Р Е Ш Е Н И Е
№ ……………../23.11.2022 г., град Добрич
В ИМЕТО НА НАРОДА
АДМИНИСТРАТИВЕН
СЪД – ДОБРИЧ, в открито заседание на тридесет и първи октомври две хиляди двадесет
и втора година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
СИЛВИЯ САНДЕВА
при
участието на секретаря ИРЕНА ДИМИТРОВА разгледа
докладваното от председателя адм. дело № 373 по описа за 2022 г. на
Административен съд - Добрич и за да се произнесе, взе предвид следното:
Производството
е по чл. 145 и сл. от АПК, във вр. с чл. 138а, ал. 3 от Закона за водите (ЗВ) и
е второ поред, след като с решение № 6692/06.07.2022 г. по адм. дело № 8464/2021
г. по описа на ВАС е обезсилено решение № 71/15.03.2021 г. по адм. дело № 616/2020
г. по описа на Административен съд – Добрич и делото е върнато за ново
разглеждане от друг състав на съда със задължителни указания за конституиране
на областен управител на област Добрич като ответник в процеса.
Образувано
е по жалба на Община Добричка срещу утвърден от областния управител на област
Добрич протокол от 15.10.2020 г. от проверка на състоянието и създадената организация за
експлоатация на язовирна стена и съоръженията към нея на язовир “Полковник Иваново”,
съставен от комисия, назначена със заповед
№ РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен управител на област Добрич, в частта
му по т. IV “Предписания”, т. 1 “По техническата документация”. Твърди
се, че обективираните в протокола предписания са издадени извън правомощията на
комисията по чл. 138а, ал. 3 от Закона за водите (ЗВ) и при допуснати съществени
нарушения на административнопроизводствените правила. Счита се, че определеният
срок за изпълнението на предписанията е обективно неизпълним, тъй като по
предварителни изчисления за заснемане, анализи и изготвяне на проект са
необходими близо 29 000 лева с включен ДДС. По тези съображения се иска
отмяна на протокола в оспорената му част.
Ответникът – областен управител
на област Добрич, утвърдил протокола със задължителни предписания, чрез процесуалния
си представител, оспорва основателността на жалбата по съображения, изложени в
писмена защита по делото. Счита, че оспорените предписания са законосъобразни и
обосновани, издадени в изпълнение на правомощията на комисията по чл. 114 от
Наредбата за условията и реда за осъществяване на техническата и безопасната
експлоатация на язовирните стени и на съоръженията към тях и за осъществяване
на контрол за техническото им състояние. Иска отхвърляне на жалбата и
присъждане на разноски за юрисконсултско възнаграждение.
Добричкият административен
съд, като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, приема за
установено от фактическа и правна страна следното:
Жалбата е подадена
в срок, от легитимирано лице, срещу подлежащ на обжалване акт, поради което е
процесуално допустима.
Разгледана по
същество, тя е и основателна.
От данните по административната
преписка се установява, че със заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г., издадена
на основание чл. 138а, ал. 3 от ЗВ, областният управител на област Добрич е
назначил комисия в състав от 10 души, която да извърши проверка на състоянието
на речните корита извън населените места на област Добрич и участъци и
съоръжения от републиканската пътна мрежа, попадащи в обхвата на речните
корита; да извърши проверка на потенциално опасните водни обекти на територията
на областта; да извърши класификация на язовирите по степен на потенциална
опасност съгласно Наредба за условията и реда за осъществяване на техническата
и безопасната експлоатация на язовирните стени и на съоръженията към тях и за осъществяване
на контрол за техническото им състояние (по-нататък Наредбата) и да изготви
доклад за резултатите от проверката. В заповедта е указано проверката да се
извърши в периода 05.10.2020 г. – 16.10.2020 г. (л. 39 – 41 от АД № 616/2020 г.).
На 15.10.2020 г. комисията е
извършила проверка на техническото и експлоатационното състояние на язовир „Полковник Иваново”. За резултатите от проверката е
съставен констативен протокол, в който е посочено, че язовирът е частна
общинска собственост, със смесено предназначение (напояване, рибовъдство) и е в
експлоатация. Обектът е отдаден под наем на търговско дружество, което има
служител – хидроинженер. След преглед на техническата документация на язовира е
установено наличието на актуален авариен план, програма за технически контрол,
инструкции за експлоатация, изготвена комплексна оценка и анализ на
техническото състояние, изготвен от оператора. Констатирано е, че утвърденият и
съгласуван актуализиран план съответства на специфичните изисквания за формата
и съдържанието на аварийните планове на язовирите – Приложение № 2 към чл. 57,
ал. 2 от Наредбата, има определена аварийна група, създадената организация за действия
в аварийни ситуации е добра, оборудван е авариен склад до язовирната стена.
Короната е проходима, равна, очакълена в средната част, а геометричният й
профил е възстановен. Водният откос е изправен, без видими деформации и без
разместване на каменната броня. Въздушният откос е изправен и затревен, с
възстановен геометричен профил. Преливникът и бързотокът също са изправни,
почистени от земни маси и растителност, с възстановен профил и проводимост.
В раздел ІV от Протокола на
собственика на язовира са дадени предписания по техническата документация (т.1)
и по осъществяване на безопасна техническа експлоатация на язовира (т.2), като
е определен срок за изпълнението им. Съгласно т.1.1. – т.1.8. от тези предписания
собственикът на язовира е задължен в срок до 31.03.2021 г. да представи в ДАМТН
протокол от пролетен преглед на техническото състояние на язовирната стена; допълнение
към аварийния план с данни за населението и инфраструктурата, които ще бъдат
засегнати надолу по течението при авария на язовирната стена или при наводнение
в резултат на голямо контролирано или неконтролирано изпускане на вода в
съответствие с т.4.4. от Приложение № 2 към чл. 57, ал. 2 от Наредбата; геодезическо
заснемане на язовира (височина на стената, откоси, характерни коти, съоръжения);
инвестиционен проект - заснемане, одобрен по реда на чл. 145, ал. 5 от ЗУТ; характеристичните
криви за залетите площи и завирените обеми на водохранилището; определяне на
площта и основните физико-географски характеристики на водосборния басейн,
пълнеща деривация; актуална оценка на високите води и проверка за
пропускателната способност на преливника за безопасно изпускане на висока вълна
с повторяемост съгласно изискванията на нормите за проектиране на
хидротехническите съоръжения за съответния клас язовири. В констативния
протокол е посочено, че проверката е извършена на основание чл. 138, ал. 4, чл.
138а, ал. 3, чл. 141б, ал. 3 от ЗВ. Протоколът е подписан от председателя и
трима членове на комисията (л.169-172 от АД № 616/2020 г.).
С писмо изх. № ОМП – 04 – 8/
19.10.2020 г. на областен управител на област Добрич до кмета на община
Добричка е поискано да бъдат допълнени аварийните планове на язовирите с оглед
на квалификацията им по степен на потенциална опасност (л. 43 – 44 от АД № 616/2020
г.). В отговора на кмета на община Добричка от 04.11.2020 г. е направено
допълнение към аварийния план за язовир „Полковник Иваново“ (л. 47 от АД № 616/2020
г.), съгласно което в заливаемите територии на язовира не попадат райони, за
които съществува значителен потенциален риск от наводнения (РЗПРН), както и
засегнати защитени територии.
На 06.11.2020 г. комисията е
класифицирала язовир „Полковник Иваново“ с трета ниска степен на потенциална
опасност съгласно Приложение № 1 към чл. 10, ал. 2 от Наредбата, подписано от
председателя и трима членове на комисията (л. 173 - 174 от АД № 616/2020 г.).
След извършване на проверката на
всички водни обекти на територията на област Добрич комисията е изготвила доклад
до областния управител на област Добрич с изх. № ОМП-04-8/ 13.11.2020 г. (л. 50
– 138 от АД № 616/2020 г.). Докладът е подписан от председателя и част от
членовете на комисията, като към него са приложени 41 бр. констативни протоколи
от проверката на язовирите и 3 бр. констативни протоколи от проверка на
водосборните дерета.
Констативният протокол от
проверката на язовир „Полковник Иваново“ ведно с приложението за класификацията
му са утвърдени от областния управител на област Добрич.
С писмо изх. № ОМП – 04 – 8/
19.11.2020 г. на областен управител на област Добрич община Добричка е
уведомена за резултатите от извършената проверка и предписанията на комисията.
Към писмото е приложено копие от протокола от извършената проверка, както и от
приложението за класификацията на язовира (л. 139 – 168 от АД № 616/2020 г.).
При
така установената фактическа обстановка и събрани доказателства се налагат
следните правни изводи:
Съгласно
чл. 168, ал. 1 от АПК съдът преценява законосъобразността на оспорения
административен акт на всички основания по чл. 146 АПК, а именно: дали актът е
издаден от компетентен административен орган и в установената форма, спазени ли
са административнопроизводствените правила и материалноправните разпоредби по
издаването му, съобразен ли е актът с целта на закона.
Предмет
на съдебен контрол в настоящото производство (според указанията в отменителното
решение на ВАС) е утвърден от областния управител на област Добрич констативен
протокол, с който са дадени задължителни предписания по реда на чл. 138а, ал.
3, т. 5 от ЗВ, във вр. с чл. 112 от Наредбата.
При извършената
проверка по реда на чл. 168, ал. 1 от АПК съдът намира, че обективираните в
протокола предписания не отговарят на изискванията за форма на
административните актове, издадени са при съществени нарушения на
административнопроизводствени правила и в противоречие с материалноправните
разпоредби и принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК.
Съгласно
разпоредбата на чл. 138а, ал. 3 от ЗВ областните управители назначават комисии,
които веднъж в годината извършват проверки за готовността за безопасна
експлоатация на язовирите и съоръженията към тях по чл. 141б, ал. 1, т. 1 и т. 2,
а за тези по чл. 141б, ал. 1, т. 3 - веднъж на три години. В чл. 138а, ал. 3 т.
1-6 от ЗВ е посочено, че комисиите анализират предоставената информация по чл.
141, ал. 6 и извършват проверки на място на техническото състояние на
язовирните стени и съоръженията към тях – т.1; проверяват създадената
организация по изпълнението на изискванията и мерките, предвидени в аварийния
план – т.2; проверяват изпълнението на дейностите по осигуряване на проводимостта
на речното легло на разстояние до 500 м от язовирните стени – т.3; дават заключение
за готовността за безопасна експлоатация на язовира и съоръженията към него в
нормални, екстремни и аварийни условия въз основа на становището на всеки член
на комисията – т.4; във връзка със заключението по т.4 дават предписания на
собствениците на язовири за привеждане в готовност за безопасна експлоатация на
язовирите и съоръженията към тях в нормални, екстремни и аварийни условия на
работа, в т.ч. за извършването на ремонти и други технически дейности за
привеждането на язовирната стена и съоръженията към нея в изправно техническо
състояние, както определят срок за тяхното изпълнение – т.5; съставят протокол
за извършената проверка, съдържащ заключението по т.4 и предписанията по т.5 в
срок до 14 дни от проверката по т.1, който предоставят на областния управител
за утвърждаване – т.6.
В същия смисъл са
и разпоредбите на глава ІІ, раздел І от част трета на Наредбата, чл. 112 от
която гласи, че областните управители със заповед назначават комисии за
извършване на проверки за готовността за безопасна
експлоатация на язовирите съгласно чл. 138а, ал. 3
- 6 от ЗВ. Нормата на чл. 114, т. 3 от Наредбата предвижда, че комисията за проверка
на готовността за безопасна експлоатация на язовирите има право да прави
предписания на собствениците на язовири за изпълнението в определен срок на
необходимите действия за осигуряване на готовността за безопасната им
експлоатация в различни условия на работа, а в чл. 115, ал. 1, т. 8 - 18, че
съставя протокол за всяка извършена проверка, който съдържа: т. 8 -
наименование на застрашените при авария населени места и инфраструктурни
обекти; т. 9 - уязвимата от заливане територия при авария; т. 10 - данни за
високата вълна със съответната повторяемост съгласно изискванията на нормите за
проектиране на хидротехническите съоръжения за съответния клас язовир и
способността на облекчителните съоръжения за безопасното й пропускане; т. 11 - установените
проблеми по сигурността и техническото състояние на язовирната стена и
съоръженията към нея; т. 12 - слабости в организацията на експлоатацията на
язовира; т. 13 - констатация относно наличието на авариен план за действия при
екстремни условия и авария и готовността за изпълнение на заложените в него
мерки; т. 14 - констатация относно наличието и състоянието на оборудването и
материалите, предвидени в аварийния план и необходими за справяне с екстремни и
аварийни ситуации; т. 15 - констатация относно наличието, изправността и
ефективността на системата за оповестяване на населението в застрашения район
при възникване на екстремни и аварийни ситуации; т. 16 - констатации относно
изпълнение на дейностите по осигуряване на проводимост на речното легло на
разстояние до 500 м от язовирната стена; т. 17 - предписания за отстраняване на
установени проблеми, слабости и пропуски в организацията на експлоатацията на
язовира в различни условия на работа и в сигурността на техническите му
съоръжения и срок за тяхното изпълнение; т. 18 - заключение за готовността за
безопасна експлоатация на язовира в момента на проверката.
От анализа на нормативната уредба
следва извода, че едно от нормативноопределените правомощия на комисията по чл.
138а, ал. 3 от ЗВ е да дава предписания, които се обективират в съставения
протокол за извършената проверка. Този протокол следва да бъде подписан от
всички членове на комисията по силата на чл. 115, ал. 2 от Наредбата, като при
несъгласие с констатациите в него те могат да изложат особеното си мнение и да
приложат мотиви в 3 – дневен срок от подписването му по реда на чл. 115, ал. 3
от Наредбата. В случая няма спор, че със заповед на областния управител на
област Добрич е назначена комисия в състав от 10 души, която е извършила
проверка на язовир “Полковник Иваново” на основание чл. 138а, ал. 3 от ЗВ. От данните
по делото обаче е видно, че съставеният за това протокол е подписан само от
четири лица от общия състав на комисията, което означава, че предписанията не
са издадени в нормативноизискуемата форма.
Съгласно приложимите
разпоредби на ЗВ и Наредбата основната задача на предписанията, които комисиите
по чл. 138а, ал. 3 от ЗВ могат да дават, е да се осигури готовността за
безопасна експлоатация на язовирите и съоръженията към тях в нормални,
екстремни и аварийни условия на работа. С тях се цели да се отстранят
установени проблеми, слабости и пропуски в организацията на експлоатацията на
язовира в различни условия на работа и в сигурността на техническите му
съоръжения. От текста на чл. 138а, ал. 3, т. 5 от ЗВ е видно, че предписанията
се дават след заключение по т. 4 за готовността за безопасна експлоатация на
язовира и съоръженията към него въз основа на становището на всеки член на
комисията. В случая такова заключение в протокола няма. Налице е констатация
относно наличието на авариен план и готовността за изпълнение на заложените в
него мерки съгласно чл. 115, ал. 1, т. 13 от Наредбата, но не и цялостно
заключение за готовността за безопасна експлоатация на язовира в момента на
проверката. Не са налице и констатации за открити проблеми, слабости и пропуски в организацията на експлоатацията на язовира и
съоръженията му в различни условия на работа и в сигурността на техническите му
съоръжения, които да обуславят упражняването на правомощията по чл. 138а, ал.
3, т. 5 от ЗВ и чл. 115, ал. 1, т. 17 от Наредбата. С оглед на това дадените от
комисията предписания са фактически немотивирани, което е съществено
процесуално нарушение, нарушаващо правото на защита на адресата им и
възпрепятстващо съдебния контрол за законосъобразност.
От съпоставката на оспорените
предписания с разпоредбите на чл. 138а, ал. 3 от ЗВ и чл. 114 и чл. 115 от
Наредбата е видно, че те не са пряко свързани със специфичните правомощия на
комисията да извършва проверки и да дава предписания за осигуряване на условия
и организация за безопасна експлоатация на язовирите. В случая комисията е
предписала на собственика на язовира да предприеме действия по изготвяне на
техническа документация по смисъла на чл. 106, ал. 1 - 6 от Наредбата, каквито
задачи не са й възлагани със заповедта на областния управител за назначаването
й. Безспорно изисканите документи са необходими с оглед на привеждане на
съществуващите язовири в съответствие с новите изисквания на ЗВ и Наредбата
(така §3 от ПЗР на Наредбата), но указанията по тяхното изготвяне са свързани с
контролните функции на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор
съгласно чл. 117 – 118 от Наредбата, а не с функциите на комисията по чл. 138а,
ал. 3 от ЗВ. Обстоятелството, че за извършване на преценката относно
техническата изправност и безопасната експлоатация на язовирите следва да е
налице изискуемата от ЗВ и Наредбата документация, не променя извода, че този
вид предписания са в правомощията на длъжностните лица от ДАМТН. С оглед на
това процесните предписания са издадени в противоречие с материалноправните
разпоредби на чл. 138а, ал. 3 от ЗВ и чл. 114 – 115 от Наредбата.
Едно от
изискванията за законосъобразност на административните актове е определените от
административния орган срокове за изпълнение да са разумни, за да могат да
бъдат спазени, т.е. да са съобразени с принципа за съразмерност по чл. 6 от АПК. По делото няма данни за това дали определеният в предписанията срок за
изготвяне на техническата документация е реално изпълним. В протокола не е обосновано защо
е даден един и същ срок,
в който следва да се съвмести изпълнението на всички предписани дейности. От
доклада до областния управител е видно, че язовир „Полковник Иваново“ не е единственият,
по отношение на който комисията е дала предписания за изготвяне на техническа
документация. Такива дейности са предписани и за други 17 язовира на
територията на общината. Комисията не е степенувала предписанията по важност и
спешност в зависимост от техническото състояние и сигурност на язовирите по
смисъла на чл. 50 от Наредбата. Не е посочила кои язовири се нуждаят от неотложни
мероприятия по безопасност и по отношение на кои от тях може да се определи
по-продължителен срок за осъществяване на необходимите процедури и дейности в
съответствие със законово регламентираните етапи и срокове за тяхното
изпълнение и с техническите и финансовите възможности на общината. С оглед на
това и с оглед на естеството на предписаните мерки заложеният срок за
изпълнение е изключително кратък и е несъвместим с принципа за съразмерност по
чл. 6 от АПК.
По изложените съображения съдът
намира, че процесните предписания са незаконосъобразни по същество. С
утвърждаването им, без да съобрази, че не отговарят на задачите и предмета на
процедурата по чл. 138а, ал. 3 от ЗВ, областният управител на област Добрич е
допуснал нарушение на закона и неговата цел. Ето защо протоколът в частта, в
която са обективирани оспорените предписания, следва да бъде отменен на
основанията, посочени в чл. 146, т. 2, т. 3, т. 4 и т. 5 от АПК.
В съответствие с
изхода от спора ответникът няма право на разноски по делото. В производството пред касационната инстанция
жалбоподателят е претендирал разноски по делото, но не е представил
доказателства за изплащането им, поради което и такива не му се присъждат.
Така мотивиран и на
основание чл. 172, ал. 2 от АПК, Добричкият административен съд
Р
Е Ш И :
ОТМЕНЯ по жалба на
община Добричка утвърден от областния управител на област Добрич протокол от 15.10.2020 г. от проверка
на състоянието и създадената организация за експлоатация на язовирна стена и
съоръженията към нея на язовир “Полковник Иваново”, съставен от комисия,
назначена със заповед № РкД-22-19 от 23.09.2020 г. на областен управител на област
Добрич, в частта му по т. IV “Предписания”, т. 1 “По техническата
документация”.
Решението може да
се обжалва с касационна жалба пред Върховния административен съд в
четиринадесетдневен срок от съобщаването му на страните.
Административен
съдия :