РЕШЕНИЕ
№187
гр. Велико Търново, 3.08.2020 г.
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен съд Велико Търново – осми състав, в съдебно заседание на
девети юли две хиляди и двадесета
година в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: Диана Костова
при участието на
секретаря П. И., изслуша докладваното от съдия Костова Адм. д. №23 по описа за 2019 година и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производство по чл.27, ал.2 от
ЗУСЕСИФ във вр. с чл.26, ал1 от с.з.
Образувано е
по жалба на Община Горна Оряховица против Заповед №РД – ОП – 118/ 05.12.2018 г.
на ръководителя на УО на ОПОС 2014 – 2020 г., с която са утвърдени насоки за
кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и за изпълнение, заедно с
приложенията към насоките по процедура чрез директно предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ №BG16M1OP002-5.003 “Мерки за подобряване на качеството на атмосферния въздух“
/процедурата / по приоритетна ос 5 „подобряване на качеството на атмосферния
въздух“ на ОПОС 2014 – 2020 г. Освен това с процесната заповед е наредено
утвърдените насоки и приложенията към тях и поканата за участие по процедурата
да се публикуват на електронната страница на ОПОС и в ИСУН, като бъдат
изпратени на конкретно избраните бенефициери, сред които не е жалбоподателят.
Според жалбоподателя
в т.11 от Насоките – неразделна част от заповедта – ответникът е заложил
критерии за допустимост и качество, спрямо които се определят допустимите
кандидати по процедурата, като община Горна Оряховица е сред 28 общини с нарушено качество на атмосферния
въздух съгласно приоритетната ос на ОПОС. В утвърдените чрез заповедта Насоки
са определени само седем общини с нарушено качество на атмосферния въздух,
които да получат БФП по процедурата, като на останалите се отказва такава. В
този контекст се поддържа, че на жалбоподателя на практика се отказва
възможността да кандидатства по тази процедура като допустим кандидат, като се
засягат негови права и законни интереси. Жалбоподателят намира, че определените критерии за допустимост №3 и
качество №3, с които в т.11 от насоките са определени допустимите кандидати, са
незаконосъобразни и дискриминационни, тъй като съответната общинска програма по
чл.27, ал.4 от ЗЧАВ можела да се коригира в случаите, когато са променени
условията, при които е съставена или при дадени указания от страна на министъра
на ОСВ, като именно тези предпоставки не били налице при момента на издаването
на заповедта. С тези аргументи обуславят и правния интерес от оспорването на процесната заповед.
Развити са и съображения по законосъобразността на същата, като обобщени, те се
свеждат до противоречие с конституционната норма на чл.55 от КРБ, до
процесуална незаконосъобразност с оглед момента на издаването на заповедта,
съвпадащ с момента на приключило обществено обсъждане на проекта за националната
програма за подобряването на качеството на атмосферния въздух, при което не са
отчетени резултатите от него, преписването на критериите в насоките от решение
на Комитета за наблюдение на ОПОС, определящо критерии за допустимост на
бенефициерите за финансиране по конкретната приоритетна ос, като последният
орган е приел, че е налице актуална програма за КАВ на общината, съответно
липсата на мерки за подмяна на стационарните неефективни отоплителни устройства
на твърдо гориво не нарушава законови норми, тъй като КАВ е разработена в
съответствие със заповед на ИА „Околна среда“ към МОСВ и е съгласувана. Сочи се
и неспазване на формата на заповедта, доколкото не са изложени мотиви, защо
Общината не е оценена като допустим кандидат. От съда се иска отмяна на
обжалвания незаконосъобразен акт.
В съдебно
заседание се представлява от ***Д., който поддържа всички оплаквания в жалбата,
както и искането за отмяна на оспорвания административен акт. Намира, че всички
събрани по делото писмени доказателства, както и тези в преписката и
допълнително представените подкрепят всички твърдения и аргументи, изложени в
жалбата. Претендира заплащането на направените по делото разноски, за което
представя списък по чл.80 от ГПК във вр. с чл.144 от АПК.
Ответникът - Ръководителят на УО на ОПОС, в придружителното писмо, с което
представя преписката на съда аргументира недопустимост на жалбата и на
съединеното с нея искане за спиране на изпълнението на оспорената заповед.
Заповедта според него е индивидуален
административен акт, който изключва правния интерес от оспорването му от страна
на жалбоподателя, доколкото обуславя възможност на адресатите си, посочени в
насоките, да получат БФП в условията на процедура по директното предоставяне, а не в условията на процедура
чрез реализация на подбор на предложения. При това интереса на общината да
представи проектно предложение не съществува с оглед характера на процедурата.
Развити са и съображения за недопустимост и неоснователност на искането за
спиране на изпълнението на заповедта. Освен това намира подадената жалба за
неоснователна. Намира, че обжалваната заповед на ръководителя на ОПОС за
утвърждаване на документи по чл. 26 , ал. 1 от ЗУСЕСИФ е законосъобразно
издадена, при съобразяване на приетите от управляващия орган критерии, според
които са определени конкретни бенефициери сред 25 те общини с нарушено качество
на атмосферния въздух и в тази връзка жалбата на Община Г. Оряховица се явява
напълно неоснователна, доколкото последната не е отговаряла на някои от приетите
показатели. Моли да бъде обърнато внимание, че съгласно указанията на ВАС,
дадени в отменителното определение, с което жалбата е призната за допустима,
при разглеждане на въпроса по същество следва да се извърши проверка за
прилагането на показателите по отношение на приетите за допустими бенефициери.
Претендира заплащането на юрисконсултско възнаграждение. Прави възражение за
прекомерност на заплатеното от жалбоподателя адвокатско възнаграждение.
Съдът като
взе предвид становищата на страните и писмените доказателства в изпратената от
ответник жалба административна преписка намира за установено следното: С
оспорената пред настоящата инстанция заповед, ответникът е утвърдил насоки за
кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и за изпълнение, заедно с
приложенията към насоките по процедура чрез директно предоставяне на
безвъзмездна финансова помощ №BG16M1OP002-5.003 “Мерки за подобряване на качеството на атмосферния въздух“
/процедурата/ по приоритетна ос 5 „Подобряване на качеството на атмосферния
въздух“ на ОПОС 2014 – 2020 г. Именно
тази част на заповедта е предмет на спора.
Видно е от
преписката, че преди началото на процедурата по издаването на процесната
заповед, с писмо №04-00-2249/23.11.2018 г. на главния директор на ГД ОПОС е
сезирал министъра на финансите с проект за насоките, които следва да се
утвърдят във връзка с бъдещото развитие на процедурата. На същата дата
министърът на финансите с негово писмо е
съгласувал проекта, посочвайки, че повторно съгласуване не е необходимо.
Съответно,
процедурата по издаването на процесната заповед е започнала с писмо, изх. 08-00-949/27.11.2018
г. на настоящият ответник, с което кметовете на общините Бургас, Видин,
Димитровград, Монтана, Пловдив, Смолян и София /Столична голяма община/ са
уведомени, че започва процедура по издаване на индивидуален административен акт
– насоки за кандидатстване по процедурата, описана вече по-горе. Посочено е, че конституираните по този начин
общини могат да представят своите предложения и възражения по електронен път до 18,30 часа на 04.12.2018
г., тъй като е планирано заповедта, с която насоките ще бъдат утвърдени, да се
издаде на следващия ден.
Според
представената справка такива са направени от Община Бургас, Столична община и
Община Монтана.
Последвал е
доклад на началник отдел при ГД ОП“ОС“, в който е посочено, че критериите за
избор на проект по процедурата са одобрени с решение на Комитета по наблюдение
на ОПОС на 12 то присъствено заседание на този орган, описани са целите на БФП
и какви резултати ще бъдат постигнати, като е посочено, че определянето на
кандидатите, които могат да бъдат бенефициери на помощта са определени по два
критерия – допустимост и качество, като по – конкретно е посочено, че
съответната община следва да има актуална програма за КАВ /качество на
атмосферния въздух/, в нея да е идентифицирано като основен източник на
замърсяването битовото отопление, да са предвидени мерки за подмяна неа
неефективните стационарни отоплителни устройства на твърдо гориво, като освен
това следва да се съобразят общият отчетен брой превишения на пределно
допустимите стойности за средногодишна концентрация на ФПЧ /фини прахови
частици/ и за средноденонощни нива на ФПЧ във всички мониторирани пунктове на
съответната община от 2011 до 2017 г. включително, изчислен за всички 25
общини, дали дела на засегнатото население в съответната община надвишава
средния за всички 25 общини с нарушено КАВ.
В доклада е уточнен бюджета на БФП, размера, който се финансира от КФ и
съответно чрез национално съфинансиране, след което е издадена процесната заповед.
При така
установената и безспорна фактическа обстановка съдът прави следните правни
изводи:
Подадената
жалба е процесуално допустима. С определение №14/11.1.2019г. по настоящото дело
на Административен съд Велико Търново, последният е оставил жалбата без
разглеждане като процесуално недопустима поради липса на правен интерес от
оспорването и е прекратено административното производство. С определение №
10128/2.7.2019г по адм.д. 2254/2019г. на ВАС
горепосоченото определение е отменено и делото е върнато на същия състав за
продължаване на съдопроизводствените действия. Съдът е приел, че Община Горна
Оряховица има правен интерес от обжалването, доколкото ответникът има приети
критерии за избор на бенефициери, одобрени с решение на Комитета за наблюдения
на ОПОС, като измежду 25 общини с нарушено КАВ, които са потенциални
бенефициери, са избрани само някои. ВАС изрично в мотивите си посочва, че съдът
следва да извърши проверка спазени ли са установените критерии по отношение на
определените в Насоките конкретни бенефициери. Съдът е приел следното: Приложимият за
Оперативна програма "Околна среда" 2014 - 2020 г. акт на Европейския
съюз е Регламент
(ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17.12.2013 г. за
определяне на общоприложими разпоредби на Европейския фонд за регионално
развитие, Европейския социален фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на
селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне
на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския
социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство,
и за отмяна на Регламент
(ЕО) № 1083/2006 на Съвета (Регламент № 1303/2013).
Чл. 96, пар. 2 от Регламент № 1303/2013 г. установява, че всяка оперативна програма определя приоритетна ос, инвестиционните приоритети и съответстващите им специфични цели и когато е целесъобразно и основните целеви групи, категории бенефициери според конкретни целеви територии.
Съгласно чл. 47 от Регламент № 1303/2013 държавата членка създава комитет за мониторинг на изпълнението на оперативната програма. В съответствие с чл. 49, (1) и (2) Регламент № 1303/2013 г. мониторинговия комитет отчита финансовите данни, показателите на програмата, включително промените в стойността на показателите за резултатите и напредъка в постигането на количествено определените целеви стойности, както и подлага на разглеждане всички въпроси, които се отнасят до изпълнението на програмата.
В изпълнение на чл. 47, (1) Регламент № 1303/2013 г. националният законодател, в чл. 12-17 от Закона за управление на средствата от Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЗУСЕСИФ), е регламентирал създаването, състава и правомощията на Комитета за наблюдение. Съгласно чл. 14, ал. 2, т. 1 ЗУСЕСИФ Комитетът за наблюдение одобрява по предложение на ръководителя на управляващия орган на съответната програма методологията и критериите, използвани за подбор на операции. В изпълнение на това свое правомощие Комитетът за наблюдение на Оперативна програма "Околна среда" 2014 - 2020 г. е одобрил методология и критерии за оценка на проектни предложения по процедура "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух", като е дал мандат на УО да отрази направените коментари от представителите на ЕК и да предостави документите на членовете и наблюдателите на ЕК в определен срок.
В съответствие с чл. 26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Съгласно чл. 43, ал. 1 ЗУСЕСИФ, при процедура чрез директно предоставяне безвъзмездната финансова помощ се предоставя само на кандидат, посочен в съответната програма по чл. 3, ал. 2 или в документ, одобрен от комитета за наблюдение на програмата като конкретен бенефициент за съответната дейност.
В случая със Заповед № РД-ОП-118/05.12.2018 г. на ръководителя на УО на Оперативна програма "Околна среда 2014-2020", на основание чл. 9, ал. 5 и чл. 26, ал. 1 и ал. 6 ЗУСЕСИФ и чл. 5, ал. 1 и чл. 23 от Постановление № 162 на Министерски съвет от 5.07.2016 г. за определяне на детайлни правила за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по програмите, финансирани от ЕСИФ за периода 2014 - 2020 г., са утвърдени Насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и условия за изпълнение, заедно с приложенията към насоките по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ № BG16 M1 OP002-5. 003 "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух" по приоритетна ос 5 "Подобряване качеството на атмосферния въздух" на ОПОС 2014 - 2020 г. (Насоките).
Правният интерес определя лицата, които са носители на публичното субективно право на оспорване. Това са тези лица, които са засегнати от оспорения акт и поради това имат интерес от правна защита. Щом се установи засегнато от оспорения акт субективно право, свобода или законен интерес или се установи задължение, и щом интересът е личен, пряк и непосредствен, е налице основание за допустимост на съдебното оспорване.
Видно от доклад изх. № 95-00-7401/05.12.2018 г. на началник отдел "Програмиране и планиране" в ГД "ОПОС" относно утвърждаване на процесните насоки, допустимите кандидати по процедурата са общини с нарушено качество на въздуха, които са определени чрез прилагането на две групи критерии - за допустимост и за качество, поради факта, че нуждите на 25 - те общини с нарушено качество на атмосферния въздух (КАВ), които са допустими бенефициери по програмата, надхвърлят значително финансовия ресурс по приоритетна ос 5. По делото не е спорно, че критериите за избор на бенефициери са одобрени с решение на Комитета за наблюдение на ОПОС на 12-тото присъстване заседание, но фактът, че има приети критерии, въз основа на които са избрани конкретни бенефициери измежду възможните 25 общини с нарушено КАВ - потенциални бенефициери по процесната програма, обуславя правния интерес на Община Горна Оряховица да оспорва процесната заповед в тази й част. Съдът следва да извърши проверка спазени ли са установените критерии по отношение на определените в Насоките конкретни бенефициери.
С определение № 231/8.7.2019г. по настоящото дело Административен съд Велико Търново е отхвърлил подаденото искане на Община Г. Оряховица за спиране на предварителното изпълнение на обжалваната заповед. С определение № 12080/30.3.2019г. постановено по адм.д. 9168/2019г. ВАС е отменил горепосоченото определение на съда и е спрял предварителното изпълнение на обжалваната заповед до приключване на настоящото дело с влязло в сила решение.
При извършената служебна проверка на законосъобразността на оспорения акт съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, на основанията посочени в чл. 146 от АПК, съдът намира, че той е издаден от компетентен орган, при постановяването му не се констатират допуснати съществени нарушения на административно производствените правила, правилно е приложен и материалният закон.
Задължението на Управляващия орган по
съответната оперативна програма да утвърди документи, определящи условията за
кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти е регламентирано
в чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, който е позициониран в раздел
първи на глава трета ЗУСЕСИФ – Общи положения, касаещи реда за предоставяне
на БФП, което е приложимо както в процедурата по предоставяне на БФП чрез
подбор, така и към процедурата чрез директно предоставяне на БФП.
Без значение, обаче, вида на избраната
процедура, етапът по утвърждаване на тези документи – по смисъла на чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ приключва с издаването на административен акт, който
подлежи на самостоятелен контрол за законосъобразност по реда на АПК съгласно
изричната разпоредба на чл. 27, ал. 2, изр. 2-ро ЗУСЕСИФ.
За по-голяма правна прецизност, съдът
счита за нужно да въведе няколко разяснения относно процедурата по чл.
27, ал. 2 от ЗУСЕСИФ по оспорване на документите по чл.
26, ал. 1 от същия закон, докато те са в проектна фаза, за да направи разграничение с процедурата по изменение на
действащ административен договор, който е одобрен образец.
В процедура чрез директно предоставяне на
БФП документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ са насочени към конкретния бенефициер. Същият е
предварително определен в програмата или в документ, одобрен от Комитета по
наблюдение на програмата, което определя тези документите като административни
актове насочени към конкретен адресат и в този смисъл им придава характер на
индивидуални административни актове, подлежащи на контрол за законосъобразност
пред съда по реда на чл. 145
и следващите от АПК. Тоест, документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ имат характер на индивидуален административен акт в
процедура по директно предоставяне на БФП – по реда на раздел
трети, глава трета ЗУСЕСИФ. Съгласно представените писмени доказателства
безспорно е,че конкретният казус касае директно предоставяне на БФП на 7
общини: Бургас, Видин, Димитровград, Монтана, Пловдив, Смолян и Столична
Община.
Документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ имат характер на общ административен акт в процедура по
предоставяне на БФП чрез подбор – по реда на раздел
втори, глава трета ЗУСЕСИФ. Документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, дори и да съдържат разяснения към евентуалните
участници, се явяват административен акт на УО с нормативно определено
съдържание, който регламентира условията за кандидатстване и условията за
изпълнение на одобрените проекти, утвърждава се в рамките на определена
процедура за всяка процедура поотделно и имат действие до приключването й и спрямо
участниците в нея. Тъй като оспорването е по реда на чл. 179
и следв. АПК, оспорването следва да бъде обявено в Държавен вестник, а като
страни по делото могат да се присъединят и трети лица по реда на чл. 182 АПК
В двата случая документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ са с еднократно правно действие спрямо субектите в
конкретната процедура, но реда за утвърждаване на същите в хода на процедурата
чрез подбор е различен от реда за утвърждаването им в хода на процедурата чрез
директно предоставяне.
Одобреният образец /проект/ на
административен договор за предоставяне на БФП и общите условия към него са
част от документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ, касаещи условията за изпълнение на одобрените проекти.
За всеки одобрен проект се сключва административен договор за предоставяне на
БФП, който следва да се изпълни в рамките на срока по проекта. На етап
кандидатстване обаче, този договор е в проект, както в проект са и общите
условия към него, като същите са част от документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ. Доколкото документите по чл.
26, ал. 1 ЗУСЕСИФ подлежат на съдебен контрол за законосъобразност по реда
на АПК, то и образеца на предварителния договор и общите условия към него
подлежат на такъв контрол. Срокът за обжалване е съгласно чл. 27, ал. 2 изр. 2-ро от ЗУСЕСИФ – като
при индивидуален административен акт, а процедурата е в зависимост от характера
на акта – общ или индивидуален, в зависимост от процедурата по предоставяне на
БФП. Доколкото контролът за законосъобразност е по реда на АПК, същият се
осъществява на основанията по чл. 146, която разпоредба е приложима и в
производството по обжалване на общия акт, на основание чл. 184 АПК.
Съгласно чл.
24, ал. 1 от ЗУСЕСИФ безвъзмездната финансова помощ се предоставя от
ръководителя на управляващия орган с административен договор или със заповед,
когато управляващият орган и бенефициентът са в една административна структура
или организация, въз основа на одобрени: проектно предложение, проектно
предложение за системен проект, финансов план за бюджетна линия.
Административният договор се оспорва по реда за оспорване на индивидуален
административен акт (чл.
27, ал. 1 от ЗУСЕСИФ), като оспорването на административните договори не
спира тяхното изпълнение (чл.
27, ал. 2 ЗУСЕСИФ). Решението на ръководителя на управляващия орган да
предостави безвъзмездна финансова помощ се обективира в административен договор
с бенефициера съгласно чл.
37, ал. 3 ЗУСЕСИФ. За разлика от общите правила по Закона за
задълженията и договорите (чл. 9), които предоставят на страните
възможността свободно да определят съдържанието на договора, доколкото то не
противоречи на повелителните норми на закона и на добрите нрави, съдържанието
на административния договор по ЗУСЕСИФ е строго регламентирано, като липсата на
който и да е от реквизитите може да бъде основание за оспорването му по съдебен
ред.
В подкрепа на твърдението, че
административния договор по ЗУСЕСИФ представлява административен акт е
констатацията, че правомощията и функциите на управляващия орган на програмата
са легално определени в чл.
9, ал. 5 от ЗУСЕСИФ и чл.
125 от Регламент 1303/2013 на ЕП и на Съвета и поради вмененото му
задължение да съблюдава спазването на правилата с оглед удовлетворяване и
защита на обществения интерес, същия се явява административен орган, според
определението по §
1, т. 1 от ДР на АПК.
На следващо място настоящата инстанция намира, че следва да
се посочи, че съгласно
чл. 47 Регламент (ЕС) № 1303/2013
държавата-членка създава комитет за мониторинг (мониторингов комитет) на
изпълнението на оперативната програма. Функциите на мониторинговия комитет са
регламентирани в чл. 49 от Регламента. Съгласно уредбата в
Регламента, на заседанията на мониторинговия комитет се прави преглед на
изпълнението на програмата и на напредъка в посока на постигането на нейните
цели. Той подлага на разглеждане всички въпроси и отчита посочените в
Регламента обстоятелства, касаещи съответната програма и изпълнението й. Може
да отправя коментари към УО и извършва мониторинг на действията, предприети
вследствие на неговите коментари.
Комитетите за наблюдение са създадени вече за програмен период 2014-2020 г. с
ПМС № 79/2014 г. След влизане на ЗУСЕСИФ в сила постановлението се явява
нормативният акт по законовата делегация на чл. 15, ал. 2, към който се
прилагат изискванията за привеждането му в съответствие с разпоредбите на
закона по силата на § 8, ал. 1 от ЗУСЕСИФ.
Функциите на Комитетите за наблюдение и партньорство при управлението на средствата от ЕСИФ са регламентирани и в Глава втора "Институционална рамка", Раздел ІІ от ЗУСЕСИФ. В националната правна рамка КН не са посочени сред органите и структурите за управление на средствата от ЕСИФ, изброени в Глава ІІ, Раздел І от ЗУСЕСИФ. Видно от чл. 14, ал. 2 от ЗУСЕСИФ, правомощията на КН са свързани с одобряване и съгласуване на предложения на ръководителя на УО на съответната програма. Съгласно чл. 14, ал. 1 ЗУСЕСИФ Комитетът одобрява по предложение на ръководителя на управляващия орган на съответната програма методологията и критериите, използвани за подбор на операции; съгласува по предложение на ръководителя на управляващия орган на съответната програма индикативни годишни работни програми; разглежда изпълнението и следи за напредъка в постигането на целите и приоритетите на съответната програма спрямо дефинираните в нея индикатори; следи за напредъка в изпълнението на предварителните условия, които не са изпълнени към датата на одобрението на съответната програма от Европейската комисия; разглежда и одобрява предложения за изменения на съответната програма, включително за преразпределение на средства по приоритетните оси или приоритети; разглежда и други въпроси, свързани с изпълнението на съответната програма.
От посочената уредба в Регламент (ЕС) №
1303/2013 и ЗУСЕСИФ, следва изводът, че КН не е административен орган с властнически
правомощия, а координиращ орган, осъществяващ държавната политиката по
отношение на съответната програма. КН по
предложение на ръководителя на УО на ОПОС
е одобрил методология и критерии за оценка на проектни предложения по
процедура "Мерки за подобряване качеството на атмосферния въздух". С
посоченото съгласуване и одобрение на предложенията на ръководителя на УО на
ОПОС от КН за жалбоподателя не се пораждат пряко неблагоприятни правни
последици. Такива не следват и от предвиденото в чл.
43, ал. 1 от ЗУСЕСИФ изискване документът посочващ конкретен бенифициер/и
при процедура чрез директно предоставяне безвъзмездната финансова помощ да бъде
одобрен от КН. В този смисъл Определение № 10159 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм.
д. № 4310/2019 г определение № 15777 от
20.12.2017 г. по адм. д. 9971/2017 г. по описа на ВАС.
Решението на Комитета за наблюдение е задължително за ръководителя на управляващия орган. Решението е акт по управление на оперативната програма, който по своите белези не съответства на административен акт по смисъла на чл. 21, 65 и 75 АПК, тъй като това е акт по целесъобразността на държавната политика по отношение на процесната оперативна програма. Затова този акт не подлежи на оспорване по съдебен ред за законосъобразност. В този смисъл е и практиката по ВАС, а именно – Определение № 15777/20.12.2017 г., постановено по адм. дело № 9971/2017 г. по описа на съда.
Или от гореизложеното става ясно, че съгласно чл. 26, ал.1 от ЗУСЕСИФ Ръководителят на управляващия орган на програмата, съответно на водещата програма утвърждава за всяка процедура насоки и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти. Документите трябва да са съобразени и с изискванията на чл. 59, ал. 2. Съответно ал.2 предвижда: Документите по ал. 1 в частта, определяща условията за кандидатстване, се разработват от управляващия орган или от местна група за действие при прилагането на подхода ВОМР съобразно одобрената от комитета за наблюдение на съответната програма методология и критерии, използвани за подбор на операции, и по типов образец, утвърден със заповед на заместник министър-председателя или на министъра, отговарящ за цялостната организация, координация и контрол на системата за управление на средствата от ЕСИФ.
Следователно оспорваният акт е издаден от компетентния за това орган - Ръководителят на управляващия орган на програмата „Околна среда за периода 2014-2020г“. Видно от приложената по делото заповед № РД-ОП-13/07.02.2018г. на министъра на околната среда (л.76-78 от делото), издалата оспорената Заповед В.К., – Заместник Главен директор на ГД "ОПОС“ в МОСВ е определена да изпълнява функциите на ръководител на УО на ОПОС 2014 – 2020г.,и на същата е възложено да изпълнява функциите на ръководител на УО във вид и обем , определен в нормативната уредба, с изключение на функциите, които изрично е посочено, че се упражняват от министъра на околната среда и водите. Правомощията за одобряване на насоките и/или друг документ, определящи условията за кандидатстване и условията за изпълнение на одобрените проекти, не са изрично изключени от делегацията.. С оглед на това съдът намира, че процесният акт е издаден от орган, притежаващ необходимата материална компетентност. Не се споделя становището на жалбоподателя, че не са спазени изискванията на форма на административния акт, тъй като в същия подробно са изложени мотивите – правните и фактически основания за издаването му. В т.11 от Насоките подробно са описани допустимите кандидати за директна БФП, като са определени и подробно критериите на които те следва да отговарят такива за допустимост и качество. Органът е изложил подробни аргументи досежно съответствието на определените Общини на двата критерия и техните съответно три подкритериястр114-116 от делото. Оспорваният акт изцяло съответства, съгласно гореизложеното на Решението на КН. Производството по утвърждаване на насоки за кандидатстване е регламентирано в чл. 26 от закона. В разпоредбата се определят както общоприложими така и специфични изисквания в зависимост от това дали насоките се издават за процедура, при която се провежда подбор или за процедура директно насочена към конкретен бенефициер. Към настоящият момент съдебната практика е противоречива по отношение определянето вида на акта, с който ръководителят на УО утвърждава Насоките за кандидатстване. Срокът за тяхното съдебно оспорване, е решен в зависимост от това, дали се издават за процедура, при която се провежда подбор на проектни предложения, или за процедура, предварително и директно насочена към конкретен бенефициери. В първия случай Насоките се публикуват за обществено обсъждане и след тяхното утвърждаване се съобщават чрез публикуване на интернет страницата на програмата и в ИСУН, от който момент тече срок за тяхното оспорване като общ административен акт (чл. 72 и чл. 179 от АПК), а във втория случай – чрез изпращане на конкретния бенефициер, като той може да ги обжалва в предвидения за индивидуалния административен акт 14-дневният срок, но считано от получаването им (чл. 61 и 149 от АПК). Така законът „спестява“ евентуални бъдещи затруднения за административната и съдебната практика при определянето вида на акта, като унифицира срока за съдебното оспорване на Насоките, независимо дали те по правна природа са общ или индивидуален административен акт.
Не са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, такива не се твърдят и от самия жалбоподател. Спазени са както следва чл. 26, ал. 3 от ЗУСЕСИФ (Доп. – ДВ, бр. 43 от 2016 г.), а именно, че Проектите на документи по ал. 1, преди внасянето им за утвърждаване, се съгласуват за съответствие с приложимите правила за държавните помощи с министъра на финансите по ред, определен от него и съобразно правомощията му съгласно Закона за държавните помощи, чл. 26, ал. 5 от ЗУСЕСИФ, която предвижда, че при процедура чрез директно предоставяне управляващият орган на програмата изпраща проектите на документи по ал. 1 на конкретните бенефициери за предложения и възражения в разумен срок, който не може да бъде по-кратък от една седмица. Спазен е и предвиденият ред по чл. 26, ал. 6 от ЗУСЕСИФ, че Утвърдените документи по ал. 1 се публикуват на интернет страницата на съответната програма и в ИСУН заедно с обявата за откриване на процедурата чрез подбор, съответно се изпращат на конкретните бенефициери заедно с поканата за участие в процедурата чрез директно предоставяне и също се публикуват на страницата и в ИСУН. Съдът не споделя становището на жалбоподателя за наличие на процесуална незаконосъобразност с оглед момента на издаването на заповедта, съвпадащ с момента на приключило обществено обсъждане на проекта за националната програма за подобряването на качеството на атмосферния въздух, при което не са отчетени резултатите от него, преписването на критериите в насоките от решение на Комитета за наблюдение на ОПОС, определящо критерии за допустимост на бенефициерите. Това е така, тъй като както се посочи по- горе се касае за директно предоставяне на БФП поради което общественото обсъждането не е част от процедурата за издаване на акта, тъй като както се посочи по- горе същият има качеството да е ИАА за всеки един от определените бенефициери. Задължение на органа е било само да вземе предвид възраженията на конкретните бенефициери, което в настоящия казус същият е сторил.
По отношение приложението на материалния закон, съдът намира следното: Изрично в обжалваните насоки е записано, че приоритетна ос 5 на ОПОС 2014-2020 г. 25 общини са с нарушено КАВ, като този списък включва общините, на чиито територии има разположени пунктове за мониторинг от Националната система за мониторинг на КАВ съгласно Заповед NoРД-66 от 28.01.2013 г. на министъра на околната среда и водите, данни от които се докладват ежегодно на Европейската комисия в изпълнение на изискванията на Директива 2008/50/ЕО.и същите са обект на наказателна процедура спрямо РБългария-процедура по нарушение No 2010/2109 за неспазване на нормите за съдържанието на ФПЧ в атмосферния въздух. За дефинирането на допустимите бенефициенти всички 25 общини с нарушено КАВ са обследвани и оценени с „Да“ или „Не“ по две групи критерии за допустимост и за качество. За да бъдат допустими бенефициерите по процедурата Общините следва да получат оценка „Да“ кумулативно на всички критерии и от двете групи, както следва: Критерий за допустимост No 1.Налична е актуална, действаща, приета от съответния общински съвет общинска програма за КАВ отчитане на наличието на действаща общинска програма за КАВ е критерий доколкото програмите трябва да представят актуална информация за източниците на замърсяване, тяхното разположение и приноса им към нивата на конкретния замърсител -по-конкретно ФПЧ10 и NOx. Наличието на действаща програма е необходимо условие за предоставяне на БФП въз основа на актуална информация. Критерий за допустимост No 2. В общинската програма за КАВ битовото отопление е идентифицирано като основен източник на замърсяване на въздуха – Националните инвентаризации на емисиите (НИЕ) 2016, отчитащи емисиите през 2014 г., изчисляват, че над 50% емисиите на ФПЧ10 на национално ниво се дължат на битово отопление и използването на твърди горива, като посочва, че основният източник на емисии на ФПЧ10 в българските общини е битовото отопление. Поради тази причина финансирането по процедурата адресира този замърсител като основен. Критерий за допустимост No3 В общинската програма за КАВ са предвидени за подмяна на стационарни неефективни отоплителни устройства на твърдо гориво – дървени въглища, планирани мерки за подмяна на отоплителни устройства на дърва и въглища в рамките на общинската програма за КАВ е гаранция за съответствие с Националната програма.
Критерий за качество No 1 Общият отчетен брой превишения на пределно допустимите стойности за „средногодишна концентрация на ФПЧ10“ и за „среднодено нощни нива на ФПЧ10“ във всички мониторингови пунктове на съответната община за периода 2011 – 2017 г. надвишава средния, изчислен за всички 25 общини с нарушено КАВ по отношение на този критерий е изчислен броят превишения на средногодишна концентрация (СГН) на ФПЧ10 и на средноденонощнинива (СДН) на ФПЧ10 за всяка една община. Средноаритметичният кумулативен брой превишения (СГН+СДН) за 25 те общини за периода 2011 – 2017г. е 9,28 броя. Оценка „Да“ получават общините, които имат повече от средноаритметичния брой превишения, т.е. повече от 9,28. Критерий за качество No 2. Делът на засегнатото население в съответната община надвишава средния за всички 25 общини с нарушено КАВ по отношение на този критерий е изчислен делът на засегнатото население за всяка една от 25 те общини, като е съотнесен броят на жителите, изложени на риск от превишени нива на ФПЧ10 (по данни от ОПКАВ) към общия брой жители в общината (по данни от НСИ, 2011 в %). Изчислен е средноаритметичният дял на засегнатото население за всички 25 общини с нарушено КАВ, който е 47,33%. Оценка „Да“ получават общините, които имат дял на засегнатото население над 47,33%. Критерий за качество No 3. В общинската програма за КАВ на съответната община са заложени регулаторни мерки – по отношение на този критерий е извършен преглед на ОПКАВ на всяка община и е установено дали в съответната програма има заложени регулаторни мерки (по отношение на битовото отопление) в плана за действие, предвидени като въвеждане на рестрикциии/или на стимули, включително формулирани като кратко-, средно- или дългосрочни мерки. За да бъдат определени като допустими бенефициерите по процедурата, общините следва да са получили оценка „Да“ едновременно и на трите критерия за допустимост, както и оценка „Да“ едновременно и на трите критерия за качество. Това са общините Бургас, Видин, Димитровград, Монтана, Пловдив, Смолян и Столична община. На етапа на подаване на проектното предложение кандидатът попълва и представя подписана декларация по образец (Приложение No 3 от Насоките за кандидатстване, част „условия за кандидатстване“)че проектът не е физически завършен изцяло или осъществен, независимо дали всички свързани плащания са направени от бенефициера или не, както и за липса на двойно финансиране, с която се декларира, че исканата безвъзмездна финансова помощ не е за финансиране на разходи, които вече са финансирани със средства от ЕСИФ или чрез други инструменти на Европейския съюз, както и с други публични средства, различни о т тези на бенефициера. В декларацията се попълва и представя „Справка за изпълнение на проекти и дейности в сектор„Управление на качеството на атмосферния въздух““, изпълнявани в период от 10 години преди датата на кандидатстване по процедурата съгласно посочения в нея образец. Съгласно чл. 2, параграф 2, б. „д“ от Регламент (ЕС) No 1300/2013, Кохезионния фонд не финансира предприятия в затруднено положение по смисъла на законодателството в областта на държавните помощи. Съгласно т. 20 от раздел 2.2. „Материално приложно поле Значение на понятието „предприятие в затруднено положение“ от Съобщение на Комисията „Насоки за държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на нефинансови предприятия в затруднено положение (2014/C 249/01)5.
Както се изложи по – горе това е посочената правна рамка за допустимост на кандидатите за посочената мярка. Както се посочи по- горе с Определение № 10159 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 4310/2019 г е оставено в сила Определение № 1385 от 15.02.2019 г. по адм. дело № 13248/2018 г. на Административен съд София-град, с което жалбата на Община Г. Оряховица срещу насоките, одобрени от КН е оставена без разглеждане.След като решенията на КН са задължителни за Управляващият орган и същият не може да излиза извън техните рамки, то направените в жалбата възражения които са същите и по горепосоченото адм.д. на АССГ, са неотносими към настоящия спор. В горепосоченото определение Определение № 10128 от 2.07.2019 г. на ВАС по адм. д. № 2254/2019 на ВАС, с което е отменено прекратителното определение на съда по настоящото дело изрично е посочено следното: Видно от доклад изх. № 95-00-7401/05.12.2018 г. на началник отдел "Програмиране и планиране" в ГД "ОПОС" относно утвърждаване на процесните насоки, допустимите кандидати по процедурата са общини с нарушено качество на въздуха, които са определени чрез прилагането на две групи критерии - за допустимост и за качество, поради факта, че нуждите на 25 - те общини с нарушено качество на атмосферния въздух (КАВ), които са допустими бенефициери по програмата, надхвърлят значително финансовия ресурс по приоритетна ос 5. Действително, както сочи първоинстанционният съд, по делото не е спорно, че критериите за избор на бенефициери са одобрени с решение на Комитета за наблюдение на ОПОС на 12-тото присъстване заседание, но фактът, че има приети критерии, въз основа на които са избрани конкретни бенефициери измежду възможните 25 общини с нарушено КАВ - потенциални бенефициери по процесната програма, обуславя правния интерес на Община Горна Оряховица да оспорва процесната заповед в тази й част. Съдът следва да извърши проверка спазени ли са установените критерии по отношение на определените в Насоките конкретни бенефициери. С оглед на така очертания предмет на настоящото производство, съдът намира, че по делото не е спорно, дори от самия жалбоподател, че посочените в Насоките раздел 11 общини отговарят и на двата критерия- за допустимост и качество. Видно от общата информация за процедурата стр. 43 от делото, 49 от делото е, че общините Бургас, Видин, Димитровград, Монтана, Пловдив, Смолян и Столична община отговорат и на трите критерия за допустимост: имат действаща програма за КАВ към датата на кандидатстване, основен източник на замърсяване съобразно приетата програма е битовото отопление на твърдо гориво, и в програмата са предвидени мерки за подмяна на тези източници на замърсители. Този извод се подкрепя и от приложените по делото доказателства намиращи се на диск. Същите общини отговарят и на критериите за качество, тъй като 1. Общият брой на превишенията на ФПЧ е както следва : общините Бургас- 10,, Видин14, Димитровград 11, Монтана14, Пловдив 14, Смолян 14 и Столична община- 14, доколкото средното надвишение за всички общини е 9,28 пъти. Като дял на засегнатото население е посочено както следва за общините Бургас 58,65%, Видин 65,32, Димитровград 77,90 , Монтана 92,71, Пловдив-100, Смолян-100 и Столична община-86,27.Следователно за всички тези общини показателят за засегнато население е над средностатистическия за всички 25 общини 47,33 Последният критерий е, че в ОП за КАВ са заложени регулаторни мерки, като е видно, че всички горепосочени общини отговарят и на този критерий от критерия качество. Или в обобщение всички горепосочени общини са отговорили кумулативно и на шестте критерия, определени в насоките- за допустимост и качество, поради което правилно и законосъобразно са определени от административният орган за допустими кандидати за пряка БФП по тази програма и на същите, видно от преписката са изпратени покани за участие. Както се посочи по- горе Община Г. Оряховица не сочи каквито и да било твърдения, че някой от тези бенефициери не отговаря на одобрените от КН критерии за получаване на БФП. Възраженията на жалбоподателя в тази част 11 от насоките, касаят факта, че същата също отговаря на посочените изисквания кумулативно и незаконосъобразно същата не е допусната за бенефициер. Няма спор по делото, поради което съдът намира, че не следва да излага аргументи, че Община Г. Оряховица отговаря на критериите за допустимост №1 и №3 и на критериите за качество №1,3 Досежно несъответствието на критерий №2 за допустимост и критерий № 2 за качество, Общината е подала възражение до Министъра на МОСВ с писмо изх. № РД-0400-358/7.11.2018г., по което е получила отговор на Министър на МОСВ изх.№ 08-00-878/16.11.2018г., В същия изрично се приема, че досежно критерий № 2 за допустимост е допусната грешка. Въпреки ,че в Таблица 11 Източници на замърсяване като основен източник в приетата ОП за КАВ е посочено фоновото замърсяване стр. 39, но приема, че следва да се коригира оценката за този показател, който изисква основен източник на замърсяване да е битовото отопление. Наистина в приложената таблица по делото, тази промяна не е отразена, но наличието на писмено приемане на възражението и промяна на оценката са достатъчно ясни и недвусмислени.В този смисъл направеното от страна на жалбоподателя възражение в тази насока се явява неоснователно. Административният орган не е извършил корекция на крайния резултат в т.11 от насоките, тъй като е приел, че не е налице критерий № 2 от тези за качество, а именно засегнатата част от населението от този вид замърсяване да е повече от 47,33%. Министърът е обърнал внимание, че залагането на този критерий е пряко свързано с изискванията, посочени в Приложение № 5 към чл. 32,ал.2 от Наредба № 7 за оценка и управление качеството на атмосферния въздух. /ДВ бр.45/1999г. в сила от 1.1.2000г. Посоченият текст изисква в съдържанието на ОП на КАВ да има обща информация: тип на района – град промишлен или селски, оценка на замърсената територия в кв.км. население, експонирано на замърсяването, като на стр. 9 от АП КАВ няма информация относно това население. УО на ОПОС е приел, че сочените от Общината изложени на замърсяването са 12 628 домакинства, не брой жители. Във възражението си Община Г. Оряховица намира, че е следвало да се използват данните от НСИ, че към посочения период домакинствата в Общината са били 2,2 членни, и след като това се умножи по броя на домакинствата се получава, че изложени на риск са 27 782 жители, които са 68,25% от населението и превишават горепосочения критерий от 47,33%. След като обаче критерият изисква изрично в посочената ОП КАВ да е посочено населението като жители общо за общината и такива изложени на негативното въздействие на замърсения въздух, то Общината не е заложила това в ОП КАВ и правилно УА на ОПОС е приел, че липсват данни, поради което не е налице изпълнение на критерий № 2 от този за качество. Твърдението на Общината, че УО е следвало да търси информация по НСИ за броя на жителите в едно домакинство няма законова опора. Както се посочи по- горе самият Нормативен акт Наредба № 7:1999г. изисква посочване на общия брой жители изложени на замърсяване, а освен това както се посочено изрично в Насоките тези данни следва да бъдат записани в ОП КАВ, а не да се извеждат по логичен път. След като Общината сама не е изпълнила нормативното си задължение, тя не може да търси облаги от собственото си неправомерно поведение.
Приложените към жалбата данни, че общината за голям период от време е с най- големи нива на замърсяване на територията на страната са отчетени от УО като са взети предвид при оценката за допустимост Критерий № 1 за качество.
Предвид изложеното, съдът приема Заповед №РД – ОП – 118/ 05.12.2018 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014 – 2020 г., с която са утвърдени насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и за изпълнение, заедно с приложенията към насоките по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG16M1OP002-5.003 “Мерки за подобряване на качеството на атмосферния въздух“ /процедурата / по приоритетна ос 5 „подобряване на качеството на атмосферния въздух“ на ОПОС 2014 – 2020 г. е законосъобразна, а жалбата на Община Г. Оряховица е неоснователна.
При този изход на спора, в полза на ответник жалба следва да се присъдят сторените от него разноски на основание чл. 143 от АПК във вр. с чл. 78, ал. 8 от ГПК в размер на 200 лева ,представляващи юрисконсултско възнаграждение.
Така мотивиран, Административен съд Велико Търново осми състав на основание чл. 172, ал. 2 АПК:
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Община Горна Оряховица против Заповед №РД – ОП – 118/ 05.12.2018 г. на ръководителя на УО на ОПОС 2014 – 2020 г., с която са утвърдени насоки за кандидатстване, включващи условия за кандидатстване и за изпълнение, заедно с приложенията към насоките по процедура чрез директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ №BG16M1OP002-5.003 “Мерки за подобряване на качеството на атмосферния въздух“ /процедурата / по приоритетна ос 5 „подобряване на качеството на атмосферния въздух“ на ОПОС 2014 – 2020 г. в частта по точка 11 от Насоките.
ОСЪЖДА Община Г. Оряховица, пл.“Г.Измирлиев“№5 да заплати на Министерство на околната среда и водите гр. София бул.“Мария Луиза „22 разноски в производството в размер на 200- двеста- лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване в 14-дневен срок пред Върховния административен съд на Република България.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: