Решение по дело №4/2022 на Административен съд - Русе

Р Е Ш Е Н И Е

      № 12

гр.Русе, 04.04.2022 г.

В ИМЕТО НА НАРОДА

РУСЕНСКИЯТ АДМИНИСТРАТИВЕН СЪД, в открито заседание на девети март през две хиляди двадесет и втора година, в състав:

 

 Председател: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА

     Членове: СПАС СПАСОВ

ИВАЙЛО ЙОСИФОВ

при секретаря Наталия Георгиева и с участието на прокурора Емилиян Грънчаров, като разгледа докладваното от съдия Йосифов адм.д. № 4 по описа на съда за 2022 г., за да се произнесе, взе предвид следното:

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.

Образувано е по протест на прокурор от Окръжна прокуратура – Русе  срещу разпоредбите на чл.26, чл.27, ал.1, ал.2, ал.5 и ал.6, чл.38, ал.3, чл.59, ал.3, чл.62, ал.3, в частта им относно израза „…председателския съвет…“, и чл.116, ал.2 от Правилник за организацията и дейността на Общински съвет Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (приет с решение № 35 по протокол № 4/23.12.2019 г.; изм. и доп. с решение № 154 по протокол № 14/29.10.2020 г.). В протеста се поддържа, че с оспорените разпоредби е уредена фигурата на т.нар. “председателски съвет“, който включва в своя състав председателя и заместник-председателите на общинския съвет. Навеждат се доводи, че ЗМСМА изрично и изчерпателно регламентира органите на общинския съвет (председател, заместник – председатели, постоянни и временни комисии) и определя тяхната компетентност като липсва правна норма, която да делегира правомощия на общинския съвет да създава такива нови по вид и непредвидени в закона органи. В протеста се твърди, че чрез създаването на председателския съвет недопустимо се изземват правомощия от други органи на общинския съвет, които му се предоставят за упражняване. В обобщение протестиращият прокурор счита, че единствено и само законодателят може да определя структурите на местното самоуправление и местната администрация. Иска се отмяната на посочените разпоредби като противоречащи на материални норми от по-висок ранг – на такива от ЗМСМА. Претендира се присъждането на направените деловодни разноски за заплатена такса за обнародване на съобщението за оспорването в „Държавен вестник“.

Ответникът Общински съвет – Сливо поле, чрез процесуалния си представител, в депозираното писмено становище и в хода на устните състезания счита протеста неоснователен. Поддържа, че административният контрол, упражнен чрез подадения протест, надхвърля допустимите рамки по чл.8, § 3 от Европейската харта за местното самоуправление, тъй като липсва защитим обществен интерес, който да е накърнен чрез създаването на председателския съвет. Счита, че този орган има само помощни и консултативни функции и единствено подпомага председателя на общинския съвет, поради което съществуването му не противоречи на закона. Твърди, че липсата на норма в ЗМСМА, която изрично да урежда възможността за създаването на подобни органи не означава, че такава норма липсва въобще. В тази връзка се позовава на чл.6, § 1 от Европейската харта за местното самоуправление. След анализ на разпоредби от ЗМСМА аргументира виждането, че правото на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, да създава свои помощни и консултативни органи е израз на и е неразривно свързано със самото право на местно самоуправление, регламентирано в закона, на чиято значимост акцентира и Конституционният съд на Република България в решение № 9 от 21.09.2000 г. по к.д. № 6/2000 г. Твърди, че правомощията на председателския съвет, предоставени му с по-голямата част от протестираните разпоредби, са свързани единствено с отправянето на предложения, а не с вземането на решения по конкретни въпроси, поради което не е налице твърдяното в протеста изземване на компетентност от други органи. Сочи, че правомощието по чл.38, ал.3 от Правилника е предоставено на председателския съвет без по този въпрос ЗМСМА да урежда компетентност на друг орган, поради което и в тази хипотеза липсвало изземване на компетентност.  Моли съда да постанови решение, с което да отхвърли протеста като неоснователен. Претендира присъждането на направените разноски за адвокатско възнаграждение, за които представя списък по чл.80 от ГПК.

Представителят на Окръжна прокуратура – Русе, участващ в производството в качеството на контролираща страна съгласно чл.192 от АПК, дава заключение за основателност на протеста по съображенията изложени в него. Моли съда да постанови решение, с което оспорените разпоредби да бъдат отменени.

Съдът, като взе предвид становищата на страните и доказателствата по делото, след проверка на оспорения подзаконов нормативен акт по реда на чл.168 във вр. с чл.196 от АПК, приема за установено следното:

Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, разпоредби от който са оспорени, е приет на основание чл.21, ал.3 от ЗМСМА и по дефиницията на чл.7, ал.1 от ЗНА съставлява нормативен акт, издаден за организацията на местни органи и за вътрешния ред на тяхната дейност. Релевираното в протеста основание за неговата незаконосъобразност, в частта на оспорените разпоредби, е свързано с твърдения за липсата на уредена в ЗМСМА компетентност на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, да създава нови по вид органи, различни от изчерпателно уредените в закона, както и да ги натоварва с определени правомощия. В съдебната практика и в доктрината няма спор, че липсата на компетентност или излизането извън нейните предели (ultra vires) е основание за нищожност, а не за унищожаемост на административните актове. Макар отправеното с протеста искане да е само за отмяната на оспорените разпоредби, ако съдът констатира, че при тяхното приемане общинският съвет е превишил пределите на своята комптетентност нормативният акт, в оспорената му част, следва да бъде обявен за нищожен и служебно – чл.168, ал.2 вр. чл.196 от АПК. Поради това, при извършване на проверката по чл.168, ал.1 от АПК, релевираните в протеста основания за незаконосъобразност на нормативния акт, в частта по оспорените разпоредби, следва да бъдат разгледани именно в контекста на основанието по чл.146, т.1 от АПК.

         В по-голямата част от формираната по въпроса съдебна практика на административните съдилища (вж. решение № 125 от 28.02.2022 г. на АдмС - Хасково по адм. д. № 1178/2021 г., решение № 35 от 22.02.2022 г. на АдмС - Велико Търново по адм. д. № 720/2021 г., решение № 12 от 22.02.2022 г. на АдмС - Велико Търново по адм. д. № 726/2021 г., решение № 58 от 18.02.2022 г. на АдмС - Плевен по адм. д. № 885/2021 г., решение № 42 от 14.02.2022 г. на АдмС - Монтана по адм. д. № 549/2021 г., решение № 16 от 10.02.2022 г. на АдмС - Ямбол по адм. д. № 320/2021 г.) се възприема виждането, че единствено законодателят може да определя органите на местното самоуправление и след като орган като председателския съвет не е изрично регламентиран в ЗМСМА, нито пък в същия закон на общинския съвет е делегирано правомощието за създаването на други собствени органи, извън законоустановените, то нормите, с които се създава обсъжданата структура и се натоварва с определени функции, противоречат на ЗМСМА, като нормативен акт от по-висок ранг.

Това виждане не се споделя от настоящия съдебен състав.

Действително, председателският съвет не е орган, изрично регламентиран в ЗМСМА. В чл.21, ал.1, т.1, съответно чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА е предвидено, че общинският съвет създава постоянни и временни комисии и определя техните членове, съответно избира от своя състав председател и заместник-председатели. Разпоредбата на чл.21, ал.3 от същия закон определя кръга на въпросите, които могат да бъдат уредени с правилника на общинския съвет, като изрично посочва, че те касаят „…организацията и дейността на общинския съвет, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация“.

Противно на поддържаното в протеста, обстоятелството, че в ЗМСМА не е регламентирано изрично правото на общинския съвет да създава други свои органи, различни от предвидените в закона, на които да възлага определени функции, не означава, че законът не урежда подобна компетентност за този орган на местното самоуправление. Напротив, това тяхно право може да бъде изведено освен от самото съдържание на правото на местно самоуправление, прокламирано и в чл.2, ал.1, чл.136, ал.1 и чл.138 от Конституцията на Република България, но така и от нормите на чл.4, § 2 и чл.6, § 1 от Европейската харта за местното самоуправление (ЕХМС), който международен договор е приет в рамките на Съвета на Европа на 15.10.1985 г., ратифициран е и е обнародван със закон ДВ, бр. 28 от 28.03.1995 г. като е в сила по отношение на Република България от 01.09.1995 г., както и от разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА.  

На особената значимост на местното самоуправление се акцентира в цитираното в отговора на ответника решение № 9 от 21.09.2000 г. на КС на РБ по конст. д. № 6/2000 г.: „…Конституцията урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение. В тази насока, т. е. "да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на тяхното население, съществена част от обществените дела" (по израза на чл. 3 от Хартата) са и правомощията на общинските съвети. Изразени в най-общ вид с оглед на същността на местното самоуправление и неговата съществуваща конституционна уредба, може да се приеме, че обхватът на тези правомощия трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване - изградени върху идеята за широка автономия в рамките на собствения периметър на компетентност, съчетана с наличието на средства за осъществяването им“.

Според чл.5, ал.4 от Конституцията на Република България международните договори, ратифицирани по конституционен ред, обнародвани и влезли в сила за Република България, са част от вътрешното право на страната. Те имат предимство пред тези норми на вътрешното законодателство, които им противоречат. В същия смисъл е и нормата на чл.5, ал.2 от АПК, която предвижда, че когато закон или подзаконов нормативен акт противоречи на международен договор, ратифициран по конституционен ред, обнародван и влязъл в сила за Република България, прилага се международният договор. Следователно, дори и да бъде установено противоречие между нормите на ЗМСМА, от една страна, и ЕХМС, от друга, то приложение биха намерили именно последните. Всъщност подобно противоречие не съществува [1].

Разпоредбата на ч.6, § 1 от ЕХМС е озаглавена „Съответствие на административните структури и средства на задачите на органите на местното самоуправление“ и предвижда следното: „Без да се изключва приложението на по-общи законови разпоредби, органите на местно самоуправление трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление“.

В обяснителния доклад [2] към цитираната разпоредба е предвидено:“ Текстът на този параграф разглежда не общото структуриране на местната власт и нейния съвет, а начина, по който са организирани административните служби. Докато централните или регионални закони могат да определят някои общи принципи на тази организация, местните власти трябва да могат да възлагат на собствените си административни структури да вземат предвид местните обстоятелства и административната ефективност. Наличието на ограничен брой специфични изисквания в централни или регионални закони, отнасящи се, например, до образуването на някои комисии или създаването на някои административни длъжности, са приемливи, но не трябва да са толкова широко разпространени, че да налагат негъвкава организационна структура“.

         Съдържанието на местното самоуправление е определено в чл.17, ал.1 от ЗМСМА като право и реална възможност на гражданите и избраните от тях органи да решават самостоятелно всички въпроси от местно значение, които законът е предоставил в тяхна компетентност в изрично изброените в т.1-т.11 сфери. Както обаче се сочи и в съображенията по Обяснителния доклад към чл.3 и чл.4 от ЕХМС „…не е възможно да се определят с точност делата, които местните власти трябва да имат правомощия да регулират и да управляват“, съответно „…не е възможно, нито подходящо да се правят опити за изчерпателно изброяване на правомощията и отговорностите, които трябва да бъдат поверени на местната власт в цяла Европа“. Именно поради това, при определяне на кръга на въпросите, които спадат към компетентността на общинския съвет, като орган на местното самоуправление, националният законодател е предпочел да препрати в чл.20 от ЗМСМА към общото им регламентиране (по сфери на дейност) в чл.17 от същия закон. При определяне на конкретните правомощия на общинските съвети в чл.21, ал.1 от ЗМСМА обаче подходът на законодателя е по-скоро казуистичен и се отклонява от посоченото предписание в Обяснителния доклад към ЕХМС. Въпреки това, в чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА е предвидено правомощието на общинския съвет „да решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи ….“.  Така, чрез разпоредбата на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, се създава обща компетентност за общинските съвети по всички въпроси от местно естество. Това разрешение е в съответствие с чл.4, § 2 от ЕХМС, която норма изисква органите на местно самоуправление да разполагат в рамките на закона с пълна свобода да поемат инициатива по всеки въпрос, който не е изключен от тяхната компетентност или предоставен на друга власт. Така възприетата в националното ни законодателство обща компетентност на общинските съвети по всички въпроси от местно естество е несъвместима с виждането, поддържано в протеста, според което общинските съвети разполагат с компетентност само по въпроси, които законодателят изрично и конкретно им е възложил да решават (т.е. принципа ultra vires) [3].

Настоящият съдебен състав намира за безспорно положението, че създаването на помощни органи в състава на общинския съвет, като орган на местното самоуправление – чл.18, ал.1 от ЗМСМА, безспорно представлява „въпрос от местно значение“ по смисъла на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. За пълнота следва да се отбележи, че ако председателският съвет не беше създаден с разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация, на който законът – чл.7, ал.1 от ЗНА вр. чл.21, ал.3 от ЗМСМА, изрично придава качеството на нормативен акт и който, поради това обстоятелство, подлежи на оспорване по реда на чл.185 и сл. от АПК, то урежданата материя би била изцяло от вътрешнослужебно естество по смисъла на чл.2, ал.2, т.3 от АПК. На практика с оспорените разпоредби се решава не само въпрос от местно значение, но и правните последици от оспорените норми, в по-голямата им част, произвеждат действие единствено „вътре“ в рамките на общинския съвет, а не и „навън“, т.е. не са насочени към субекти, принадлежащи към местната общност. Следователно този вътрешен за органа на местното самоуправление въпрос – конституирането и натоварването с определени правомощия на един помощен орган в структурата на общинския съвет, по аргумент за по-силното основание (per argumentum a fortiori) от чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА, спада в компетентността на общинския съвет.

Следва да се отбележи също, че липсва норма, която да предоставя уредбата на конкретните органи на общинския съвет в изключителната компетентност на законодателя. Обстоятелството, че в чл.21, ал.1, т.1, съответно чл.24, ал.1 и ал.2 от ЗМСМА, като органи на общинския съвет, са предвидени постоянните и временни комисии, председателя и заместник-председателите на съвета, не означава, че изброяването на тези органи е изчерпателно и по този начин законодателят си е запазил изключителната компетентност да уреди всички по видове органи на органа на местно самоуправление и техните функции. Напротив, чрез регламентирането в самия закон на постоянните и временните комисии, председателя и заместник-председателите на общинския съвет, се задава най-общата организационна рамка на органа на местното самоуправление, както е посочено и в Обяснителния доклад към ЕХМС в частта по чл.6, § 1 от същата Харта, т.е. касае се до „…ограничен брой специфични изисквания в централни или регионални закони, отнасящи се, например, до образуването на някои комисии или създаването на някои административни длъжности“, които обаче „….не трябва да са толкова широко разпространени, че да налагат негъвкава организационна структура“. При това органите на местно самоуправление, както е посочено и в цитираната разпоредба от ЕХСМ, „…трябва да могат сами да определят вътрешните административни структури, които смятат да създадат, за да могат да ги приспособят към своите специфични нужди и за да осигурят ефективно управление“.

По тези съображения съдът приема, че като е създал председателския съвет като свой помощен орган и го е натоварил с определена компетентност Общински съвет – Сливо поле не е излязъл от пределите на своята компетентност, поради което протестирания правилник, в частта на оспорените разпоредби, е валиден нормативен акт.

Съдът не констатира при приемане на същия да са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а в протеста такива не се и твърдят. Спазена е процедурата, визирана в чл.77 от АПК, респ. чл.26, ал.3 – ал.5 от ЗНА.

Видно от предложението на временната комисия, избрана с решение № 4 по протокол № 1/08.11.2019 г. на Общински съвет – Сливо поле, текстът на проекта на правилник, заедно с мотивите, е поставен на разположение на заинтересованите лица за обсъждане на официалната страница на Община Сливо поле, на електронен адрес: http://slivopole.bg/obshtinski-suvet/proektonaredbi, за времето от 18.11.2019 г. до 18.12.2019 г. включително.  Представено, на хартиен носител, е и извлечение от интернет страницата на Община Сливо поле, от което е видно, че проектът на правилник е бил публикуван на интернет страницата на общината на 18.11.2019 г. Мотивите към проекта, макар и кратки, имат задължителното съдържание по чл.28, ал.2 от ЗНА. С решение № 35 по протокол № 4/23.12.2019 г. на Общински съвет – Сливо поле правилникът е бил приет. С представеното последващо решение № 154 по протокол № 14/29.10.2020 г. на Общински съвет – Ветово правилникът е изменен и допълнен при спазване изискванията на ЗНА.

Съдът намира обаче, че част от оспорените разпоредби противоречат на материалния закон. До този извод съдът достигна не по поддържаните в протеста съображения, които, както беше посочено, касаят принципното отсъствие на компетентност за създаване на обсъждания помощен орган и възлагането на същия на определени функции, а поради начина, по който тези функции са регламентирани в някои от оспорените разпоредби.

С протеста, в съответствие с чл.185, ал.2 от АПК, са атакувани отделни разпоредби от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (Правилника), а именно чл.26, чл.27, ал.1, ал.2, ал.5 и ал.6, чл.38, ал.3, чл.59, ал.3, чл.62, ал.3, в частта им относно израза „…председателския съвет…“, и чл.116, ал.2. Оспорените разпоредби гласят следното:

„Чл.26. Председателят на Общинския съвет и заместник-председателите на съвета образуват Председателски съвет.

Чл.27.  (1) Председателят на Общинския съвет ръководи работата на Председателския съвет.

           (2) Председателският съвет:

                   1.Провежда политически консултации във връзка с дейността на Общинския съвет.

                   2.Предлага състава на делегации за международни контакти за одобрение от Общинския съвет.

(5) Председателският съвет, както и Общинския съвет се подпомага от звено.

(6) Към звеното могат да бъдат включени експерти, както и юристи на граждански договори, които да подпомагат дейността на Общинския съвет, неговите постоянни и временни комисии, така също и председателския съвет.

           Чл.38. (3) Общинският съветник има право да оспорва наложената дисциплинарна мярка пред председателския съвет, който може да я потвърди, отмени или промени.

Чл.59. (3) По предложение на председателя на съвета или председателския съвет, Общинският съвет приема програма за предстоящия 6-месечен период за работата му, разпределен по заседания.

Чл.62. (3) Предложение за закрито заседание могат да правят председателя на съвета от името на председателския съвет, групите на общинските съветници, една пета от общинските съветници или кмета на общината.

Чл.116. (2) Предложения за изпращане на делегации на Общинския съвет в чужбина, както и приемането на чужди делегации, се обсъждат и решават съвместно от председателския съвет на съвета“.

Текстът на чл.26 от Правилника урежда конституирането и персоналния състав на председателския съвет, който въпрос е с изцяло вътрешен характер, поради което за съда законосъобразността на тази разпоредба е вън от съмнение. Като съответстващи на материалния закон следва да бъдат преценени и разпоредбите на чл.27, ал.1, ал.2, ал.5 и ал.6, доколкото ал.1, ал.5 и ал.6 от същата имат вътрешноорганизационен характер, а правомощията на председателския съвет по ал.2 са консултативни и също касаят единствено вътрешната дейност на общинския съвет. Вътрешноорганизационни и консултативни са и правомощията на председателския съвет по чл.59, ал.3 и чл.116, ал.2 от Правилника. Доколкото значимостта на тези въпроси е ограничена само до вътрешната организация на дейността на общинския съвет, без при това да се засягат интереси на конкретни субекти дори и в рамките на органа на местно самоуправление (на общински съветници или на други негови органи), то, по арг. от чл.8, § 3 от ЕХМС, административният контрол, който се упражнява чрез внесения протест, също следва да бъде ограничен според „….съотношението между обхвата на намесата на контролиращия орган и значението на интересите, които той се стреми да защити“. Поради това по отношение на обсъдените разпоредби той се явява неоснователен.

Не така стои въпросът обаче с разпоредбите на чл.38, ал.3 и чл.62, ал.3 от Правилника.

С първата от тях се създава процедура по оспорване пред председателския съвет на наложена на общинския съветник дисциплинарна мярка като се уреждат и правомощията на председателския съвет – той може да я потвърди, отмени или промени. Видовете дисциплинарни мерки са изброени в чл.33, т.1 – т.5 от Правилника, а именно напомняне, забележка, порицание, отнемане на думата и отстраняване от заседание. Основанията за налагане на всяка от така изброените дисциплинарни мерки са посочени съответно в чл.34, чл.35, чл.36, чл.37 и чл.38, ал.1 от Правилника. Самото естество на съответната дисциплинарната мярка и основанието, на което се налага тя, ясно демонстрират, че при изброяването им в чл.33, т.1-т.5 тяхната тежест е градирана във възходяща степен като е взета предвид укоримостта на конкретното поведение на общинския съветник, станало повод за налагане на мярка от съответния вид. Същевременно, в оспорената разпоредба на чл.38, ал.3 от Правилника, е разписано правомощието на председателския съвет да „промени“ дисциплинарната мярка без обаче да е указано по какъвто и да било начин дали тази промяна може да има само благоприятно за оспорващия измерение, т.е. да бъде наложена по – лека по вид дисциплинарна мярка, или пък е възможно, в резултат на оспорването, да бъде наложена и мярка, която е по-тежка по вид. В Правилника липсва правило, което да урежда забраната за reformatio in pejus, т.е. забрана за влошаване положението на оспорващия наложената му дисциплинарна мярка общински съветник. Следователно, според чл.38, ал.3 от Правилника, липсва пречка при оспорване пред председателския съвет на наложена му по-лека по вид дисциплинарна мярка, на общинския съветник да бъде наложена по-тежка такава, което положение, доколкото противоречи на забраната за reformatio in pejus, представляваща основен принцип при упражняване правото на защита посредством обжалване, съдът намира незаконосъобразно.

         Тук следва да се отбележи, че възможността за налагане на дисциплинарни мерки за нарушения, свързани с изказване на мнение и осуетяването по този начин на провеждане на дебат по повдигнатия от общинския съветник въпрос потенциално би могло да доведе до нарушение на свободата му на изразяване, гарантирана от чл.10, § 1 от ЕКПЧ. При оценката на пропорционалността на намесата в свободата на изразяване фактори, които следва да се вземат предвид, са и справедливостта на производството по налагане на дисциплинарните мерки и предоставените процесуални гаранции при оспорването им [4]. Тук следва да се има предвид, че съгласно чл.33 от Правилника, дисциплинарните мерки спрямо общинските съветници се прилагат от председателя на общинския съвет или водещият заседанието. Според чл.25, т.3 от ЗМСМА, съответно чл.23, т.3 от Правилника, председателят на общинския съвет ръководи заседанията на съвета. Следователно председателският съвет, като орган, пред който, съгласно чл.38, ал.3 от Правилника, наложената дисциплинарна мярка може да се оспорва, включва в своя състав, според чл.26 от същия, и органа, който е наложил мярката, както и двамата му заместници. Това, от своя страна, е от естество да създаде основателни опасения за безпристрастността на този орган (председателският съвет) при разглеждане на оспорването. Аргумент за това може да се черпи и от разпоредбата на чл.22, ал.1, т.5 от ГПК, според която основание за отвод на конкретния съдия съставлява и обстоятелството, че същият е взел участие при решаване на делото в друга инстанция. Само за пълнота следва да се отбележи, че броят на общинските съветници в Общински съвет – Сливо поле е 17 души, съгласно чл.19, ал.1, т.3 от ЗМСМА. Поради това, за разлика от общини с по-голямо население, съответно по-голям брой общински съветници, за Общински съвет – Сливо поле не би представлявало особено затруднение, ако оспорването на наложените от председателя дисциплинарни мерки беше предвидено да става пред самия общински съвет, вместо пред председателския съвет. По тези съображения следва да се приеме, че разпоредбата на чл.38, ал.3 от Правилника противоречи на материалния закон и доколкото е невъзможно, с оглед структурата и съдържанието й, да бъде отменена само в частта относно израза „председателския съвет“, както се иска в протеста, тя следва да бъде отменена в нейната цялост.

         Не съответства на материалния закон – чл.28, ал.1 от ЗМСМА и съдържащият се в тази норма принцип на прозрачност и откритост при вземане на решенията на общинския съвет, и разпоредбата на чл.62, ал.3 от Правилника. Същата, в оспорената й част, предвижда, че предложение за закрито заседание може да прави и председателя на съвета от името на председателския съвет. Текстът на чл.28, ал.1 от ЗМСМА от своя страна гласи, че заседанията на общинския съвет и на неговите комисии са открити. По изключение общинският съвет може да реши отделни заседания да са закрити.

Доколкото провеждането на закрити заседания съставлява изключение от правилото, което изключение накърнява горепосочения принцип на прозрачност и откритост, намиращ изражение във възможността за присъствие на гражданите по време на заседанието и отправянето на питания, становища и предложения, то процедурата по вземане на решение за закрито заседание следва да бъде ясно и конкретно регламентирана в правилника по чл.21, ал.3 от ЗМСМА. Съответно ясно и конкретно следва да бъдат определени субектите, по чиято инициатива общинският съвет приема това решение. Съдът намира, че липсва пречка такава инициатива да се възложи и на самия председател на съвета, в чиито правомощия, съгласно чл.25, т.2 и т.3 от ЗМСМА, влизат подготовката и ръководството на заседанията, а това, по необходимост, включва и решаване на въпроса дали е необходимо да се предложи те да са закрити. Вместо това обаче в чл.62, ал.3 от Правилника председателят на съвета е лишен от собствена инициатива по този въпрос като той е само изразител на взетото решение от помощния орган – от председателския съвет, от чието име е предвидено той да действа. В същото време не е уреден начинът на вземане на решение на самия председателски съвет по този въпрос – дали решението да се предложи на общинския съвет провеждането на закрито заседание следва да бъде взето с единодушие или с мнозинство, респ. какво би станало, ако такова решение бъде взето, но председателят на общинския съвет откаже в негово изпълнение да направи предложение до общинския съвет за провеждане на закрито заседание и др. Поради това, доколкото нормата на чл.62, ал.3 от Правилника лишава местната общност от възможността да узнае чия конкретно е била инициативата за изключване възможността за присъствие на нейни членове на заседанието на общинския съвет, то следва да се приеме, че разпоредбата, в оспорената си част, противоречи на закона и следва да бъде отменена.  

По изложените съображения съдът намира оспорването частично основателно – по отношение на разпоредбата на чл.38, ал.3 от Правилника в нейната цялост, както и по отношение на чл.62, ал.3 от Правилника само в частта относно думите „…от името на председателския съвет“. В останалата си част протестът е неоснователен и следва да бъде отхвърлен.

С оглед частичната основателност, респ. неоснователност на протеста, направените от страните деловодни разноски следва да останат в тяхна тежест така, както са направени.

Така мотивиран и на основание чл.193, ал.1 от АПК, съдът

Р Е Ш И:

ОТМЕНЯ по протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Русе разпоредбата на чл.38, ал.3, както и разпоредбата на чл.62, ал.3, само в частта по отношение на думите „…от името на председателския съвет“ от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (приет с решение № 35 по протокол № 4/23.12.2019 г.; изм. и доп. с решение № 154 по протокол № 14/29.10.2020 г.).

ОТХВЪРЛЯ протеста на прокурор в Окръжна прокуратура – Русе в частта, с която се иска отмяната на разпоредбите на чл.26, чл.27, ал.1, ал.2, ал.5 и ал.6, чл.59, ал.3, в частта им относно израза „…председателския съвет“, и на чл.116, ал.2 от Правилника за организацията и дейността на Общински съвет - Сливо поле, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация (приет с решение № 35 по протокол № 4/23.12.2019 г.; изм. и доп. с решение № 154 по протокол № 14/29.10.2020 г.).

Решението подлежи на касационно обжалване пред Върховния административен съд в 14-дневен срок от съобщаването му.

След влизането му в сила решението да се разгласи по реда на чл.194 от АПК.

 

                                                ПРЕДСЕДАТЕЛ:

 

                                                             

                                                        ЧЛЕНОВЕ: