на АДФИ издал оспореното НП №
11-01-713 от 29.04.2021 година. В него изцяло са възприети фактическите
констатации, съдържащите с в съставения АУАН, както и правната квалификация на
деянието. На основание чл. 256, ал. 1 от
ЗОП (в редакцията от ДВ, бр. 86 от 01.03.2019 г.) на В.Ц.В. ва качеството на Ректор на ТУ – Варна,
респективно - на публичен възложител по ЗОП, е наложено административно
наказание „глоба“ в размер на 2 858,72 (две хиляди осемстотин петдесет и осем
лева, седемдесет и две стотинки) лева, за нарушение на чл. 17, ал. 1 вр. чл.
20, ал. 2, т. 2 от ЗОП вр. чл. 3, ал. 1, т. 3, вр. чл. 5, ал. 2, т. 14 от ЗОП
(в редакцията от ДВ бр. 83 от 22.10.2019 г.).
Въз основа на горните факти въззивният съд установява, че
процесното НП е издадено от компетентен орган в хипотезата на изрична делегация
на правомощия по силата на представената към доказателствата заповед
№ЗМФ-328/19.04.2021г. на Министъра на финансите.
От правна страна районният съд приема също, че възложителите
са задължени по силата на чл. 17, ал. 1 от ЗОП да приложат предвидения в закона
ред за възлагане на обществена поръчка, когато са налице основанията за това,
а чл. 20, ал. 2, т. 2 от ЗОП ги
задължава да прилагат процедурите по чл. 18, ал. 1, т. 12 или 13, когато
обществените поръчки имат прогнозна стойност от 70 000 лв. до съответния праг
по ал. 1 в зависимост от вида на възложителя и предмета на поръчката. Според
чл. 21, ал. 1 от ЗОП прогнозната стойност на обществената поръчка включва
всички плащания без данък върху добавената стойност. Приема още, че
университетът е публичноправна организация по § 2, т. 43 от ДР на ЗОП, а
ректорът в качеството на негов представляващ е публичен възложител по силата на
чл. 5, ал. 2, т. 14 от ЗОП и като такъв е бил натоварен със задължението по чл.
17, ал. 1 от ЗОП. Според въззивната инстанция процесната сума от 119 113,20 лв.
без ДДС, заплатена на „Залива 47-СП“ АД и „МИ-12“ ООД през 2019г., попада в
праговете по чл.20, ал.2, т,2 от ЗОП, като в случай, че се касае за доставка на
услуги, е следвало да бъде приложена процедурата по чл.18, ал.1, т.12 от ЗОП
(публично състезание) или т.13 (пряко договаряне).
Независимо от това е установено, че са допуснати
съществени процесуални нарушения, налагащи отмяната на НП като незаконосъобразно.
Като такива съдът е посочил липсата на яснота за какво конкретно нарушение и
при какви факти е ангажирана административнонаказателната отговорност на
ректора на ТУ- Варна В. В.. Неясно оставало от обстоятелствената част на НП на
коя дата е извършено нарушението, според
АНО, както и кое е конкретното действие или бездействие, чрез което от
обективна страна е осъществен съставът на вмененото във вина на В.
административно нарушение. Според съда това е довело до ограничаване правото на
защита на санкционираното лице тъй като не е могъл да разбере въз основа на
какви факти и за какво нарушение е ангажирана отговорността му. Посочва, че тези
процесуални нарушения лишават и съда от възможност да прецени в съответствие с
материалния закон има ли извършено нарушение, правилно ли е квалифицирано
същото и правилно ли е приложена санкционната норма.
Съдът е намерил за основателни доводите на оспорващия за
липса на нарушение, тъй като не е налице предоставяне на услуга по смисъла на
чл.3, ал. 1, т,3 от ЗОП, а предоставяне под наем на части от недвижим имот -
публична държавна собственост при специфични условия. Счита, че
изплащаните от бюджета на Университета на дружествата - наематели на столовите
помещения суми действително представляват държавна субсидия, но това
обстоятелство не е достатъчно да обоснове извод за приложимостта на ЗОП.
Мотивиран така, решаващият състав при ВРС постановил
решението си, с което приема, че не е налице осъществен състав на нарушение на
разпоредбите на ЗОП и отменил наказателното постановление.
Касационната инстанция счита атакувания съдебен акт за
правилен, като при неговото постановяване са спазени относимите материалноправни
разпоредби. Твърденията на касатора в обратен смисъл са неоснователни.
Констатациите на районния съд от фактическа страна и правните му изводи са
достатъчно изчерпателни и задълбочени, поради което в съответствие с чл. 221,
ал. 2, изречение второ от АПК не е необходимо да ги преповтаря и препраща към
тях.
Решението на ВРС е постановено при правилно установени
факти. Съдът е проявил нужната активност като е издирил приложимата правна
уредба – в това число и мотивите на Министъра на образованието и науката,
изложени в негов Доклад относно предложен проект за
Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Наредбата за
ползване на студентските общежития и столове, в които е посочено, че с исканото
изменение се предоставя възможност на висшите училища да сключват договори със
специализирани фирми за осъществяване на студентско столовó хранене,
като правата и задълженията на страните да се уреждат в договори между тях при
стриктно спазване на изискванията на Наредбата. Правилно съдът е посочил в
мотивите на оспореното решение, че с оглед разпоредбата на §2, ал.2 от ДР на
Наредбата и предвид изложените от Министъра на образованието и науката мотиви в
неговия Доклад до МС за предприетото изменение с Постановление № 68 на МС от
26.02.2021 г., в разглеждания случай не са били налице основания за провеждане
на процедура по ЗОП.
Настоящият тричленен състав на касационната инстанция
напълно споделя становището на първоинстанционния съд, че в случая се касае за специфична
процедура по Закона за държавната собственост и Правилника за неговото
прилагане по отдаване под наем на помещения – държавна собственост,
предоставени за управление на ВУЗ-а. Спецификата се състои в обстоятелството,
че отдаването на тези помещения е неразривно свързано с тяхното функционално
предназначение, а именно – за осъществяване на студентското столовó хранене. Съответно – по отношения на
тях ЗОП е неприложим. Обратното схващане би довело до това, помещения във
ВУЗ-овете, предназначени за столовó хранене, да бъдат отдавани под наем
на лицата, спечелили търг по реда на ЗДС, но не за целия срок на сключения между
страните договор, а само до достигане на съответните прагове на стойностите на
предоставяните по ЗОП услуги, след което се преминава в процедура по този закон.
Тоест, би довело до приложение на два различни регламента, уредени в два
различни закона – ЗДС и ЗОП, по отношение на едни и същи дейности, регулирани
от висшето учебно заведение. Това би довело до положение, при което материалната
база в това число и оборудването, свързвани с храненето на студентите,
докторантите и специализантите при съответния Университет, да се стопанисва и
владее от едно лице, без същото да има възможност да осъществява дейността, за
която е сключен договорът по ЗДС, а тази дейност да се изпълнява от друго лице,
което обаче не разполага с необходимата материална база, тъй като не е
участвало в процедурата по ЗДС. Още повече, че Наредбата
за ползване на студентските общежития и столове/ 2008 г. не е отменена – нито изцяло, нито в отделни
нейни части, и продължава да бъде част от позитивното право в Република
България. Съгласно чл.2, ал.4 от Наредбата, висшите училища може да сключват
договори с предприятия в областта на общественото хранене за осъществяване на
студентско столовó хранене (изречение І-во) като правата и задълженията
на двете страни се уреждат в договора при спазване на изискванията на
настоящата наредба (изречение ІІ-ро).
Следва да се отбележи, че приложението ЗОП по отношение
на дейностите, извършвани в помещенията за столовó хранене на
студентите, би довело и до правна нестабилност на договорите, сключени по реда
на ЗДС и Правилника за прилагането му вр. с Наредбата за ползване на
студентските общежития и столове/ 2008 г. със спечелилите търговете наематели. То
противоречи на един от основните принципи в административното право – принципа
за последователност и предвидимост в административното производство, закрепен
законодателно в разпоредбата на чл. 13 от Административнопроцесуалния кодекс,
както и на разпоредбата на чл. 20а, ал.1 от Закона за задълженията и
договорите, съгласно който договорите имат сила на закон за тези, които са ги
сключили. Такова положение е правно нетърпимо.
Изложените по-горе аргументи еднозначно потвърждават
извода на въззивната инстанция за незаконосъобразност на оспореното НП поради
неправилно и неоснователно ангажирана на административнонаказателната
отговорност на ректора на Технически университет – Варна В.Ц.В..
При толкова съществен порок на оспореното наказателно
постановление, установен и от въззивния съд, не следва да се обсъждат
изложените в касационната жалба останали доводи за неправилност на съдебното
решение на ВРС.
От страна на ответника по касация не е отправено искане за присъждане на
разноски пред настоящата инстанция, поради което такива не му се следват.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, вр. чл. 63, ал. 1
от ЗАНН, Административен съд – гр. Варна, І касационен състав
Р Е Ш И:
ОСТАВЯ В
СИЛА Решение № 1004/04.12.2021 г. на Варненски районен съд, ХХVІІ
състав, постановено по н.а.х.д. № 2390 по описа на съда за 2021 година.
Решението
е окончателно и не подлежи на обжалване.
Председател: Членове: 1.
2.