Р Е Ш Е Н И Е
27.10.2020 год.
Номер 237 2 0 2 0 година гр. Кюстендил
В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А
Кюстендилски административен съд
на двадесет и девети септември 2 0 2 0 година
в открито заседание в следния състав:
Административен съдия: ИВАН ДЕМИРЕВСКИ
Секретар: И. С.
Като разгледа докладваното от съдия Демиревски
Административно дело № 314 по описа за 2020 година и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е образувано по жалба на Община Кюстендил, ЕИК ****, представлявана от П. П.– Кмет, със седалище и адрес на управление: гр. Кюстендил, пл. „Велбъжд“ № 1, против Решение с рег. № BG05M9ОP001-2.040-1118/6/17.07.2020 г. на Ръководителя на Управляващ орган /УО/ на Оперативна програма „РАЗВИТИЕ НА ЧОВЕШКИТЕ РЕСУРСИ“ /РЧР/ 2014 - 2020, с което са констатирани нередности и на основание чл. 62 ал. 1 – 3 от ЗУСЕСИФ е постановен отказ за извършване на верификация и плащане на разходи, включени в искане за плащане № 3 по Договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG05M90P001-2.040-1118 „Патронажна грижа в Община Кюстендил“, с бенефициент Община Кюстендил, като е определена като краен резултат за плащане сума общо в размер на 85 507.10 лева, подробно описана по бюджетни пера, като е определен новия общ размер на верифицираните и неверифицираните средства по постъпилите искания за плащане.
Изложени са подробни доводи за неправилност и незаконосъобразност на обжалвания административен акт. Същият е постановен при съществени нарушения на административно - производствените правила и материалния закон и несъответствие с целта на закона. Допуснати са съществени процесуални нарушения, като не е спазена в пълнота процедурата, предвидена в чл. 62 и чл. 63 от ЗУСЕСИФ, не са обсъдени и всички релевантни обстоятелства, касаещи неверифицираните суми. Жалбоподателят счита, че няма нередности по смисъла на закона, така както са описани в оспореното решение. Оспорват се извършените проверки. Няма яснота по сумите за които е отказано верифициране. Прави се искане за отмяна на атакуваното решение и присъждане на разноските по делото.
Ответната страна, чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбата. Претендира и разноски по делото, юрисконсултско възнаграждение.
Кюстендилският административен съд, като прецени доказателствата по делото, доводите и възраженията на страните, както и след проверка за допустимостта на жалбата и за законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168 ал. 1 от АПК и съобразно критериите по чл. 146 от АПК, счита жалбата за процесуално допустима, а разгледана по същество за неоснователна. Съображенията за това са следните:
Оспорващата Община Кюстендил, ЕИК ****** е бенефициент по договор BG05М90P001-2.040-1118 по проект „Патронажна грижа в Община Кюстендил“ на ОПРР 2014 – 2020 г.
От извършените проверки по комплект документи, по постъпило искане за плащане от бенефициента по договора в размер на 108 262.64 лв., са констатирани нарушения, изразяващи се в това, че са предявени за верификация разходи за възнаграждения на персонал, вкл. за период в който не е налична реално предоставяне на услуга; предявени са разходи за възнаграждения на диспечер, които не отговарят на заложеното в Методологията за регламентиране възнагражденията по ОП РЧР 2014 – 2020 /Методологията/, както и са предявени за верификация разходи в бюджетно перо „Единна ставка“, надхвърлящи максималния допустим процент спрямо допустимите преки разходи.
Предвид на гореизложените факти и обстоятелства, не са били верифицирани средства общо в размер на 22 755.54 лв., поради наличие на следните обстоятелства, както следва:
І. 778.05 лв. по б.п. 1.1 „Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ, възнаграждения, определени по реда на ЗДСл. и възнаграждения, произтичащи от договори за услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД на лицата, пряко ангажирани с изпълнението на преките дейности“ на основание чл. 57 ал. 1 т. 2 във вр. с чл. 59 ал. 2 т. 1 от ЗУСЕСИФ, във вр. с т. 2, раздел ІІІ от Методологията, тъй като не са предявени разходи за лицето Добриела Моравска – ръководител/диспечер, които не отговарят на разпоредбитена същата за регламентиране възнагражденията по ОП РЧР 2014 – 2020. От представената справка не става ясно как поцицията диспечер е релевантна на позициите посочени в Методологията. Направеното изчисление на верефицираните разходи е направено при спазване на разпоредбата на т. ІІІ – 1.1, а именно прилложена информация от НСИ, икономическа дейност „Държавно управление“ за тримесечието април, май, юни 2019 г.
ІІ. 12 906.99 лв. по б.п. 1.1 „Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ, възнаграждения определени по реда на ЗДСл. и възнаграждения, произтичащи от договори за услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД на лицата, пряко ангажирани с изпълнението на преките дейности“ на основание чл. 57 ал. 1 т. 3 от ЗУСЕСИФ, във вр. със заложеното в Условията за кандидатстване по процедура „Патронажна грижа за възрастни хора и лица с увреждания – Компонент 2“, УО не верифицира предявените разходи за персонал /медицински сестри и социални медиатори/ за времето от сключване на трудовите договори до 22.10.2019 г., когато стартира обучението на лицата, назначени на длъжности „медицински специалист“ и „социален медиатор“. Разходите се считат за допустими, ако са „реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности“ За този период реално предоставяне на услугата не е налична.
ІІІ. 2 568.92 лв. по б.п. 1.1 „Разходи за трудови възнаграждения по реда на КТ, възнаграждения, определени по реда на ЗДСл. и възнаграждения, произтичащи от договори за услуга или договори за поръчка по реда на ЗЗД на лицата, пряко ангажирани с изпълнението на преките дейности“ на основание чл. 57 ал. 1 т. 3 от ЗУСЕСИФ, във вр. със заложеното в Условията за кандидатстване по процедура „Патронажна грижа за възрастни хора и лица с увреждания – Компонент 2“. За периода от сключването на договорите с лицата на длъжности „психолог“ и „кинезитерапевт“ до 29.10.2019 г. вкл., реално предоставяне на услугата не е налично. Възнагражденията по сключените договори са допустими от 30.10.2019 г., когато стартира предоставянето на услугата.
ІV. 6 501.58 лв. по б.п. 5.1 „Единна ставка“. УО верифицира разходи по перо – Единна ставка в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал, съгласно чл. 55 ал. 1 т. 4 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 6 ал. 1 от ПМС № 189/28.07.2016 г. и чл. 68б, § 1 от Регламент № 1303/2013 г.
По делото са приети доказателствата, съдържащи се в административната преписка с вх. № 3297/04.08.2020 г., както и съдържащите се в електронния носител писмени такива.
След като извърши проверка на доказателствата по преписката, съдът приема за установена описаната по - горе фактическа обстановка, като намира от правна страна следното:
Жалбата е допустима, като подадена против акт, който подлежи на оспорване, от адресат на този акт, в рамките на законоустановения за това преклузивен срок. С оглед разпоредбата на § 1 т. 1 от ДР на ЗУСЕСИФ договорите за предоставяне на безвъзмездна финансова подкрепа със средства от ЕСИФ се признават за административни актове, като решенията във връзка с верифициране на разходите при междинните и окончателните плащания подлежат на оспорване по реда на АПК /по арг. от чл. 62 ал.1 във вр. с ал. 3 във вр. с чл. 27 от ЗУСЕСИФ/.
Разгледана по същество жалбата се явява неоснователна, поради следните обстоятелства:
Между МТСП, чрез УО на ОПРЧР „2014 – 2020“, от една страна и Община Кюстендил от друга, е сключен Административен договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по същата оперативна програма, с посочен по – горе предмет.
Процесното решение е издадено от компетентен административен орган, като в настоящия случай договарящ орган по договора за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по ОП „РЧР“ е МТСП в качеството на УО на ОП „РЧР“, чрез Главна дирекция „Европейски фондове, международни програми и проекти“, представлявано от Ръководителя на УО на ОП „РЧР“ – Зам. министър З. Р.
Оспореният акт е подписан от ръководителя на УО на ОП „РЧР“, съгласно Заповед № РД 01-268 /04.04.2018 г. на Министъра на труда и социалната политика, на когото са възложени правомощията да извършва плащанията по сключените договори.
Оспореното решение е издадено в законоустановената писмена форма, подробно е мотивирано и при постановяването му не са допуснати съществени нарушения на производствените правила и на приложимото материално право. Административният орган е спазил разпоредбата на чл. 59 ал. 2 т. 4 от АПК и е изложил фактически и правни основания за издаване на акта.
Наред с горното, излагането на мотиви може да предхожда издаването на административния акт и те могат да се съдържат в друг документ, съставен с оглед предстоящото издаване на акта, като ако административният акт е издаден на основание такива подготвителни документи, то изложените в тях съображения са и такива за издаването на самия акт. Безспорно атакуваното решение е предхождано от извършена проверка, обективирана в отчетни документи /на хартиен и електронен носител, съгл. чл. 141 от АПК/. Следователно следва да се приеме, че изложените при проверката съображения относно неверифициране на определени средства са съображения за издаването на оспорения акт.
Не са налице цитираните в жалбата пороци на административния акт. Спазена е процедурата по издаване на акта, определана в Раздел ІІ на Глава V от ЗУСЕСИФ. Производството по верификация по издаване на акта се осъществява по документи, които са представени в административната преписка. Съгласно чл. 62 ал. 3 от ЗУСЕСИФ, УО извършва верификация на разходите въз основа на проверка на документите, които са представени към искането за плащане и на проверки на място, когато това е приложимо. Общите условия за допустимост на разходите са регламентирани в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ.Според чл. 59 ал. 1 от ЗУСЕСИФ конкретните национални правила и детайлните правила за допустимост ан разходите за съответния програмен период за всяка оперативна програма по чл. 3 ал. 2 от закона се определят с нормативен акт на МС, т.е. разпоредбите, които регламентират условията за допустимост, представляващи правно основание за верифициране или отказ или отказ от верифициране на разходи, се съдържат в чл. 57 и чл. 58 от ЗУСЕСИФ.
Константна е съдебната практика, че производството по верификация е особено административно производство, което започва по искане на бенефициента и в негова тежест е да докаже допустимостта на извършените и предявени от него разходи. Възможността да бъде извършено това доказавене не е ограничена във времето..Съгласно чл. 62 ал. 1 от ЗУСЕСИФ, максималният срок в който УО следва да извърши плащането е 90 – дневен от постъпване на искането за плащане на бенефициента, като този срок може да бъде спиран с не повече от един месец по рведа на чл. 63 ал. 2 от закона. След изтичане на този срок, УО е длъжен да не верифицира недоказаните разходи и то при обвързана компетентност, съгласно чл. 64 ал. 1 пр. 1 от ЗУСЕСИФ.
На електронния носител приложен по делото е налична огромна по обем кореспонденция, която сочи изясняване на релевантните факти по делото. Не е налице нито една от хипотезите на чл. 63 ал. 1 от ЗУСЕСИФ за искане на допълнителни документи, тъй като фактите са установени по делото. Спорът не е свързан с тях, а с тяхното тълкуване.
По конкретните неверифицирани разходи:
По отношение на тези по т. 2.1 от диспозитива, в жалбата се навеждат твърдения, че кодът по НКПД на длъжността на Д. М. е 13447003 и отговаря на длъжност „Управител, социални услуги в общността“. Съгласно КТ, кръгът на трудовите задължения на даден служител се описват в трудовия му договор и длъжностната му характеристика за заеманата длъжност. В НКПД се описват не трудови задължения, а длъжности. В т. 7 от Приложение № 1 „Методически указания“ към Заповед № РД 01-931/27.12.2010 Г. НА Министъра на труда и социланата политика, с която е утвърдена НКПД – 2011, изрично е посочено, че длъжностите, включени в една единична група, определят обхвата на единичната група професии. В обяснителните бележки всяка позиция на равнищата клас, подклас, група и единичната група на НКПД – 2011 е дефинирана чрез описание на обхвата и съдържанието й като общи функции и задачи, характерни за професиите от съответната позиция. Съгласно т. 9 от Приложението длъжността е съвкупност от функции и задачи, които едно лице изпълнява на работното си място, включително в качеството му на работодател или самонает. В т. 17 от Приложението изрично е посочено, че когато естеството на работата се характеризира със съвместяване на функции и изадачи, характерни за повече от една длъжност, длъжността се квалифицира само с един код, като има указания как се определя той. Всяка от описаните в НКПД длъжности има различен кръг трудови задължения, които за сходни длъжности могат да се припокриват. Това обаче не означава, че конкретното трудово задължение се определя от кода по НКПД, посочен в трудови я договор. В случая са изследвани именно трудовите задължения, които Моравска е осъществявала, а не наименованието на длъжността, посочена в трудовия договор. От представените от жалбоподателя документи, УО не е е могъл да определи по какъв начин позицията „диспечер“ отговаря на заложената в Методологията за регламентиране на възнагражденията по ОП РЧР 2014 – 2020. Същата е задължителна за спазване от страна на бенефициента по силата на чл. 3.17 от подписания от него договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Бенефициентът е съотнесъл позицията „диспечер“ към позициите, посочени в допълнителната справка за средно брутно възнаграждение на ръководителите на социални услуги на територията на Община Кюстендил. Липсват обаче доказателства, че дейностите които лицето е осъществявало, попадат в кръга на трудовите задължения на ръководител на социални услуги. Налице е единствено твърдение, че М. осъществява дейност като ръководител на социални услуги. В този смисъл, УО е предоставил възможност на бенефициента при предоставяне на допълнителни доказателства за това, да поиска в следващо плащане, верефициране и на тези разходи за този служител.
По отношение на неверифицираните разходи по т. 2.2 и т. 2.3 от административния акт.
Съгласно чл. 57 ал. 1 т. 3 от ЗУСЕСИФ, „Разходите се считат за допустими, ако са налице едновременно следните условия:
- разходите са за реално доставени продукти, извършени услуги и строителни дейности;
- разходите са извършени законосъобразно съгласно приложимото право на Европейския съюз и българското законодателство“.
Съдът намира, че действително са налице посочените от УО констатации, довели до непризнаване на част от разходите, както следва:
Фактическите установявания на УО са, че трудовите договори на медицинските сестри и социалните медиатори са сключени и разходи са отчитани преди началото на обучението за длъжностите „Медицински специалист“ и „Социален медиатор“, както и че трудовите договори за длъжностите „Психолог“ и “Кинезитерапевт“ са сключени преди реалното започване на предоставянето на услугите по проекта. В жалбата е налице общо описание на процедурата, по която дадено лице може да кандидатства за предоставяне на социална услуга, както и обстоятелството, че по всяко подадено заявление се подготвя социален доклад, включващ изводите от извършената социална оценка на потребностите на лицето и предложение за социалните услуги, които са в съответствие с констатираните такива потребности на лицето. Липсва връзка между това описание на процедурата по подаване на заявление и изготвяне на социален доклад и дейностите, които конкретните лица, за които е отказана верификация на разходите, са извършвали по отношение на подбора на кандидати за предоставяне на социалната услуга. Доколкото социалният доклад се изготвя от социален работник, нито в административната преписка, нито пред съда бяха представени отчетни документи или други доказателства, каква дейност по изготвяне на доклада са извършвали назначените по проекта медицински сестри, социални медиатори, психолози или кинезитерапевти. Съгласно ЗУСЕСИФ, върху бенефициента лежи доказателствената тежест да установи конкретното изпълнение на даден вид дейност, за да бъде допустим разходът за нея. Посочването в проектното предложение, че служителите от екипа на социалната услуга ще участват в подготвителни дейности, не означава и не доказва, че разходите за тях са допустими. Производството по верификация е отделно производство от това по одобряване на проектното предложение и съответно верификацията на разходите следва да се установи за всяко едно лице какви дейности по проекта е извършвало. Не може да се приеме твърдението на жалбоподателя, че съгласно одобреното проектно предложение разходите за екипа на социалната услуга са били допустими от момента на разкриване на услугата. В проектното предложение е посочено, че подборът на персонала на вече разкритата социална услуга ще бъде осъществен от нарочно назначена за целта комисия за оценка и подбор от Община Кюстендил на кандидатите за работа в центъра. Съгласно чл. 2 от Регламент /ЕС/ № 1304/2013 предоставянето на безвъзмездна финансова помощ няма за цел да подпомага дейността на дадени търговски или нетърговски организации, а представлява използването на публичен финансов ресурс за постигането на публични цели. В чл. 4 ал. 3 от ЗУСЕСИФ изрично е отразено, че безвъзмездната финансова помощ не може да има за цел или резултат реализирането на печалба. Правото на бенефициента по договор за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ е не да получи безвъзмезден финасов ресурс, за да развива дейността си, а е свързано с възможността, да участва в постигането на публичната цел, за която е обявена и съответната схема за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ. Поради това, за да се считат допустими дадени разходи, те трябва да бъдат пряко обвързани с изпълнение на одобрените дейности и да бъдат предваритено заложени в одобрения бюджет на проекта. В конкретният случай, фактическото обстоятелство установено от УО е, че е налице искане за плащане по сключени трудови договори за период, в който дейността , за която са сключени те и която се подкрепя с безвъзмездната финансова помощ, не се изпълняват в действителност. Това е в противоречие с одобреното проектно предложение, тъй като плащането на трудови възнаграждения за дейности, несвързани с изпълнение на дейности по проекта, не допринася за постигане на целите на проекта и приоритетите от оперативната програма, към които се отнася и предоставената безвъзмездна помощ.
По отношение на неверифицираните разходи по т. 2.4.
Правилно УО е верифицирал разходите в бюджетно перо „Единна ставка“ в размер на 40% от допустимите преки разходи за персонал, съгласно чл. 55 ал. 1 т. 4 от ЗУСЕСИФ, във вр. с чл. 6 ал. 1 от ПМС № 189/28.07.2016 г. и чл. 68б пар. 1 от Регламент № ********* г.
Общоприета практика е при нарушаване на правилата при разходването на средстава от европейските фондове, съответните разходи да не се верифицират изцяло. В случая, Ръководителят на УО, правилно е преценил, че с оглед на спецификата на проекта и изпълнението на услугата и удовлетвореността на повечето от потребителите от нея, редукцията следва да обхваща единствено заплатите до стойността на заплащане на посочения персонал, а не да не се признае цялото заплащане.
Приложените договори са обвързващи и представляват надлежно доказателствено средство за неизпълнението на договора, като същите са официални документи съгл. чл. 193 ГПК, вр. с чл. 144 АПК, съставени по установения ред и форма от длъжностни лица в кръга на службата им. На база на тези констатации е установено неизпълнение на задълженията по Административния договор и затова разходите за изрично посочените лица в Решение за верификация BG05M9OP001-2.040-0018/6 от 17.07.2020 г. не са верифицирани.
Констатираните нередности съставляват нарушение на приложимото право на ЕС и българското законодателство, извършено чрез действие от страна на бенефициента, което има за последица нанасянето на вреда на средства на ЕСИФ и в съответствие с чл. 62 ал. 3 от ЗУСЕСИФ, Управляващият орган е извършил верифицирането на разходите въз основа на проверка на документите, представени към искането за плащане и извършена проверка на място.
При издаване на оспорения ИАА Ръководителят на УО е изпълнил всички етапи от процедурата по администриране на нередности и извършване на финансови корекции, предвидена в ЗУСЕСИФ. Община Кюстендил е била надлежно уведомена за започналата процедура и се е възползва от възможността да представи своите възражения и доказателства, които са били обсъдени от УО, но не са били възприети.
Не е налице нарушение на закона от страна на ответника при определяне на размера на финасовата корекция, предвид твърдението на жалбоподателя, че не е доказан и ясен размера на финансовата щета, нанесен с нарушението. Нито националното законодателство, нито законодателството на ЕС и в частност Регламент № 1303/2013 г., поставят като изискване наличието на реална вреда. Нередност може да съществува и тогава, когато е налице възможност за нанасянето на вреда на общия бюджет, като няма изискване да се докаже наличието на точно финансово изражение. Това разбиране на разпоредбата на чл. 2 т. 36 от Регламент № 1303/2013 на ЕП следва от буквалното му тълкуване, което е ясно и недвусмислено – „има или би могло да има“. Тълкуването е трайно установено и в практиката на Съда на ЕС дадено по повод на идентични дефиниции в Регламент № 2988/1995, Регламент № 1083/2006, както и други секторни регламенти /виж Решение І. v C., C-199/03, EU: C: 2016:562, т. 31; Решение С.L, C-465/ 10 EU: C: 2011:867, т. 47, какт о и Решение W., EU: C: 2016:562, т. 44/. Дефиницията за нередност съдържа следните елементи: 1. Действие или бездействие на икономически оператор; 2. което води до нарушение на правото на ЕС или на националното право, свързано с неговото прилагане и 3. има или би имало като последица нанасянето на вреда на общия бюджет на Съюза, като се отчете неоправдан разход в общия бюджет. В конкретният случай Община Кюстендил има качеството на икономически оператор, нарушенията произтичат от действието на бенефициента, като са нарушени конкретни норми на европейското и националното законодателство, като е посочен и размерът на конкретната финансова щета.
Налице са всички елементи от фактическия състав на „нередност“ по смисъла чл. 2 т. 36 от Регламент № 1303/2013. Оспореното решение е в съответствие с целта на закона, тъй като с него се цели препятстване неправомерно изразходване на средства в изпълнението на помощта от Европейските структурни и инвестиционни фондове.
С оглед на всичко гореизложено, жалбата се явява неоснователна и следва да бъде отхвърлена.
С оглед изхода на делото и съгласно чл. 143 ал. 3 от АПК, на ответника следва да се присъдят направените съдебни разноски в размер на 200 /двеста/ лева юрисконсултско възнаграждение.
Воден от горното и на основание чл. 172 ал. 2 от АПК, Кюстендилският административен съд
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Община Кюстендил, ЕИК ***, със седалище и адрес на управление: гр. Кюстендил, пл. „Велбъжд“ № 1, представлявано от П.Г. П. – Кмет, срещу Решение за верификация на постъпило искане за междинно плащане с рег. № BG05M9GP001-2.040-0018/6/17.07.2020 год. на Заместник – министър на МТСП и Ръководител на Управляващия орган на Оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ 2014 - 2020.
ОСЪЖДА Община Кюстендил, с посочен по – горе адрес, да заплати на Министерството на труда и социалната политика, със служебен адрес: гр. София, ул. ”Триадица” № 2, сумата от 200 / двеста/ лева дължими разноски по делото – юрисконсултско възнаграждение.
Решението може да се обжалва в 14 - дневен срок от съобщаването му пред Върховния административен съд на Р. България.
Решението да се съобщи на страните чрез изпращане на преписи от същото.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: