Р Е Ш Е Н И Е
№ 128
гр. Силистра, 06 февруари 2024 година
В ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд гр. Силистра, в публично заседание на седемнадесети януари през две хиляди
и двадесет и четвърта година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: Елена Чернева
ЧЛЕНОВЕ:
Валери Раданов
Маргарита Славова
с
участието на секретаря Антония Стоянова и в присъствието на прокурора от
Окръжна прокуратура – Силистра Стефка Ганчева, сложи за разглеждане
докладваното от съдия Чернева адм. д. № 174 по описа на съда за 2023 година, за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по реда чл. 185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано
е по протест от прокурор в Окръжна прокуратура гр. Силистра, с който се оспорва
Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра,
приета с Решение № 1114 по протокол № 34 от 25. 03. 2010 г. на Общински съвет –
Силистра, с последващи изменения и допълнения.
В хипотезата на чл.185 ал. 2 АПК прокурорът е
оспорил нормативния акт изцяло с твърдение за допуснати нарушения на регламента
за приемането му, предвиден в чл. 26 - чл. 28 от Закона за нормативните актове,
в приложимата им редакция към ДВ, бр. 46/2007 г. Посочва, че в разрез с чл. 28,
ал. 2 Закона за нормативните актове (ЗНА -ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.) проектът за
наредбата е бил внесен за разглеждане без мотиви досежно причините, налагащи
приемането на акта, целите, които се поставят, очакваните резултати от прилагането му, както
и анализ за съответствие с правото на ЕС, като това е довело до приемане на
нормативния акт в нарушение на чл. 28, ал. 3 ЗНА (ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.).
Освен това в нарушение на чл. 26 ал. 2 ЗНА (ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.) проектът
за наредбата не е бил оповестен предварително на интернет страницата на
общината. Освен допуснатите процесуални нарушения прокурорът посочва, че
разпоредбата на чл. 42, ал. 5 от наредбата не е съобразена с нормативни актове
от по-висока степен. В тази връзка счита, че при приемането на наредбата не е
била спазена разпоредбата на чл. 8, т. 3 от ЗИХУ (ред. ДВ бр. 46/2007 г., изм.
в т. 4 с ДВ бр. 24 от 26.03.2010 г.), както и че атакуваната разпоредба не е
актуализирана към чл. 99а от Закона за движение по пътищата. Акцентира, че
критериите по Приложение № 7 към чл. 42, ал. 5
от наредбата за определяне на правоимащи лица при издаване на карти за
паркиране на ППС, превозващи хора с увреждания, не съответстват на чл. 99а от ЗДвП и на приложението към него. Въз основа на изложеното прокурорът предлага
атакуваният подзаконов нормативен акт да бъде отменен изцяло, а в условията на
евентуалност – да бъдат отменени чл. 42, ал. 5 от наредбата и Приложение № 7
към нея.
Ответникът
по протеста - Общински съвет гр. Силистра,
не е представил писмен отговор и не изпраща представител в съдебно заседание.
Участващият
в производството прокурор от ОП гр. Силистра съгласно чл. 192 АПК, е подателят на протеста, който в
съдебно заседание поддържа неговата основателност изцяло.
Настоящият
състав на Административен съд гр. Силистра, съобразявайки аргументите от
протеста и доводите, развити в хода на процеса, както и след служебна проверка за
наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146, във вр. с чл. 196 от АПК, извърши преценка на събраните доказателства
и прие следното:
От
представената по делото преписка се установява, че процедурата по издаването на
Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра е
започнала с докладна записка от кмета на Община Силистра, приета в
деловодството на Общинския съвет с вх. № 2379 / 15.03.2010 г. (л. 84). Като
обосновка на предложението за приемане на Наредбата в докладната записка се
съдържа позоваване на сключен договор за изграждане на зона за кратковременно
паркиране – „Синя зона“, по силата на който Общината се задължава да приеме
наредба за организация на движението на територията си. Проектът за наредбата е
публикуван на сайта на Общината на 23.03.2010 г. В проведено на 25.03.2010 г.
редовно заседание на Общинския съвет Наредбата е приета с решение № 1114, за
което са гласували единодушно всички 26 присъстващи общински съветници (отсъствали
са седем общински съветници).
Процесната
наредба е претърпяла множество изменения и допълнения (общо 13) в периода от приемането си до
момента, последното от които е прието с решение на Общинския съвет № 478 по Протокол
№ 20 от 29.04.2021 г.
Като
колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл. 18, ал. 1 от ЗМСМА, общинският съвет е овластен да
издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативни актове от
по-висока степен, обществени отношения с местно значение – чл. 8 ЗНА. В чл. 21, ал. 2 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет приема
правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение. Съгласно
чл. 19, ал. 1, т. 1 от Закона за пътищата общинските пътища се управляват от
кмета на съответната община, а неговите правомощия по управлението се определят
с наредба на общинския съвет, видно от разпоредбата на чл. 23 от същия закон. В
рамките на посочените правомощия, съгласно чл. 99, ал. 1 от ЗДвП, е и определянето
в населените места на райони, пътища или части от пътища за зони за платено и
безплатно паркиране в определени часове на денонощието. Анализът на посочените разпоредби от Закона за пътищата, във връзка с
ал. 21, ал. 2 от ЗМСМА и чл. 8 от ЗНА сочи, че общинският съвет е
компетентният орган да приема наредби от местно значение, и в частност да
приеме наредба, регламентираща управлението на общинските пътища, като именно
това са основанията за издаване на процесната наредба, посочени в § 8 от ПЗР
към нея.
Наредбата
е подзаконов нормативен акт и следва да се подчинява на процедурните изисквания
на чл. 26 и следващите от ЗНА. Съгласно чл. 26, ал. 2 от ЗНА, в приложимата редакция
към момента на приемане на наредбата (ДВ, бр. 46 / 2007 г.), преди внасянето на
проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган
съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната
институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица
се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изискването
за мотивиране на нормативния акт и за съдържанието на мотивите са закрепени в
разпоредбата на чл. 28, ал. 1 и 2 от ЗНА
(ред. ДВ бр. 46 / 2007 г.). Въпреки дадените указания от съда с разпореждане № 483
/ 12.10.2023 г. за представяне на доказателства за мотивите, придружаващи
законопроекта, и на доказателства за предварителното му оповестяване и
обсъждане, от страна на ответника не бяха представени такива. Съдържанието на
приложената докладна записка от кмета на общината, която е сложила началото на
административното производство по приемането на наредбата, не покрива дори в
минимална степен нормативно закрепените изисквания в чл. 28, ал. 2, т. 1-5 ЗНА
(ред. ДВ бр. 46 / 07 г.), предвиждащи, че мотивите към проекта на нормативния
акт следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите,
които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането
на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително
финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския
съюз. Извършеното позоваване на сключения Договор за изграждане на зона за
кратковременно паркиране в докладната записка евентуално би могло да се приеме
като мотив относно причините, които налагат приемането на наредбата, но в
никакъв случай не дава информация относно обстоятелствата по т. 2-5 от ал. 2 на
чл. 28 ЗНА. Представените доказателства
за публикуването на проекта на интернет страницата на институцията само два дни
преди приемането на подзаконовия нормативен акт сочат на неизпълнение на
задължението за предварителното оповестяване и даване на възможност за
предложения и становища на заинтересованите лица в нормативноуказания минимален
срок от 14 дни.
Липсата на доказателства относно коментираните по-горе позитивни факти е пречка да се счете, че са осъществени предвидените в ЗНА задължителни условия, предшестващи приемането на наредбата, а именно, че проектът е бил мотивиран и предварително оповестен заедно с мотивите към него. Това е лишило заинтересованите граждани и организации от възможността да разберат как е формирана волята на вносителя на акта и да изразят становищата си и предложенията си по проекта, респ. да участват в административното производство, което в крайна сметка е довело до приемането на наредбата в разрез с установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА (ред. 46/2007 г.) принципи на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
В
сегмента относно спазването на процесуалните правила следва да се разгледа и
довода на прокурора относно приемането на чл. 42, ал. 5 от наредбата и
Приложение № 7 към нея в нарушение на разпоредбата
на чл. 8, т. 3 от ЗИХУ (ред. ДВ бр. 46/2007 г.). Цитираните разпоредби от
подзаконовия нормативен акт касаят критериите за определяне на правоимащи лица
при издаване на карти да преференциално паркиране на ППС, превозващи хора с
увреждания в откритите паркинг-зони с режим на кратковременно платено паркиране
„Синя зона“ и паркингите общинска собственост на територията на Общината, т. е.
нормите регламентират упражняването на права от хора с увреждания. Съгласно чл.
15, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА органът, който отговаря за
изготвяне на законопроекта, го изпраща заедно с мотивите на заинтересуваните
министерства, други ведомства или обществени организации, които организират
неговото обсъждане и дават мотивирано становище. Относимата към датата на
приемане на процесната наредба редакция на разпоредбата на чл. 8, т. 3 ЗИХУ (отм., ДВ бр.
105 от 18.12.2018 г.) предвижда, че Агенцията за хората с увреждания
осъществява изпълнението на държавната политика за интеграция на хората с
увреждания, като участва и дава задължително становище при изготвянето на
проекти на нормативни актове, свързани с хората с увреждания. Следователно,
изискването и даването на становище от Агенцията за хората с увреждания към
момента на приемане на Наредбата е било задължително и неспазването му води до
опорочаване на предписаните административнопроизводствените правила при
издаване на акта досежно посочените разпоредби от местната наредба. Допуснатото
нарушение е от категорията на съществените, с оглед възможността становището на
Агенцията да доведе до различно съдържание на текстовете от подзаконовия
нормативен акт, засягащи правата на хората с увреждания, и е самостоятелно
основание за отмяната им (в този смисъл Решение
№ 11933 от 21.12.2022 г. на ВАС по адм. д. № 3626/2022 г., VII о. и Решение №
3914 от 26.03.2021 г. на ВАС по адм. д. № 12728/2020 г., VI о.).
Въпреки че горните констатации са достатъчни,
за да детерминират изхода на спора чрез отмяна на оспорения акт, в съответствие с изискването
на чл. 168, ал. 1 от АПК следва да се изложат доводи и относно материалната му законосъобразност,
които да бъдат съобразени от ответния орган при създаването и приемането на
новия подзаконов нормативен акт.
Вече
беше коментирано, че процесната наредба е издадена във връзка с регламентиране
на правомощията по управлението на общинските пътища съгласно чл. 19, ал. 1 и
чл. 23 от Закона за пътищата. В нея обаче са намерили място норми, преповтарящи
неточно разпоредби от ЗДвП и издадените въз основа на него наредби, свързани с
организацията на движението по пътищата, с престоя, паркирането и спирането на
автомобили, в това число и норми относно условията за преференциално паркиране
на хора с увреждания, както и санкционни норми, свързани с неизпълнението на
вменените с наредбата задължения. Посочените отношения са регламентирани от
Закона за движение по пътищата (чл. 1), като на общинските съвети е делегирана
компетентност само в конкретни хипотези да детайлизират конкретни правила за
поведение – например, чл. 80а, чл. 99, чл. 132, т. 5 ЗДвП, за които
законодателят е счел, че местните особености могат да доведат до специфики в
нормативната уредба. Относно така изброените сегменти от обществени отношения,
в които ответният орган е разпрострял нормотворческата си инициатива, липсват
обстоятелства от местно значение, които да налагат въвеждането на специфични
правила.
Така
например Раздел I
в Глава втора от наредбата регламентира изготвянето на Генерален план за
организация на движението (ГПОД) и проекти за организация на движението (ПОД) в
съответствие с изискванията на Наредба № 1 от 17.01.2001 г. на МРРБ за
организиране на движението по пътищата. Посочената наредба на МРРБ е издадена
по силата на делегацията на чл. 3, ал. 3 от ЗДвП и към настоящия момент е
отменена, като отношенията, регламентирани с нея, са уредени с издадената нова Наредба
№ РД-02-20-2 от 24.10.2022 г. за организиране на движението по пътищата,
отворени за обществено ползване. Новата наредба урежда по различен както
предметния обхват на плановете и проектите, така и процедурите по приемането
им. Посоченият раздел от процесната наредба, освен че не регламентира особени
отношения с местен характер, не е съобразена и с действащия подзаконов
нормативен акт, издаден на основание чл. 3, ал. 3 от ЗДвП.
Освен
това въведените изисквания за движение на велосипедистите по чл. 22 от
Наредбата на практика преповтарят дословно изискванията на чл. 80 от ЗДвП и чл.
14 от ППЗДвП. Такова преповтаряне е налице и относно изискванията за движението
на индивидуални електрически превозни средства, като единствената разлика е
определената по-ниска максимална скорост на движение от 20 км/ч, което е
допустимо, съгласно чл. 80а, ал. 4, т. 1 от ЗДвП. Възпроизвеждането на
разпоредби от закона в актове по прилагането му е допустимо по изключение,
съгласно чл. 44, ал. 1 от Указ № 883/1974 г. за прилагане на ЗНА. Ако наредбата
в посочената част уреждаше специфични местни отношения, то възпроизвеждането на
закона би било допустимо (по изключение). В случая обаче нито е налице неуредено обществено отношение с местно значение,
респ. предвидена в закона делегация за уреждането му на местно ниво, нито се
касае за издаване на акт по прилагането на закон, за да се приеме, че
преповтарянето на законови текстове е материално законосъобразно.
Горните
разсъждения до голяма степен касаят и преповтарянето в оспорената местна
наредба на разпоредби от издадените наредби по силата на делегацията в чл. 14
от ЗДвП.
Не
може да не се коментират и въведените критерии по Приложение № 7 относно
определянето на правоимащи лица при издаването на карта за преференциално
паркиране на лица с увреждания. Принципно
регулирането на правоотношенията, свързани с осигуряване на специални условия
за движение, спиране, паркиране и престой на пътни превозни средства,
управлявани от хора с увреждания или превозващи хора с увреждания, е в
правомощията на Министерството на транспорта, информационните технологии и
съобщенията по силата на разпоредбата на чл. 58, т. 3 от Закона за хората с
увреждания. На законодателно ниво въпросът е намерил своето разрешение в
разпоредбата на чл. 99а
от ЗДвП. Алинея първа от посочения текст предвижда, че карта за паркиране на
местата, определени за превозните средства, обслужващи хора с трайни увреждания
и използване на улеснения при паркиране, се издава от кмета на съответната
община или оправомощено от него длъжностно лице по образец съгласно приложението
и че картата е валидна на територията на цялата страна. Дефиницията на „Човек с
трайно увреждане“, която ЗДвП предвижда (§6, т. 64 от ДР на ЗДвП), препраща към
дефиницията, която § 1, т. 2 от допълнителните разпоредби на Закона за хората с
увреждания дава, като съгласно същата "Човек с трайно увреждане" е
лице, което в резултат на анатомично, физиологично или психическо увреждане е с
трайно намалени възможности да изпълнява дейности по начин и в степен, възможни
за здравия човек, и за което органите на медицинската експертиза са установили
степен на намалена работоспособност или са определили вид и степен на увреждане
50 и над 50 на сто. Посочената разпоредба явно не е била съобразена от ответния
орган, доколкото същият е изработил свои критерии относно лицата с трайни увреждания,
които имат право да им бъде издадена карта за преференциално паркиране.
Необходимо
е да се изтъкне, че разпоредбите на чл. 42а и чл. 42б от оспорената наредба,
регламентиращи изискванията към външния вид на картата за паркиране на хора с увреждания, преповтарят
дословно съдържанието на приложението към чл. 99а от ЗДвП. Съгласно чл. 99а,
ал. 2 от закона картата за паркиране по ал. 1 трябва да отговаря на
изискванията на стандартизиран модел на Общността от Приложението към Препоръка
98/376/ЕО на Съвета от 4 юни 1998 г. относно картата за паркиране на хора с
трайни увреждания. Касае се за унифициран външен вид на документа, валиден за
целия ЕС, поради което ответният орган не разполага с компетентност чрез местен
нормативен акт да създава образец на картата, пък било то и чрез
възпроизвеждане на законови текстове.
Специално
внимание следва да се обърне на предвидените санкционни разпоредби в оспорената
наредба. Така например в Раздел II на Глава пета от наредбата са предвидени санкции за
неправилно паркиране, като чл. 54, ал. 1 предвижда санкциониране на нарушителя
на място с фиш в размер до 50 лв. за маловажни случаи на нарушения, които са
установени в момента на извършването им, а ал. 3 предвижда издаване на фиш за
неправилно паркирано МПС в отсъствие на нарушителя. Общинският съвет обаче няма
нормотворческа компетентност да регламентира налагането на глоби с фиш за
маловажни случаи на административни нарушения, установени при извършването им.
Съгласно чл. 39, ал. 2, изр. 1 ЗАНН налагането на глоби с фиш за маловажни
случаи на административни нарушения, установени при извършването им, може да
бъде предвидено само в закон или указ.
При анализ на
съдържанието на разпоредбите на чл. 54, ал. 1 - 4 от Наредбата се установява, че същите почти
дословно преповтарят разпоредбите на чл. 186, ал. 1, 2 и 3 от ЗДвП, както и ал. 7 от същия текст в
редакцията преди изменението с ДВ бр. 66/2023 г., в сила от 01.08.2023 г. В
противоречие с чл. 8 ЗНА оспорените разпоредби преуреждат
отношения, които вече са уредени с нормативен акт от по-висока степен, т. е.
налице е изчерпателна и детайлизирана уредба, поради което общинският съвет не
разполага с компетентност да приеме разпоредби с такъв предмет (в този смисъл Решение
№ 2273 от 6.03.2023 г. на ВАС по адм. д. № 3737/2022 г., VII о., както и Решение
№ 1867 от 28.02.2022 г. на ВАС по адм. д. № 10567/2021 г., VII о.). Следва да
се отбележи и това, че отговорност за неправилно паркиране е предвидена и в
друга местна наредба, издадена от ответния орган - чл. 57, ал. 1, т. 4 във вр.
с чл. 36, т. 1-3 от Наредбата за опазването на обществения ред и чистотата в
Община Силистра, което е в явно несъответствие с разпоредбата на чл. 10, ал. 1
от ЗНА, предвиждаща, че обществени
отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни
актове от същата степен (разбира се, това нарушение би било налице, ако
ответният орган разполагаше с правомощия да урежда изобщо отношения от такова
естество). Отделен е въпросът, че по двете наредби се предвиждат различни
санкции за паркиране върху противопожарни хидранти – чл. 55, ал. 1 от
оспорената наредба и чл. 36, т. 2 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 от НООРЧОС. Налице е и дублиране на отговорността за
увреждане на съоръжения и принадлежности на уличната, шосейната и алейната
мрежи като знаци, табели, маркировка, светофари – чл. 57 от оспорената наредба
и чл. 19, ал. 1 във вр. с чл. 57, ал. 1, т. 4 от НООРЧОС. Не може да се
пренебрегне и обстоятелството, че за премахнат, преместен и повреден или унищожен
поставен на пътя пътен знак, без да е създадена опасност за живота или
имуществото на трети лица, е предвидена и отговорност по чл. 177, ал. 2, т. 2
от ЗДвП.
В
заключение на изложеното съдът намира, че протестът е основателен и Наредбата за организация на движението на
територията на Община Силистра следва да бъде отменена изцяло поради наличие на
основанията по чл. 146, т. 2 (липса на мотиви), т. 3 (допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила) и т. 4 (противоречие с
материалния закон - относно конкретно посочените текстове) от АПК, във вр. с
чл. 196 от АПК. Анализът относно материалната законосъобразност на разпоредбите
на оспорената наредба не е изчерпателен, но несъмнено сочи, че при приемането
на новия подзаконов нормативен акт следва да се прецизират подлежащите на
уреждане обществени отношения с местно значение.
Искането
на протестиращата страна за присъждане на направените по делото разноски е
своевременно направено и следва да бъде уважено. Предвид изхода на спора пред
настоящата инстанция и на основание чл. 143, ал. 1 във вр. с чл. 196 АПК Община
Силистра следва да бъде осъдена да заплати в полза на протестиращата страна
разноски в размер на 30 (тридесет) лева, формирани от заплатена такса за
съобщаване на оспорването в "Държавен вестник" по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 от АПК.
Водим
от горното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш И :
ОТМЕНЯ
Наредбата за организация на движението на територията на Община Силистра,
приета с Решение № 1114 по протокол № 34 от 25. 03. 2010 г. на Общински съвет –
Силистра, с последващи изменения и допълнения, последното от които прието с решение на Общинския съвет №
478 по Протокол № 20 от 29.04.2021 г.
ОСЪЖДА
Община Силистра да заплати на Окръжна прокуратура- Силистра сумата от 30 (тридесет)
лева разноски по делото.
ЗАДЪЛЖАВА
Общински съвет – Силистра да обнародва
настоящото решение, след като стане окончателно, по начина, по който е била
обнародвана Наредбата за организация на движението на територията на Община
Силистра и да уведоми съда за датата на обнародването.
Решението
подлежи на обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните по делото.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.