Р Е Ш Е
Н И Е
№ 386
град Велико Търново,
25.10.2017 г.
В ИМЕТО
НА НАРОДА
Административен съд –
Велико Търново, ІІ - ри състав, в открито съдебно заседание на девети октомври две
хиляди и седемнадесета година, в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ: Георги Чемширов
при секретаря П. И. като
разгледа докладваното от съдия Чемширов административно дело № 12 по описа на
Административен съд Велико Търново за 2017 година, за да се произнесе, взе
предвид следното:
Производство чл. 215 от Закона за устройството на
територията /ЗУТ/
Образувано е по жалба
на „Еко феникс“ ЕООД от гр. Свищов срещу Заповед № СТ-05-1659/15.11.2016 г. на
заместник-началника на Дирекция за национален строителен контрол, с която е отказано
издаването на разрешение за ползване на строеж „Обновяване на инсталация за
сепариране на отпадъци от опаковки, монтирана в съществуваща затворена
производствена сграда, с цел сепариране на смесени битови отпадъци“ в УПИ L
– за инженерно-техническа инфраструктура, кв. 570, ПИ 10447.517.199 по Кадастралната
карта на гр. Велико Търново.
Заповедта се оспорва
като материално и процесуално незаконосъобразна и необоснована. Жалбоподателят
счита, че установената фактическа обстановка е непълна, неточна и неясна, което
е довело до неправилни правни изводи. Изтъква, че особеното мнение за отказ на
представителя на РЗИ – Велико Търново, определен за член в назначената Държавна
приемателна комисия, е прието за необосновано, в резултат на което незаконосъобразно
е потърсено становището на некомпетентен орган – директорът на РЗИ – Велико
Търново, който без да има правомощие за това се е произнесъл по въпроси,
свързани с чистотата на атмосферния въздух. Оспорващият не е съгласен с крайния
акт, тъй като издателят му необосновано се е съобразил с даденото становище без
да извърши проверка и преценка за достоверността и точността му, както и за
приложението на Наредба №14/23.09.1997г. за нормите на пределно допустими
концентрации на вредни вещества в атмосферния въздух на населените места, на
която то се позовава. В подкрепа на позицията си, че средната стойност на концентрация
на азотен диоксид, измерена в обекта, не надвишава нормативно определената
такава, жалбоподателят препраща към Протокол за изпитване №09-0013
от 14.01.2016г. Намира, че процедурата по Наредба №2/2003г. за въвеждане в
експлоатация на строежите е опорочена. Допълнителни съображения излага в
писмена защита. Моли заповедта да бъде отменена и началникът на ДНСК да бъде
задължен да издаде разрешение за ползване. Претендира за присъждане на
направените разноски.
Ответникът – заместник-началник
на ДНСК, гр. София, чрез пълномощника си по делото, твърди неоснователност и
недоказаност на оспорването, за което представя подробно писмено становище.
Подчертава, че при наличие на отрицателно становище на специализиран орган за
въвеждане на строежа в експлоатация, началникът на ДНСК е длъжен да го съобрази,
тъй като няма право на еднолично решение. В случая отрицателното становище на
контролния орган по опазване на общественото здраве представлява обстоятелство
по чл. 14, т. 3 от Наредба №2/2003 г., вр. чл. 178, ал. 3, т. 1 от ЗУТ. Това
становище е послужило за отказа, тъй като началникът на ДНСК не е компетентен
да прецени спазването на изискванията по Закона за здравето и подзаконовите
нормативни актове относно опазването на общественото здраве и хигиена. Моли за
отхвърляне на жалбата. Не претендира за разноски.
Заинтересованата
страна – Регионална здравна инспекция Велико Търново взема становище, че Писмо
№РД-14-433/02.08.2016г. на директора на РЗИ В. Търново, на което се позовава
оспорената заповед, е част от кореспонденция между ДНСК и РЗИ и не изразява
становище за неприемане на строежа, каквото се дава от членовете на ДПК в хода
на процедурата по разрешаване ползването на строеж. Поддържа, че към датата на последното
заседание на ДПК – 07.01.2016г., протоколите с резултати от измервания на
замърсители във въздуха не са били съставени, представени и коментирани. При
липсата на такива и съобразявайки жалбите и подписките на живущи в района, представителят
на РЗИ не е имала как да изрази различно становище. При това положение намира,
че към 07.01.2016г. становището на РЗИ е било законосъобразно и съобразено с изискванията
на Закона за здравето.
Съдът, като прецени
наведените доводи, както и приложените по делото доказателства, намира следното:
Предмет на оспорване
е Заповед №СТ-05-1659/15.11.2016г. на заместник-началника на Дирекция за
национален строителен контрол, с която е отказано издаването на разрешение за
ползване на строеж „Обновяване на инсталация за сепариране на отпадъци от
опаковки, монтирана в съществуваща затворена производствена сграда, с цел
сепариране на смесени битови отпадъци“ в УПИ L
– за инженерно-техническа инфраструктура, кв. 570, ПИ 10447.517.199 по
Кадастралната карта на гр. Велико Търново / по нататък в текста „строежа“/.
По делото не е
спорно, че производството по издаването на тази заповед е започнало по искане
от възложителя на строежа – „Еко феникс“ ЕООД за издаване на разрешение за
ползване. Със Заповед №РД-19-2585/17.12.2015г. на заместник-началника на ДНСК,
оправомощена за това по силата на Заповед №РД-13-188/15.08.2014г. на директора
на ДНСК, е назначена Държавна приемателна комисия /ДПК/ за процесния строеж. В
тази заповед като основание за назначаването на ДПК са посочени чл. 4, ал. 1 и
чл. 5 от Наредба №2 за въвеждане в експлоатация на строежите в Република
България и минималните гаранционни срокове за изпълнени строителни и монтажни
работи, съоръжения и строителни обекти /Наредба №2/, Искане №ВТ-680-20-927/04.12.2015
г. на „Еко феникс“ ЕООД, придружено с окончателен доклад на „Фастай“ ЕООД –
лицето, упражняващо строителен надзор. Определен е поименният състав на
членовете, тяхната месторабота и длъжност, като са включени представители на възложителя,
на лицето, упражняващо строителен надзор, на проектант част „Технологична“,
представител на строителя, както и представители на специализирани контролни
органи – РИОСВ В. Търново и РЗИ В. Търново. По силата на Писмо изх. №РД-14-2570/21.12.2015г.
на директора на РЗИ В. Търново, като член за целите на работата на ДПК е
определена д-р Б. – главен инспектор в отдел „Държавен здравен контрол“ при
дирекция „Обществено здраве“. Председателството на ДПК е възложено на инж. Н. –
инспектор РО „НСК“ – Велико Търново. Указано е комисията да започне работа на
22.12.2015г. и да приключи в срок до десет работни дни.
За установяване
годността за ползване на строежа, от ДПК е изготвен протокол – приложение № 16
към чл. 7, ал. 3, т. 16 от Наредба №3 за съставяне на актове по време на
строителство /Наредба № 3/. Въпросният протокол удостоверява, че комисията се е
събрала в пълен състав на първо заседание на 22.12.2015г., в хода на работата
си е обсъдила наличната документация и е констатирала участниците в строителството
и изпълнението на строежа, включително липсата на незавършени и недовършени
видове СМР. Посочено е, че са проведени 72-часови проби при експлоатационни
условия с цел замерване факторите на работната среда, но за провеждането на
тези проби няма доказателства и не е конкретизирано кога са извършени. В
протокола не се съдържат данни да се е състоял оглед на строежа, да са правени
измервания, анализи и да са вземани някакви проби. Не е видно да са водени
разисквания или да са обсъждани становища по време на заседанията. Така, въз
основа на представените документи, протоколът е изготвен и подписан на
07.01.2016г. и с него се предлага на заместник-началника на ДНСК да издаде
разрешение за ползване. При полагане на подписите на членовете на ДПК, д-р Б. е
посочила, че се подписва с особено мнение от 07.01.2016г., като същото е
приложено в писмен вид, без дата. Съображенията за взетото от нея становище са,
че дейностите със смесени битови отпадъци и близостта на площадката до
жилищната територия предполага влошаване качествата на средата на обитаване и
няма да осигури изискването за хигиена и опазване на здравето на хората. Липсва
посочване на конкретни данни, обосноваващи мнението. Протоколът – приложение №16
е комплектован с положителните становища на всички останали членовете на ДПК, които
носят същата дата – 07.01.2016г. При това положение и въпреки особеното мнение,
ДПК е взела решение, че приема строежа, който по същество представлява
преустройство на въведен в експлоатация цех за събиране, временно съхранение и
предварително третиране – механично сортиране и пресоване на отпадъци от
опаковки, с цел сепариране и на смесени битови отпадъци. С оглед сепарирането
на смесени отпадъци наличната инсталация е обновена и допълнена без да се
засяга конструкцията на сградата.
По делото няма данни
кога протокол образец №16 е предоставен от председателя на ДПК на органа, издал
заповедта за назначаване на комисията. След получаването му обаче, особеното
мнение на представителя на РЗИ е преценено като необосновано и недоказано,
поради което в интервала от м. март до м. август 2016г. е последвала кореспонденция
между заместник-началника на ДНСК от една страна и от друга – министъра на здравеопазването,
главния държавен здравен инспектор и директора на РЗИ – В. Търново, относно
съответствието на изпълнения строеж с изискванията на чл. 169, ал. 1 от ЗУТ. Отговорът
на директора на РЗИ – Велико Търново, обективиран в Писмо №РД-14-433/02.08.2016г.,
е приет от компетентния административен орган за мотивирано становище за
неприемане на строежа, доколкото с него е потвърдено особеното мнение, че няма
да бъдат спазени изискванията, посочени в чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ. Директорът
на РЗИ – Велико Търново обосновава взетата позиция с приложения Протокол от
изпитване № 09-0013/14.01.2016 г., от който било видно наличие на азотен
диоксид над средноденонощната пределно допустима концентрация. Позовавайки се
изцяло и единствено на цитираното писмо, заместник-началникът на ДНСК е
съставила процесната заповед, с която е отказано издаването на разрешение за
ползване на строежа. Същата е получена лично от управителя на „Еко феникс“ ЕООД
на 08.12.2016 година.
Недоволството от
постановения отказ е провокирало депозирането на жалба, подадена от дружеството
на 21.12.2016 г. чрез ДНСК до Административен съд Велико Търново. Въз основа на
това оспорване е образувано настоящото дело.
Като доказателства от
страна на ответната администрация са представени документите, съдържащи се в
преписката по съставяне на отказа.
От жалбоподателя са
приложени Решение №04-ДО-770-06/14.12.2016г. и Решение №04-РД-177-07/14.12.2016г.
на директора на РИОСВ – Велико Търново относно допуснатите за третиране на
площадките на „Еко феникс“ ЕООД видове отпадъци, както и Писмо изх. №
540/01.03.2017 г. на РИОСВ – Велико Търново.
Изслушани са
свидетелските показания на д-р Б., според която особеното мнение е продиктувано
от липсата на протокол за измерване на замърсители в атмосферния въздух, който
би дал възможност да се оцени здравния риск за живущите в кв. „Чолаковци“.
Относно протоколите от м. януари 2016г., изготвени след датата на последното
заседание на ДПК, свидетелката отбелязва, че измерванията са направени при
затворени врати, в работното помещение, и съответно не дават представа за
показателите в атмосферния въздух.
Без оспорване от
страните по делото е изслушано и прието заключението на съдебно-медицинска експертиза,
което съдът кредитира като отговарящо в пълнота на поставените въпроси
съобразно притежаваните от вещото лице специални знания. Експертизата поддържа становище,
че с процесния строеж се постига опазване на здравето на хората и хигиена на
населеното място като са спазени изискванията по чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ, а
същевременно е необходим и текущ мониторинг на типичните замърсители от РИОСВ,
както и недопускане на дискомфорт от специфични миризми на смесени битови
отпадъци.
При така установената
фактическа обстановка, съдът приема от правна страна следното:
Жалбата е допустима
като подадена против подлежащ на оспорване административен акт от категорията
на актовете по чл. 21, ал. 3 от АПК, до компетентния да я разгледа съд –
аргумент от чл. 215, ал. 1 от ЗУТ, в срока по чл. 215, ал. 4 от ЗУТ.
По същество жалбата е
основателна.
Процесната заповед е издадена от компетентен орган по
смисъла на чл. 17, ал. 1 от Наредба №2 – заместник-началника на ДНСК, София, чиито правомощия са
възложени изрично със заповед № РД-13-188/15.08.2014г. на началника на ДНСК. По изложените съображения съдът приема, че не са
налице отменителни основания по чл. 146, т. 1 от АПК.
Отказът е изготвен в
изискуемата писмена форма и принципно съдържа изложение на фактически и правни
основания за съставянето му, но съдът намира, че не отговаря на изискването за
форма по чл. 17, ал. 1, т. 2 от Наредба №2 – мотивиран писмен отказ, в какъвто
смисъл са изложени мотиви по-долу в решението.
При издаване на
заповедта са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила, които мотивират извод за нейната процесуална незаконосъобразност. Безспорно
е обстоятелството, че производството е започнало по искане на „Еко феникс“ ЕООД
по смисъла на чл. 3 от Наредба №2. Законосъобразно заместник-началникът на ДНСК
е издал заповед, с която е структурирана ДПК като орган, чийто действия са част от производството по
издаване на индивидуален административен акт – разрешение, респективно отказ, за ползване на строеж. В състава на назначената
ДПК са включени задължителните членове по чл. 5, ал. 1 от Наредба №2 и
допълнително са определени такива съобразно конкретния строеж, както се изисква
според чл. 5 от Наредба №2. Следва да се подчертае, че по смисъла на чл. 20 от
Наредба №36 за условията и реда за упражняване на държавен здравен контрол
/Наредба № 36/ участието на държавен здравен инспектор в състава на ДПК е
задължително, като по правилата на ал. 2 на същата разпоредба директорът на РЗИ
определя такъв за всеки конкретен случай, както е сторено в случая. Заповед №РД-19-2585/17.12.2015г.
съдържа изискуемите реквизити и отговаря на условията по чл. 6, ал. 2 от
Наредба №2. Зададена е и времевата компетентност на ДПК – десет работни дни
считано от 22.12.2015г., тоест – до 08.01.2016г. По характера си ДПК съставлява
помощен орган, натоварен с определени спомагателни функции, без собствена
правосубектност и не отговаря на разбирането за административен орган по § 1 от
ДР на АПК. Председателството на ДПК е възложено на представител на РО „НСК“ –
Велико Търново, който има задължение да организира законосъобразното провеждане
на заседанията. С формирането на тази комисия се изчерпват законосъобразно
проведените действия в хода на настоящата процедура по разрешаване/отказ
ползването на строеж.
Изготвеният от ДПК
протокол обр. 16 не носи белезите на индивидуален административен акт и като
такъв не подлежи на самостоятелен съдебен контрол за законосъобразност. Неговата
цел е да подпомогне издаването на окончателния акт на административния орган. В
този смисъл комисията приема и проверява за съответствие с посочените в
конкретната процедура критерии документи, води разисквания, при необходимост изисква
допълнителни анализи, огледи и проби, членовете дават становища, в резултат на
което се прави мотивирана обосновка, която касае приемането или не на строежа.
Изготвеното от комисията протоколно решение е процедурен акт, който не изхожда
от административен орган, оторизиран с властнически правомощия и няма
самостоятелен правен ефект, а служи за последващо вземане на решение от страна
на заместник-началника на ДНСК съответно за разрешаване на ползването на
строежа или не, което представлява и крайният акт, подлежащ на контрол за
законосъобразност /предмет на настоящото дело/.
В случая, от протокола образец 16, който по същество
обективира работата на специализирания помощен орган, не се установява председателят
на ДПК да е запознала членовете с техните права и задължения, както и да е стиковала
и въвела организация за дейността на временно действащия орган /примерно график
на заседанията на ДПК, предвиждане на оглед, назначаване на проби и анализи, възлагане
на конкретни задачи на членовете, срок за ангажиране на становища и време за
тяхното обсъждане/. Това изискване не е произволно, а изпълнението му
предполага ефективно и пълноценно реализиране на функциите на помощния орган, в
рамките на определения срок за работа, тъй като крайният му процедурен акт цели
да подпомогне и мотивира издаването на окончателния акт. Освен това, членовете,
включени в състава на ДПК, са представители на различни организации, с познания
в различни области, които не са постоянни членове, а се определят за всеки
конкретен случай и участието им в подобна комисия не е обичайно тяхно занятие,
с което да са запознати. Ето защо, дейността и правомощията на членовете следва
да бъде ясно и недвусмислено разяснена и организирана, включително чрез
уточняване на различните възможности в хода на производството /примерно възможността
за изискване на допълнителни измервания, анализи и вземане на проби по смисъла
на чл. 10 от Наредба №2 или правото да бъдат привличани експерти и други
специалисти извън състава на ДПК с оглед правилното протичане на нейната работа
– чл. 7, ал. 4 от Наредба №2/.
Видно от протокола,
работата на ДПК е осъществена схематично и формално, без да се съблюдават
законовите изисквания за това, а просто се отчита изпълнение на процедурата на
спомагателния орган. Според чл. 12, ал. 2 от Наредба №2 съставянето на протокол
обр. 16 с предложение за издаване на разрешение за ползване на строежа или с
предложение за отказ следва да е резултат от задълбочена и комплексна работа на
членовете на комисията, включваща оглед на строежа, анализ на представените
документи и най-вече разисквания на нейните заседания и становища на членовете
й. В случая няма данни в интервала от 22.12.2015г. до 07.01.2016г., докато ДПК
е функционирала, да е извършен оглед на строежа от членовете, всеки от които
има право на свободен достъп до него по смисъла на чл. 9 от Наредба №2. В
протокола са констатирани и механично изброени ред документи без да е дискутирано
тяхното съдържание, значението и относимостта им към въвеждането в експлоатация
на строежа. Така примерно, в списъка с документи е посочен Констативен акт обр.
15 за установяване годността за приемане на строежа. Според относимата редакция
на чл. 7, ал. 3, т. 15, б. „в“ от Наредба №3 акт обр. 15 съдържа доказателства,
че строежът е изпълнен съобразно одобрените инвестиционни проекти, заверената
екзекутивна документация, изискванията към строежите по чл. 169, ал. 1 – 3 от ЗУТ и условията на сключения договор, въз основа на които съставителите
установяват годността за приемане на строежа, частта или етапа от него. Същевременно,
според чл. 176, ал. 1 от ЗУТ към този акт се прилагат и протоколите за успешно
проведени единични изпитвания на машините и съоръженията, а според ал. 2 за
строежите на обекти с производствено и друго специфично предназначение, в
зависимост от уговореното в договора, завършването на строителството се доказва
допълнително с извършване на успешни приемни изпитвания. След като в случая е
съставен акт обр. 15 и са проведени пробни изпитвания, още на този етап би
следвало да има констатации, че строежът отговаря на изискванията по чл. 169,
ал. 1 – 3 от ЗУТ. Ако това обстоятелство беше взето предвид от състава на ДПК и
особеното мнение на представителя на РЗИ Велико Търново беше подложено на
разискване, съвкупната преценка на обстоятелствата би довела до еднозначен и
мотивиран резултат – има ли съответствие, или - няма. Разисквания обаче не са
се състояли и съответно противоречието не е било изяснено.
Всъщност комисията е
провела две заседания: първо – на 22.12.2015г., и заключително – на 07.01.2016г.,
като нито се твърди, нито се доказва да са проведени каквито и да било
разисквания, дискусии и обсъждания. Принципно, всеки от членовете на ДПК въз
основа на огледа на строежа и преглед на представените документи следва да даде
своето независимо експертно писмено становище, в рамките на компетентността на
представляваната от него институция, относно годността на строежа за въвеждане
в експлоатация и спазване на разпоредбите на специализираната нормативна
уредба, относима към конкретния строеж. В случая обаче, всички становища на
членовете са представени в деня на подписване на протокола – на 07.01.2016г. и
де факто не са подложени на обсъждане. По този начин никой не е взел отношение и
по особеното мнение на д-р Б.. Същото не е коментирано съвкупно с останалите
представени документи и не е отчетено обстоятелството, че, както става ясно и
от последващото писмо на директора на РЗИ В. Търново и от свидетелските
показания на д-р Б., особеното мнение се дължи на факта, че не са проведени
изследвания, не са взети проби и не са направени лабораторни изследвания. Това
от своя страна възпрепятства извършването на преценка за съответствието на
строежа с изискванията за хигиена, здраве и околна среда.
Тук следва да се
подчертае, че по смисъла на чл. 10 от Наредба №2 в правомощията на председателя
на ДПК е да изисква да се направят допълнителни измервания, анализи и вземане
на проби в случай, че такива са необходими за вземане на мотивирано и
обосновано решение, каквото се дължи от спомагателния орган. Председателят на
ДПК не е предприел подобни действия, въпреки че към този момент /до 07.01.2016г./
не е било ясно, че възложителят „Еко феникс“ ЕООД е инициирал вземане на проби
и провеждането на изпитвания. Видно от самия Протокол от изпитване №09-0013/14.01.2016г.,
същото е възложено по силата на Договор № 01-Пн от 12.01.2016г., тоест след
приключване на дейността на ДПК, и резултатите от него са станали известни на
14.01.2016г. и на 21.01.2016г., като за първи път са споменати в писмото на
директора на РЗИ, което датира от м. август 2016 г. – повече от половин година
след окончателното заседание на ДПК. Очевидно пробите и изпитванията се
изготвят в кратки срокове и при предварително планиране и организиране на
работата на ДПК и поставяне на конкретни задачи, същите би могло да се състоят
в срока, за който ДПК е назначена. Ако този срок е недостатъчен, нормативната
уредба предвижда хипотеза за неговото удължаване по мотивиран доклад от
председателя на ДПК – чл. 6, ал. 3 от Наредба №2/чл. 13 от Наредба №2
регламентира правилата за спиране и прекъсване на работата на комисията в
конкретни ситуации/.Такова удължаване не е инициирано и комисията е приключила
дейността си ден преди първоначално определения краен срок.
На следващо място, според
чл. 15, ал. 1 от Наредба №2 при несъгласие на член на комисията с констатации
или решения, отразени в приемателния протокол обр. 16, той изказва особеното си
мнение, което се отразява в протокола, и го представя на председателя в писмена
форма не по-късно от три работни дни след последното заседание на комисията. В
случая изразеното от д-р Б. особено мнение е равносилно на несъгласие с
констатациите или решенията, отразени в протокола, като по правило преценката
дали това особено мнение е обосновано от конкретни доказателства и факти,
мотивирано или не, достоверно и адекватно, не се дължи от органа, издаващ
крайния акт от производството /в случая заместник-директора на ДНСК/, а от ДПК като
спомагателен орган. В този смисъл, чл. 13, ал. 2 от Наредба №2 регламентира, че
комисията установява изпълнението на строежа и неговата функционална пригодност
съобразно издаденото разрешение за строеж, одобрените проекти или заверената
екзекутивна документация и действащата нормативна уредба по изпълнението и
приемането на строителството и в съответствие с изискванията на чл. 169, ал. 1
– 3 от ЗУТ. Тоест, преценката за съответствие с изискванията на чл. 169, ал. 1
– 3 от ЗУТ е съвкупна – на членовете на ДПК, и се дължи от колективния
спомагателен орган, а не еднолично от един от неговите членове. Именно затова
законът предвижда обсъждане на становища и разисквания, а не формално
подписване на протокол. Противното би обезсмислило включването на толкова
специалисти в състава на ДПК.
Като пропуск в хода
на процесното производство се отчита и липсата на мотивирано писмено становище,
съставено от председателя на ДПК по повод депозираното особено мнение по
аргумент от чл. 15, ал. 2 от Наредба №2. Както се посочи, председателят на ДПК
разполага с възможността да привлече допълнителни експерти в случай на необходимост
от специални знания в дадена област, и ако това бе сторено издателят на
оспорената заповед нямаше да изпадне в ситуация да води продължителна кореспонденция
с министерството на здравеопазването, с главния държавен инспектор и с
директора на РЗИ, за да формира мнение по въпроса за съответствието на строежа
с нормата на чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ, което е в задълженията на ДПК. Ето
защо, законодателят е предвидил, че особеното мнение и мотивираното писмено
становище на председателя на комисията са неразделна част от протокол обр. 16.
Следва да се вметне,
че съгласно чл. 21 от Наредба №36 строежите, в които има технологични линии
и/или технически съоръжения /какъвто е процесният/, се въвеждат в експлоатация
след провеждане на комплексни изпитвания при пълната им проектна мощност за
установяване на съответствието със здравните норми и изисквания. Комплексните
изпитвания се извършават в акредитирани лаборатории. Държавният здравен
инспектор, който участва в ДПК, дава становище за готовността на строежа за
въвеждането му в експлоатация по реда на ЗУТ и подписва протокол обр. 16,
когато строежът отговаря на установените с нормативен акт здравни норми и
изисквания. В случаите, при които са констатирани нарушения на здравните норми
и изисквания, в т.ч. при провеждане на комплексните изпитвания в процеса на
държавното приемане на обекта, държавният здравен инспектор издава отрицателно
становище за готовността на строежа за въвеждане в експлоатация.
В случая протоколът е подписан без провеждане на каквито
и да е изпитвания, включително и 72-часови проби, което съществено нарушава
производството по издаване на крайната заповед и включително засяга нейната
материална законосъобразност и обоснованост. Именно липсата на проби е принудила
заместник-началника на ДНСК да позове отказа си изцяло на писмото на директора
на РЗИ, а не на протокола, изготвен от специализираната комисия, доколкото
според чл. 16, ал. 2 от Наредба №2 протокол обр. 16 е основание за издаване на
разрешение за ползване на строежа или отказ за издаване на същото. Използването
като мотив за отказа на мнението на трето лице без правомощия и функции в това
производство е незаконосъобразно. Пропускът да се проведат комплексни
изпитвания при пълна проектна мощност при спазване на цитираните по-горе изисквания
не може да бъде саниран нито чрез представянето на протокола от изпитвания от
14.01.2016г., нито чрез изслушването на съдебно-медицинската експертиза в хода
на делото. Цитираният протокол не може да бъде ценен по смисъла на чл. 142, ал.
2 от АПК, тъй като за съда не е ясно дали проведените изпитвания отговарят на законовите
изисквания и съответно дали новоустановените факти са от значение за преценката
за съответствието със здравните норми и изисквания, която преценка се дължи от
ДПК – помощен орган със специализирана компетентност и функция. От друга страна
експертизата се базира на резултатите от тези изпитвания, както и на предходни
такива, които обаче са замервали факторите на работната среда и доказателства
за тях не са налични по делото, а вещото лице няма удостоверителни функции в
процеса. Именно липсата на съответните изследвания е мотивът за отрицателното
становище на държавния здравен инспектор в ДПК, дадено с необсъденото и
принципно игнорирано от този състав особено мнение. Следва да се отчете и
фактът обаче, че в хода на заседанията на ДПК държавният здравен инспектор е
можел да изиска назначаването на подобни изследвания от председателя, но това
не е сторено.
В случая, без ДПК въобще да е наясно дали строежът или
части от него са или не са изпълнени в съответствие с изискванията на чл. 169,
ал. 1 – 3 от ЗУТ, дава своето положително становище в изготвения протокол обр.
16, при положение, че според чл. 14, ал. 3 от Наредба №2 когато строежът или
части от него не са изпълнени в съответствие с изискванията на чл. 169, ал. 1 –
3 от ЗУТ, комисията действа при обвързана компетентност и взема решение за
отказ за приемане на строежа. Изначалната липса на подобен анализ препятства
напълно осъществяването и на съдебен контрол за материална законосъобразност на
крайната заповед, доколкото именно протокол обр. 16 е основанието за нейното
съставяне.
Всичко изложено дотук
мотивира извод, че свършената от ДПК работа се свежда до следното: изброяване
на представените документи и подписване на протокола, което далеч не е целта за
сформирането на този помощен орган, чието решение и компетентно становище би
следвало да обоснове крайният акт на производството било то приемане или отказ
да бъде приет конкретният строеж.
Така, при напълно
опорочената и крайно неефективна работа на ДПК, протоколът, комплектован
единствено с особеното мнение /без писмено мотивирано становище на председателя
на ДПК/, е представен на заместник-началника на ДНСК без да е ясно дали е
спазен срокът по чл. 16, ал. 1 от Наредба № 2 – пет работни дни след датата на
последното заседание.
Оттам насетне, при
едно законосъобразно проведено производство /каквото
не е настоящото/, в правомощията по чл. 17, ал. 1 от Наредба № 2 на
компетентният орган е в срок до 5 работни дни да издаде разрешение за ползване
или да откаже издаване на разрешение за ползване на строежа с мотивиран писмен
отказ. Противно на това и в пълен разрез с принципите на административното
производство за законност, съразмерност, истинност, служебно начало,
последователност и предвидимост и най-вече – бързина и процесуална икономия, се
е стигнало до издаването на оспорената заповед, което се е случило десет месеца
след последното заседание на ДПК. Действително срокът е инструктивен, но в
случая продължителното бездействие обезмисля процедурата. Законодателят е
предвидил кратък период за произнасяне на компетентния орган, тъй като
процедурата предвижда, когато преписката е придвижена до него всички относими и
значими за ползването на строежа факти и обстоятелства да са изяснени от помощния
орган. При това положение пред едноличния административен орган стои единствено
преценката дали са налице обстоятелствата по чл. 18, ал. 1 от Наредба №2, за да
издаде отказ, и съответно ако не са – да издаде разрешение за ползване. Дори да
се приеме, че административният орган на собствено основание извършва проверка
на предпоставките за издаване на разрешение за ползване, независимо от
положителното становище на ДПК, решаващо значение в случая би имало мотивираното
писмено становище на председателя на ДПК, дадено по повод особеното мнение /което
всъщност липсва/. Неслучайно законодателят изисква председателят на ДПК да се
произнесе мотивирано по особеното мнение, тъй като той разполага с набор от
процесуални възможности да изясни положението и дори мнозинството да даде
положителна оценка, да не остават съмнения дали все пак не е налице несъответствие
с изискванията за хигиена, здраве и околна среда предвид представеното особено
мнение. А понастоящем ДПК приключва работата си с предложение за издаване на
разрешение, с едно недоказано особено мнение в смисъл, че е възможно строежът
да не отговаря на чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ и липса на мотивирано становище
по него от председателя на ДПК.
При това положение, преценката
на компетентния орган е била невъзможна, тъй като за заместник-началника на
ДНСК е останало неясно дали е налице, или не е обстоятелство по чл. 14, т. 3 от
Наредба №2 – строежът или части от него не са изпълнени в съответствие с
изискванията на чл. 169, ал. 1 – 3 от ЗУТ. За да излезе от така създадената
ситуация, напълно незаконосъобразно и извън правилата на развилото се
производство, издателят на процесната заповед се е обърнал за мнение към лице
без компетенции в процедурата – директора на РЗИ, което писмо всъщност е
послужило за мотивиране на отказа. Това обаче граничи с липса на мотиви според
настоящия състав и съответно крайният акт не отговаря на условието на чл. 17,
ал. 1, т. 2 от Наредба №2 – отказът за издаване на разрешение за ползване на
строеж да е направен с мотивиран писмен отказ.
Като правно основание
за постановения отказ е посочен чл. 18, ал. 1, т. 1, вр. чл. 14, т. 3 от Наредба
№2, вр. чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ. Първата норма задължава началника на ДНСК
или упълномощено от него лице да откаже издаването на разрешение за ползване при
условията на чл. 14, който от своя страна регламентира хипотезите, в които ДПК
задължително изготвя протокол с решение за отказ да приеме строежа. Според т. 3
един от тези случаи е когато строежът или части от него не са изпълнени в
съответствие с изискванията на чл. 169, ал. 1 – 3 от ЗУТ. В конкретния случая обаче
е налице противоречие между фактите и правното основание, както и пълна
необоснованост, доколкото решението на ДПК е позитивно /а не отказ/,
същевременно не е ясно налице ли е, или не – несъответствие с чл. 169, ал. 1,
т. 3 от ЗУТ, а в заключение крайният акт е отказ.
От основна значимост
за спора по делото е обстоятелството какво всъщност визира чл. 169, ал. 1, т. 3
от ЗУТ и какви са критериите за съответствие на строежите с неговите изисквания.
Според чл. 169, ал. 1,
т. 3 от ЗУТ строежите се проектират, изпълняват и поддържат в съответствие с
основните изисквания към строежите, определени в Приложение І на Регламент (ЕС)
№305/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 9 март 2011г. за определяне
на хармонизирани условия за предлагането на пазара на строителни продукти и за
отмяна на Директива 89/106/ЕИО на Съвета /ОВ, L 88/5 от 4 април 2011г./, за
хигиена, здраве и околна среда. Според приложението строежите трябва да са
проектирани и изпълнени по такъв начин, че през целия си жизнен цикъл да не се
превръщат в заплаха за хигиената или за здравето и безопасността на
работниците, обитателите или съседите, нито да имат прекомерно силно
въздействие по време на целия си жизнен цикъл върху качеството на околната
среда или върху климата по време на строителството, използването и
разрушаването им, по-конкретно в резултат на някоя от следните причини: а)
отделяне на токсичен газ; б) емисии на опасни вещества, летливи органични
съединения (ЛОС), парникови газове или опасни частици във въздуха вътре или
навън; в) емисия на опасни излъчвания; г) изпускане на опасни вещества в
подпочвените води, морските води, повърхностните води или почвата; д) отделяне
на опасни вещества в питейната вода или вещества, които имат друго отрицателно
въздействие върху питейната вода; е) неправилно отделяне на отпадъчни води,
емисии на димни газове или неправилно депониране на твърди или течни отпадъци; ж)
влага в части от строежите или по повърхности във вътрешността на строежите.
Когато строежът или
части от него не са изпълнени в съответствие с тези изисквания /чл. 169, ал. 1,
т. 3 от ЗУТ/, решението на ДПК следва да е ясно, еднозначно и мотивирано,
трябва да дава непротиворечива информация при изпълнението на строежа кои
основни изисквания за хигиена, здраве и околна среда са нарушени, или съответно
каква заплаха за хигиената или за здравето и безопасността на работниците,
обитателите или съседите е допусната, или налице ли е прекомерно силно
въздействие върху качеството на околната среда или върху климата. Освен това,
недвусмислено ДПК следва да посочи конкретната причина за констатираното
несъответствие, като в резултат на нужните анализи, изследвания, огледи и
измервания обоснове решението си с категорични и доказани данни и показатели,
които да не оставят съмнение във взетото решение и да позволят на компетентния
административен орган да състави крайния акт от производството.
Следва да се
подчертае, че преценка за съответствието с чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ се дължи
на всеки етап от строителството – проектиране, изпълнение и поддържане, като не
бива контролът от различните етапи да се смесва, като от значение е и
съблюдаването на принципа на правната сигурност. Това е и смисълът на
регламента – да бъде гарантирано, че през целия жизнен цикъл на строежите /от
проектирането, през изпълнението до експлоатирането им/ няма да се засягат
неблагоприятно /повече от нормативно допустимото/ хигиената, здравето и околната
среда. Затова контролът е предвиден на всеки етап и в този смисъл законодателят
е оправомощил органи на държавния здравен контрол да участват в състава на
експертните съвети по устройство на територията, при съгласуване на
устройствени планове и изготвяне на здравни заключения, при извършване на
оценка на съответствието със здравните изисквания на инвестиционни проекти и
проектни разработки и изготвяне на здравни заключения, както и да участват в
състава на ДПК за въвеждане в експлоатация на строежите по реда на ЗУТ /в който
етап попада и настоящото производство/.
Регламентираните от
закона процедури, свързани с приемането на ПУП или инвестиционен проект, изискват
задължителна преценка относно въздействието на конкретния проект върху околната
среда. Тези процедури дават информация за съответствието с изискванията по чл.
169, ал. 1 от ЗУТ на етапа на проектирането. При положение че както ПУП, така и
инвестиционния проект са влезли в сила и преустройството е разрешено, които
обстоятелства не са спорни в настоящото производство, се налага изводът, че
законовите изисквания по чл. 169, ал.1, т.3 от ЗУТ са били спазени към момента на
проектиране и допускане на строежа. Когато даден етап е приключил, недопустима
е последваща преценка за съответствие с изискванията за хигиена, здраве и
околна среда /примерно в етапа на въвеждане в експлоатация да се държи сметка
относно инвестиционното проектиране/. Така, след приключване на етапа по инвестиционно
проектиране и разрешаване на строителство – преустройство на цех с цел
сепариране на смесени битови отпадъци, и съответно извършването на здравна
оценка за това, недопустимо е в рамките на следващ етап – по разрешаване
ползването на строежа, да се извършва преоценка /в този смисъл според особеното
мнение и мотивите на оспорената заповед – с допускането
на дейности със смесени битови отпадъци, изпълненият строеж няма да осигурява
изискването за хигиена, здраве и околна среда/. Тоест, в настоящото
производство не се извършва контрол за
законосъобразност на строителните книжа, а за изпълнението на строежа. Правилата за
изпълнение на СМР по разрешения строеж и съответствието им с основите
изисквания на чл. 169 от ЗУТ се съдържат в одобрените към инвестиционните
проекти части и следва да бъдат проверени. Към процесния момент ДПК дължи
преценка дали строежът или отделни негови частта са изпълнени в съответствие с чл. 169, ал. 1, т. 3 от ЗУТ. Последващ
контрол за спазване изискванията на специалната нормативна уредба за въведения
вече в експлоатация строеж, се упражнява от съответните специализирани
контролни органи – Регионална здравна инспекция, Регионална дирекция „Пожарна
безопасност и защита на населението“ и други.
По изложените съображения съдът намира, че допуснатите
нарушения на процесуалните правила са съществени по своя характер и съставляват
отменително основание. Отказът на заместник-началника на ДНСК следва да се
отмени и доколкото естеството на въпроса не позволява решаването му по същество
от съда, преписката следва да се върне за разглеждане и произнасяне съобразно дадените
с мотивите на това решение задължителни указания по тълкуването и прилагането
на закона.
При този изход на
делото разноски следва да бъдат присъдени в полза на жалбоподателя. Според
представения списък по чл. 80 от ГПК поисканите разноски възлизат на сума в
размер на 1 120 лв.
Водим от горното и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Административният съд – В. Търново, ІІ-ри
състав
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на „Еко
феникс“ ЕООД от гр. Свищов Заповед №СТ-05-1659/15.11.2016г. на
заместник-началника на Дирекция за национален строителен контрол, с която е отказано
издаването на разрешение за ползване на строеж „Обновяване на инсталация за
сепариране на отпадъци от опаковки, монтирана в съществуваща затворена
производствена сграда, с цел сепариране на смесени битови отпадъци“ в УПИ L
– за инженерно-техническа инфраструктура, кв. 570, ПИ 10447.517.199 по
Кадастралната карта на гр. Велико Търново.
ВРЪЩА преписката на заместник-началника на ДНСК – София за
разглеждане и произнасяне по искането на „Еко феникс“ ЕООД съобразно задължителните
указания по тълкуването и прилагането на закона.
ОСЪЖДА Дирекция за
национален строителен контрол – София, да заплати на „Еко феникс“ ЕООД, ЕИК
*********, гр. Свищов, представлявано от П. М. разноски по делото в размер на 1 120
/хиляда сто и двадесет/ лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на
касационно обжалване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред
Върховния административен съд.
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪДИЯ :