Р Е Ш Е Н И Е
№
190
гр.
Велико Търново, 06.07.2023
г.
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Административен
съд – Велико Търново, IV-ти състав, в публично заседание на двадесет и първи
юни две хиляди двадесет и трета година, в състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: ЙОРДАНКА МАТЕВА
При секретаря Д.С разгледа докладваното от
съдия Матева адм. дело № 325/2023 г.
и за да се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 и сл.
от Административнопроцесуалния кодекс (АПК), във връзка с 25, ал. 3
от Закона за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ).
Същото е образувано по
жалба на „Хелти зона БГ“ ЕООД, гр. Горна Оряховица, представлявано от ***Х.К.
от ВТАК, против Предписание №447/02.05.2023 г., издадено от инспектори при
Областна дирекция по безопасност на храните – Велико Търново (ОДБХ), с което за
нарушение на чл. 24, ал. 1 от Закона за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ) и на основание чл.
138, §1 от Регламент (ЕС) 2017/625 и чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ, вр. чл. 109,
т. 1 от Закона за храните (ЗХ) е указано в срок до 07.05.2023 г. да се отстрани
констатираното несъответствие – пред обекта има подредени дървени палети, които
биха могли да са предпоставка за поставяне на чаши от топли и студени напитки
за консумация на място от клиенти.
Жалбоподателят
оспорва разпореждането като незаконосъобразно, поради неправилно приложение на материалния
закон, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила
и противоречие с целта на закона. Излага доводи, че посочената като нарушена
разпоредба – чл. 24, ал. 1 от ЗХ, вменява задължение на БАБХ, поради което не
разбира какво е нарушението, извършено от дружеството. Отделно счита, че
цитираните правни основания не намират приложение в случая. От фактическа
страна подчертава, че при проверката не са открити нарушения и предписанието,
касаещо преместване на палети, е необосновано. Иска се отмяна на предписанието
и присъждане на направените разноски.
Ответникът – инспектори
при ОДБХ – Велико Търново, чрез ***Е.Н., оспорва жалбата като неоснователна и
недоказана и моли да бъде отхвърлена. Излага факти от хода на производството –
извършена е проверка по сигнал, който е намерен за основателен и е издадено
предписанието, съдържащо направените констатации, което е редовно връчено без
възражения от страна на жалбоподателя. Претендира разноски по делото.
Съдът, след като
прецени приложените към административната преписка и събрани в хода на
съдебното дирене доказателства поотделно и в тяхната съвкупност, както и
становищата на страните, приема за установено следното:
По делото е
безспорно, че жалбоподателят „Хелти зона БГ“ ЕООД извършва търговска дейност в стопанисван
от него обект – павилион за плодове и зеленчуци „Витамина“, находящ се в гр. Велико
Търново, ***. Обектът е вписан по реда на ЗХ като обект за търговия с храни с
разрешени следните видове дейности: приготвяне на сокове (тип фреш) и топли напитки.
На 24.04.2023 г. от електронна
поща с адрес *** е подаден анонимен сигнал
до РЗИ – Велико Търново, в който се твърди, че подателят е жител на бл. ***,
кв. „Бузлуджа“, под който се намира магазин за плод и зеленчук „Витамина“.
Оплакванията са, че в магазина се предлагат алкохол и мезета, поставени са маси
и столове, където се яде и се пие, а зад обекта се уринира. С Писмо
№96-00-36-1/25.04.2023 г. на директора на РЗИ – Велико Търново сигналът е
препратен по компетентност на ОДБХ.
В тази връзка
служители на ОДБХ – Велико Търново са предприели проверка на 26.04.2023 г.,
резултатите от която са обективирани в Констативен протокол от същата дата. Проверката
е извършена в присъствието на служител на дружеството – подавач-консултант. Като
правно основание е посочено „Закон за храните, ЗУАХВ, Наредба №14/2021 за хигиената на храните; Регламент (ЕО) 852/20224 относно хигиената на храните“. Проверяващите
не са установили несъответствия, посочени в сигнала – разливане на пиво, вино или
високоалкохолни напитки, рязане и консумация на мезета в или извън обекта. Не
са установили наличие на отворени бутилки с пиво, вино или алкохолни напитки,
мерилки за алкохол, кухненска и трапезна посуда. Всички предлагани за продажба
напитки били бутилирани от производител, с фабрично затворена капачка. Вътре и
извън обекта не са били разположени маси и столове, осигуряващи условия за
консумация на храни и напитки. В района около павилиона не е установено
струпване на отпадъци и неприятна миризма на урина. Извън темата на проверката
като несъответствие е констатирано, че „пред обекта са подредени дървени
палети, които биха могли да са предпоставка за поставяне на чаши от топли и
студени напитки за консумация на място от клиенти“.
Въз основа на
проверката и установеното несъответствие проверяващите са съставили Предписание
№ 447/02.05.2023 г., с което за нарушение на чл. 24, ал. 1 от Закона за
управление на агрохранителната верига (ЗУАВ) и на основание чл. 138, §1 от Регламент (ЕС) 2017/625 и
чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ, вр. чл. 109, т. 1 от Закона за храните (ЗХ) е указано
в срок до 07.05.2023 г. да се отстрани констатираното несъответствие – пред
обекта има подредени дървени палети, които биха могли да са предпоставка за
поставяне на чаши от топли и студени напитки за консумация на място от клиенти.
Констативният протокол
и предписанието са получени от управителя на „Хелти зона БГ“ ЕООД едновременно
– на 03.05.2023 г., видно от разписките за това.
В преписката
фигурира документ от 09.05.2023 г., 15:15 – 15:45 ч. със саморъчно изложение на
проверяващия инспектор Р.С., в който е вписано, че в момента на проверката пред
обекта няма клиенти с поставени чаши върху дървените палети, използвани като
повърхност за консумация на място от храни и напитки.
Предписанието е
оспорено с жалба до Административен съд – Велико Търново, подадена чрез
ответната администрация на 15.05.2023 г. Въз основа на жалбата е образувано това
дело. С определението за насрочване е указано на ответниците, че носят
доказателствената тежест да докажат компетентността си и фактическите основания
за издаване на процесното предписание, включително да ангажират доказателства
за претендираното нарушение. В хода на делото като доказателства са събрани
материалите от преписката.
При така установеното
от фактическа страна, съдът намира следното от правна:
Жалбата е допустима,
като подадена в срок и от легитимирана страна, засегната от правния ефект на
оспореното предписание.
По същество жалбата
е основателна, тъй като оспореното предписание е валидно, но незаконосъобразно.
Обжалваното предписание
е издадено на основание чл. 138, §1 от Регламент (ЕС) 2017/625 и чл. 25, ал. 1,
т. 1 от ЗУАВ, във връзка с чл. 109, т. 1 от Закона за храните.
Съгласно чл. 138, §1
от Регламент (ЕС) 2017/625 на Европейския парламент и на Съвета от 15 март 2017
година относно официалния контрол и другите официални дейности, извършвани с
цел да се гарантира прилагането на законодателството в областта на храните и
фуражите, правилата относно здравеопазването на животните и хуманното отношение
към тях, здравето на растенията и продуктите за растителна защита, за изменение
на регламенти (ЕО) № 999/2001, (EО) № 396/2005, (EО) № 1069/2009, (EО) №
1107/2009, (EС) № 1151/2012, (ЕС) № 652/2014, (EС) 2016/429 и (EС) 2016/2031 на
Европейския парламент и на Съвета, регламенти (EО) № 1/2005 и (EО) № 1099/2009
на Съвета и директиви 98/58/EО, 1999/74/EО, 2007/43/EО, 2008/119/EО и
2008/120/EО на Съвета, и за отмяна на регламенти (EО) № 854/2004 и (EО) №
882/2004 на Европейския парламент и на Съвета, директиви 89/608/ЕИО,
89/662/ЕИО, 90/425/ЕИО, 91/496/ЕИО, 96/23/EО, 96/93/EО и 97/78/EО на Съвета и
Решение 92/438/EИО на Съвета (Регламент относно официалния контрол) при
установено несъответствие компетентните органи предприемат: а) необходимите
действия с цел да се определят произходът и степента на несъответствието и да
се установи отговорността на оператора и б) подходящи мерки с цел да се
гарантира, че съответният оператор ще коригира несъответствието и ще
предотврати повторната поява на такова несъответствие. Когато вземат решение
какви мерки да предприемат, компетентните органи вземат предвид естеството на
несъответствието и данните за предишни периоди относно операторите във връзка с
осигуряване на съответствие.
Така визираната норма
определя общо правомощията на компетентните органи при установено
несъответствие, но за да се упражнят тези правомощия следва да се установи на
първо място несъответствието по смисъла на Регламента. В случая такова
установяване е невъзможно да бъде извършено предвид липсата на точно и
изчерпателно квалифициране на установеното от фактическа страна.
Тази непълнота в
правната квалификация не може да бъде преодоляна и посредством допълнително
посочените като правно основание норми на чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ и чл.
109, т. 1 от ЗХ. Нормата на чл. 25, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ възлага компетентност
на длъжностното лице, осъществяващо официален контрол по чл. 138, §2, б. „а“,
„б“, „в“ и „д“ от Регламент (ЕС) 2017/625 да прилага предписания, като налага
мерките по чл. 24, ал. 1 от закона. Според чл. 109, т. 1 от ЗХ БАБХ осъществява
официален контрол върху храните на всички етапи на производство, преработка
и/или дистрибуция с изключение на бутилирани натурални минерални, изворни и
трапезни води. Първата норма е препращаща, като съдържанието на мерките, вида и
характера на извършените нарушения са изведени в други актове и правни норми,
които не са посочени от издателите на оспореното предписание. Втората норма е
обща по отношение компетентността на БАБХ и въпреки липсата на представени
доказателства по указанията на съда за удостоверяване на правомощието на
органите да съставят процесния акт, дори да се приеме, че той е валиден такъв,
това не компенсира останалите пороци при съставянето му.
По този начин
изписаните като правно основание норми са празни и лишени от съдържание, както
от фактическа, така и от правна страна. Липсата на конкретна квалификация на
нарушението препятства не само проверката за компетентност на издателите, но и
проверката за съответствие с материалния закон и нарушава правото на защита на
адресата на акта.
Основателни са
възраженията на жалбоподателя, че посочената като нарушена разпоредба на чл.
24, ал. 1 от ЗХ всъщност вменява задължение на БАБХ да поддържа на интернет
страницата си публичен национален регистър на бизнес операторите, обектите за
производство, преработка и/или дистрибуция на храни и на хранителните добавки и
храните, предназначени за употреба при интензивно мускулно натоварване. Тя не
задава правило за поведение към операторите, с което „Хелти зона БГ“ ЕООД да не
се е съобразило и следователно поведението на търговеца не би могло да се
разглежда нито като нарушение, нито като несъответствие с цитираната норма. При
това положение, реално в оспореното предписание липсва каквато и да е
квалификация на констатираното нарушение относно дървените палети, подредени
пред обекта.
Неясна и
неразбираема остава и самата формулировка на даденото предписание „да се
отстрани в указания срок констатираното несъответствие – пред обекта има подредени
дървени палети, които биха могли да са
предпоставка за поставяне на чаши от
топли и студени напитки за консумация на място от клиенти“. Липсата на ясно
и конкретно посочване на фактическото и на правното основание за издаване на
административния акт и на изпълнима разпоредителна част в случая следва да се
квалифицира като съществено, доколкото същото има за последица нарушаване на
правото на защита на адресата на акта, от една страна, а от друга – лишава съда
от възможност да извърши проверка за съответствие с материалния закон.
Съгласно постоянната
съдебна практика непосочването или грешното посочване на правни основания по
смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4, предл. 2 от АПК не е отменително основание, тъй
като съдът не е обвързан с правната преценка на органа, а следва да преценява
законосъобразността на оспорения акт въз основа на описаните в него фактически
установявания. В случая обаче фактическите установявания са твърде хаотични,
неясни и лаконични и не позволяват да се обоснове извод относно приложимите
правни норми. Липсата на конкретика и непълнотата при посочване на правното
основание в оспореното предписание не може да бъде преодоляна и посредством
отразеното във констативния протокол от 26.04.2023 г., тъй като в него също
липсва прецизно посочване на фактите и подвеждането им под съответна правна
норма. Посочването приложимия нормативен акт е задължение на проверяващия
орган, който се позовава на него, като по този начин се гарантират правата на
проверявания субект да разбере кой точно акт и конкретно коя негова разпоредба
е нарушена, за да организира защитата си.
Принципно
предписанието преповтаря протокола и не коригира неговите пропуски. Не е
уточнен статутът на дървените палети пред обекта и какво всъщност е деянието, с
което е осъществено нарушение. Ако чрез езиковата формулировка „биха могли да са предпоставка“ (което със същата успешност означава, че биха могли и да
не са предпоставка) органът визира, че в обекта
нерегламентирано се търгува със „студени и топли напитки за консумация на място
от клиенти“ и респективно се извършва дейност, която не е вписана в регистъра
по чл. 24, ал. 1 от ЗХ, съответно не е посочена в удостоверението
за одобрение на обекта, то законът предвижда съвсем друг ред за процедиране –
чрез съставяне на АУАН и НП за налагане на имуществена санкция по реда на чл.
128, ал. 1, т. 4 от ЗХ. Недопустимо е обаче по тълкувателен път съдът да
извлича волята на административния орган, още повече в протокола изрично е
посочено, че към момента на проверката не се сервират и консумират алкохол и
мезета, не се установяват данни за търговия с такива и няма условия за
настаняване на клиенти, както и за нерегламентирано ползване на тоалетна. Нещо
повече, ако документът на л. 6 от делото се явява „протокол“ от повторна
проверка, извършена на 09.05.2023 г. от 15:15 ч. до 15:45 ч. само от единия
проверяващ инспектор при ОДБХ – Велико Търново, то той потвърждава, че
дървените палети не се използват като повърхност за консумация на храни и
напитки. Тоест, ако в диспозитивната част на предписанието органът е имал
предвид, че върху дървените палети се сервира алкохол и мезе, то налице е
генерално противоречие с изричните констатации по-горе в обратния смисъл. Това
допълнително внася още по-голяма неяснота за констатациите на органа и създава
объркване кои са възприетите от него фактически основания за издаване на акта,
за доказването на които тежестта лежи върху него и това е недвусмислено указано
от съда още с Определението от 25.05.2023 г. за насрочване на делото за
разглеждане в открито съдебно заседание.
Отделно, при все че
обектът е регистриран за търговия с храни, с разрешени дейности – приготвяне на
сокове и топли напитки (посочено от
проверяващите в Констативния протокол), дори в хода на
проверката да беше констатирано, че на място се приготвят, продават и
консумират храните и напитките по разрешението, това не би било извън обхвата
на предназначението на обекта и не би реализирало несъответствие. Въпрос на
догадки остава дали „поставянето на чаши от
топли и студени напитки за консумация на място от клиенти“ представлява някакво
законово несъответствие.
От друга страна, ако
изразът „биха могли да са предпоставка“
релевира към приготовление за хипотетично извършване на нарушение, то не се
намира основание за съставяне на акт като процесния, доколкото законът изисква
доказано неспазване на конкретни разпоредби, което неспазване всъщност
представлява несъответствието, което нормата на чл. 138, §2, във връзка с §1 от
Регламента има предвид. Остава впечатлението, че не е извършена никаква
адекватна преценка и машинално е съставено неясно предписание, което дори не е
издържано според книжовната норма на българския език. Освен всичко останало,
това води до недоразумения и невъзможност да се разбере ясно каква воля е
изразена, а в преписката липсват други документи, които биха могли да обосноват
и мотивират предписанието. Липсата на конкретно и еднозначно посочени
обстоятелства, наличието на които следва да обуслови прилагането на точно
разписана от закона (Регламента) последица, е израз на формална
незаконосъобразност на административния акт, тъй като става въпрос за непълен и
неясен предмет, който при спор за законосъобразността на този административен
акт се трансформира в предмет на доказване.
По тези съображения настоящият
състав намира, че изложените от административния орган фактически и правни
основания в оспореното предписание не могат да изпълнят нормативното изискване
за мотивираност, предвидено в разпоредбата на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Липсват
посочени ясни и конкретни фактически и правни основания, които да обосноват
волята на административния орган при издаването на акта му, което представлява
съществено нарушение на административнопроизводствените правила, относно
изискванията за форма и съдържание на акта, обуславящо самостоятелно и
достатъчно основание за отмяна на оспореното предписание. Накърнена е и възможността
на адресата на акта да разбере какво нарушение му е вменено да е извършил и да
се защити адекватно срещу него, както и възможността на съда да установи
действително ли нормативната уредба регламентира изисквания, които не са
спазени.
Предписанието е
формално незаконосъобразно по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК, но освен това е
постановено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените
правила по чл. 146, т. 3 от АПК, което е довело и до негова материална
незаконосъобразност и несъответствие с целта на закона.
В хода на развилото
се производство не са положени усилия от страна на органа в изпълнение на чл.
35 и чл. 36 от АПК – да бъдат изяснени фактите и обстоятелствата от значение за
случая и съответно да бъдат събрани достатъчно годни и относими доказателства. Не
е потърсено становището на провереното лице относно поставените дървени палети.
Такова е изложено в жалбата до съда – палетите служат за поставяне на дини, тъй
като е нарушение на правилата за безопасност на храните, дините да стоят на
земята. Издателят на предписанието не е имал възможност да изследва това
твърдение и поради друга причина – лишил е дружеството от възможността по чл.
34 от АПК да прави искания и възражения и като цяло да участва в
производството. Проверката е проведена в присъствието на продавач-консултант, а
не на законен/упълномощен представител на дружеството, който е легитимиран да
изразява становище и да предявява искания. Констативният протокол, съставен на
26.04.2023 г., е връчен едновременно с Предписанието, съставено на 02.05.2023
г., на 03.05.2023 г., което е осуетило възможността на адресата да направи
възражение, да иска събиране на доказателства или да представи такива.
Същевременно не са изложени обстоятелства, обосноваващи изключенията по чл. 34,
ал. 4 от АПК, че решаването на въпроса не търпи отлагане, за да се осигури
животът или здравето на гражданите или да се защитят важни държавни или
обществени интереси. Всичко това е довело и до ограничаване на правото на
защита на дружеството, т.к. е било лишено от възможността в пълнота да
организира защитата си.
Дори да се
пренебрегне въпросът, че е неясен предметът на предписанието, несъмнен е
изводът, че административният орган не е предприел необходимите действия по чл.
138, §2 от Регламента, вр. чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ с цел да се определят
произходът и степента на несъответствието и да се установи отговорността на
оператора; и не е приложил подходящи мерки с цел да се гарантира, че
съответният оператор ще коригира несъответствието и ще предотврати повторната
поява на такова несъответствие. Когато вземат решение какви мерки да
предприемат, компетентните органи вземат предвид естеството на несъответствието
и данните за предишни периоди относно операторите във връзка с осигуряването на
съответствие. Тоест, Регламентът предоставя правна възможност за
административния орган, който оперативно самостоятелно може да прецени
приложението на мерките по чл. 138, §2 от Регламента, в случая няма данни да е
процедирано по този ред.
След като проверяваният
обект – павилион за плодове и зеленчуци „Витамина“, е вписан по реда и условията
на ЗХ като обект за търговия с храни с разрешени дейности – приготвяне на
сокове и топли напитки, то същият следва да отговаря на минималните изисквания
да функционира като такъв обект и да предоставя условия за продажба и
консумация на храни и безалкохолни напитки. Предписанието е дадено при липса на
законоустановените предпоставки за това, доколкото описаното „несъответствие“
не е надлежно доказано и ясно и разбираемо формулирано. Съставянето на акт от
категорията на процесния при съображения за нарушени неясни материалноправни
норми, различни от онези, регламентиращи обществените отношения, предмет на
защита по ЗУАВ и Регламента, представлява постановяване на административен акт
в несъответствие с целта на закона. При това положение и предвид всичко изложено,
съдът намира, че разрешението на административния въпрос в случая не е
съответно на целта, която преследва законът с постановяването на актове от този
вид, което по смисъла на чл. 146, т. 5 от АПК също е основание за отмяна на предписанието.
Извън изложените
съображения и независимо от тях, следва да се укаже на ответника, че в хода на
административното производство следва да е доказана липсата на съответствие,
което се изисква според хипотезиса на чл. 1, §2 от Регламента, според който
предмет на контрола е съответствието с правила на общностно или национално
равнище в областите, които са изчерпателно посочени в посочената точка, като
едната от тези области касае въпросите, свързани с храните и тяхната
безопасност, тяхната цялост и здравословност, на всички етапи на
производството, преработката и разпространението им. Следователно, посоченото
предписание следва да е функция от контрол за спазване от страна на съответен
оператор на обвързващо го правило (национално или общностно), което да урежда въпрос
по безопасността на храните на някой от етапите, посочени в разпоредбата на чл.
1, §2, буква „а“ от Регламента. В случай, че дружеството нарушава конкретни
законови разпоредби и допуска несъответствия на нормативно регламентирани
правила (вкл. чрез използването на дървените палети пред обекта), компетентните
органи следва ясно и недвусмислено, по безспорен начин да установят конкретните
относими факти, които следва да бъдат прецизно описани при спазване на
съответната форма и съдържание. Административният орган следва да
индивидуализира възприетото от него нарушение/несъответствие с посочване на
точна и конкретна правна норма. Накрая, органът следва да предприеме необходимите
действия по чл. 138, §2 от Регламента, вр. чл. 24, ал. 1 от ЗУАВ. Понастоящем нищо
от това не е сторено.
По тези съображения
оспореното предписани се явява незконосъобразно и подлежи на отмяна.
С оглед на изхода от
правния спор, своевременно направеното от жалбоподателя искане за разноски и на
основание чл. чл. 143, ал.
1 от АПК съдът следва да осъди ОДБХ гр. Велико Търново (юридическото
лице, в чиято структура се намира органът – ответник) да плати на жалбоподателя
такива. Сторените разноски за настоящото производство включват платена държавна
такса от 50 лева и платен хонорар за един адвокат в минималния за този вид дела
размер от 1 000 лева.
Предвид изложеното и
на основание чл. 172, ал. 2
от АПК, съдът
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на „Хелти зонаБГ“ ЕООД, гр. Горна
Оряховица, Предписание № 447/02.05.2023 г., издадено от инспектори при Областна
дирекция по безопасност на храните – Велико Търново.
ОСЪЖДА Областна
дирекция по безопасност на храните – Велико Търново да плати на „Хелти зонаБГ“
ЕООД, ЕИК ***, със седалище и адрес на управление гр. Горна Оряховица, ***, разноски
за настоящето производство в размер на 1 050 (хиляда и петдесет) лева.
РЕШЕНИЕТО подлежи на обжалване с касационна жалба
пред Върховния административен съд на Република България в 14-дневен срок от
съобщаването му на страните.
Решението ДА СЕ СЪОБЩИ на страните чрез изпращане
на преписи от него по реда на чл. 137 от АПК.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: