№ 264
гр. Бургас, 21.03.2022 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
РАЙОНЕН СЪД – БУРГАС, XII СЪСТАВ, в публично заседание на
трети декември през две хиляди двадесет и първа година в следния състав:
Председател:МАРИЕТА Д. БУШАНДРОВА
при участието на секретаря КАМЕЛИЯ К. СЛАВЕЙКОВА
като разгледа докладваното от МАРИЕТА Д. БУШАНДРОВА
Административно наказателно дело № 20212120204492 по описа за 2021
година
Производството е по реда на чл. 59-63 от ЗАНН.
Образувано е по жалба на „***” ЕАД, гр. Бургас с ЕИК ***, със
седалище и адрес на управление: гр. Бургас, кв. „Победа“, ул. „***” № 3,
представлявано от инж. *** - на длъжност изпълнителен директор на „***”
ЕАД, гр. Бургас, ЕГН ********** против Наказателно постановление № 11-
01-226/08.09.2021 г., издадено от директор на Агенцията за държавна
финансова инспекция, гр. София, с което за нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 1,
във връзка с чл. 2, ал. 2, т. 8 от Закона за финансовото управление и контрол в
публичния сектор, на основание основание чл. 32, ал.2 вр. ал.1, т.1 от ЗДФИ,
на жалбоподателя е наложено административно наказание «имуществена
санкция», в размер на 1500лв.
Жалбоподателят навежда доводи за нарушения на материалния и
процесуалния закон, както липса на административно нарушение.
В открито съдебно заседание, жалбоподателят, редовно призован, не се
явява. Изпраща надлежно упълномощен процесуален представител, който
поддържа жалбата. Представя доказателства. Прави искане за разноски.
За ответника по жалбата – директор на Агенцията за държавна
финансова инспекция, гр. София, представител се явява в съдебно заседание.
1
Оспорват жалбата и молят НП да бъде потвърдено. Не сочат доказателства.
Правят искане за разноски.
Жалбата е депозирана в рамките на седемдневния срок за обжалване по
чл. 59, ал. 2 от ЗАНН, подадена от легитимирано да обжалва лице срещу
подлежащ на обжалване акт, поради което следва да се приеме, че същата се
явява процесуално допустима. Разгледана по същество жалбата е и
основателна, по следните съображения:
Със Заповед на Директора на Агенцията за държавна финансова
инспекция – София, било възложено на служители на АДФИ, да извършат
проверка на документацията на «***» ЕАД – Бургас, във връзка с прилагане
на контролни дейности, включващи система за двоен подпис, при поемането
на финансово задължение.
При извършване на проверката, проверяващите установили следното:
Дружеството попада в обхвата на държавната финансова инспекция,
като търговско дружество с блокираща квота държавно участие в капитала,
по смисъла на чл. 4, т. 3 от Закона за държавната финансова инспекция.
Еднолично акционерно дружество „***” Бургас („***” ЕАД) било
регистрирано в търговския регистър на Бургаски окръжен съд на 10.07.2000
г., с капитал на дружеството 2 227 800 лв. (два милиона двеста двадесет и
седем хиляди и осемстотин), внесен изцяло от държавата, разпределен в 222
780 броя поименни акции с номинална стойност 10 (десет) лева всяка една.
В съответствие с регистрацията в търговския регистър, Дружеството
извършвало сделки по ***, напояване, хидроенергетика, отводняване;
изграждане, поддържане и използване на водостопански системи и отделни
водохранилища; проучване и проектиране в сферата на водоснабдяването и
канализацията; експлоатация на язовири и пречистване на отпадни води.
Дейността на Дружеството се осъществявала в съответствие с изискванията
на Закона за водите.
Съгласно представена на финансовата инспекция справка за
отговорните длъжностни лица изх. № К-1053-48/19.10.2020 г., за
инспектирания период, дружеството се представлявало от инж. *** -
изпълнителен директор.
От 15.02.2019 г., като търговско дружество с над 50 % държавно
2
участие в капитала, „***” ЕАД, гр. Бургас било организация от публичния
сектор по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 8 от Закона за финансовото управление и
контрол в публичния сектор. Като организация от публичния сектор, която
събира, получава, съхранява, разпределя и разходва публични средства, по
смисъла на §1, т. 1 от Допълнителните разпоредби на ЗФУКПС, „***” ЕАД,
гр. Бургас било задължено да прилага разпоредбите на закона.
Изпълнителният директор на „***” ЕАД, гр. Бургас бил ръководител на
организацията съгласно §1, т. 8 от ДР на ЗФУКПС и като такъв носил
управленска отговорност за осъществяване на финансовото управление и
контрол в цитираното дружество.
Съгласно разпоредбата на чл. 4, ал. 1 от ЗФУКПС (ДВ, бр. 21/10.03.2006
г.), ръководителят на организацията е отговорен за определяне на целите на
дружеството, идентифициране на рисковете за постигането им и за въвеждане
на адекватни и ефективни системи за финансово управление и контрол в
съответствие с изискванията на закона.
На основание чл. 5, ал. 2 от ЗФУКПС (Изм. - ДВ, бр. 13 от 2019 г.),
финансовото управление и контрол се осъществявали чрез системи за
финансово управление и контрол, включващи политики, процедури и
дейности, въведени от ръководството на организациите по чл. 2, с цел да се
осигури разумна увереност, че целите на организациите са постигнати чрез:
1. съответствие със законодателството, вътрешните актове и
договори;
2. надеждност и всеобхватност на финансовата и оперативната
информация;
3. икономичност, ефективност и ефикасност на дейностите;
4. опазване на активите и информацията.
5. (нова - ДВ, бр. 13 от 2019 г.) предотвратяване и разкриване на
измами и нередности, както и предприемане на последващи действия.
В качеството на ръководител на организация от публичния сектор, инж.
***, бил длъжен да въведе контролни дейности, включващи писмени
политики и процедури, създадени да дават разумна увереност, че рисковете
са ограничени в допустимите граници, определени в процеса на управление
на риска - чл. 13, ал. 1 от ЗФУКПС.
3
При извършената проверка се установило, че изпълнителният директор
със заповед № Р-09- 181-1/28.02.2019 г., на основание чл. 4 от ЗФУКПС (ДВ
бр.13/12.02.2019г.), е одобрил Вътрешни правила за изграждане на системи за
финансово управление и контрол във „В и К“ ЕАД, гр. Бургас и Система на
двоен подпис - част от Вътрешните правила за осъществяване на
предварителен контрол във „***“ ЕАД, гр. Бургас, считано от 01.03.2019 г.
Установило се, че в периода от 16.02.2019 г. до 31.12.2019 г., във „***“
ЕАД, гр. Бургас били поети финансови задължения на обща стойност 3 946
087,64 лв. без ДДС, съгласно сключени 11 бр. договори и били извършени
плащания към доставчиците на дружеството по банков път, на обща стойност
33 418 392,15 лв., без да е приложена контролна дейност - система за двоен
подпис. Според проверяващите, на основание чл. 13, ал. 3, т. 1 от ЗФУКПС,
изпълнителният директор на „***“ ЕАД, гр. Бургас е бил длъжен да прилага
контролни дейности за обезпечаване на разумна увереност за постигането на
целите на организацията, като контролните дейности трябва да включват най-
малко „система за двоен подпис, която да не разрешава поемането на
финансово задължение или извършване на плащане без подписите на
ръководителя на организацията и лицето, отговорно за счетоводните
записвания.
Съобразно легалната дефиниция, дадена в §1, т. 14 от Допълнителните
разпоредби на ЗФУКПС (нова - ДВ, бр. 13 от 2019 г.) „Лице, отговорно за
счетоводните записвания“ е лицето, съставител на финансовия отчет по
смисъла на Закона за счетоводството и организиращо финансовата дейност и
контрола върху направените счетоводни записвания.
При направената проверка се установило, че лицето отговорно за
счетоводните записвания в дружеството, била *** - ръководител направление
„Финансово- икономическо“.
С писмо с вх. № К-1053-55/01.03.2021 г., финансовата инспекция
изискала обяснение от изпълнителния директор на „***“ ЕАД, гр. Бургас
относно въпроси, касаещи Системите за финансово управление и контрол в
дружеството и по-конкретно прилагани от дружеството контролни дейности,
включващи система за двоен подпис в периода от 16.02.2019 г. до
31.12.2019г.
Съгласно полученото на 01.03.2021 г. писмо с изх. № К-1053-
4
59/01.03.2021 г., изпълнителният директор на „***“ ЕАД, гр. Бургас не дал
обяснение относно осъществяваната контролна дейност в дружеството,
включваща система за двоен подпис при поемането на финансови задължения
и извършване на плащания.
На база горепосочените факти, бил съставен АУАН против дружеството
– жалбоподател, в който като нарушена, била вписана разпоредбата на чл. 13,
ал. 3, т. 1, вр. чл. 2, ал. 2, т. 8 от ЗФУКПС.
В срока по чл. 44, ал. 1 от ЗАНН /преди изменението му с ДВ, бр. 109 от
2020 г., в сила от 23.12.2021 г. /, били депозирани писмени възражения с
оспорване на направените в АУАН констатации от финансовия инспектор.
Твърдяло се, че са налице „съществени нарушения на процесуалния и
материалния закон“, че административнонаказателното производство е
образувано след изтичане на давностния срок по чл. 34, ал. 1 от ЗАНН.
Административно-наказващият орган, сезиран с преписката по акта,
пристъпил към издаване на НП, като не дал вяра на изложеното във
възражението, а също счел фактическите констатации за безспорно
установени, поради което издал обжалваното постановление, с което за
нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 1, вр. чл. 2, ал. 2, т. 8 от ЗФУКПС и на
основание чл. 32, ал. 2, вр. ал. 1, т. 1 от ЗДФИ, наложил на фирмата -
жалбоподател административно наказание «имуществена санкция», в размер
на 1 500 лева.
Изложената фактическа обстановка съдът прие за установена въз основа
на събраните по делото писмени доказателства, както и от гласните такива,
събрани в хода на съдебното следствие.
При така установената фактическа обстановка съдът достигна до
следните правни изводи:
Наказателното постановление е издадено от компетентен орган, а
АУАН е съставен от компетентно длъжностно лице.
Независимо от гореизложеното, съдът счита, че при издаването на НП
са допуснати съществени нарушения, които са опорочили производството и
са довели до издаването на незаконосъобразно наказателно постановление.
Това е така по следните причини:
Производството по установяване на административни нарушения и
5
издаване на наказателни постановления е строго формален процес, който се
провежда в стриктно регламентирани срокове, част, от които са
регламентирани в разпоредбата на чл. 34 от ЗАНН. Съгласно въпросната
разпоредба, сроковете са давностни. Наказателната и
административнонаказателната доктрина приема, че давността е институт на
материалното право. Следователно за давността по чл. 34 от ЗАНН, съдът
трябва да следи служебно. Началото на шестмесечната административно-
наказателна давност по чл. 34, ал. 2 от ЗАНН, относима за нарушение на
нормативен акт, уреждащ бюджетната, финансово-стопанската и отчетната
дейност по чл. 32, ал. 1, т. 1 от Закона за държавната финансова инспекция, е
обусловено от откриването на нарушителя. Под «откриване» на нарушителя,
следва да се разбира не момента, в който съответното длъжностно лице е
изградило своята субективна представа относно индивидуализиращите белези
на нарушителя, а момента, в който е било обективно възможно да се изгради
тази субективна представа. Обратното би означавало, че предметът на
доказване ще трябва да обхване субективните преживявания на едно
длъжностно лице, което е практически трудно осъществимо и че началото на
един давностен срок ще зависи от свободното усмотрение на длъжностното
лице, а именно – кога същото ще реши да възприеме факта на нарушението и
неговия извършител. Коментираният давностен срок, не може да бъде
поставен в зависимост от подобни субективни състояния и решения. Той
трябва да предпоставя само и единствено обективни дадености.
Видно от константната съдебна практика, щом даден орган или
длъжностно лице са овластени да установяват определени административни
нарушения, то те са и задължени да следят дали такива нарушения са
извършени. Това е така, тъй като реализирането на
административнонаказателна отговорност не е свързана само с предоставяне
на определени публични права на конкретни органи или длъжностни лица, но
и със задължението те да упражняват въпросните права. Тези органи, респ.
длъжностни лица, не разполагат с оперативна самостоятелност /последната е
типична само за административното право, но не и за
административнонаказателното право/. Затова реализацията на
административно-наказателната отговорност, не може да бъде оставена на
усмотрението на овластените правни субекти, така че те да избират кога да
формират своите субективни представи за състава на административното
6
нарушение и индивидуализиращите белези на нарушителя и кога да
предприемат дължимите действия по установяването и налагането на
административно наказание. Това те са длъжни да направят в рамките на
законоустановените срокове, които имат за свой начален момент обективни, а
не субективни юридически факти, т. е. те са длъжни служебно, по свой почин,
да предприемат действия по установяване на лицата, осъществили състава на
нарушението. Следователно, компетентността се определя като система от
правомощия, т. е. съвкупност от права и задължения от особен характер,
предоставени на органа за осъществяване на държавна власт, вкл. и
административнонаказателна. Правата на органа са права спрямо гражданите
и юридическите лица, но тяхното осъществяване е задължение спрямо
държавата като част от неговата компетентност. Недопустимо е органът да
извърши «отказ от компетентност».
Следователно, определената с нормата на чл. 35, ал. 1 от ЗДФИ
компетентност на органите на АДФИ да съставят АУАН, по дефиниция
означава освен право да привличат към административно-наказателна
отговорност субектите, извършили нарушения, още и задължение за тези
длъжностни лица да установяват своевременно нарушенията и техните
извършители. Ето защо и реализацията на административно-наказателната
отговорност на правните субекти не може да бъде оставена на усмотрението
на овластените администрации, така че те да решават кога и по какъв начин
да формират субективните си представи относно съставите на
административните нарушения, техните автори и вината, както и кога да
предприемат дължимите действия по тяхното установяване по чл. 36 от
ЗАНН и съответното им санкциониране по реда на чл. 52 – чл. 57 от ЗАНН.
Това те са длъжни да правят по силата на закона /с предоставената им
нормативна компетентност/ и в пределите на законно установените срокове,
които както стана въпрос по-горе имат за свой начален момент обективни
юридически факти.
Изрично в този смисъл е и съвсем актуалната и задължителна практика
на ВАС – Тълкувателно Решение № 4/29.03.2021 г., което е напълно
приложимо и към настоящия казус и където се приема, че «откриване» има,
когато компетентният орган разполага с данните, въз основа на които да
установи нарушението и да идентифицира извършителя му. Това е моментът,
в който необходимите за това материали и/или информация са налични в
7
съответната администрация, защото от тогава фактически и юридически
съществува възможност овластеният за това орган да определи субекта на
нарушение, времето и мястото на извършването му, ведно със съществените
му признаци от обективна и субективна страна по определен състав. Затова и
шестмесечният срок по чл. 34, ал. 2 от ЗАНН ще започне да тече от момента,
в който съществуват условия за такава преценка от длъжностното лице на
база получени достатъчно данни за нарушението и авторството му.
В конкретния случай, видно от приложените по делото доказателства,
проверката е била осъществена само по документи и е било установено
нарушение за периода 16.02.2019г – 31.12.2019г.
Касае се за няколко договора и съответните им финансови извлечения,
касаещи проверката за двоен подпис, без да са предоставени каквито и да е
други документи, които да изискват особен анализ, обобщаване и т. н. Освен
това е неясно, дали основанието за многократното и дългосрочно спиране на
проверката е законосъобразно, тъй като заповедите за това не съдържат
мотиви относно предпоставките за прекъсванията, нито са представени
цитираните докладни записки, на база на които са преценени поводите за
спиране на срокове, като от това не следва да се черпят неизгодни срещу
наказаното лице права.
Обобщавайки горното може да се посочи, че след изтичане на
първоначално определеният срок за извършване на инспекцията, т. е. считано
от 08.06.2020 г. контролните органи е било възможно да разполагат с всички
необходими данни относно това, че са били поети финансови задължения за
дружеството и са били извършени плащания към доставчици, без същите да
са подписани от лице, отговорно за счетоводните записвания на дружеството.
Това от своя страна означава, че още на 08.06.2020 г. контролните органи са
имали възможност да съберат абсолютно всички данни, които да им позволят
да изградят извод относно съставомерните признаци на нарушението и
неговия автор – т. е. настоящият състав приема, че на 08.06.2020 г.
нарушителят е бил установен по смисъла на ЗАНН, доколкото точно от тази
дата и на база на постъпилите в АДФИ документи е било обективно
възможно съответното длъжностно лице да изгради своята субективна
представа относно индивидуализиращите белези на нарушителя и деянието.
Ето защо, именно от 08.06.2020г. е началото на 3 месечния срок за
8
издаване на АУАН и с оглед обстоятелството, че той е съставен на
09.03.2021г, това изискване не е било спазено от АНО. АУАН е следвало да
бъде съставен до 08.09.2020г.
Неспазването на този срок представлява съществено процесуално
нарушение на административно-производствените правила, което опорочава
издаденото наказателно постановление в степен, обуславяща неговата отмяна.
Всичко горепосочено сочи, че в конкретния случай отговорността на
жалбоподателя е ангажирана незаконосъобразно, поради което и НП следва
да се отмени.
Само за пълнота, настоящият състав намира за нужно да отбележи, че
при проверката на АУАН и обжалваното постановление съдът констатира
несъответствие между фактически описаното нарушение, изразяващо се в
неприлагане на системата за двоен подпис в периода от 16.02.2019 г. до
31.12.2019 г. и констатираните по-конкретни обстоятелства в 2 бр.
констативни протоколи от 01.03.2021 г., касателно датите 25.02.2019 г.,
05.03.2019 г., 12.03.2019 г., 04.04.2019 г., 09.04.2019 г., 22.04.2019 г.,
25.04.2019 г., 17.05.2019 г., 21.06.2019 г., 12.11.2019 г. и съответстващите им
11 бр. договори, като в тази връзка е неясно кога е реализирано твърдяното
нарушение и каква е неговата конкретика от обективна страна досежно всяко
едно от поетите финансови задължения. Следва да се има предвид, че в
настоящото производство защитата не е срещу цифрите, а срещу фактите, а те
не са правилно отразени и интерпретирани, с недвусмислено и конкретно
словно описание на нарушението, от което следва да бъде направен извод, че
жалбоподателят не е разбрал какво точно нарушение се твърди да е
извършил. Разкритото несъответствие досежно времето на извършване,
липсата на конкретно описание на нарушението и доказателствената
недостатъчност по преписката, изключват всякаква възможност да се направи
несъмнен и обоснован извод, че процесното наказателно постановление
съдържа вярно, точно и обективно описание на нарушението и
обстоятелствата, при които е извършено. Времето на извършване на
нарушението е особено съществен елемент от императивно изискуемото
съгласно чл. 42, ал. 1, т. 3 от ЗАНН и чл. 57, ал. 1, т. 5 от ЗАНН съдържание
на АУАН и издаденото въз основа на него НП, тъй като това изискване към
фактическото обвинение по АУАН и НП гарантира спазване на принципа за
9
налагане на наказание за това нарушение, което е установено по реда на
ЗАНН. Освен това, фактически е описано едно нарушение, съотнесено към
периода 16.02.2019 г. до 31.12.2019 г. и е наложена една санкция, а според
констативния протокол се касае за единадесет деятелности, на които са
установени конкретните дати. В несъответствие с констатираното от
проверката, за време на извършване е приет период, през който не става ясно
дали установените единадесет поети финансови задължения без системата на
двоен подпис са всички за целия период, а и не се подразбира дали през този
период има и други поети финансови задължения, за които не са установени
закононарушения и не следва да се ангажира отговорност. Касае се за
единадесет деятелности, засягащи различни дати в посочения период
16.02.2019г. - 31.12.2019 г., като не са налице и доказателства по преписката,
че именно това са поетите финансови задължения с неприложена система
двоен подпис, а третирането на всяка отделна дата и с различен договор и
платежно нареждане осъществява отделен състав на административно
нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 1 от ЗФУКПС. Такава формулировка прави
напълно неясна волята на наказващия орган за кое точно административно
нарушение е ангажирана отговорността на жалбоподателя. Съгласно нормата
на чл. 18 от ЗАНН, когато едно и също лице е извършило няколко отделни
нарушения, наложените наказания се изтърпяват поотделно за всяко едно от
тях. Разпоредбата е императивна, поради което е недопустимо наказващият
орган да преценява дали да я приложи или не.
Незаконосъобразно протеклия процес на реализиране на
административно-наказателна отговорност, обуславя още едно основание за
отмяна на обжалваното наказателно постановление.
Съгласно разпоредбата на чл. 63д от ЗАНН, в съдебните производства
страните имат право на присъждане на разноски. В настоящия случай, НП е
отменено, но Съдът не дължи произнасяне по искането на жалбоподателя за
присъждане на разноски, тъй като не са представени доказателства за сторени
такива, нито е направено искане на основание чл. 38, ал. 2, вр. ал. 1, т. 2, вр.
чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата. По делото е представено само
адвокатско пълномощно, но не и договор за правна помощ, удостоверяващ
заплащане на адвокатско възнаграждение.
Така мотивиран и на основание чл. 63, ал. 1 от ЗАНН, съдът
10
РЕШИ:
ОТМЕНЯ Наказателно постановление № 11-01-226/08.09.2021 г.,
издадено от директор на Агенцията за държавна финансова инспекция, гр.
София против „***” ЕАД, гр. Бургас с ЕИК ***, със седалище и адрес на
управление: гр. Бургас, кв. „Победа“, ул. „***” № 3, представлявано от инж.
*** - на длъжност изпълнителен директор на „***” ЕАД, гр. Бургас, ЕГН
**********, с което за нарушение на чл. 13, ал. 3, т. 1, във връзка с чл. 2, ал.
2, т. 8 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор, на
основание основание чл. 32, ал.2 вр. ал.1, т.1 от ЗДФИ, на жалбоподателя е
наложено административно наказание «имуществена санкция», в размер на
1500лв.
РЕШЕНИЕТО може да бъде обжалвано пред Административен съд -
Бургас в 14- дневен срок от датата на получаване на съобщението.
Съдия при Районен съд – Бургас: _______________________
11