Р Е Ш
Е Н И Е
№ 436 22.11.2019г. град Стара Загора
В И М
Е Т О Н А Н
А Р О
Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на двадесет и четвърти
октомври през две хиляди и деветнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретар Пенка Маринова и с участието
на
прокурор Петя Драганова като разгледа
докладваното от
съдия Р. ТОДОРОВА административно дело
№ 558 по описа
за 2019г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда
на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.10 и чл.42, ал.1 в
частта относно „събиране и транспортиране”; чл.54, ал.1 в частта относно
„събиране” и чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15
за управление на отпадъците на територията на Община Опан, приета с Решение №
64/ 30.03.2016г. на Общински съвет – Опан.
В протеста
са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан, по съображения за противоречието им с нормативен акт от по-висока степен.
Обосновава се, че съдържащата се в протестираните разпоредби регламентация
противоречи на норми на Закона за управление на отпадъците. Поддържа се, че тъй
като подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да
се основават на нормативни актове от по-висока степен и могат да уреждат
обществени отношения от местно значение само и единствено при условията и в
границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират
неговото приложение, с протестираните разпоредби от наредбата на Общински съвет
– Опан, като противоречащи на законовата уредба, се нарушава принципа по чл.15
от Закона за нормативните актове. По подробно изложени в протеста съображения е
направено искане да бъдат отменени като незаконосъобразни разпоредбите на чл.10 и чл.42,
ал.1 в частта относно „събиране и транспортиране”, чл.54, ал.1 в частта относно
„събиране” и чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15
за управление на отпадъците на територията на Община Опан.
Представителят
на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения
протест и обективираното в него оспорване.
Ответникът
по оспорването - Общински съвет – Опан,
редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител
по делото и не взема становище по основателността на подадения протест.
Въз основа на събраните по
делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:
По
предложение на Кмета на Община Опан, с Решение № 64 по Протокол № 6 от
проведено на 30.03.2016г. заседание на Общински съвет – Опан, на основание
чл.21, ал.2 от ЗМСМА във вр. с чл.19, ал.1 и чл.22 от Закона за управление на
отпадъците, Общински съвет – Опан е
приел Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията
на Община Опан. В проведеното гласуване са участвали 11 общински
съветници, всички гласували „за”.
Оспорените в настоящото съдебно
производство разпоредби от Наредба № 15 за управление на отпадъците на
територията на Община Опан, са както
следва:
Чл.
10 - Дейности по събиране, съхранение, транспортиране, оползотворяване и
обезвреждане на битови отпадъци могат да извършват лица, притежаващи
съответното разрешение по чл.35 от Закона за управление на отпадъците
/разпоредбата е оспорена в частта относно „събиране“ и „транспортиране“/;
Чл.42,
ал.1 - Дейности по събиране, съхраняване, транспортиране, преработване и/или обезвреждане
на излязло от употреба електрическо и електронно оборудване /в т.ч домакински
уреди, информационно и телекомуникационно оборудване, потребителски уреди,
осветителни тела, електрически и електронни играчки/ имат право да извършват лица, притежаващи съответното
разрешение по чл.35 от Закона за управление на отпадъците за съответната
дейност /разпоредбата е оспорена в частта относно „събиране“ и „транспортиране“/;
Чл.54,
ал.1 - Дейности по събиране, съхраняване, разкомплектоване, преработване и/ или
обезвреждане на излезли от употреба моторни превозни средства имат право да
извършват само лица, притежаващи съответното разрешение по чл.35 от Закона за
управление на отпадъците /разпоредбата е оспорена в частта относно „събиране“/;
Чл.
59, ал.1 За нарушаване разпоредбите на
настоящата Наредба физическите лица се наказват с глоба от 150 до 500 лева /при
регламентиране в т.1 – т.4 на съставите на административните нарушения/; ал.2 -
При повторно нарушение по ал.1 глобата е от 300 до 1 000 лева и ал.4
- За нарушаване разпоредбите на
настоящата Наредба едноличните търговци или юридическите лица се наказват с
имуществена санкция в размер от 700 до 2 000 лева.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването на чл.10
и чл.42, ал.1 в частта относно „събиране и транспортиране”, чл.54, ал.1 в
частта относно „събиране” и чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан, обективирано в
подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е
процесуално допустимо.
Съдът, като обсъди
събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на
законосъобразността на протестираните разпоредби от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан, намира за установено следното:
Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и
местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават
правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното
самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във
връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други
дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения,
декларации и обръщения.
Наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от
Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни
норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой
адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е
предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА,
чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския
съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени
отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове
от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15,
ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на
Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл
съдебният контрол за материална законосъобразност на протестираните разпоредби
от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан,
следва да обхване преценката дали в съответствие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8
от ЗНА органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за
уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен
акт по чл.7, ал.2 от ЗНА и за съответствието на разпоредбите с нормативни
актове от по-висока степен.
При така извършената преценка съдът
приема следното:
По отношение на оспорените разпоредби на
чл.10 и чл.42, ал.1 в частта относно „събиране и транспортиране” и чл.54, ал.1
в частта относно „събиране” от Наредба № 15 за управление на отпадъците на
територията на Община Опан:
Упражнената от
Общински съвет – Опан компетентност по приемането на Наредба № 15 за управление
на отпадъците на територията на Община Опан, е в изпълнение на законовата
делегация по 22, ал.1 и ал.2 от Закона за управление на отпадъците, даваща
право на общинския съвет да приема наредба, с която определя условията и реда
за изхвърлянето, събирането, включително разделното, транспортирането,
претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови и строителни
отпадъци, включително биоотпадъци, опасни битови отпадъци, масово
разпространени отпадъци, на територията на общината, разработена съгласно
изискванията на този закон и подзаконовите нормативни актове по прилагането му,
както и заплащането за предоставяне на съответните услуги по реда на ЗМДТ
/чл.22, ал.1 от ЗУО/, като с тази Наредба се уреждат и изискванията към
площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон, пластмаси и стъкло, в
т.ч. условията за регистрация на площадките, както и условията за предаване на
отпадъци на площадките по чл. 19, ал.3, т.11 /чл.22, ал.2 от ЗУО/.
С оглед на което
съдът приема, че протестираните разпоредби на чл.10, чл.42, ал.1 и чл.54, ал.1
от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан, са приети
от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на
неговите правомощия.
Съгласно чл.35, ал.1 от ЗУО, за
извършване на дейностите по третиране на отпадъци, включително за дейности по
рециклиране на кораби по смисъла на Регламент (ЕС) № 1257/2013, се изисква: т.1
1. разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I, или т.2 2. комплексно
разрешително, издадено по реда на глава седма,
раздел II от Закона за опазване на околната среда. В чл.35, ал.2,
т.2 от ЗУО е предвидено, че разрешение не се изисква за събиране и
транспортиране на отпадъци по смисъла на § 1, т. 41 и 43 от допълнителните
разпоредби. С разпоредбата на чл.35, ал.3 от ЗУО е регламентирано, че за
извършване на дейностите по ал. 2, т. 2 – 5 се изисква регистрация и издаване
на документ по реда на глава пета, раздел ІІ, като съгласно чл.35, ал.5 от ЗУО
регистрационният
документ за дейности по ал. 2, т. 2 се издава самостоятелно от останалите
разрешителни и регистрационни документи.
Съгласно легалните
дефиниции по §1, т.41 и т.43 от ДР на ЗУО, по см. на Закона за управление на
отпадъците „събиране" е натрупването на отпадъци, включително предварителното
сортиране и предварителното съхраняване на отпадъци, с цел транспортирането им
до съоръжение за третиране на отпадъци, а „транспортиране” е превозът на
отпадъци, включително съпътстващите го дейности по товарене, претоварване и
разтоварване, когато се извършва от оператора като самостоятелна дейност.
Въз основа на
посочената по-горе законова регламентация следва извода, че протестираните
разпоредби на чл.10 и чл.42, ал.1 в частта относно „събиране и транспортиране”
и чл.54, ал.1 в частта относно „събиране” от Наредба № 15 за управление на
отпадъците на територията на Община Опан, предвид въведеното с тези разпоредби
изискване за притежаване на разрешение по чл.35 от ЗУО за дейностите по
събиране и транспортиране на отпадъците, са материално незаконосъобразни, тъй
като противоречат на законовите норми на чл.35, ал.2, т.2, ал.3 и ал.5 от ЗУО, регламентиращи
режимът за дейностите по § 1, т.41 и т.43 от ДР на ЗУО не като е разрешителен,
а като регистрационен. Разрешение, издадено по реда на глава пета, раздел I,
или комплексно разрешително, издадено по реда на глава седма, раздел II от ЗООС,
се изискват само за извършване на дейностите по третиране на отпадъци т. е. за
дейностите по чл.35, ал.1 от ЗУО, между които не попадат дейностите по събиране,
респ. транспортиране на отпадъците т.е за тези дейности режимът е
регистрационен, а не както е предвидено в протестираните разпоредби – след
издаване на разрешение по чл. 35 от ЗУО. Следователно с разпоредбите на чл.10,
чл.42, ал.1 и чл.54, ал.1 от Наредба № 15 за управление на отпадъците на
територията на Община Опан /в оспорените им части/, в противоречие със ЗУО е
въведено изискване за притежаване на разрешение по чл.35 от ЗУО,
за дейности, които приложимият специален закон регламентира като подлежащи само
на регистрация.
По отношение на оспорената разпоредба на чл.59,
ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на
Община Опан:
Както беше посочено, подзаконовите нормативни актове,
приемани от общинските съвети, могат да уреждат обществени отношения от местно
значение само и единствено при условията и в границите, определени от
по-високия по степен нормативен акт, като нормотворческата компетентност на
общинския съвет се ограничава до обществени отношения с местно значение,
които не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан е
издадена въз основа на делегацията на чл. 22 от
ЗУО, която овластява Общинския съвет да приеме наредба само и
единствено досежно условията и реда за изхвърлянето, събирането, включително
разделното, транспортирането, претоварването, оползотворяването и
обезвреждането на битови и строителни отпадъци, включително биоотпадъци, опасни
битови отпадъци, масово разпространени отпадъци на територията на съответната
общината; размера на таксите за услугите по ЗУО, предоставяни от общината по
реда на ЗМДТ и изискванията към площадките за предаване на отпадъци от хартия и картон,
пластмаси и стъкло, в т.ч. условията за регистрация на площадките, както и
условията за предаване на отпадъци на площадките по чл. 19, ал.3, т.11 от ЗУО. Липсва обаче делегирано от закона правомощие на общинския съвет за
приемането на разпоредби с административно-наказателен характер. Такава компетентност –
да урежда състави на административни нарушения и да предвижда наказания за тях,
съгласно чл. 2, ал. 3
от ЗАНН и чл. 22, ал. 4
от ЗМСМА, общинският съвет би имал само в случаите, когато състави
на административни нарушения и следващите се за тях административни наказания
не са уредени в закона. В ЗУО обаче тези
обществени отношения са изчерпателно регулирани и тяхното преуреждане в
нормативен акт на орган на местно самоуправление би създало неяснота относно приложимия
ред за налагане на административните санкции при допуснато едно и също /от гл.т
на съставомерното изпълнително деяние/ нарушение, регламентирано в два различни
по степен нормативни акта. При наличието на изрична законова регламентация /чл.133
от ЗУО/ на деянията, нарушаващи установения ред за държавно управление и обявени
за наказуеми с административно наказание, налагано по административен ред,
повторното квалифициране на същите деяния като административни нарушения при
това с подзаконов нормативен акт, е недопустимо. Противното би означавало за
едно и също, от гл.т. на съставомерното изпълнително деяние нарушение,
извършителят да може да бъде санкциониран чрез налагане на отделни
административни наказания и по ЗУО, и по Наредба № 15 за управление на
отпадъците на територията на Община Опан, което би било в разрез с основни
принципи на административно-наказателния процес. Отделно от това след като
административните задължения /забрани/ са предмет на първична нормативна
регламентация и като такива представляват установени със закон задължения
/забрани/, отговорността за неизпълнението /неспазването/ им, ако в закона е
предвидено като съставомерно деяние и административно нарушение, следва да се
ангажира на основание на закона, а не на подзаконовия нормативен акт. В случая
с разпоредбата на чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15 за управление на
отпадъците на територията на Община Опан недопустимо се уреждат обществени
отношения, регламентирани с акт от по-висока степен и за регулирането на които обществени
отношения с подзаконов нормативен акт не е налице законова делегация на
общинския съвет. Липсата на законово определена компетентност за общинския
съвет за приемането на разпоредби с административно-наказателен характер,
обуславя извод, че протестираната разпоредба на чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4, е
нищожна.
По изложените съображения и
при прилагането на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА, протестираните
разпоредби на чл.10 и чл.42, ал.1 в частта относно „събиране и транспортиране”
и чл.54, ал.1 в частта относно „събиране” от Наредба № 15 за управление на
отпадъците на територията на Община Опан, като противоречащи на нормативна
регламентация от по-висока степен /чл.35, ал.2, т.2, ал.3 и ал.5 от ЗУО/, следва
да бъдат отменени, като незаконосъобразни. Съответно разпоредба на чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15 за управление на отпадъците на
територията на Община Опан, като приета от Общински съвет – Опан в нарушение на
чл.8 от ЗНА извън делегираната му със ЗУО компетентност, следва да бъде прогласена за
нищожна.
С оглед изхода на
делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за
присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Опан бъде осъден да
заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за
публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р
Е Ш И
:
ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура –
Стара Загора разпоредбите на чл.10 и чл.42, ал.1 в частта относно „събиране“ и „транспортиране”,
и чл.54, ал.1 в частта относно „събиране” от Наредба № 15
за управление на отпадъците на територията на Община Опан, като незаконосъобразни.
ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНА по протест на прокурор в Окръжна прокуратура –
Стара Загора разпоредбата на чл.59, ал.1, ал.2 и ал.4 от Наредба № 15 за управление на отпадъците на територията на Община Опан.
ОСЪЖДА Общински съвет – Опан да заплати на Окръжна прокуратура –
Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото
разноски.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се обнародва по начина,
по който е обнародвана Наредба № 15 за
управление на отпадъците на територията на Община Опан.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.