РЕПУБЛИКА
БЪЛГАРИЯ
Административен съд Пловдив
Р Е Ш Е Н И Е
№ 632
Гр. Пловдив, 21 март 2019 год.
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД ПЛОВДИВ, I отд., XІV състав, в публично съдебно
заседание на тридесети януари две хиляди и деветнадесета година в
състав:
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: ВЕЛИЧКА ГЕОРГИЕВА
при
секретаря Марина Чиракова, като разгледа докладваното от съдия Г. адм.
дело № 2540 по описа за 2018 год. и, за да
се произнесе взе предвид следното:
Производството е по реда на чл. 145 – 178 от
Административно -процесуалниякодекс ( АПК),
във връзка с чл. 124, ал.
1 от Закона за
държавния служител (ЗДСл).
Образувано е по подадена жалба от Н.Г.Г., с ЕГН ***********, съдебен адрес: ***, срещу заповед № 2-1978/18.07.2018
г. на изпълнителния директор на Националната агенция за приходи - гр. София, с
която е прекратено служебното правоотношение на основание чл. 106, ал. 1, т. 2
от Закона за държавния служител, поради "съкращаване на длъжността". В
жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на атакуваната заповед, като издадена при съществени
нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби
и несъответствие с целта на закона. Твърди се, че в обжалваната заповед
погрешно е посочена датата на връчване
на предизвестие № П-76 от 03.05.2018 г., като се твърди, че същото е връчено на
28.06.2018 г.
На следващо
място се сочи, че поради влошено здравословно
състояние жалбоподателката не е получила заповед с изх. № 19-00-67 от
19.04.2018 г. на изпълнителния директор на НАП относно вътрешно-административни
и организационни промени в структурата на НАП. В тази връзка се сочи, че във
връзка със структурните промени на НАП не е утвърдена „Процедура за съкращаване
на длъжности, заети по служебно правоотношение.
Твърди се още, че обжалваната заповед е издадена при
съществени нарушения на административно-процесуалните правила и в противоречие
с целта на закона, тъй като липсват данни за обнародване в ДВ на ПМС за приет
нов Устройствен правилник на НАП, променящ общия брой на длъжностите и начина
на тяхното разпределение по дирекции и отдели.
Жалбоподателката
счита, че е нарушен принципа на съразмерност, установен в чл. 6, ал.2, АПК, тъй като според същата„..оптимизирането на работата с намаляване на общата
численост е следвало да се предприеме с премахване на щатни бройки, които са
вакантни…“Иска се отмяна на заповедта. Претендират се разноски. В приложена по
делото писмена защита са изложени подробни доводи.
Ответникът – изпълнителен директор на НАП София - чрез
процесуалния си представител, оспорва жалбата и поддържа становище за нейната
неоснователност. Излага подробни съображения по същество на спора в писмени
бележки.
Оспорената заповед е връчена на жалбоподателката на 30.07.2018г.
(видно от самата заповед). Жалбата срещу заповедта е подадена чрез
административния орган и е с дата 09.08.2018г., т.е. подадена е в предвидения
от закона срок. Жалбата е подадена от надлежна страна и при наличие на правен
интерес, поради което е процесуално допустима.
Същата следва да бъде разгледана по същество.
Съдът, като
взе предвид представените по делото доказателства и становищата на страните,
приема за установено следното от фактическа страна:
По
делото няма спор, че към момента на
издаване на обжалваната заповед Н.Г.Г. е заемала
длъжността "инспектор по приходите" в ТД на НАП Пловдив, дирекция
"Контрол", отдел "Оперативни проверки". В тази връзка по
делото е приложена заповед № 16146 от 18.05.2009 г. за назначаване на Н.Г.Г. на длъжността „инспектор по приходите“ в ТД на НАП
Пловдив, дирекция „Контрол“, отдел „Контрол“, сектор „Ревизии и проверки“.(л.92).
Със
заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018г. (лист 185) изпълнителният директор на НАП е утвърдил длъжностни разписания на ТД
на НАП Бургас, ТД на НАП Варна, ТД на НАП Велико Търново, ТД на НАП Пловдив и ТД
на НАП София, считано от 01.05.2018г. Като основание за издаване на цитираната
заповед е посочено чл. 10, ал.1, т.1 и т.8 от ЗНАП.
Във
връзка с така утвърденото ново длъжностно разписание, с предизвестие № П-76 от 03.05.2018г. на изпълнителния
директор на НАП, жалбоподателката Н.Г. е уведомена,
че считано от 01.05.2018 г. е утвърдено ново длъжностно разписание на ТД на НАП
Пловдив, като със същото са съкратени 73 щатни бройки от длъжностите началник
на отдел, главен инспектор по приходите, старши инспектор по приходите, инспектор
по приходите в отдел „Оперативни проверки“, дирекция „Контрол“ при ТД на НАП Пловдив,
като на Г. е отправено едномесечно предизвестие за прекратяване на служебното й
правоотношение с НАП, на осн. чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния
служител. Предизвестието е връчено лично на Г. на 28.06.2018 г., надлежно
отбелязано върху него.
С
оспорената заповед № 2-1978 от 18.07.2018, изпълнителният директор на
Националната агенция за приходи е прекратил служебното правоотношение на
жалбоподателката, считано от 28.07.2018 г., на основание чл. 106, ал.1, т.2 от
Закона за държавния служител, като причина за прекратяване на служебното
правоотношение е посочено съкращаване на длъжността.
От
ответника с молба с вх. № 04-01-1455 от 11.10.2018 г.(л.164 и сл.) по делото е
представено служебното досието на Н.Г. с документи по опис (л.226), в това
число заповед за назначаване, допълнителни споразумения за изменение на
трудовото правоотношение, длъжностни характеристики, служебна книжка, трудова
книжка, болнични листове, служебни бележки: длъжностно разписание на ТД на НАП
Пловдив в сила от 01.01.2018г. (лист 197 и сл.) и длъжностно разписание на ТД
на НАП Пловдив в сила от 01.05.2018г. (лист 185 и сл.) от чието съдържание се
установява, че в Дирекция "Контрол" към ТД на НАП Пловдив, целият
Отдел "Оперативни проверки", обслужващ територията на цялата
дирекция, се закрива. Общата численост на служителите в Дирекция
"Контрол" от 644, след 01.05.2018 г. става 591, като от длъжностното
разписание са отпаднали всички служители от отдел "Оперативни
проверки". Представени са също Решение № РМФ-67 от 22.04.2015 г. за
одобряване на организационно-управленската структура на ЦУ на НАП и Устройствен
правилник на НАП; (л.165); функционална характеристика на дирекция „Контрол“ в ТД
на НАП (л. 210); Заповед № ЗЦУ- 198 от 18.02.2014 г. за утвърждаване на
функционални характеристики на Дирекция „Контрол“ в ЦУ на НАП; функционална характеристика на
дирекция „Фискален контрол“ в ЦУ на НАП (л. 210); функционална характеристика на
дирекция „ Контрол“ в НАП (л. 218);
Заповед № ЗЦУ-534 от 15.04.2014 г. за утвърждаване на функционална
характеристика на дирекции „Събиране“, „Контрол“, „Фискален контрол“ и
„Държавни вземания“ в ЦУ на НАП.
По
делото е представена обява за конкурентен подбор за набиране на кандидатури за
заемане на 1 щатна бройка от длъжността „началник на сектор“, в дирекция
„Контрол“, отдел „Проверки, сектор „Проверки“, с място на работа в гр. Пловдив
(л.22).
В
хода на съдебното производство от страна на жалбоподателката с молба с вх. №
20838 от 06.11.2018 г. (л. 543 и сл.) и молба с вх. № 22961 от 10.12.2018 г.
(л.557 и сл.) са представени доказателства по опис.
От процесуалния представител на
ответния административен орган с молба с вх. № 20561 от 07.11.2018 г. е
представено решение № РМФ-21 от 23.03.2018 г.
за одобряване на организационно-управленска структура на ЦУ на НАП със
схеми на структурата на ЦУ на НАП и ТД на НАП до ниво дирекции (л. 547),
споразумение № 95/03.11.2009г. между НАП и синдикалните организации на
държавните служители в НАП (л.608 и сл.); длъжностно разписание на ЦУ на НАП
считано от 01.02.2018г. и от 10.04.2018г.; устройствения правилник на НАП (лист
591и сл.);Заповед № РД-09-646 от 16.04.2018 г.(л.596), заповед № ЗЦУ –
1204/25.11.2009г. , ведно с утвърдената с нея процедура за извършване на
съкращаване на щата на НАП на служители по трудови правоотношения (лист 598 и
сл.); заповед № ЗЦУ-977 от 18.07.2018 г. (л.616)
Съдът
следва да отбележи, че съгласно постановление № 309/20.12.2017 г. на
Министерски съвет за одобряване на допълнителни разходи/трансфери/ за 2017 г.,
обн. ДВ бр. 102 от 22.12.2017 г., § 2 от ЗР в сила от 01.01.2018 г. е записано,
че съгласно т. 11 от приложение № 2 към чл. 4, ал. 3 от постановление № 215 на
от 1999 г. за приемане Устройствен правилник на Министерството на финансите и
преобразуване и закриване на административни структури към Министъра на
финансите, числото "7686" се заменя с "7886", касаещо
общата численост на персонала в НАП.
При така
установената фактическа обстановка Административен съд Пловдив направи следните
правни изводи:
Съгласно чл. 168, ал.
1, вр. чл. 146
от АПК,
съдът преценява законосъобразността на оспорената заповед като преценява дали е
издадена от компетентен орган и в съответната форма, спазени ли са
процесуалните и материалноправните разпоредби по издаването й, както и
съответствието й с целта на закона.
Настоящия съдебен състав счита, че оспореният
административен акт е постановен от материално компетентен орган, в изискуемата
от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила и съдържа необходимите реквизити по чл.108, ал.1 от ЗДСл.
Kaто фактическо основание е посочено "съкращаване на длъжността", а
като правно основание - чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. Следователно тя е и мотивирана
съгласно изискванията за форма по чл. 59, ал.2, т. 4 от АПК. Последователна е
съдебната практика, развиваща съображения, че
фактическото основание се съдържа в цитираното правно основание чл. 106, ал. 1,
т. 2 от ЗДСл "съкращаване на длъжността".
Относно наведените в жалбата възражения за
нарушени процесуални правила, следва да се посочи, че такива не бяха установени
в хода на съдебното производство – предвид правното основание за прекратяване
на служебното правоотношение, на оспорващата е връчено едномесечно
предизвестие, спазен е и срокът на последното при издаване на заповедта.
Съгласно
чл. 106, ал.1, т.2 от ЗДСл органът по назначаване може да прекрати служебното
правоотношение с едномесечно предизвестие при съкращаване на длъжността.
Премахването или намаляването на предвидените в длъжностното разписание щатни
бройки (в конкретния случай на цял отдел “Оперативни проверки“ в дирекция
„Контрол“ в ТД на НАП Пловдив), представлява съкращаване на длъжността като
основание за прекратяване на служебното правоотношение. Но за да се осъществи прекратяване на служебното
правоотношение на основание чл.106, ал.1, т.2 от ЗДСл, следва да е налице
съкращаване на длъжността, за което възникване да е настъпило фактическо
премахване на съответната длъжност като нормативно определена позиция в щатното
(длъжностното) разписание, което премахване да е обусловено от действително
преустановяване на изпълняваната по тази длъжност служебна дейност, изразяваща
се в система от функции, задължения и изисквания, с оглед легалната дефиниция
на понятието "длъжност в администрацията", установено в чл. 2, ал. 1
от Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията (в
сила от 01 юли 2012 г.). Длъжността в администрацията се характеризира като
нормативно определена позиция, изразяваща се в система от функции, задължения и
изисквания, утвърдени в длъжностната характеристика на служителя. От изложеното
следва, че за да е налице съкращаване на длъжност по смисъла на чл.106, ал.1,
т.2 от ЗДСл, е необходимо кумулативното наличие на две предпоставки -
длъжността вече да не фигурира като нормативно определена позиция в
длъжностното разписание на съответната държавна администрация, а също така и
като система от функции, задължения и изисквания, утвърдени в длъжностната
характеристика. За пълнота съдът следва да отбележи, че в хипотезата на чл.
106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл при съкращаване на длъжности и свързаните с тях
структурни промени, се цели оптимизиране на администрацията, което може да се
изрази в намаляване на числения състав изобщо или намаляването му в едни звена
и увеличаването му в други, премахването на отделни длъжности и разкриване на
нови с качествено нови функции. В рамките на оперативната самостоятелност на
органа по назначаването е да съкращава, респективно да разкрива отдели и/или
сектори в нормативно определената структура и численост на персонала.
В разглеждания казус предмет на спора е дали е налице реално
съкращаване на длъжността, заемана от Н.Г. – инспектор по приходите в ТД на НАП Пловдив, дирекция
"Контрол", отдел "Оперативни проверки".
Видно
от т. V на
приложената по делото на лист 114 длъжностна характеристика за длъжността
инспектор по приходите в Отдел "Оперативни проверки" в Дирекция
"Контрол" на ТД на НАП, служителят има следните преки задължения: 1.
извършва оперативни проверки, съгласно утвърдените процедури и инструкции, съобразно
данъчното законодателство; 2. изпълнява насоките и указанията, дадени му от
ръководителят екип за конкретните оперативни действия; 3. извършва
предварителен преглед и анализ на наличната информация за задълженото лице; 4.
извършва посещения на място в офиси, търговски и производствени помещения,
складове и други, свързани с осъществяването на стопанска дейност на
задължените лица; 5. в зависимост от вида на проверката и проверявания обект,
при извършване на контролните функции прилага утвърдените процедури и
инструкции за функция "Контрол"; 6. изисква от проверяваното лице
документи и писмени обяснения; 7. изисква доказателствени средства от външни
органи и източници; 8. извършва преценка на всички доказателства и
доказателствени средства, събрани в хода на проверката; 9. При определени
обстоятелства прави предложения до отдел "Селекция" за селектиране на
задължените лица за извършване на проверка или ревизия; 10. при необходимост
извършва действия по обезпечаване на доказателствата; 11. съставя актове за административни
нарушения; 12. при необходимост изготвя искане за възлагане на експертиза; 13.
изготвя съответния протокол, с който приключва проверката и го предоставя на
проверяваното лице по реда на ДОПК; 14. връчва всички други документи, свързани
с извършваната конкретна проверка, по реда на ДОПК; 15. при необходимост
извършва съвместни оперативни проверки и наблюдения с представители на други
контролни органи; 16. изпълнява и други задължения възложени от прекия
ръководител; 17. При необходимост изпълнява трудовите си задължения и след
изтичане на редовно работно време.
Относно
възражението на жалбоподателката, че в заповедта неправилно е посочен № на
предизвестието, съответно № П-76/03.05.2018 г., то същото възражения е
неоснователно, тъй като не е посочена датата на връчване на предизвестието, а
само номера на същото. Както изрично е отбелязано в заповедта предизвестието е
връчено на 28.06.2018 г., а служебното правоотношение е прекратено считано от
28.07.2018 г.
Противно
на твърдяното от жалбоподателката, оспорената заповед е издадена в предвидената
от закона писмена форма и съдържа всички реквизити, визирани в чл. 108, ал. 1
от ЗДСл, включително фактически и правни основания за издаването й. Посочени са
дължимите обезщетения и придобитият ранг на държавна служба. Неоснователно е
оплакването в жалбата във връзка с липсата на мотиви в заповедта. Посочените в
заповедта фактическо и правно основания /чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл –
"съкращаване на длъжността"/ са достатъчни оспорващият да разбере юридическите
факти, от които органът черпи упражненото от него публично субективно право.
Освен това предизвестието, което се явява част от административната преписка
във връзка с издаване на оспорената заповед, съдържа конкретните основания, с
които органът по назначаването обуславя решението си да прекрати служебното
правоотношение с оспорващия – съкращаването на 73 щатни бройки от длъжностите
началник отдел, гл. инспектор по приходите, старши инспектор по приходите,
инспектор по приходите в отдел "Оперативни проверки", дирекция
"Контрол" в ТД на НАП Пловдив. Съгласно ТР № 16 от 31.03.1975 г. на
ОСГК на ВС, мотивите за издаване на административен акт, могат да се изложат и
отделно от административния акт.
В
конкретния случай съкращаването на длъжността, заемана от жалбоподателката, е
следствие от Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г. на Изпълнителния директор на НАП,
с която са утвърдени новите длъжностни разписания на всички ТД на НАП, считано
от 01.05.2018 г., съгласно които са премахнати всички бройки от отдел
"Оперативни проверки", дирекция "Контрол" в ТД на НАП Пловдив.
Това е изцяло в съответствие с правомощията на Изпълнителния директор на НАП в
качеството му на орган по назначаването да утвърждава длъжностното разписание и
да определя числеността на централното управление и териториалните дирекции в
рамките на общата численост на агенцията, в т. ч. да внася промени в
административната структура на централно и регионално ниво /арг. от чл. 13, ал.
1 от ЗНАП, във връзка с чл. 2, ал. 3 от ЗДСл и чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП/,
като в ЗНАП липсва изискване премахването на всички бройки от определено звено
в структурата на ТД да е обусловено от решение на УС на НАП по чл. 5, ал. 5, т.
6 от ЗНАП – за закриване на съответното звено.
Не би било излишно да се посочи, че
съгласно установената съдебна практика на ВАС, актът, с който се утвърждава
длъжностно разписание не представлява административен акт (в случая № ЗЦУ –
560/23.04.2018г.), подлежащ на съдебен контрол за законосъобразност. С този акт
не създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи
или законни интереси на отделни граждани или организации, а се определя
организационната структура на администрацията. Действително на практика
организационната структура на администрацията е възможно да оказва влияние
върху положението на държавните служители в тази администрация, но това влияние
не е пряко и непосредствено доколкото техните права и задължения се пораждат от
съответните индивидуални актове на органа по назначаване.
Видно от представените по делото длъжностни
разписания., считано от 01.05.2018 г. в ТД на НАП Пловдив са премахнати всички 73
бр. длъжности от отдел "Оперативни проверки", както и е премахнат
целият отдел "Оперативни проверки" в дирекция "Контрол", в
който отдел жалбоподателката е осъществявал служебните си функции, като със
Заповед № ЗЦУ-560/23.04.2018 г., на основание чл. 10, ал. 1, т. 8 от ЗНАП,
Изпълнителният директор на НАП е утвърдил нови длъжностни разписания на всички
ТД, считано от 01.05.2018 год.
Премахването на всички длъжности от отдел
"Оперативни проверки" в дирекция "Контрол" при ТД на НАП Пловдив,
което като резултат води до неговото закриване, обосновава извод за наличие на
основание за прекратяване на служебното правоотношение по чл. 106, ал. 1, т. 2
от ЗДСл.
В тази връзка следва да се съобрази, че
съгласно разпоредбата на чл. 11, ал. 3 от ЗДСл в акта за назначаване могат да
се определят мястото и характера на работата, както и допълнителни условия,
свързани със спецификата на длъжността. В случая, в заповедта за назначаване на
жалбоподателката, мястото на работа е посочено – ТД на НАП Пловдив, а
конкретното работно място е определено в Дирекция "Контрол", отдел
"Оперативни проверки". В съдебната практика безпротиворечиво се
приема, че когато мястото на изпълнение на длъжността е станало задължителен
елемент от нея, закриването на структурното звено, заедно с всички длъжности,
съществували в него, представлява съкращаване по смисъла на чл. 106, ал. 1, т.
2 от ЗДСл. В този смисъл са решения на ВАС по адм. дела: № 16310/2013 г., №
16309/2013 г., № 4557/2013 г., № 16306/2013 г., № 1166/2017 г.
С оглед изложеното административният орган
правилно е приложил чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл за прекратяване на служебното
правоотношение с жалбоподателката, поради съкращаване на заеманата от нея
длъжност и поради това оспорената заповед се явява издадена в съответствие с
материалния закон.
За разлика от Кодекса на труда, в ЗДСл няма
отделна хипотеза за прекратяване на служебно правоотношение при закриване на
част от администрация. Затова при закриване на структурно звено от
администрацията на агенция е налице основанието по чл. 106, ал. 1, т. 2 от
ЗДСл, като органът по назначаването няма вменено от закона задължение за
извършване на подбор. Забраната на чл. 87а от ЗДСл да не се прекратява служебно
правоотношение при преобразуване на администрацията, при преминаване на дейност
от една администрация в друга, както и при преминаване на дейност от закрита
администрация в друга, има отношение единствено към основанието по чл. 106, ал.
1, т. 1 от ЗДСл, но не и към това по т. 2, какъвто е настоящият случай. При
вътрешното преструктуриране чрез откриване и закриване на структурни звена,
увеличаване и намаляване на щатни бройки, разпоредбата на чл. 87а от ЗДСл не
намира приложение. В този смисъл са решения на ВАС по адм. дела: № 205/2017 г.
и № 1226/2017 година.
Не намира приложение в хипотезата на чл. 106,
ал. 1, т. 2 и разпоредбата на чл. 82, ал. 1 от ЗДСл, регламентираща форма на
изменение на служебното правоотношение, чрез преназначаване на държавните
служители в друга длъжност в същата администрация – / Решение на ВАС № 7854 от
14.06.2010 г., постановено по адм. д. № 92ЗЗ/2009 година/.
Тезата на жалбоподателката, че съкращение на
длъжности реално не е имало, не кореспондира със събраните по делото
доказателства. Закриването на всички отдели "Оперативни проверки" към
дирекция "Контрол" в съответните ТД на НАП, в т. ч. и на ТД на НАП Пловдив,
означава, че тези отдели престават да съществуват, а оттам и длъжността,
заемана от жалбоподателката. Обстоятелството, че изпълняваната по тази длъжност
служебна дейност е преминала към друго звено на администрацията на НАП, която я
изпълнява наред с друга служебна дейност, не променя факта, че длъжността на
жалбоподателката е реално съкратена /вж. Решение на ВАС № 8847/28.06.2018 г. по
адм. дело № 6205/2017 година/. Това е така защото липсва идентичност между
функциите на служителите в отдел "Оперативни проверки" с тези в отдел
"Проверки" към дирекция "Контрол" в ТД на НАП Пловдив,
както и с тези в дирекция "Оперативни дейности" към ГД "Фискален
контрол" при ЦУ на НАП.
Съгласно чл. 7, ал. 4 от ЗНАП, служителите,
заемащи длъжност "главен инспектор по приходите", "старши
инспектор по приходите" и "инспектор по приходите", са органи по
приходите. Правомощията на органите по приходите са разписани в чл. 12, ал. 1
от ДОПК, съгласно който при осъществяване на контрол по спазване на данъчното и
осигурителното законодателство, в преките задължения на органа по приходите
/видно от длъжностните характеристики/ е да извършва посещения на място в
офиси, търговски и производствени помещения и други обекти на проверяваното
лице; проверява счетоводната и търговска документацията; изисква представяне на
документи и писмени обяснения; събира доказателства и извършва преценка на
всички доказателства и доказателствени средства, събрани в хода на проверката;
извършва действия за обезпечаване на доказателства при необходимост; предоставя
или връчва документите по реда на ДОПК; съставя и връчва АУАН и изготвя проект
на наказателно постановление, което не обосновава идентичност на длъжностите.
Така разписаните в цитираната разпоредба
правомощия са общи за всички органи по приходите, като се налага разграничение
между отделните длъжности с оглед разликата в техните функционалните
характеристики и административното звено, където работят. Разграниченията между
отделните органи по приходите е с оглед позиционирането на длъжността
/"главен инспектор по приходите", "старши инспектор по
приходите" и "инспектор по приходите"/ в структурата
/отдел-дирекция/ на териториално/централно ниво, като в зависимост от това
позициониране, приходните органи осъществяват данъчно-осигурителен контрол по
спазване нормите на различни нормативни актове. Наименованието на длъжностите
също не обосновава идентичност на същите.
По силата на чл. 2, ал. 1 от Наредбата за
прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията, за да се приеме,
че длъжността продължава да съществува, е необходимо тя да съществува със същия
обем /система/ от функции, задължения и изисквания. Органът по приходите,
оправомощен да извършва фискален контрол върху движението на стоки с висок
фискален риск, освен посочените по-горе правомощията по ал. 1 има и специфично
предвидените в чл. 12, ал. 2 от ДОПК правомощия: да спира транспортни средства
на фискални контролни пунктове; да изисква и извършва проверка на документите,
придружаващи стоката; да извършва проверка и оглед на превозваната стока в
транспортното средство и на мястото на получаването/разтоварването й и други.
Разликата в осъществяваните функции на
съкратената длъжност, заемана от жалбоподателката, с тези, изпълнявани от
органите по приходите от отдел "Оперативни дейности" към Главна
дирекция "Фискален контрол" при ЦУ на НАП, се установява и от сравнението на функционалната характеристика
на дирекция "Контрол" при ТД на НАП Пловдив/л. 210 и сл./, утвърдена
със Заповед на изпълнителния директор на НАП № ЗЦУ-198/18.02.2014 г. с
Функционална характеристика на Дирекция "Фискален контрол" в ЦУ на
НАП /л. 216/, утвърдена със Заповед № ЗЦУ – 534/15.04.2014 година. /л. 44/.
Видно от длъжностната характеристика на
органите по приходите в отдел "Оперативни проверки" към дирекция
"Контрол" /ТД на НАП/ основната цел на длъжността е осъществяване на
контрол по прилагане на данъчно-осигурителното законодателство, чрез извършване
на оперативни проверки на задължени лица, а съгласно длъжностната
характеристика на органите по приходите в отдел "Оперативни дейности"
към Главна дирекция "Фискален контрол" /ЦУ на НАП/ основната цел на
длъжността е осъществяване на контрол по прилагане на данъчното
законодателство, чрез извършване на фискални проверки на задължени лица,
свързани със стоки с висок фискален риск.
В длъжностната характеристика на органите по
приходите в отдел "Оперативни дейности" към Главна дирекция
"Фискален контрол" /ЦУ на НАП/ са налице множество преки задължения,
които не са част от длъжностната характеристика на органите по приходите в
отдел "Оперативни проверки" към дирекция "Контрол" /ТД на
НАП/, и които съществено отличават длъжността "инспектор по
приходите" в отдел "Оперативни дейности" към Главна дирекция
"Фискален контрол" при ЦУ на НАП като система от функции, задължения
и изисквания.
Дейността по извършване на фискален контрол е
регламентирана в Глава петнадесета "а" Фискален контрол върху
движението на стоки с висок фискален риск (нова - ДВ, бр. 109 от 2013 г., в
сила от 01.01.2014 г.) от ДОПК.
Видно от горепосоченото, органите по
приходите в отдел "Оперативни дейности" към Главна дирекция
"Фискален контрол" при ЦУ на НАП осъществяват по-широки и различни по
обем и съдържание функции, свързани с извършване на фискален контрол чрез
спиране на транспортни средства на територията на страната, т. е. длъжността
включва правомощия и задължения, които никога не са изпълнявани от жалбоподателката
като "инспектор по приходите" в закрития отдел "Оперативни
проверки" към дирекция "Контрол" при ТД на НАП Пловдив.
На следващо място следва да бъде отбелязано,
че съобразно ДОПК, правомощията на органите по приходите извършващи фискален
контрол се осъществяват на територията на цялата страна независимо от
компетентността по чл. 8 от ДОПК /арг. от чл. 12, ал. 6 от ДОПК/, за разлика от
тези на органите по приходите от закрития отдел "Оперативни проверки"
към Дирекция "Контрол" при ТД на НАП Пловдив, които се осъществяват
единствено на територията на посочената териториална дирекция на приходната
агенция.
В разглеждания казус, доколкото основните
компетентности на органите по приходите са регламентирани в самия закон /арг.
от чл. 12, ал. 1 от ДОПК, във връзка с чл. 7, ал. 4 от ЗНАП/, а разписаните в
длъжностните характеристики задължения на инспекторите по приходите
представляват функционално конкретизиране на задължения в рамките на нормативно
очертаните правомощия, се налага извод, че структурните промени, водещи до
закриване на длъжности и структурни единици в администрацията на НАП, както са
очертани в чл. 6 от ЗНАП, и следващото от това преминаване на дейност в
съществуващите структури на администрацията на агенцията, която да я
осъществява наред с други компетентности, възложени по закон, е предоставено на
дискреционната власт на органа по назначаването – Изпълнителния директор на
НАП.
Действително, съгласно чл. 21, ал. 2 от ЗДСл задълженията
на държавния служител се определят с неговата длъжностна характеристика и в
случая задълженията за извършване на оперативни проверки на търговски обекти са
включени в длъжностната характеристика на инспекторите, на които е възложен и
фискалния контрол. Следва обаче изрично да се посочи, че съвпадението на
функциите, присъщи на длъжността, заемана от жалбоподателката, с част от
функциите на друга длъжност в същата администрация, без да е налице пълна
идентичност, не води до извод, че липсва реално съкращаване на длъжността.
Определени функции не могат да бъдат постоянно отъждествявани с конкретна
длъжност, тя е съвкупност от такива при определен ред на организация, като при
промяната му, каквато е извършена в случая, те могат да бъдат комбинирани с
други, основни за други длъжности.
В хипотезата на чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл
при съкращаване на длъжности и свързаните с тях структурни промени, се цели
оптимизиране на администрацията, което може да се изрази в намаляване на
числения състав изобщо или намаляването му в едни звена и увеличаването му в
други, премахването на отделни длъжности и разкриване на нови с качествено нови
функции. В рамките на оперативната самостоятелност на органа по назначаването е
да съкращава, респективно да разкрива отдели и/или сектори в нормативно
определената структура и численост на персонала. В същия смисъл е Решение №
10072/23.07.2018 на ВАС, постановено по адм. дело № 14539/2017 год.
Основание за прекратяване на служебното
правоотношение по реда на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл. е установен юридическият
факт "съкращаване на длъжността", за чието възникване е достатъчно
фактическото премахване на съответната длъжност като нормативно определена
позиция в длъжностното разписание, изразяваща се в система от функции, задължения
и изисквания, съобразно легалното определение на понятието "длъжност в
администрацията", регламентирано с разпоредбата на чл. 2, ал. 1 от
Наредбата за прилагане на Класификатора на длъжностите в администрацията,
приета с ПМС № 129 от 26.06.2012 г., в сила от 01.07.2012 г. Обстоятелството,
че изпълняваната по тази длъжност служебна дейност е преминала към друго звено
на администрацията, което я осъществява наред с друга служебна дейност, не
променя факта на съкращаване на длъжността, която е заемала жалбоподателката.
Функциите, задачите и задълженията, залегнали
в длъжностната характеристика на жалбоподателката за заеманата длъжност изцяло
са отпаднали поради премахване на отдел "Оперативни проверки" в ТД на
НАП, което налага извод за извършено реално съкращаване на заеманата от Н.Г.
длъжност, съответно налице е основанието за прекратяване на служебното й
правоотношение, посочено в оспорената заповед.
При изложените съображения съдът намира за
доказана и втората предпоставка от фактическия състав на чл. 106, ал. 1, т. 2
от ЗДСл., длъжността, заемана от жалбоподателката, като система от функции,
задължения и изисквания по смисъла на чл. 2, ал. 1 от НПКДА, е престанала да
съществува.
В Тълкувателно решение № 2 от 25.06.2012 г.
по тълк. дело № 2/2011 г., ОСК на ВАС приема следното: "Правната
регламентация на прекратяване на служебното правоотношение е уредена в чл. 106
от Закона за държавния служител. Според чл. 106, ал. 1, т. 2 от ЗДСл. органът
по назначаването може да прекрати служебното правоотношение с едномесечно
предизвестие при съкращаване на длъжността. ЗДСл. не съдържа разпоредба,
аналогична на чл. 329 от КТ, според която при закриване на част от
предприятието, както и при съкращаване в щата или намаляване на обема на
работата работодателят има право на подбор и може в интерес на производството
или службата да уволни работници и служители, длъжностите на които не се
съкращават, за да останат на работа тези, които имат по-висока квалификация и
работят по-добре. В този смисъл в съдебната практика, в това число и на ВАС, се
приема безпротиворечиво, че при прекратяване на служебното правоотношение при
условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 ЗДСл., за органа по назначаването не
съществува задължение за подбор, а преценката му за прекратяване на конкретното
служебно правоотношение е въпрос на оперативна самостоятелност и не подлежи на
съдебен контрол".
С премахването на длъжността на
жалбоподателката, както и на целия отдел "Оперативни проверки" в ТД
на НАП Пловдив, органът по назначаването няма задължение да извършва подбор,
още повече - при липса на такова нормативно условие и отсъствие на вътрешни
правила за провеждане на подбор, които го обвързват. Оплакването в жалбата за
допуснато нарушение на процедурата по прекратяване на служебното правоотношение
като не е извършен подбор, за да бъдат запазени служители с дългогодишен стаж и
опит няма опора в закона, поради което е неоснователно. Позоваването на
принципа на съразмерност и конкретно на ал. 3 на чл. 6 от АПК би имало значение
при действащи нормативни правила, конкретно приложими към процесния случай.
Неоснователно намира съдът възражението за
допуснато нарушение на принципа на съразмерност по чл. 6 от АПК, тъй като не е
надхвърено допустимото засягане на правата и законните интереси на съкратения
служител, доколкото съкращението е следствие от премахването на всички
длъжности в отдели "Оперативни проверки" във всички ТД на НАП и е
насочено към повишаване ефективността на администрацията.
Съкращението е следствие от премахването на
всички длъжности в отдели "Оперативни проверки" в дирекция
"Контрол" във всички ТД на НАП и е насочено към повишаване
ефективността, поради което не е в противоречие с целта на закона – да се
оптимизира работата на органа, като дейността се организира по начин, който да
позволи ефективно изпълнение на функциите му.
С издаване на оспорената заповед не е нарушен
и принципа за стабилитет на служебното правоотношение по чл. 18 от ЗДСл, тъй
като служебното правоотношение със служителя не е прекратено самоцелно, а след
извършване на организационни и структурни промени с цел подобряване на
дейността на администрацията, в съответствие с правомощията на органа по
назначаването, който е овластен да избере организационната форма, под която ще
се осъществява дейността и да определи в рамките на установената численост
служителите, които ще заемат длъжностите.
В допълнение следва да се посочи, че Решение
№ РМФ-21/23.03.2018 г. на УС на НАП няма отношение към процесното съкращаване
на длъжностите в отдел "Оперативни проверки", дирекция
"Контрол" в ТД на НАП Пловдив, тъй като касае само ЦУ на НАП.
Неоснователно
е възражението на жалбоподателката за допуснато съществено нарушение на
процесуалните правила, водещи до отмяна на заповедта поради непосочване в
оспорения акт пред кой орган и в какъв срок се обжалва същата. Съгласно чл.
140, ал. 1 от АПК, "Когато в административния акт или в съобщението за
неговото издаване не е указано пред кой орган и в какъв срок може да се подаде
жалба, съответният срок за обжалване по този дял се удължава на два месеца".
Както се каза, тези задължителни, съгласно чл. 59, ал. 2, т. 7 от АПК елементи,
липсват в оспорения акт. На основание чл. чл. 140, ал. 1 от с. к., срокът за
обжалването му се удължава на 2 месеца. Непосочването на тези реквизити би
могло да има значение само относно срока на обжалване, в хипотезата на чл.140
ал.1 от АПК, но не представлява недостатък, водещ до незаконосъобразност на
акта.
Ирелевантно за законосъобразността на
обжалваната заповед е обстоятелството, че преди съкращението е обявен конкурентен
подбор за набиране на кандидатури за заемане на 1 свободна бройка от длъжността
„началник сектор“ , тъй като към момента на издаване на заповедта, реално са
премахнати всички длъжности от отдел "Оперативни проверки" към
Дирекция "Контрол" при ТД на НАП Пловдив.
Ирелевантно за законосъобразността на
обжалваната заповед е и обстоятелството, че няма данни за обнародването на ПМС
в ДВ за приетия нов Устройствен правилник на НАП.
Относно възражението на жалбоподателката, че
съкращаването на длъжността е извършено незаконосъобразно и предвид
неспазването на разпоредбите на чл.7 и чл.8 от Споразумение № 95/03.11.2009г.
между НАП и синдикалните организации на държавните служители в НАП, което
съгласно § 1 от споразумението действа в
ТД на НАП Пловдив, следва да се отбележи, че според настоящия съдебен състав
това нарушение не се отразява върху законосъобразността на оспорената заповед.
Видно от съдържанието на самото Споразумение, представено по делото на лист 608
и сл., същото има за цел да очертае принципно предмета и обхвата на
договореностите в системата на НАП. Пак в същото е посочено, че страните по
колективните споразумения в администрацията на НАП се представляват както
следва: НАП от органа по назначаване, държавните служители в администрацията на
НАП, членуващи в синдикалните организации на НСС на НАП – ФНСДУО КНСБ, ФСО
„НАП“ към САС ПОДКРЕПА и НСС от НАП – от съответните техни синдикални
структури. По делото липсват данни относно членството на жалбоподателката в
някоя от синдикалните организации, подписали споразумението и не е доказано, че
клаузите на Споразумение имат приложение по отношение на него и по – конкретно
задължението да се реализира процедура за съкращаване. Дори последното
обстоятелство да беше установено, съдът намира, че неспазването на клаузи от
споразумението не представлява основание за отмяна на процесната заповед,
издадена на основание и по ред, регламентирани в ЗДСл. В този нормативен акт
правомощията на органа по назначаване да прекрати служебното правоотношение са
уредени с императивни разпоредби и не могат да бъдат дерогирани или ограничени
от споразумения със синдикалните организации. Договореното в чл.7 и чл.8 от
Споразумение № 95/03.11.2009г. между НАП и синдикалните организации на
държавните служители в НАП не е предвидено като изискване или условие за
действителност на съкращаването в ЗДСл не следва да се прилага при преценка
законосъобразността на заповедта за съкращаването.
Фактът, че жалбоподателката е ползвала
болничен отпуск, поради което не й е било връчено на дата 03.05.2018 г.
предизвестието за прекратяване на служебното правоотношение, не рефлектира
върху законосъобразността на административният акт, с който е прекратено
служебното й правоотношение. Както се посочи предизвестието е връчено на
28.06.2018 г., а служебното правоотношение е прекратено, считано от 28.07.2018
г.
Не би било излишно да се посочи, че ЗДСл.
е специален и съдържа детайлна уредба на условията и реда за възникване и
прекратяване на служебното правоотношение с лицата, изпълняващи държавна
служба. След като правният режим, на който се подчиняват служебните
правоотношения не предвижда специална закрила при уволнение на държавните
служители, ползуващи отпуск поради временна нетрудоспособност, обстоятелството,
че Г. е ползвала такъв отпуск е без правно значение (респ. не съставлява
правоизключващ юридически факт по отношение възможността на органа по
назначаването да постанови атакуваната заповед). При наличието на нарочна
уредба на правното положение на държавните служители, отклонения от нея могат
се предвидят само с изрична правна норма. Аргумент в тази насока е и
законодателното уреждане на сходни хипотези на закрила при уволнение в нормите
на чл. 35 от ЗМСМА, чл. 256, ал.1 от ЗМВР, чл. 210 от ЗОВСРБ. Отсъствието на
идентична норма в ЗДСл. не означава непълнота на правната уредба, даваща
възможност да се правоприлага по аналогия, с оглед други специални разпоредби,
отнасящи се до подобни случаи; а сочи на неприложимост на подобна закрила. В
този смисъл следва да се тълкува и последващото законодателно разрешение,
възприето с текста на чл. 107б от ЗДСл. (редакция ДВ бр. 95/28.10.2003 г.).
(Решение № 5088 от 22.05.2007 г. на ВАС по адм. д. № 2334/2007 г., V о.,
докладчик съдията Ваня Анчева).
С
оглед изложеното, съдът счита, че
обжалваният административен акт е издаден от компетентен орган, при спазване на
материалните и процесуалните правила по издаването му и в съответствие с целта
на закона, поради което подадената жалба следва да се отхвърли като
неоснователна.
Предвид
очерталия се изход на делото, искането на ответника за присъждане на деловодни
разноски следва да бъде уважено. На основание чл. 143, ал. 4 АПК оспорващата следва
да бъде осъдена да заплати на ответната страна направените по делото разноски -
юрисконсултско възнаграждение в размер на 200 лв., който е съобразен с
разпоредбата на чл. 78, ал. 8 от ГПК, във връзка с чл. 24 от Наредбата за
заплащането на правната помощ, както и с фактическата и правна сложност на
делото.
Воден от изложеното, съдът
Р Е Ш И:
ОТХВЪРЛЯ жалбата на Н.Г.Г.,
с ЕГН ***********, съдебен адрес: *** срещу заповед № 2-1978/18.07.2018 г. на изпълнителния
директор на Националната агенция за
приходи - гр. София, с която е прекратено служебното правоотношение на
основание чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител, поради
"съкращаване на длъжността".
ОСЪЖДА Н.Г.Г., с
ЕГН ***********, съдебен адрес: ***, да заплати на Националната агенция
за приходи гр. София сумата от 200
/двеста/ лева, разноски по делото.
Решението
може да се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в четиринадесетдневен
срок от съобщението за постановяването му с препис за страните.
АДМИНИСТРАТИВЕН СЪДИЯ: