Решение по дело №36/2014 на Административен съд - Сливен

Р   Е   Ш   Е   Н   И   Е

 

№ 71

 

гр. Сливен, 10. 07. 2014 г.

 

В   ИМЕТО   НА   НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД – СЛИВЕН, в публично заседание на трети юли, две хиляди и четиринадесета година, в състав:

             

                                           АДМИНИСТРАТИВЕН  СЪДИЯ:  Галя  И.

 

При участието на секретаря С.В., като разгледа докладваното от административния съдия административно дело № 36 по описа на съда за 2014 година, за да се произнесе, съобрази следното:

 

            Производството е по реда на чл. 145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл. 121 и сл. от Закона за държавния служител /ЗДСл /.

Образувано е по жалба от Р.К.К. с ЕГН: **********, с адрес:***, подадена против Заповед на Кмета на Община Сливен, с която поради съкращаване на длъжността, във връзка с Решение № 1065 / 19.12.2013 г. на Общински съвет – Сливен, считано от 01.02.2014 г. за изменение структурата и числеността на Общинската администрация – Сливен, е прекратено служебното правоотношение на Р.К.К. на длъжност главен юрисконсулт в Отдел „Правно-нормативно обслужване” /”ПНО”/ - Общинска администрация Сливен, считано от датата на получаване на заповедта и подписване на известието на доставяне.

            В жалбата си оспорващата твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразна, тъй като е издадена при съществено нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с материалноправните разпоредби. Излага съображения, че: заповедта противоречи на чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК, поради разминаване в датата на издаване на акта, посочена в заповедта и в придружаващото я писмо при съобщаването й; издадена е при съществено нарушение на формата, тъй като не съдържа предвидените в чл. 108, ал. 1, изр. 1 от ЗДСл реквизити – неправилно е посочен придобитият ранг на държавна служба и е посочено непълно правно основание; издадена е без отправено предизвестие; не е налице реално съкращаване на изпълняваната длъжност. Моли оспорената заповед да бъде отменена. Претендира присъждане на направените по делото разноски.           

В съдебно заседание оспорващата, редовно призована, се явява лично и с упълномощен процесуален представител. Поддържа жалбата и моли да бъде уважена. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, заплатено от административния орган. В представена писмена защита излага допълнителни съображения в подкрепа на заявените в жалбата твърдения.

Административният орган – Кмета на Община Сливен, редовно призован, се представлява в съдебно заседание от упълномощен процесуален представител, който счита жалбата за недопустима - като подадена след срока за обжалване и при липса на правен интерес, и неоснователна. Твърди, че е извършено реално съкращаване на заеманата от оспорващата длъжност, поради което жалбата не следва да бъде уважавана. Претендира присъждане на направените по делото разноски. В представена писмена защита излага съображения за недопустимост на жалбата и за законосъобразност на оспорената заповед.

Административният съд, след като обсъди и прецени наведените в жалбата доводи, становищата на страните, събраните по делото относими към спора доказателства, и извърши проверка за законосъобразност на оспорения административен акт, приема за установено от фактическа и правна страна следното:

Със Заповед № 5 от 31.12.2005 г. на Кмета на Община Сливен оспорващата Р.К., която е с висше образование: образователно-квалификационна степен – магистър, и специалност – право, е била назначена на длъжност мл. юрисконсулт в Отдел „ПНЕТО” при Общинска администрация – Сливен, с ранг за държавен служител V м., считано от 01.01.2006 г. С последващи заповеди на Кмета на Община Сливен служебното й правоотношение е изменяно, като е изпълнявала следните длъжности: ст. юрисконсулт с ранг ІV м. в Отдел „ПНЕТО”; ст. юрисконсулт с ранг ІV м. в Дирекция „ПНО”; ст. юрисконсулт с ранг ІІІ м. в Дирекция „ПНО”; Началник Отдел „Правен” в Дирекция „Обща администрация”; и считано от 01.02.2012 г.– главен юрисконсулт с ранг ІІІ м в Отдел „ПНО”.  

С оспорената заповед на Кмета на Община Сливен е прекратено служебното правоотношение на Р.К.К. на длъжност главен юрисконсулт с ранг ІІІ м в Отдел „ПНО” - Общинска администрация Сливен, считано от датата на получаване на заповедта и подписване на известието на доставяне. Заповедта е с посочени номер и дата на издаване – 07 от 06.02.2012 г., и с правно основание – чл. 106, ал. 1, т. 2. Заповедта съдържа обезщетенията, които следва да се изплатят на оспорващата. В мотивите на заповедта административният орган се е позовал на Решение № 1065 от 19.12.2013 г. на Общински съвет – Сливен, за изменение структурата и числеността на Общинската администрация – Сливен, считано от 01.02.2014 г.; посочил е, че заеманата от оспорващата длъжност се съкращава, тъй като вече не съществува като система от функции, задачи и задължения, утвърдени с длъжностната характеристика. Заповедта е съобщена на оспорващата на 11.02.2014 г. чрез куриерска служба. В приложените във връзка със съобщаването й товарителница и придружително писмо е посочена като Заповед № 07 от 06.02.2014 г.

В Писмо Изх. № 9400-3248 от 14.02.2014 г. по описа на Община Сливен е посочено, че в получената от Р.К. на 11.02.2014 г. заповед е допусната техническа грешка в датата на издаване. По делото е приложена и Заповед № 07 от 11.01.2012 г. на Кмета на Община Сливен, с която е прекратено трудовото правоотношение с трето за процеса лице. Видно от Извлечение от Регистъра на заповеди за прекратяване на трудови и служебни правоотношения през 2014 г. при Община Сливен, оспорената в настоящото производство заповед е вписана в регистъра след Заповед № 06 от 31.01.2014 г.

В Устройствения правилник на Общинска администрация – Сливен, в сила от 01.02.2012 г., отдел „ПНО” е самостоятелен отдел, включен като структурно звено в Общата администрация.

С Решение № 1065 от 19.12.2013 г. на Общински съвет – Сливен, са отменени приетите с Решение № 13 от 23.12.2011 г. на Общински съвет Сливен численост и структура на общинската администрация в Община Сливен и е одобрена общата численост и структурата на общинската администрация  в Община Сливен /Приложение № 1/, считано от 01.02.2014 г. Видно от Приложението, две от структурните звена на общинската администрация са Отдел „ПНО” с численост 6 бр. и Отдел „Обществени поръчки” /„ОП”/ с численост 6 бр.

Видно от длъжностното разписание на Общинска администрация – Сливен, което е било в сила до 01.02.2014 г., общата численост на Отдел „ПНО” е била 8 щатни бройки, от които: Началник отдел – 1 щ. бр., Главен юрисконсулт – 1 щ. бр., Главен експерт – 2 щ.бр., Старши експерт – 2 щ.бр., и Юрисконсулт – 2 щ.бр.

В длъжностното разписание на Общинска администрация – Сливен, в сила от 06.02.2014 г., общата численост на Отдел „ПНО” е 6 щатни бройки, от които: Началник отдел – 1 щ.бр., Главен експерт – 1 щ.бр., Старши експерт – 2 щ.бр., и Юрисконсулт – 2 щ.бр. Създаден е Отдел „ОП” - като самостоятелен отдел, включен в структурата на специализираната администрация, с численост 6 щатни бройки, от които 2 щ.бр. за Старши юрисконсулт.

При сравнителен анализ между: целта на длъжността, областите на дейност, основните задължения, възлагане и планиране на работата, вземането на решения и изискванията за заемане на длъжността, определени съответно в длъжностните характеристики на длъжностите: главен юрисконсулт, главен експерт и юрисконсулт /преди мл.юрисконсулт/ в съществуващия Отдел „ПНО” и длъжността старши юрисконсулт в новосъздадения Отдел „ОП”, се установява, че е налице еднаквост в голяма част от основните показатели, посочени по-горе, и висока степен на съвпадение в останалата им част. Съществената част от основните задължения на всички длъжности се изразява в: процесуално представителство, правно консултиране на общата и специализирана администрация, експертни становища по законосъобразността на актовете и действията на общинската администрация. Идентични за всички длъжности са минималната образователна степен - магистър, и професионалната област - право и придобита юридическа правоспособност, както и показателите възлагане и отчитане на работата и вземане на решения. Част от основните задължения на длъжността старши юрисконсулт в новосъздадения Отдел „ОП” са организация и изпълнение на дейностите по възлагане на обществени поръчки. Същите задължения – участие в организацията, подготовката и провеждането на обществените поръчки, се съдържат в основните задължения на длъжността главен експерт в Отдел „ПНО”. При длъжностите главен юрисконсулт в Отдел „ПНО”, старши юрисконсулт в Отдел „ОП” и главен експерт в Отдел „ПНО” е включено като основно задължение да подпомагат Началника на отдела при изпълнение на неговите функции, като първите две длъжности са определени и да заместват Началника на отдела при негово отсъствие, а за длъжността главен експерт в Отдел „ПНО” е определено задължение да замества главния юрисконсулт при отсъствието му. Ето защо обстоятелството, че за длъжността главен юрисконсулт в Отдел „ПНО” е посочена област на дейност: организация, ръководство и контрол на дейността в отдела, която област формално се различава от областите на дейност на останалите  длъжности, не може да обоснове извод за качествено различно задължение. Въз основа на извършения анализ, съдът счита, че с новоодобрените численост и структура на общинската администрация не е намален броят на юрисконсултските длъжности. Преди са съществували пет длъжности с юрисконсултски задължения в отдел „ПНО” /Главен юрисконсулт – 1 щ. бр., Главен експерт – 2 щ.бр. и Юрисконсулт – 2 щ.бр./, а сега съществуват три длъжности с юрисконсултски задължения в отдел „ПНО” /Главен експерт – 1 щ.бр. и Юрисконсулт – 2 щ.бр./ и две длъжности с юрисконсултски задължения в Отдел „ОП” / Старши юрисконсулт – 2 щ.бр./. Общата численост на Отдел „ПНО” е намалена с 2 щ.бр., отнасящи се до длъжности с юрисконсултски задължения, но едновременно с това са разкрити 2 нови щ.бр. за юрисконсулти в новосъздадения отдел „ПО”. Следователно, и преди – до 01.02.2014 г., и сега – по действащото длъжностно разписание, в структурата и числеността на общинската администрация съществуват пет юрисконсултски длъжности, чиито основни задължения са в съответствие с основните цели и задачи на длъжността „юрисконсулт”, определени в чл. 7, ал. 9 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията /в сила от 01.07.2012 г./

От гореизложеното следва, че изпълняваната от оспорващата Р.К. длъжност Главен юрисконсулт в Отдел „ПНО” не фигурира като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на общинската администрация, което е в сила от 06.02.2014 г., но е запазена като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. 

В хода на съдебното дирене, по искане на страните, са разпитани като свидетели лицата: Е.П.П., М.В.С., М. В. С. – Д. и В. Д.Д..

От показанията на св. П. се установява, че: свидетелката в качеството й на служител в Община Сливен е изготвила на 06.02.2014 г. оспорената в настоящото производство заповед, като е допуснала техническа грешка– написала е 2012 г., „което е останало от стара заповед”, и е пропуснала да напише „основанието, закона”; два дни по-късно е видяла грешките, след което е изготвила втора заповед със същото съдържание, но с корекция на посочените две технически грешки.

Съдът счита, че от показанията на останалите свидетели не се установяват нови обстоятелства, имащи значение за спора. Тези лица свидетелстват за: различните длъжности, които е заемала оспорващата; причините, поради които е одобрена новата структура на общинската администрация; начина на връчване на оспорващата на втора заповед; реда за изготвяне на длъжностни характеристики, като двама от свидетелите /С. и С./ дават противоречиви показания относно намаляване или не обема на работа за юрисконсултите. За част от гореизброените обстоятелства по делото са събрани писмени доказателства, а останалата част са неотносими към спора – касаят целесъобразност при вземане на управленски решения, както и въпроси, стоящи извън фактическия състав на съкращаване на длъжност в администрацията.

По делото, по искане на страните, е назначена, изслушана и приета съдебна експертиза. Част от констатациите на вещото лице се отнасят до ирелевантни въпроси: формуляри за оценка изпълнение на длъжността от оспорващата, липса на анализ на изпълнението на длъжността, необходимо съдържание на служебното досие на държавния служител. Друга част от констатациите на вещото лице са по въпроси, за отговорите на които не са необходими специални знания, каквито съдът няма. А в трета част – относно наличието на сходство или не във функциите и задълженията на юрисконсултските длъжности– констатациите на вещото лице са взаимно противоречиви. От изложеното следва,   че със заключението по експертизата не се изясняват относими към спора обстоятелства, поради което съдът счита, че не следва да го обсъжда и възприема.

Въз основа на установените по делото факти, съдът намира жалбата за допустима. Възражението на административния орган, заявено в противоположен смисъл, е неоснователно. Предмет на оспорване е заповед на Кмета на Община Сливен, с която е прекратено служебното правоотношение на оспорващата Р.К.. Заповедта е индивидуален административен акт, който подлежи на съдебен контрол за законосъобразност. Заповедта е съобщена на К. на 11.02.2014 г., а жалбата е подадена на 17.02.2014 г. и следователно е подадена в предвидения в чл. 149, ал. 1 от АПК 14-дневен преклузивен срок. Жалбата е подадена от надлежна страна при наличие на правен интерес. Р.К. е адресат на оспорения акт, с който се засяга непосредствено и неблагоприятно правната й сфера.

С оглед на изложеното, жалбата е допустима. Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

            Оспорената заповед е издадена от компетентен орган, действал в кръга на предоставените му правомощия, на основание чл. 108, ал. 1 от ЗДСл и                         чл. 44, ал. 1, т. 3 от Закона за местното самоуправление и местната администрация / ЗМСМА /. Спазена е установената форма – заповедта е писмена, с посочване на фактическото и правно основание за издаването й. Заповедта съдържа съществените реквизити, изискуеми от специалната норма на                     чл. 108, ал. 1 от ЗДСл. Твърденията на оспорващата за съществени нарушения на формата са неоснователни. Обстоятелството, че при изписване на правното основание, поради техническа грешка е пропуснато наименованието на закона, не представлява съществено нарушение, което самостоятелно да обоснове извод за отмяна на заповедта. Макар и непълно посочена, съдът счита, че не съществува съмнение относно приложената от административния орган разпоредба, а именно: чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, тъй като са изложени достатъчно ясно и конкретно фактическите основания, мотивирали Кмета на Общината да издаде оспорената заповед. Още повече, че съобразно постоянната съдебна практика, дори и при погрешно посочване на законовите норми от администрацията, издаденият акт не е опорочен съществено, ако разпоредените права и задължения са в съответствие с действително приложимата норма. Твърдението на оспорващата, че в заповедта неправилно е посочен придобитият ранг на държавна служба, е неоснователно. По делото не са представени доказателства за твърдяния от К. ранг ІІ мл. Освен това реквизитът „придобит ранг на държавна служба” не е съществен елемент от нормативно предписаното съдържание на административния акт. Този реквизит не е част от волеизявлението на административния орган, не предопределя смисъла на акта, не го обосновава от фактическа или правна страна. Съдът не споделя и твърдението за противоречие на заповедта с разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 8 от АПК. От всички събрани по делото доказателства: писмени такива - описани подробно в приетата за установена фактическа обстановка, и гласни - показанията на св. П., се установи по несъмнен начин, че оспорената заповед е издадена на 06.02.2014 г. и че в резултат на техническа грешка вместо действителната година на издаване – 2014 г., е изписана 2012 г. Оспорената заповед е издадена без отправено предизвестие, както правилно твърди оспорващата К., но съдът счита, че това не представлява съществено нарушение, тъй като предизвестието не е съществен елемент от фактическия състав на прекратяването на служебното правоотношение.

            Твърдението на Р.К., че не е налице реално съкращаване на изпълняваната от нея длъжност, е основателно.

            Оспорената заповед е издадена на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, съгласно който органът по назначаването може да прекрати едностранно служебното правоотношение при съкращаване на длъжността.

            Понятието „длъжност в администрацията” е дефинитивно определено в разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., обн., ДВ, бр. 49 от 29.06.2012 г., в сила от 01.07.2012 г. Съгласно тази разпоредба, длъжност в администрацията е нормативно определена позиция, която се заема по служебно или по трудово правоотношение, включително по правоотношение, възникнало на основание на Закона за Министерството на вътрешните работи, на Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, на Закона за изпълнение на наказанията и задържането под стража или на Закона за дипломатическата служба, въз основа на определени изисквания и критерии, свързана е с конкретен вид дейност на лицето, което я заема, и се изразява в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Следователно, белезите на понятието „длъжност в администрацията” са два: 1. Нормативно определена позиция; и 2. Изразяваща се в система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика. Поради това, за да е налице съкращаване на длъжността по смисъла на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл, е необходимо тази длъжност да не фигурира, както като наименование – нормативно определена позиция, в длъжностното разписание на съответната администрация, така и като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. Двете изисквания са в отношение на кумулативност.

            По отношение на длъжността, която е заемала оспорващата, е установено единствено наличието на първото кумулативно изискване: длъжността Главен юрисконсулт в отдел „ПНО” не съществува като нормативно определена позиция в длъжностното разписание на Общинска администрация – Сливен, в сила от 06.02.2014 г.

            По отношение на длъжността, която е заемала оспорващата, не е установено наличието на второто кумулативно изискване: длъжността да не фигурира като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностната характеристика. При сравнителен анализ на съдържанието на длъжностните характеристики на длъжностите: главен юрисконсулт, главен експерт и юрисконсулт /преди мл.юрисконсулт/ в съществуващия Отдел „ПНО” и длъжността старши юрисконсулт в новосъздадения Отдел „ОП”, се налага изводът, че е налице еднаквост в основните функции, задължения и изисквания на посочените и съществуващи в длъжностното разписание на общинската администрация длъжности с тези, характерни за длъжността, която е изпълнявала оспорващата. Основните задължения на всички длъжности се изразяват в процесуално представителство, правно консултиране на общата и специализирана администрация, експертни становища по законосъобразността на актовете и действията на общинската администрация. Конкретизирането на част от задълженията на длъжността старши юрисконсулт в новосъздадения Отдел „ОП” в сферата на обществените поръчки не води до съществени различия в профила на длъжността главен юрисконсулт в Отдел „ПНО”. Налице е и еднаквост в необходимите образователна степен и професионална област.

С оглед на гореизложеното, настоящият съдебен състав счита, че заеманата от оспорващата Р.К. длъжност не е била действително и реално съкратена. Длъжността не само че продължава да съществува като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени с длъжностна характеристика, но и не е намален броят на държавните служители, които продължават да изпълняват тези запазени функции и задачи. И преди - до 01.02.2014 г., и сега - по действащото длъжностно разписание, в структурата и числеността на общинската администрация съществуват пет юрисконсултски длъжности. Този основен извод на съда не се променя от обстоятелството, че е намалена общата численост на общинската администрация – от 347 щ.бр. на 338 щ.бр. Независимо, че е намалена общата численост на администрацията, броят на юрисконсултските длъжности е запазен и е увеличен относителният дял на служителите, заемащи експертни длъжности с аналитични и/или контролни функции – от 43,77 % на 44,79 %.

По изложените съображения, съдът счита, че длъжността Главен юрисконсулт в Отдел „ПНО” е останала да съществува като система от функции, задължения и изисквания, поради което не е било налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл за прекратяване на служебното правоотношение на оспорващата. При тези изводи оспорената заповед е незаконосъобразна и следва да бъде отменена.

С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 от АПК, претенцията на оспорващата за присъждане на направените по делото разноски е основателна, поради което Община Сливен следва да бъде осъдена да заплати на оспорващата направените от нея по делото разноски в размер на 460 лева, от които: 300 лева- договорено и внесено адвокатско възнаграждение, и 160 лева – разноски за вещо лице.

С оглед изхода на спора, претенцията на административния орган за присъждане на направените по делото разноски е неоснователна.

Воден от гореизложеното и на основание чл. 172, ал. 2, предл. второ от АПК, Административен  съд - Сливен

 

Р          Е          Ш          И:

 

ОТМЕНЯ Заповед № 07, издадена от Кмета на Община Сливен на 06.02.2014 г., с посочена поради техническа грешка година на издаване – 2012 г., с която е прекратено служебното правоотношение на Р.К.К. с ЕГН: ********** на длъжност Главен юрисконсулт в Отдел „Правно-нормативно обслужване” при Общинска администрация Сливен, считано от датата на получаване на заповедта и подписване на известието на доставяне.

ОСЪЖДА Община Сливен да заплати на Р.К.К. с ЕГН: **********, с адрес:***, деловодни разноски в размер на 460 /четиристотин и шестдесет/ лева.

Решението може да се обжалва с касационна жалба пред Върховен административен съд на Република България в 14-дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

                                         АДМИНИСТРАТИВЕН  СЪДИЯ: