О П Р Е Д Е Л Е Н И Е
№ 70
В ИМЕТО НА НАРОДА
гр. Габрово,
28.07.2023 г.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД –
ГАБРОВО, в открито заседание на
десети юли, две хиляди двадесет и трета година в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: ЕМИЛИЯ
КИРОВА-ТОДОРОВА
като разгледа докладваното от председателя адм. дело №
102 по описа на съда за 2023 г. и за да се произнесе, взе предвид следното:
С процесното Решение е оставена без уважение жалба, подадена от
дружеството, против предписания, обективирани в Констативен протокол /КП/ №
16-17 от 10.10.2022 г. на РИОСВ – Благоевград.
С така посочения КП /с № 17-16/10.10.2022 г., а не № 16-17, както е
посочено в Решението/ служители от РИОСВ – Благоевград са обективирали
резултатите от извършена извънредна проверка на инвестиционно предложение /ИП/
«Изграждане на тренировъчни футболни игрища в поземлен имот с идентификатор №
61813.51.375 в местността М. по одобрените КККР на гр. Разлог, обл. Благоевград».
Проведена е процедура по оценка за съвместимост с предмета и целите на опазване
на защитена зона /ЗЗ/ BG0000626 „***“ за опазване на природните местообитания и дивата флора и
фауна, приключило с издаване на Решение № 50-00 от 09.10.2017 г. по оценка за
съвместимост на директор РИОСВ Благоевград. Налице е предвидено изменение на
ИП, което планира промяна на вида на оградните колове, към които да бъде
прикрепена оградна телена мрежа с височина от 2.00 м по границите на имота, в
момента прикрепена на дървени колове 0.80 м., като е заявено мрежата да бъде
прикрепена към метални колове, без да са заявени други промени в обхвата и/или
необходимост за промяна на същия, характеристиките и параметрите, предмет на
оценката за степента на въздействие върху ЗЗ. Проведено е производство по чл.
2, ал. 2 от Наредба за условията и реда за извършване на оценка за съвместимост
на планове, програми, проекти и инвестиционни предложения с предмета и целите
на опазване на защитените зони /Наредба
за ОС/, приключило с писмо изх. № 2525/1/ от 16.06.2022 г. на директор РИОСВ –
Благоевград. Възложителят е подал уведомление вх. № 4220 от 07.10.2022 г. за
заверена заповедна книга за строеж „Тренировъчни футболни игрища“ и „Подпорни
стени“ с местонахождение – така посочения ПИ, в което се съдържа информация за
издаденото разрешение за строеж /РС/ № 134 от 21.12.2018 г. и дата на съставяне
на протокол образец 2/2а/ за откриване на строителна площадка, определяне на
линия и ниво на строежа: 03.10.2022 г. От тази информация се установява, че на
03.10.2022 г. в този ПИ е открита строителна площадка и определена строителна
линия за изграждане на съблекални, обслужваща сграда и 6 броя подпорни стени,
съгл. РС. Описано е накратко съдържанието на ИП – откриване на 4 бр. футболни
игрища, вид настилка на спортните терени, водоснабдяване и т.н. ИП не предвижда
изграждане на съблекални, санитарни помещения и трибуни за посетители и
зрители, както и водоснабдяване с вода за битови нужди, изграждане на изгребна
яма. Предвижда се поставяне на 2-4 химически тоалетни. Предвидено е изграждане
на цялостна ограда по границите на имота с оградна телена мрежа с височина до 2
м., която да се прикрепи към метални колове, разположени на разстояние 2.20 –
2.50 м един от друг, монтаж на 28 броя тръбни стълбове за прикрепване на
осветителни тела и фотоволтаични панели за захранването им, без предвиждане на
изграждане на електрозахранващи кабелни линии и присъединяване към
електроразпределителната мрежа, както и трафопост. Предвидени са 20 бр.
паркоместа и достъп до имота чрез изграждане на път с размери 2 х 6 м от готови
бетонови елементи през напоителен канал.
Видно от протокола за откриване на строителна площадка и определяне на
строителна линия и ниво на строеж обектите „Тренировъчни футболни игрища“ и
„Подпорни стени“, съгласно издаденото РС, определените нива на строежа включват
изграждане на съблекални и обслужваща сграда, които не са предвидени в ИП,
съгласувано с Решение № 50-ОС/2017 г. на директор РИОСВ – Благоевград.
В тази връзка служители от администрацията със съдействието на служители
от община Разлог на 10.10.2022 г. са извършили проверка на място в имота, като
констатациите им са обективирани в горепосочения Протокол от същата дата.
Предвид констатациите, в протокола е отразено, че издаденото решение
автоматично прекратява действието си на основание чл. 31, ал. 11 от Закона за
биологичното разнообразие /ЗБР/ и чл. 155, ал. 2, във вр. с чл. 148, ал. 3 от
ЗООС на дружеството – жалбоподател са дадени задължителни предписания, които се
оспорват от него, а именно: Да не се извършват дейности в ПИ, които не са
съгласувани по реда на глава Шеста от ЗООС и чл. 31 от ЗБР, включително
дейности, съгласувани с Решение № 50-ОС/2017 г. на директора на РИОСВ –
Благоевград, което е прекратило действието си автоматично на посоченото
основание.
По подадената жалба органът, автор на потвърдителното Решение, е изложил
следните мотиви: Неизпълнението на
предписанията е скрепено със санкция по чл. 166, т. 3 от ЗООС и съставляват
ИАА, подлежащ на административно обжалване. Издадени са от оправомощени
служители при спазване на изискванията за форма на акта и при изпълнение на
процесуалните изисквания. Издадените РС и два броя заповеди за неговото
изменение следва да се считат за нищожни поради това, че Решението от 2017 г.
по оценка за съвместимост е изгубило правно действие. Налице е разминаване
между дейностите, предвидени с ИП, разгледано в процедурата по чл. 31 от ЗБР, и
определените нива на строителна линия и ниво на строеж съгласно издаденото РС и
заповедите, с които същото е изменено. Законодателят е предвидил при
проектиране и разрешаване на строителството, дейността да се съобрази с
изискванията на други специални закони, каквито са ЗООС и ЗБР, поради което не
могат да се извършват дейности, които не са съгласувани по реда на чл. 31 от
ЗБР, което обосновава извода на административния орган да издаде предписание в
този смисъл. ИАА следва да е съобразен с целите на закона и с основополагащия
принцип по чл. 6 от АПК на съразмерност, като той и изпълнението му не могат да
засягат права и законни интереси в по-голяма степен от най-необходимото за
целта, за която актът се издава. Законът цели преустановяване на нарушения на
правилата за извършване на дейности, които не са съгласувани с регионалния
орган на МОСВ и това е целта на издадените предписания, обективирани в този КП.
По тези съображения жалбата на дружеството против предписанията, обективирани в
КП, е отхвърлена и те са потвърдени.
В жалбата си дружеството сочи, че същото е започнало да
осъществява ИП, съгласувано с Решение № 50-ОС/2017 г. по оценка за
съвместимостта, поради което последното не е прекратило автоматично действието
си от 09.10.2017 г. /датата, на която е издадено/. Към датата на извършване на
проверката са извършени следните правни и фактически действия по него: 1. През
2022 г. са извършени предписани от РИОСВ – Благоевград действия и е изготвен
план за мониторинг; 2. Сключен е договор със строителна фирма – изпълнител и
фирма за строителен надзор; 3. През август, 2022 г. чрез квалифициран геодезист
за забити дървени колове за оразмеряване на терена; 4. Направена е поръчка и по
нея са доставени бетонови паркинг-елементи за обекта; 5. Внесени са документи в
Община Разлог и на 03.10.2022 г. е съставен протокол за откриване на строителна
площадка и определяне на строителна линия и ниво на обекта. Тези елементи са
задължителна част от ИП и реалното им осъществяване свидетелства, че
изискванията на чл. 30, ал. 11, ал. 2 от ЗБР са спазени, поради което не може
да се счита, че Решението от 2017 г. е изгубило правното си действие. Законът
изисква осъществяването да започнало, като за това е достатъчно извършването
дори само на едно действие по реализация на предложението. Не са налице
извършени от страна на дружеството нарушения, което е отразено и в КП, спазени
са всички предписания, дадени от РИОСВ.
В свой отговор, съдържащ се в съпроводителното писмо, с което
административната преписка и жалбата са изпратени в АС- Габрово, директор
дирекция „Правна“ при МОСВ изтъква съображения, че жалбата на дружеството е
недопустима, т.к. е подадена против ИАА, който не подлежи на обжалване, като
контролен такъв. На оспорване подлежи КП в частта му, в която с него са дадени
оспорените предписания, а с обжалваното Решение те само са потвърдени, но
с него не е налице произнасяне по същество и първоначалният ИАА не е нито
изменен, нито отменен. На това основание се моли жалбата да се
остави без разглеждане.
По
допустимостта на жалбата и производството настоящият съдебен
състав взе предвид следното:
Предписанията са дадени
на основание чл. 148, ал. 3, във вр. с чл. 155, ал. 2 от ЗООС. На същите следва да се гледа като налагане на принудителна
административна мярка по смисъла на чл. 159 от ЗООС, съгл. Определение № 254/10.01.2017 г. по адм.д. № 13523/2016 г. по описа на ВАС, Определение № 8725 от 10.10.2022 г. на ВАС
по адм. д. № 8223/2022 г., VI о.; Определение
№ 11066 от 2.11.2021 г. на ВАС по адм. д. № 10042/2021 г., VI о. и др. и по
този повод те подлежат на съдебен контрол. Според законовите правила Министерството на околната среда и водите
осъществява контрол върху компонентите на околната среда и факторите, които им
въздействат, който контрол е превантивен, текущ и последващи се осъществява на
национално равнище от министъра на околната среда и водите или от оправомощени
от него лица, а на регионално равнище - от директорите на РИОСВ, директорите на
басейновите дирекции, директорите на националните паркове, областните управители
и от кметовете на общините или от упълномощени от тях длъжностни лица. По време
на извършването на текущия контрол длъжностни лица, определени от органите по чл. 148, ал. 3 на ЗООС, съставят констативни
протоколи, в които се отразяват установените факти и обстоятелства и се дават
задължителни предписания с посочване на срокове и отговорници за изпълнението
им. Процесният КП е съставен при реализирането на именно тази процедура.
В случая от
съдържанието на жалбата става ясно, че на практика жалбоподателят оспорва
дадените предписания, макар и погрешно да е посочил предмета й като обжалване
на „Решение № 78 от 28.04.2023 г. на министъра на околната среда и водите“, с
което на практика същите се потвърждават. В действителност се оспорва
предписанието, обосновано с констатациите и изводите, залегнали в КП, като се
твърди, че направените от служителите на РИОСВ – Благоевград установявания са
неправилни и не отговарят на действителното фактическо положение. Освен това с
молба от 26.05.2023 г. /л. 206 от делото/ жалбоподателят уточнява, че обжалва
КП № 16-17 от 10.10.2022 г. /съдът приема, че е налице техническа грешка в
изписване номера на протокола, който е № 17-16, но в потвърдителното решение и
жалбата е с разменени двойки цифри, като от съдържанието на жалбата става ясно
кой ИАА се оспорва в случая/.
По отношение характеристиките
на индивидуален административен акт на процесния КП настоящият съдебен състав
намира, че същият съставлява такъв, т.к. на основание чл. 155, ал. 2 от ЗООС с
него са дадени задължителни предписания, адресирани до жалбоподателя, чието
неизпълнение е скрепено със санкция по чл. 166, т. 3 от същия нормативен акт. По
този начин пряко се засягат правата и интересите на неговия адресат. На същия
категорично и ясно с този КП се забранява да осъществи инвестиционното си
намерение, с което се ограничават неговите права и интереси, а дали и до колко
това ограничение е законосъобразно е въпрос по съществото на правния спор.
„По своята
същност задължителното предписание е указване за фактически действия, които
проверяваният субект следва да предприеме за отстраняване на допуснати пропуски
при осъществяване на разрешената от компетентните административни органи
дейност. Следователно предписанията изискват активно поведение от страна на
адресата в рамките на посочените в тях срокове за изпълнение. Правното действие
на акта, проявяващо се в създаване на задължения за адресата и предписване на
конкретно поведение, скрепено с осъществяваната от контролните органи
административна принуда, го характеризират като индивидуален административен
акт. Поради това настоящият съдебен състав приема, че констативният протокол
подлежи на съдебен контрол по реда на АПК. В този смисъл е и
изричната разпоредба на чл. 160, ал. 1 от
ЗООС. Този извод е в съответствие с изразеното в практиката на ВАС
становище по сходни казуси, както следва: определение № 8725 от
10.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 8223/2022 г., VI о.; определение № 8757 от
11.10.2022 г. на ВАС по адм. д. № 8219/2022 г., VI о.; определение № 12416 от
8.10.2020 г. по адм. д. № 9900/2020 г., VІ отд.; определение № 254 от 10.01.2017
г. по адм. д. № 13523/2016 г., VІ отд.; определение № 16148 от
20.12.2018 г. по адм. д. № 14485/2018 г., VІ отд.; определение № 11596 от
1.11.2016 г. по адм. д. № 11516/2016 г., V отд.; определение № 11484 от
30.09.2014 г. по адм. д. № 11522/2014 г., V отд.; определение № 10454 от
7.10.2016 г. по адм. д. № 10678/2016 г., V отд., определение № 13357 от
5.12.2008 г. адм. д. № 14180/2008 г., V отд.“.
„Целта на
законодателя е ясна и тя е да се осигури бързина и ефективна защита на околната
среда чрез предписания, принудителни мерки и наказателни постановления, като
основанията за издаването на всички тези административни актове се установят с
констативния протокол по чл. 155 от ЗООС. С предписанията приключва
производството по текущ
контрол, затова са годен за обжалване административен акт.“- Решение № 4010 от 12.04.2023 г. на ВАС по
адм. д. № 10118/2022 г., VI о.
В
проведеното по делото открито съдебно заседание на 10.07.2023 г. процесуалният
представител на ответната страна представя доказателства за датата на изпращане
на жалбата против КП до горестоящия административен орган – министъра на МОСВ,
датата на получаването й там и уведомяване на жалбоподателя за тези
обстоятелства. За връчването на КП не са налице доказателства, поради което
съдът следва да приеме, че жалбата против него, подадена по административен ред
до министъра е депозирана в срок. Тази жалба, наименована „Възражение“, е
подадена в РИОСВ – Благоевград на 06.03.2023 г. /л. 66/ и на същата е поставен
входящ номер от тази дата, като тя е разгледана по същество.
С писмо
изх. № Ж-42 от 20.03.2023 г. до жалбоподателя на директор Дирекция „Правна“ при
МОСВ /л. 246/ на дружеството е съобщено, че жалбата му против констатации и
предписания, обективирани в Констативен протокол № 16-17 от 10.10.2022 г., е
постъпила в Министерството на 15.03.2023 г. Писмото е получено от управителя на
дружеството – жалбоподател на 03.04.2023 г., видно от приложено известие за
доставка /л. 247/ или от тази дата той е уведомен за това, кога жалбата му е
постъпила при горестоящия административен орган. Следва да се отбележи изрично,
че искане за удължаване или възобновяване на срока за оспорване на КП от съда
не е правено. Получаването на жалбата от министъра на посочената дата –
15.03.2023 г., и уведомяването на жалбоподателя за това на 03.04.2023 г., не са
оспорени от жалбоподателя твърдения и факти и същият не сочи и не представя,
нито иска събиране на доказателства, опровергаващи тези обстоятелства.
Съгласно
чл. 97, ал. 1 от АПК, в двуседмичен срок от получаване на
преписката, когато е едноличен, какъвто е случаят,
компетентният да разгледа жалбата или протеста орган се произнася с мотивирано
решение, с което обявява оспорения акт за нищожен, отменя го изцяло или отчасти
като незаконосъобразен или нецелесъобразен или отхвърля жалбата или протеста.
Когато органът отхвърли жалбата или протеста, мотивите за това решение се
смятат за част от мотивите на административния акт. Компетентният орган е
длъжен незабавно да уведоми жалбоподателя за датата на получаване на преписката, което в случая е сторено с
писмото, получено от дружеството на 03.04.2023 г. Съгласно това правило срокът
за произнасяне на министъра е 14-дневен, считано от 15.03.2023 г., или до
29.03.2023 г., като в рамките на същия той не се е произнесъл.
Решението
на министъра на МОСВ, с което се оставя без уважение жалбата, е от 28.04.2023
г., издадено е извън законния срок. Връчено е на жалбоподателя на 04.05.2023
г., видно от известие за доставка /л.10/. Жалбата до съда е депозирана на
18.05.2023 г.
Съгласно
чл. 149, ал. 3 от АПК, когато актът е били оспорен по административен ред, срокът по ал. 1, съответно по ал.
2, започва да тече от съобщението, че по-горестоящият административен орган се
е произнесъл с решение, а ако органът не се е произнесъл - от крайната дата, на
която е следвало да се произнесе. В случая както бе отразено,
министърът е следвало да се произнесе до 29.03.2023 г. От тази дата е започнал
да тече срокът за обжалване на КП по съдебен ред и този срок изтича на
12.04.2023 г., като в рамките на същия жалбоподателят е бил уведомен с писмото,
посочено по-горе, за датата на получаване на жалбата му в МОСВ и е могъл да
предприеме мерки по неговото обжалване в тези времеви рамки. От така изложеното
се налага изводът, че жалбата срещу КП, като подлежащ на обжалване ИАА, е
подадена извън законния срок за обжалване и се явява просрочена, поради което
следва да се остави без разглеждане, а производството по делото следва да се
прекрати. Произнасянето на горестоящия административен орган след срока, в който
е следвало да направи това, не удължава нито възстановява срока за обжалване,
който е уреден с императивни процесуални норми, които не могат да се тълкуват и
прилагат превратно. Този срок е преклузивен и с изтичането му се погасява
правото на жалба по силата на самия закон.
„Произнасянето
на горестоящия административен орган извън сроковете по чл. 97, ал. 2 АПК, с
което той отхвърля подадената до него жалба, не новира срока за обжалване пред
съда на индивидуалния административен акт, издаден от по-долустоящия
административен орган. Срокът за обжалване пред съда тече не от датата на
произнасяне на горестоящия административен орган, а от изтичането на срока по чл. 97, ал. 1 АПК в
случай, че органът не постанови решение по жалбата в този срок. Това нормативно
разрешение дава възможност на оспорващия да отнесе своевременно спора пред съда
вместо да чака произнасяне от горестоящия административен орган, който може и
да не се произнесе по подадената жалба. Тъй като жалбата до съда не е постъпила
в законния срок, считано от изтичане на двуседмичния срок, в който министърът
на земеделието е следвало да издаде решение, оспореният акт на изпълнителния
директор на Държавен фонд "Земеделие" е влязъл в сила.
В този смисъл
е постановено Тълкувателно решение № 6/30.06.2015
г. по т. дело № 4/2013 г., в чиято т. 2 Общото събрание на колегиите във ВАС
реши, че съдебното оспорване по чл. 149, ал. 3 АПК не е
допустимо, когато по-горестоящият административен орган, след изтичане на срока за произнасяне по чл. 97, ал. 1 АПК, се
произнесе с решение, с което отхвърля жалбата или протеста срещу оспорения по
административен ред индивидуален административен акт. Съгласно чл. 130, ал. 2 от ЗСВ,
тълкувателните решения и тълкувателните постановления са задължителни за
органите на съдебната и изпълнителната власт, за органите на местното
самоуправление, както и за всички органи, които издават административни актове.“
- Решение № 4481 от 14.04.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9128/2015 г., IV о.
„В тази
връзка, следва да се посочи, че произнасянето на горестоящия орган след
изтичане на срока по чл. 97, ал. 1 АПК не санира просрочието на жалбата срещу
първоначалния административен акт, тъй като срокът по чл. 149, ал. 3 АПК е
преклузивен. Произнасянето на компетентния орган, отхвърляйки жалбата след
посочения срок, не дава възможност на засегнатия от административния акт да го
обжалва по съдебен ред, тъй като на него не му се предоставя нов срок за
обжалване, нито се новира изтеклият срок. Разпоредбата на чл. 97, ал. 1 и 5 АПК
е пряко свързана с чл. 149, ал. 3 АПК, поради което те трябва да се тълкуват и
прилагат съвместно. Това означава, че от една страна законодателят е предвидил
срокове за произнасяне на по-горестоящия административен орган, а от друга –
защитил е правото на адресата на акта да обжалва в посочените от закона срокове
в случаите, когато този орган се е произнесъл в указания от закона срок с
мотивирано решение, с което отхвърля жалбата, така и когато не се е произнесъл
в същия срок. Дали по-горестоящият административен орган се е произнесъл, като е
отхвърлил жалбата, или липсва такова произнасяне, което се приравнява на
отхвърляне на жалбата, е без правно значение при неупражняване на правото на
обжалване в указаните в чл. 149, ал. 3 АПК срокове. Това е така, защото при
необжалване в законовите срокове последиците са едни и същи – преклудира се
правото на обжалване, поради което подадената жалба ще се счита за процесуално
недопустима, а първоначално издаденият административен акт ще получи
стабилитет. В тази връзка следва да се посочи, че когато по-горестоящият орган
отхвърли жалбата, то на съдебно обжалване подлежи първоначално издаденият
административен акт съгласно чл. 98, ал. 2 АПК. В заключение следва да се
приеме, че правото на жалба като субективно процесуално право винаги се свързва
с преклузивен срок за упражняването му и в законодателството не е предвиден
случай, при който това право да може да бъде упражнено в неопределен срок от
време. При неупражняването му или упражняването му след законоустановения срок
с негативен за жалбоподателя резултат, се погасява правото на жалба и
първоначалният административен акт влиза в сила. Това разрешение на поставения
въпрос е свързано с едни от основните принципи в административното право –
бързина и процесуална икономия, както и на предвидимост. Обратното би довело до
хаос в отношенията в публичното право, което не е целта на закона. Затова
следва да се приеме, че както непроизнасянето на по-горестоящия административен
орган, така и късното му произнасяне с резултат отхвърляне на жалбата.“ - Определение № 6692 от 7.05.2019 г.
на ВАС по адм. д. № 4347/2019 г., IV о.
В същия
смисъл: Решение № 1330
от 9.02.2016 г. на ВАС по адм. д. № 9243/2013 г., IV о.; Определение № 5013 от 9.04.2013 г.
на ВАС по адм. д. № 4119/2013 г., IV о. и др.
Въз основа на така изложеното
съдът намира, че следва да отмени
дадения ход по същество и да се произнесе с определение в горния смисъл, като
на основание чл. 159, т. 5 от АПК Административен съд Габрово
ОПРЕДЕЛИ:
ОТМЕНЯ дадения ход по
съществото на делото.
ОСТАВЯ БЕЗ РАЗГЛЕЖДАНЕ Жалба вх. №
СДА-01-968 от 25.05.2023 г. в същия съд, подадена от «***» ЕООД, със седалище и
адрес на управление гр. Габрово, ЕИК: *********, против Решение № 78 от
28.04.2023 г. на министъра на околната среда и водите, респективно – против
Констативен протокол № 17-16 от 10.10.2022 г. на *** и *** – главни инспектори
при РОИСВ – Благоевград, като просрочена и недопустима на това основание.
ПРЕКРАТЯВА
производството по делото.
Определението подлежи
на обжалване с частна жалба, подадена чрез Административен съд – Габрово до
Върховен Административен съд в 7-дневен срок от съобщаването.
СЪДИЯ
ЕМИЛИЯ
КИРОВА-ТОДОРОВА