Решение по дело №1929/2023 на Административен съд - Варна

Производството е по реда на чл.45 ал.3 и 8 от ЗМСМА вр. чл.145 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба на Областния управител на област с административен център Варна против Решение № 59-952 от Протокол № 59 от извънредно заседание на Общински съвет – Суворово, проведено на 17.08.2023г., с което на основание чл.45, ал.9 вр. чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА, чл.8, ал.1 от ЗОС вр. чл.51, ал.3 от ЗКИР, Общински съвет – Суворово е изменил свое Решение № 58-945 от Протокол № 58 от 28.07.2023 г., като по т. 1 е дал съгласие да се извърши изменение на КККР на с. Л. в обхвата на ПИ с идентификатор ***, като от него се образуват три нови имота: ПИ с идентификатор ***с площ от 7001 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; ПИ с идентификатор ***– 811 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: за селскостопански път, горски, ведомствен път и ПИ с идентификатор ***– 17 128 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; по т. 2 е дал предварително съгласие за промяна на предназначението на ПИ с проектен идентификатор ***по КККР на с. Л., което важи за срок от 3 години, считано от влизане в сила на решението, и е възложил по т. 3 на кмета на Община Суворово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на решението.

Жалбоподателят твърди, че оспореното решение е прието при съществено нарушение на материалноправните разпоредби, тъй като промяната на начина на трайно ползване на имотите не почива на нито едно от основанията, визирани в чл. 25, ал. 3 от ЗСПЗЗ. Твърди, че Общински съвет – Суворово не е съобразил разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ, изр. второ, като счита, че в частта по т. 2 оспореното решение следва да е съобразно с изискванията на чл. 6, ал. 1 от ЗОС, тъй като промяната в предназначението на общинските мери и пасища е предпоставка за трансформация на вида общинска собственост, от общинска в частна. Твърди, че не са ангажирани доказателства в подкрепа на приложимите в чл. 25, ал. 3 от ЗСПЗЗ хипотези, както и че в решението не са посочени относимите правни основания по ЗСПЗЗ и ЗОС, както и не са изложени конкретни мотиви, налагащи приемането на това решение, поради което оспореният административен акт е издаден при липса на фактически и правни основания, което е нарушение на императивната разпоредба на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК. Моли оспореното решение да бъде отменено и за присъждане на юрисконсултско възнаграждение.

Ответната страна Общински съвет – Суворово, редовно призована, не се явява представител в с.з. и не изразява становище по жалбата.

След като разгледа оплакванията, изложени в жалбата, доказателствата по делото и становищата на страните, административният съд приема за установено от фактическа страна следното:

Обжалва се Решение № 59-952 от Протокол № 59 от извънредно заседание на Общински съвет – Суворово, проведено на 17.08.2023 г., с което, на основание чл.45, ал.9 вр. чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА, чл.8, ал.1 от ЗОС вр. чл.51, ал.3 от ЗКИР, Общински съвет – Суворово е изменил свое Решение № 58-945 от Протокол № 58 от 28.07.2023 г., като по т. 1 е дал съгласие да се извърши изменение на КККР на с. Л. в обхвата на ПИ с идентификатор ***, като от него се образуват три нови имота: ПИ с идентификатор ***с площ от 7001 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; ПИ с идентификатор ***– 811 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: за селскостопански път, горски, ведомствен път и ПИ с идентификатор ***– 17 128 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; по т. 2 е дал предварително съгласие за промяна на предназначението на ПИ с проектен идентификатор ***по КККР на с. Л., което важи за срок от 3 години, считано от влизане в сила на решението и е възложил по т. 3 на кмета на Община Суворово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на решението.

От уведомление вх. № 91-00-512/27.06.2023г., подадено от М. А. И. и К. К. Н. се установява, че са уведомили кмета на Община Суворово за инвестиционно намерение за изграждане 5 летни кухни – тип барбекю и 2 бунгала с леглова база 10 легла с туристическа цел, в част от парцел ***, находящ се в землището на с. Л., община Суворово.

От идеен проект на бунгала за отдих и летни кухни в с. Л. с вх. № 94-00-806/10.07.2023 година се установява, че бунгалата ще бъдат преместваеми обекти, с площ по 27 кв.м. всяко, поставени на бетонни стъпки и 5 бр. летни кухни с дървена конструкция и олекотен покрив по 18 кв.м. всяка, сглобени на бетонни стъпки. Установява се също, че бунгалата и бетонните стъпки ще бъдат разположени на разстояние около 20-30 метра от бреговата ивица на язовира в с. Л., в част от поземлен имот с идентификатор *** по КККР на с. Л., с площ 7 декара.

От докладна записка вх. № 08-00-151/18.07.2023г. на директора на Дирекция „Общинска собственост, местни данъци и такси“ се установява, че същият е предложил проект за решение на Общински съвет – Суворово, с което да бъде дадено съгласие по т. 1 – да се извърши изменение на КККР на с. Л. в обхвата на поземлен имот с идентификатор ***, като от него се образуват три нови поземлени имоти, както следва: ПИ с идентификатор ***с площ 7001 кв.м., трайно предназначение на територията: земеделска, с начин на трайно ползване: пасища, мери; ПИ с идентификатор ***с площ 811 кв.м., трайно предназначение: земеделска, начин на трайно ползване: пасища, мери; ПИ с идентификатор ***с площ 17 128 кв.м., трайно предназначение на територията: земеделска, с начин на трайно ползване: пасища, мери; по т. 2 – да се даде предварително съгласие за учредяване на срочно и възмездно право на строеж за изграждане на пет броя летни кухни и два броя бунгала с обща застроена площ 144 кв.м. върху ПИ ***по КККР на с. Л. с проектна площ 7001 кв.м. за срок от 20 години; по т. 3 – да се даде предварително съгласие за промяна на предназначението на ПИ 43222.7.160, като предварителното съгласие важи за срок от 3 години, считано от влизане в сила на решението; по т. 4 – да се даде предварително съгласие ПИ ***да бъде преобразуван в частна общинска собственост при изпълнение на предварителните изисквания на ЗСПЗЗ, ЗОЗЗ, ЗОС и всички нормативни актове; по т. 5 – промяната на предназначението на земята да се финансира от вносителите на инвестиционния проект; по т. 6 – да бъде възложено на кмета на Община Суворово да упълномощи вносителите на инвестиционния проект за провеждането на процедурите, предвидени по ЗУТ, ЗООС, ЗСПЗЗ, ЗОЗЗ, ЗЕ и всички други приложими закони и наредби; както и по т. 7 – да се възложи на кмета на Община Суворово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразното изпълнение на решението.

От протокол № 45 от 25.07.2023г. на Постоянна комисия „Общинска собственост, териториално развитие и благоустройство“ се установява, че комисията е разгледала докладната записка и с 5 гласа „ЗА“ е одобрила проекта на решение.

От протокол № 58 от 28.07.2023г. на Общински съвет – Суворово се установява, че по т. 19 съветът е взел решение № 58-945 с 10 гласа – „ЗА“, 0 – „ПРОТИВ“ и 0 – „ВЪЗДЪРЖАЛ СЕ“, като на основание чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, чл. 8, ал. 1 от ЗОС вр. чл. 51, ал. 3 от ЗКИР е дал съгласие да се извърши изменение на КККР на с. Л. в обхвата на ПИ с идентификатор ***, като от него се образуват три нови имота: ПИ с идентификатор ***с площ от 7001 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; ПИ с идентификатор ***- 811 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: за селскостопански път, горски, ведомствен път и ПИ с идентификатор ***– 17 128 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; по т. 2 е дал предварително съгласие за учредяване на срочно и възмездно право на строеж за изграждане на пет броя летни кухни и два броя бунгала с обща застроена площ 144 кв.м. върху ПИ ***по КККР на с. Л. с проектна площ 7001 кв.м. за срок от 20 години; по т. 3 е дал предварително съгласие за промяна на предназначението на ПИ с проектен идентификатор ***по КККР на с. Л., което важи за срок от 3 години, считано от влизане в сила на решението; по т. 4 е дал предварително съгласие ПИ ***да бъде преобразуван в частна общинска собственост при изпълнение на изискванията в ЗСПЗЗ, ЗОЗЗ, ЗОЗ; по т. 5 е приел промяната на предназначението на земята по реда на ЗОЗЗ да се финансира от М.И. и К.Н., и е възложил по т. 6 и т. 7 на кмета на Община Суворово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на решението.

От Заповед № РД-23-7706-99/04.08.2023г. на Областния управител на област с административен център Варна се установява, че същият е върнал Решение № 58-945 на Общински съвет – Суворово, в частта относно т. 2, 3, 4, 5, 6 от Протокол № 58 от 28.07.2023г., тъй като от приложените по преписката за приемане на решението документи не е възможно да се установи изпълнени ли са нормативните изисквания на чл. 25, ал. 3 от ЗСПЗЗ, както и спазена ли е разпоредбата на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и че не е установено, че не е налице недостиг на земи за нуждите на животновъдството. От заповедта се установява също, че Областният управител е счел, че от решението не става ясно лицата, на които се учредява право на строеж без търг или конкурс, попадат ли в обхвата на чл. 37, ал. 4 от ЗОС.

От докладна записка вх. № 08-01-26/16.08.2023 г. на Председателя на Общински съвет – Суворово се установява, че същият е приел, че са спазени нормативните изисквания за поддържане на резерв от постоянно затревени площи и не е налице недостиг за нуждите на животновъдството, както и е посочил, че след извършена проверка в Общинска служба „Земеделие“ – Суворово е установено, че имотът е изключен от специализирания слой „Постоянно затревени площи“. От докладната записка се установява също, че Председателят е приел, че е в интерес на общината решението да се измени, като е предложил следния проект за решение: на основание чл. 45, ал. 9 вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, чл. 8, ал. 1 от ЗОС вр. чл. 51, ал. 3 от ЗКИР - по т. 1 да се даде съгласие да се извърши изменение на КККР на с. Л. в обхвата на ПИ с идентификатор ***, като от него се образуват три нови имота: ПИ с идентификатор ***с площ от 7001 кв.м. - трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; ПИ с идентификатор ***- 811 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: за селскостопански път, горски, ведомствен път и ПИ с идентификатор ***– 17 128 кв.м. – трайно предназначение на територията: земеделска, начин на трайно ползване: пасище; по т. 2 да се даде предварително съгласие за промяна на предназначението на ПИ с проектен идентификатор ***по КККР на с. Л., което важи за срок от 3 години, считано от влизане в сила на решението и да се възложи по т. 3 на кмета на Община Суворово осъществяването на всички дейности, необходими за правилното и законосъобразно изпълнение на решението.

От протокол № 59 от 17.08.2023г. на Общински съвет – Суворово се установява, че по т. 1 е взел решение № 59-952 с 10 гласа – „ЗА“, 0 – „ПРОТИВ“ и 0 – „ВЪЗДЪРЖАЛ СЕ“, като е изменил свое Решение №58-945 от Протокол № 58 от 28.07.2023г. на основание чл. 45, ал. 9 вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, чл. 8, ал. 1 от ЗОС вр. чл. 51, ал. 3 от ЗКИР, като е възприел изцяло предложението за решение на Председателя на Общински съвет – Суворово.

От акт за публична държавна собственост №1901 от 28.05.2012 г. се установява, че на основание чл.3, ал.2, т.1 от ЗОС, пасище мера с площ 24,941 дка, находящо се в с. Л., м. „Церака“, имот № 007128 е актуван като публична държавна собственост, като в съставения АДС имотът е подробно описан и в графа забележка е посочено, че върху имота има следните ограничения: Електропровод 20 kV. На 10м от двете страни до крайните проводници или на 11м от оста на електропровода не могат да се строят сгради и съоръжения, и да се засажда високостеблена растителност.

Жалбата на областния управител на област с административен център Варна е подадена в срока по чл.45 ал.8 от ЗМСМА и е допустима за разглеждане.

Разгледана по същество, жалбата е основателна по следните съображения:

Оспореният акт е издаден от компетентен орган – Общински съвет – Суворово, при наличие на необходимия кворум, в писмена форма, поради което не страда от пороци, водещи до нищожност.

Решението обаче е прието при допуснато съществено процесуално нарушение по смисъла на чл. 59, ал. 2, т. 4 от АПК, тъй като същото не е мотивирано. При издаване на административен акт органът е длъжен да изясни фактическата обстановка и да установи всички факти и обстоятелства от значение за решаване на въпроса, предмет на производството. В оспореното решение е посочено единствено, че се издава на основание чл. 45, ал. 9 вр. чл. 21, ал. 1, т. 8 от ЗМСМА, чл. 8, ал. 1 от ЗОС, вр. чл. 51, ал. 3 от ЗКИР. Посочените норми се отнасят единствено до компетентността на общинския съвет. В настоящия случай липсват както фактически, така и правни основания, които да позволят да се определи дали са били налице материалноправните предпоставки за издаване на акта и дали са спазени административнопроизводствените правила. Не са изложени каквито и да е фактически основания за издаване на решението. Такива не се съдържат и в докладната записка на Председателя на Общински съвет – Суворово, поради което не може да се извлече волята на административния орган и да се извърши проверка за наличието на установените в нормативния акт предпоставки за приемането на оспореното решение. В протокола от проведеното заседание, на което е прието процесното решение, е посочена единствено докладна записка с вх. № 08-01-26/16.08.2023г. на председателя на общинския съвет относно връщането на Решение № 58-945 по Протокол №58 от 28.07.2023 г. В тази докладна записка обаче е посочено, че опасенията на областния управител са неоснователни, тъй като са спазени нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи и не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството, без към същата да са приложени каквито и да е доказателства в подкрепа на твърденията. Действително, съгласно ТР № 16 от 31.03.1975 г. на ОСГК, няма пречка мотивите да се съдържат в отделен документ, предхождащ постановяването на акта, но в случая такъв документ липсва. Нито в приложения по преписката Протокол № 45/25.07.2023г. на ПК „Общинска собственост“, нито в докладната записка на Директора на дирекция „Общинска собственост, местни данъци и такси“, са изложени конкретни фактически основания за издаването на оспореното решение.

Липсата на мотиви в оспорения административен акт препятства извършването на съдебен контрол за законосъобразност на съответствието на фактическите установявания с приложимите правни норми и представлява съществено нарушение на закона, което прави акта незаконосъобразен и само по себе си е основание за неговата отмяна.

Освен горепосоченото съдът констатира, че оспореното решение е издадено при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила и в нарушение на материалния закон.

По безспорен и категоричен начин по делото е установено, че имотът, предмет на оспореното решение, е публична общинска собственост, с трайно предназначение на територията: земеделска, с начин на трайно ползване – пасище.

Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 1 от ЗСПЗЗ земеделската земя, която не принадлежи на граждани, юридически лица или държавата, е общинска собственост. Собствеността на общините върху мерите и пасищата е публична и може да се обявява за частна общинска собственост при промяна на предназначението на мерите и пасищата по реда на Закона за общинската собственост.

Съгласно разпоредбата на чл. 25, ал. 3 от ЗСПЗЗ промяна на предназначението на мерите и пасищата по ал. 1 се допуска по изключение за: 1. изграждане на обекти на техническата инфраструктура по смисъла на Закона за устройство на територията; 2. инвестиционни проекти, получили сертификат за инвестиции клас А или клас Б или за приоритетен инвестиционен проект по Закона за насърчаване на инвестициите, когато това е заявено при сертифицирането на проекта; 3. създаване на нови или разширяване строителните граници на съществуващи урбанизирани територии /населени места и селищни образувания/, както и създаване или разширяване границите на отделни урегулирани поземлени имоти извън тях; 4. инвестиционни проекти, свързани със социално-икономическото развитие на общината. 5. други случаи, определени в закон.

Съгласно ал. 4 от посочената разпоредба, в случаите по ал. 3 върху мерите и пасищата могат да се учредяват ограничени вещни права и сервитути.

Съгласно ал. 5 на чл. 25 от ЗСПЗЗ общинският съвет приема решение за изразяване на предварително съгласие за промяна на предназначението по ал. 3 и за учредяване на правата по ал. 4 с мнозинство две трети от общия брой на общинските съветници при спазване на специалните закони и на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. С решението си общинският съвет определя и срока на валидност на предварителното съгласие.

Настоящият случай е именно такъв, като видно от данните по приложената административна преписка, включително докладната записка на директора на Дирекция „Общинска собственост, местни данъци и такси“, както и първоначалното Решение № 58-945 по Протокол № 58 от 28.07.2023г., целеният от общинския съвет резултат е да бъде дадено предварителното му съгласие за промяна предназначението и учредяване на ограничени вещни права именно по отношение на такъв вид имот – публична общинска собственост с НТП „пасище“, какъвто е процесният имот. За да бъде прието решение от този вид, то следва да отговаря кумулативно на изискванията, регламентирани в чл. 25, ал. 5 до ал. 9 от ЗСПЗЗ. Съобразно разпоредбата на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ условие за приемане на решение за изразяване на предварително съгласие за промяна предназначението на мерите и пасищата и учредяване на ограничени вещни права върху тях, е спазване на специалните закони и на нормативите за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, както и при условие, че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Въпреки изрично разпределената доказателствена тежест с Определение № 2641/28.09.2023г., от страна на ответника по делото не са представени доказателства, че действително са спазени нормативите за поддържането на резерв от постоянно затревени площи, както и че не е налице недостиг от земи за нуждите на животновъдството. Такива твърдения се съдържат единствено в докладната записка на Председателя на Общински съвет – Суворово, но доказателства в тази връзка не са приложени по административната преписка. Решението на общинския съвет е взето в противоречие с изискването на чл. 25, ал. 5 от ЗСПЗЗ. Макар законът да не установява изрична забрана за промяна на предназначението на имоти публична общинска собственост и за учредяване на ограничени вещни права върху тях, приетото решение на общинския съвет ще е законосъобразно само ако са спазени специалните закони и нормативи за поддържане на резерв от постоянно затревени площи и не съществува недостиг от земи за нуждите на животновъдството. В случая Общински съвет – Суворово не само не е изложил мотиви относно наличието или липсата на недостиг от земи за нуждите на животновъдството, както и спазени ли са изискванията на специалните закони и нормативи за поддържане на резерв от постоянно затревени площи, но не е събрал и категорични доказателства преди приемане на решението си за изпълнението на изискванията на чл. 25, ал. 5 на ЗСПЗЗ, което обосновава извод, че оспореното решение е взето в нарушение на административнопроизводствените правила и в противоречие с разпоредбите на материалния закон.

Съдът счита, че в настоящият случай не е спазена и целта на закона, която е да ограничи хипотезите, в които се допуска промяна на характера на общинската собственост, за да се запази тя за задоволяване на нуждите на населението.

С оглед гореизложеното, съдът намира, че обжалваният акт е незаконосъобразен и следва да бъде отменен.

При този изход на спора и предвид направеното искане съдът намира, че ответната страна следва да бъде осъдена да заплати на жалбоподателя юрисконсултско възнаграждение в размер на 100 лева, определено съгласно чл.37, ал.1 ЗПП и чл. 24 от Наредбата за заплащането на правната помощ.

Водим от гореизложеното и на основание чл.172 ал.2 от АПК, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ Решение № 59-952 от Протокол № 59 от извънредно заседание на Общински съвет – Суворово, проведено на 17.08.2023г.

ОСЪЖДА Общински съвет – Суворово да заплати на Областна администрация Варна сумата от 100 /сто/ лева, представляваща юрисконсултско възнаграждение.

Решението подлежи на обжалване пред ВАС в 14-дневен срок от съобщението на страните.

Съдия: