Решение по дело №354/2021 на Административен съд - Ловеч

Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е

№

гр. Ловеч, 28.01.2022 г.

В  ИМЕТО  НА  НАРОДА

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД ЛОВЕЧ, шести административен състав, в открито съдебно заседание на четиринадесети януари две хиляди двадесет и втора година в състав:

                                                    ПРЕДСЕДАТЕЛ: Любомира Кръстева    

при секретаря Татяна Тотева, като разгледа докладваното от съдия Кръстева адм. дело  № 354 по описа на съда за 2021 г., за да се произнесе, съобрази следното:

 

Производството е по чл.145 и сл. от Административно-процесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл.124 от Закон за държавният служител.

 

Административното дело е образувано по жалба с вх.№ 3094/01.10.2021 г. подадена от И.И.Р. ***, ЕГН **********, с посочен съдебен адрес ***, чрез адв. М.М., срещу Заповед № РД-16-012/02.09.2021 г. на Началник на Дирекция за национален строителен контрол.

С оспорения акт, за извършено от жалбоподателката дисциплинарно нарушение, квалифицирано като „неизпълнение на служебните задължения“, на основание чл.89, ал.2, т.1, чл. 90, ал.1, т.4 и чл. 92, ал.1 от ЗДСл на Р. е наложено дисциплинарно наказание „понижаване в по-долен ранг за срок от 1 година“, считано от датата на връчване на заповедта.

В жалбата се твърди, че оспорената заповед е незаконосъобразен акт. Поддържа се, че при издаването й са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила – нарушение на процедурата по изслушване, невръчване на решението на дисциплинарния съвет, което е нарушило правото на защита на служителя, липса на преценка в мотивите на заповедта по чл. 96, ал. 1 от ЗДСл при определяне на вида и размера на наказанието. Твърди се и противоречие с материално-правните разпоредби – описаните нарушения на задълженията по длъжностна характеристика.

Иска се отмяна на заповедта. Претендира се възстановяване на деловодните разноски. Представени са писмени бележки по съществото на спора.

 Ответникът, оспорва жалбата. Представя дисциплинарната преписка и доказателствата, допълнително изискани по делото. Представени са писмени бележки по съществото на спора.

След като се запозна с доказателствата, събрани по делото и изложеното от страните, съдът установи от фактическа страна следното:

Жалбоподателката Р. е заемала длъжността началник на РДНСК – Ловеч.

На 29.06.2021 г. началникът на ДНСК е разпоредил създаването на работна група от служители на дирекцията, която от 01.07.2021 г. до 02.07.2021 г. да извърши обща проверка на дейността на РДНСК – Ловеч на място и по документи за периода 01.10.2020 г. – 30.06.2021 г.

В съставената заповед № РД – 13 – 139/29.06.2021 година началникът на ДНСК определил персоналния състав на групата, както и срока за изготвяне на доклад с необходимите предложения (лист 179).

 На 16.07.2021 г. назначената работна група изготвила доклад вх. № ВК – 1232 – 891 (лист 187 и сл.), в който са отразени резултатите от проверката.

Работната група е установила нарушения и пропуски в документооборота, в административно-наказателната дейност, в контролната дейност на лицата, упражняващи строителен надзор – конкретно при проверките на строеж Автомагистрала „Хемус“ и в редица други дейности по реда на ЗУТ.

В изготвения доклад са направени констатации в няколко точки за допуснати нарушения в няколко точки (лист 226) и са дадени препоръки и е предложено да се изискат писмени обяснения от началник на РДНСК – Ловеч.

На 19.07.2021 г. върху доклада е поставена резолюция „Приемам доклада. Да се потърси отговорност за допуснатите нарушения“ с подпис, без посочване на името и длъжността на лицето, поставило резолюцията.

На 18.08.2021 г. е издадена Заповед №РД-16-006 на началник на ДНСК – София, с която е образувано дисциплинарно производство против инж. И.И.Р.,***. В мотивите на заповедта е направено общо препращане към данните в доклада на работната група, без да се посочват конкретни неизпълнения на служебни задължения (лист 237). Със същата заповед е даден срок 3 работни дни на жалбоподателката за даване на писмени обяснения във връзка с констатациите в доклада.

С изходящ номер от 19.08.2021 г. са представени писмени обяснения от началника на РДНСК – Ловеч, в които е посочено, че ще бъдат предприети мерки за спазване на правилата за документооборота, следене на сроковете, образуване на административно-наказателни производства. Посочва се, че проверките на лицата, упражняващи строителен надзор на АМ “Хемус“ не са извършвани в 10-дневен, 30-дневен и тримесечен срок от уведомяването за заверена заповедна книга поради обективни причини – твърди се, че причината е в разстоянията от РДНСК – Ловеч до обектите от строежа от 40 до 70 км и необходимостта да се оптимизират разходите и километрите на всеки служебен автомобил при изготвяне на графика за проверки.

На 23.08.2021 г. със заповед № РД – 16 – 007 началникът на ДНСК наредил на инж. Р. да се яви на 26.08.2021 г. за изслушване пред дисциплинарно наказващия орган (ДНО), като изрично указал, че при неизпълнение дисциплинарното производство ще продължи при условията на чл. 93, ал. 3 от ЗДСл.

На 26.08.2021 г. жалбоподателката се явила на изслушване, за което бил съставен протокол от същата дата (лист 424) подписан от всички присъстващи лица. От посочените имена и положените подписи в края на протокола се установява, че по време на изслушването, наред с ДНО и жалбоподателката, са присъствали и лицата Б. П., Г.Д., М.А., Р.А. и С.Г., без да е посочено в какво качество. Въпроси на жалбоподателката са задавани както от началника на ДНСК, така и от главния секретар на ДНСК, както е изрично посочено в протокола.

Протоколът не е подписан от жалбоподателката. В жалбата същата посочва изрично, че е оспорила записани невярно в протокола нейни изявления, поради което не е подписала протокола.

На 27.08.2021 г. със заповед № РД – 16 – 008 началникът на ДНСК наредил на дисциплинарния съвет (ДС) на ДНСК да образува дисциплинарно дело срещу инж. И.И.Р., като решението взето от съвета да бъде представено на ДНО в седемдневен срок от приемането му (лист 426).

На същата дата 27.08.2021 г. председателят на ДС издал Заповед №РД-16-009, с която образувал дисциплинарно дело срещу жалбоподателката. Няма посочване на нарушенията, за които се образува дисциплинарното дело, нито препращане към доклада от извършената от работната група проверка.

Въпреки изричните указания на съда до административния орган да се представи заверено копие от преписката по издаване на оспорената заповед, по делото не е представена заповедта за назначаване на дисциплинарния съвет по чл. 95 от ЗДСл. Представена е само Заповед № РД-16-011/27.08.2021 г. на началник на ДНСК – София за определяне на резервен член на Дисциплинарния съвет на ДНСК (лист 431). Законосъобразността на конституирането на Дисциплинарния съвет и правомощията му не са оспорени изрично от жалбоподателката.

На същата дата 27.08.2021 г. дисциплинарният съвет взел решение по образуваното дисциплинарно дело (лист 432 и сл.). В решението са приети за доказани няколко извършени от жалбоподателката нарушения.

Първото нарушение, което е описано в решението, е във връзка с извършващото се строителство в териториалния обхват на РДНСК Ловеч на строеж с национално значение, първа категория – Автомагистрала „Хемус", относно осъществяване на контрол на законността на извършващите се строителни и монтажни работи на строежа, както и изпълнение на заповед № РД-13-217/25.07.2019 г. на началника на ДНСК във връзка с повишаване контрола на дейността на лицата, упражняващи строителен надзор. ДС е приел, че при извършване на проверките на строежа не са спазвани дадените нареждания с т.2 от посочената Заповед № РД-13-217, тъй като проверките не са извършвани в срок на 10-тия и на 30-тия ден от уведомяване за заверена заповедна книга и след това на всеки три месеца. Освен това при проверките на строежа на АМ „Хемус“ от служители на РДНСК – Ловеч не е установено извършването на нерегламентирани дейности в горски територии, за което е получен сигнал от Северозападно държавно предприятие гр. Враца при МЗХГ.

В решението се изброяват и други нарушения в пет точки (лист 436 и сл.), отнасящи се до пропуски в документооборота в РДНСК – Ловеч, административно-наказателната, контролната дейност по ЗУТ и във връзка с назначаването на Държавно-приемателни комисии и разрешаване ползването на строежи.

ДС е приел, че с поведението си, изразяващо се в бездействие, Р. е нарушила конкретни текстове от длъжностната си характеристика и системното пренебрегване на служебните ѝ задължения представлява дисциплинарно нарушение и на основание чл. 96, ал. 3 от ЗДСл предлага на Р. да бъде наложено дисциплинарно наказание по чл. 90, ал. 1, т. 4 от ЗДСл „понижение в по-долен ранг за срок от 1 година“.

Няма представени доказателства жалбоподателката да е запозната с решението на дисциплинарния съвет. Няма представени доказателства жалбоподателката да е изслушвана от дисциплинарно-наказващия орган относно описаните в решението на ДС дисциплинарни нарушения – във връзка с контрола по строежа на АМ „Хемус“ и във връзка с документооборота в РДНСК, описани в пет точки.

 На 02.09.2021 г. началникът на ДНСК издал заповедта, обжалвана в настоящото производство (лист 444 и сл.).

 Като свидетели в съдебното производство са допуснати до разпит И.П. и Т.Н.. Показанията им са основно във връзка с установените нерегламентирани дейности в горски територии при стоежа на АМ „Хемус“ и от анализа им се установява, че при извършените по време на проверките от служители на РДНСК – Ловеч обходи на строежа не е имало физическа възможност да се установят нарушенията и вредите, нанесени на трети лица, тъй като от трасето на магистралата не е имало достатъчна или никаква видимост към засегнатите горски територии и при нормален обход на трасето няма как да се видят направените насипи.

При така установените факти, съдът достигна до следните правни изводи:

Жалбата е процесуално допустима – подадена е в срока по чл. 149, ал. 1 от АПК, от надлежна страна (адресата на заповедта), чиито права и законни интереси са засегнати неблагоприятно от волеизявлението на дисциплинарно наказващия орган.

 Съобразно разпоредбата на чл. 168, ал. 1 от АПК, съдът преценява законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146 от АПК.

Заповедта е издадена от компетентен орган.

Съгласно чл. 92, ал. 1 от ЗДСл, дисциплинарните наказания се налагат от органа по назначаването, с изключение на случаите по чл. 6, ал. 2 и 3.

 Наложилият наказанието началник на ДНСК е орган по назначението на жалбоподателката. В случая не са налице хипотезите на чл. 6, ал. 2 и чл. 6, ал. 3 от ЗДСл. Затова съдът приема, че наказанието е в пределите на дисциплинарно наказателната компетентност на издателя на заповедта.

Заповедта е издадена в съответствие с целта на закона – санкциониране на извършителите на дисциплинарни простъпки, които са нарушили виновно своите служебни задължения в случаите по чл. 89, ал. 2 от ЗДСл, за укрепване авторитета на институцията в обществото и осигуряване на спазването на Конституцията и законите на страната.

 При налагането на дисциплинарното наказание не е допуснато нарушение на изискванията за форма на акта, съдържащи се в чл. 97, ал. 1 от ЗДСл, защото волеизявлението на дисциплинарно наказващия орган съдържа всички съществени реквизити, посочени в закона.

По процесуалната законосъобразност на акта.

В съдебното производство жалбоподателят излага доводи за наличието на съществени процесуални пороци при издаването на заповедта. На първо място проведеното изслушване пред началника на ДНСК е направено в присъствието на други лица, при което не е ясно кои лица в какво качество са присъствали, което жалбоподателката счита за недопустимо смесване на изслушването от ДС с изслушването от ДНО.

Съдът споделя тези доводи.

По делото не е представена заповедта за формиране на Дисциплинарен съвет, а само за определяне на резервен член.

Основателно е възражението за недопустимо смесване на изслушването от ДС и от ДНО, което е било извършено в дисциплинарното производство на 26.08.2021 г., ден преди издаването на заповед от председателя на ДС за образуване на дисциплинарното дело, което е станало на 27.08.2021 г.

Съгласно чл. 96, ал. 2 от ЗДСЛ, дисциплинарният съвет изяснява фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение, както и изслушва при необходимост обясненията на държавния служител и обсъжда представените от него доказателства.

Нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл изисква императивно от дисциплинарно наказващия орган, преди налагане на дисциплинарното наказание, да изслуша държавния служител и да му даде срок за писмени обяснения, да събере и оцени посочените от него доказателства.

 Законът не изисква задължително изслушване от ДС на служителя, срещу когото е образувано дисциплинарното производство, като оставя на преценката на съвета дали и как да осъществи непосредствен контакт с него – "при необходимост". За сметка на това, ДНО е абсолютно задължен да изслуша служителя, като неизпълнението на това задължение, само по себе си, е отменително основание, съгласно чл. 93, ал. 2 от ЗДСл.

 Законодателят специално е разграничил двете изслушвания (по чл. 96, ал. 2 и по чл. 93, ал. 1 от ЗДСл) с оглед различното им предназначение, различния момент, в който се дават, и различната функция на органите, пред които те се осъществяват. Такова разграничение не е самоцелно. Неговата задача е да се формира независимо мнение по случая както у помощния орган (ДС), така и у самия ДНО, при проверката на констатациите на съвета, и съпоставката им с доводите/възраженията на лицето, срещу което е образувано дисциплинарното производство.

В конкретния казус нормата на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е формално спазена. От съдържанието на протокола от изслушването – посочените имена на присъстващи лица и положените подписи (лист 425, гръб), и състава на ДС, посочен в решението (лист 432) , се установява, че на практика това не е било изслушване пред ДНО, а съвместно изслушване от лицата, членове на ДС, и от ДНО, без да са налице каквито и да е данни ДС да е решавал самостоятелно, както изисква закона, че има "необходимост" от изслушване. Жалбоподателката е поканена от началника на ДНСК, но от приложения протокол се установява, че член на ДС също е задавал въпроси на жалбоподателката.

Към деня на изслушването на Р. 26.08.2021 г., от ДС не е бил съставен никакъв доклад, дори не е било образувано дисциплинарно дело (това става едва на следващия ден 27.08.2021 г.), а обясненията ѝ са изслушани формално, като вероятно служителката е била принудена да опровергава констатации, съставени преди образуването на дисциплинарното производство от орган ("работна група"), нямащ отношение към разпоредбите на чл. 95 – 96 от ЗДСл и при пълна неяснота въз основа на какви доказателства е определено, че е извършила нарушението на служебната дисциплина и какво точно е то. В поканата не се съдържа ясно и конкретно описание на нарушенията, за които ще се провежда изслушването, а е направено препращане към заповедта за образуване на дисциплинарно производство, която от своя страна също не съдържа описание на нарушения, а препраща към документи (доклад на работна група), съставени извън дисциплинарното производство.

В този смисъл, съдът приема, че в нарушение на чл. 96, ал. 2 от ЗДСл, в дисциплинарното производство помощният орган не е действал в съответствие с принципите на непосредственост и безпристрастност при изясняване фактите и обстоятелствата по извършеното нарушение в хода на проверката, това е довело до съществено засягане правото на защита на жалбоподателя и на практика е обезсмислило излагането на каквито и да е доводи от Р..

Нормите на чл. 93, ал. 1 и чл. 96, ал. 2 от ЗДСл не сочат изрично последователността, в която следва да се развива дисциплинарното производство, но логиката на законодателя е очевидна. При установяване на данни за извършено нарушение на служебните задължения, ДНО образува дисциплинарно производство, след което назначеният ДС образува дисциплинарно дело и започва да събира доказателства, за да направи извод за липсата/наличието на дисциплинарно нарушение, включително (но не задължително) и след изслушване на служителя, срещу когото е образувано производството. ДС изготвя решение, към което прилага събраните доказателства и го представя на ДНО, а ДНО задължително изслушва обясненията на служителя, и то точно във връзка с конкретните нарушения, приети за доказани в становището на ДС, и му дава възможност да представи обяснения също по конкретни нарушения, след което се произнася по същество. Тази последователност на действията е гаранция за съблюдаване на процесуалните права на лицето, срещу което се води производството и в крайна сметка – за законосъобразност на акта. При изслушване на обясненията на служителя е необходимо същият да е наясно точно за какви дисциплинарни нарушения ще носи отговорност по конкретното дисциплинарно дело, т.е. трябва да е наясно със становището на ДС и всички събрани доказателства и да е поканен да даде обяснения за точно посочени нарушения. В случая решението на ДС е взето след изслушване на обясненията на служителя, а ДНО не е изслушал обясненията му непосредствено преди налагане на дисциплинарното наказание. Обясненията са изслушани преди образуване на дисциплинарното дело. Законът посочва в чл. 93, ал. 1 от ЗДСл, че ДНО е длъжен преди налагане на дисциплинарното наказание да изслуша служителя, това означава, че изслушването следва да се извърши след предоставянето на преписката заедно с решението на ДС, защото е изслушване във връзка с конкретните установени нарушения, а не изслушване въз основа на някакви данни, събрани от „работна група“ преди образуване на дисциплинарното дело.

По настоящото дело подобна последователност липсва.

На 18.08.2021 г. е образувано дисциплинарно производство против инж. И.Р.. В заповедта на началника на ДНСК не са посочени изрично нарушенията, за които е образувано, а е направено общо препращане към доклад, изготвен на 16.07.2021 г. от работна група – орган, който не е сред овластените с правомощия в дисциплинарното производство по ЗДСл. На осн. чл. 93, ал. 1 от ЗДСл е предоставен срок за представяне на писмени обяснения, без възможност за изслушване.

Покана за изслушване е направена едва на 23.08.2021 г. (лист 423), този път без посочване на възможност за представяне на писмени обяснения. В поканата не са посочени конкретните нарушения, по които ще е изслушването.

На 26.08.2021 г. ДНО е изслушал обясненията на Р. в присъствието на членовете на ДС, които, наред с него, са участвали чрез въпроси към жалбоподателя.

Едва на следващия ден 27.08.2021 г. е наредено на ДС да образува дисциплинарно дело, и на същата дата е изготвил своето решение, за което няма представени доказателства да е доведено до знанието на Р., за да има възможност да се защити срещу констатациите на помощния орган.

Няма доказателства след представяне на решението Р. да е била поканена за изслушване и представяне на писмени обяснения, преди налагане на дисциплинарното наказание на 02.09.2021 г.

Съдът не приема, че с предоставения със заповед от 18.08.2021 г. срок за представяне на писмени обяснения и изслушването, проведено на 26.08.2021 г. съвместно от ДНО и ДС, преди образуване на дисциплинарното дело от ДС на 27.08.2021 г., дисциплинарно-наказващият орган е изпълнил императивната норма на чл. 93, ал. 1 от ЗДСл преди налагане на дисциплинарното наказание да покани служителя за бъде изслушан и да му даде срок да представи писмени обяснения. Поканата за изслушване и срокът за писмени обяснения са предвидени кумулативно в задължението на ДНО и то преди налагане на дисциплинарното наказание, а не изобщо преди образуване на дисциплинарното дело от ДС. В случая това не е изпълнено.

Съдът прави извод, че в хода на производството по издаване на оспорената заповед са допуснати съществени процесуални нарушения по чл. 93, ал. 1 и ал. 2 от ЗДСл, които са препятствали служителя при упражняването на правата, предоставени му от закона, до степен, че е бил лишен от възможност адекватно да организира защитата си. Допускането на нарушение по чл. 93, ал. 2 от ЗДСл при издаването на административен акт за налагане на дисциплинарно нарушение винаги е основание за отмяната му.

  Изходът от оспорването обуславя възлагане на разноските по делото върху ответника, съобразно своевременно направеното искане от процесуалния представител на жалбоподателя. ДНСК - София, следва да заплати на жалбоподателя разноски в размер на 1210 лв. (хиляда двеста и десет лв.).

 По изложените съображения, на основание чл. 172 от АПК, Ловешки административен съд, шести административен състав,

РЕШИ:

ОТМЕНЯ Заповед № РД-16-012/02.09.2021 г. на Началник на Дирекция за национален строителен контрол.

 ОСЪЖДА Дирекцията за национален строителен контрол да заплати на И.И.Р. ***, ЕГН ********** сумата от 1210 (хиляда двеста и десет) лв., представляваща сторени разноски по делото.

Решението е окончателно.

 

АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: