Решение по дело №158/2024 на Административен съд - Стара Загора

Производството е по реда на чл.208 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/ във връзка с чл.63в от Закона за административните нарушения и наказания /ЗАНН/.

Образувано е по касационна жалба на Т. Ж. Т. против решение № 72 от 21.12.2023 г. постановено по АНД № 167 по описа за 2023 година на Радневския районен съд, чрез пълномощника му адвокат Г. К. от АК – Стара Загора, с което е потвърдено наказателно постановление /НП/ № 11-01-79 от 12.07.2023 г., издадено от Директора на Агенция за държавна финансова инспекция, с което на д-р Т. Ж. Т., [ЕГН] в качеството му на кмет на община Раднево за нарушение на чл.70, ал.7,т.2 и т.3 буква “б“ от ЗОП му е наложено административно наказание глоба в размер на 5000 лева на основание 253,ал.1 във връзка с чл 263,ал.2 от ЗОП.

Според касатора неправилно била интерпретирана от АНО и от съда санкционната норма, с която му е наложено административно наказание. Според чл. 253, ал. 1 ЗОП се санкционира възложител, който утвърди Методика за оценка на офертите в нарушение на чл. 70 ал. 7,9 и 10 ЗОП. В случая законодателят санкционира деятелност - "утвърди методика" , а според обжалваното наказателно постановление не е вменено на жалбоподателя д-р Т. Т. деяние - да е утвърдил методика, а е санкциониран за това, че е "публикувал" в профила на купувача на община Раднево и РОП „Решение за откриване на процедура за обществена поръчка" и „одобрил“ документация, в която като приложение се съдържа Методика за оценка на офертите за обществената поръчка. В обстоятелствената част от обжалваното НП наказващият орган е приел, че "Документацията за участие в процедурата е утвърдена от кмета на общината д-р Т. Т. и публикувана на Профила на купувача Община Раднево на 15.05.2020 година", тоест бил приел, че датата на извършване на нарушението е на 15.05.2020 г. Това обаче били два различни момента, като утвърждаването очевидно предхожда публикуването.

Били налице две съществени процесуални нарушения - не е вменено на жалбоподателя деяние, което да е санкционирано от законодателя, както и не е ясно на коя дата Т. Т. е утвърдил Документация за участие в обществена поръчка чрез публично състезание, на основание чл. 18. ал. 1. т. 12 от ЗОП с предмет: Реконструкция и рехабилитация на тротоари по ул.“Заводска“, ул.“Митьо Станев“ и ул.“Загоре“ в гр.Раднево, доколкото по този начин е утвърдил и съответната методика за оценка на офертите. Въпросът за датата е особен важен, тъй като е релевантният момент за изчисление на сроковете по чл. 34. ал. 1 ЗАНН. В обжалваното наказателно постановление било посочено, че е нарушена разпоредбата на чл. 70, ал. 7, т. 2 и чл. 70, ал. 7, т. 3, б. "б" от ЗОП, която касаела две отделни деяния, всяко от които само по себе си изпълващо състава на обособено административно нарушение. Посочените норми дори и да въздигат в задължение за възложителя да съставя към документацията за обществената поръчка методика за комплексна оценка и начин за определяне на оценката по всеки показател, предвиждат коренно различни изисквания. От една страна се касаело за осигуряване на възможност за сравнение и обективна оценка на техническите предложения в офертите (т. 2 от посочената разпоредба), а от друга - за осигуряване на достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, следва да се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка (т. 3, б. "б" от същата законова норма). Това били два обособени критерия, приложими в процедурата по подбор на участници в обществената поръчка, всеки от които осъществявал от обективна страна състав на различно административно нарушение. Съгласно чл. 18 от ЗАНН когато с едно деяние са извършени няколко самостоятелни административни нарушения, наложените за тях наказания следва да бъдат изтърпени поотделно.

Отделно релевира доводи, че одобрената методика за оценка от кмета на община Раднево е законосъобразна В случая той бил утвърдил комплекс от показатели, всеки от които състоящ се от отделни "подпоказатели", като за достигането на максималния брой точки по всеки от тях се оценявала степента на близост на техническото предложение спрямо заложените технически изисквания. Посочени били алгоритъм за формиране стойностите на всеки от показателите, формули за изчисляване на отделните компоненти и процентната тежест на всеки от тях. Неправилно било прието, че липсвали ясно разписани указания във връзка с изпълнението на този надграждащ елемент по отношение изискването за самата обоснованост на различните дейности. „Обоснован“ в същността си значи подкрепен с убедителни доказателства. В случая в дефиницията възложителят е посочил релевантните за него обстоятелства, които следва да бъдат подкрепени с доказателства - приложимост и полезност. Указанието за всяко обстоятелство, влияещо на оценката, следва да се преценява на основата на предмета на поръчката, и то не по общ начин, а конкретно и недвусмислено

По тези съображения се иска отмяна на въззивното решение и постановяване на друго такова, което да отмени оспореното от него наказателно постановление.

Касаторът, редовно призован, чрез процесуалния си представител поддържа жалбата.

Ответникът по касация, редовно призован, чрез процесуалния си представител в писменото си становище оспорва касационната жалба.

ОП Стара Загора, редовно призована, изразява становище за неоснователност на касационната жалба и за правилност на въззивното решение.

Съдът, въз основа на събрания по делото доказателствен материал, обсъден в неговата цялост и взаимна връзка, намира жалбата за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежна страна. Разгледана по същество, тя се явява основателна

Прието е от съда, че кметът на община Раднево е публичен възложител на обществени поръчки по смисъла чл. 5, ал. 2, т. 9 от Закона за обществените поръчки. Същият е вписан като възложител в Регистъра на обществените поръчки на Агенцията за обществени поръчки под партиден № 00662. На 15.05.2020 г., в профила на купувача на община Раднево и Регистъра на обществените поръчки /РОП/ е публикувано решение за откриване на процедура на стойност по чл. 20, ал. 2, т. 1 от ЗОП, с предмет: „Реконструкция и рехабилитация на тротоари по ул. „Заводска ”, ул. „Митьо Станев” и ул. „Загоре” в гр. Раднево“ с правно основание чл. 18, ал. 1, т. 12 от ЗОП. В обявлението е посочен критерият за възлагане, а именно: „качество/цена”, като е заложено - „ОРГАНИЗАЦИЯ ЗА КАЧЕСТВЕНО ИЗПЪЛНЕНИЕ НА ПОРЪЧКАТА”. Според АНО разпоредбата на чл.70, ал.2 от ЗОП икономически най-изгодната оферта се определя въз основа на един от следните критерии за възлагане: т. 3 оптимално съотношение качество/цена, което се оценява въз основа на цената или нивото на разходите, както и на показатели, включващи качествени, екологични и/или социални аспекти, свързани с предмета на обществената поръчка. Съобразно чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3, б. „б” от ЗОП в документацията възложителят посочва методиката за комплексна оценка и начина за определяне на оценката по всеки показател. Начинът трябва да дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите; да осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като за качествените показатели, които са количествено неопределими, се посочва начинът за тяхното оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка. Следователно, показателите трябва да са със стриктно формулирано съдържание, като бъдат определени точни указания за оценяването на офертите, с оглед възможността за определяне степента на съответствие на офертата с изискванията за изпълнение на предмета на поръчката. В конкретната обществена поръчка, въведеният от възложителя начин за определяне на оценката не гарантирал възможност за обективно сравняване и оценяване на различните оферти, доколкото се оценява броят на въведените в офертата надграждащи обстоятелства, а не тяхното съдържание. По същество две или повече оферти биха получили по показателя К2 еднакъв брой точки, в случай че са включили в офертните си предложения еднакъв брой надграждащи елементи, без да се държи сметка за съдържанието и качеството на въпросните елементи. Така въведеният критерий препятства възможността за сравняване на отделните оферти, което от своя страна води и до извод за липса на възможност за обективното им сравняване.

Според съда методиката следвало да съдържа показатели за оценка, които не водят до субективна преценка от страна на комисията и да съдържат ясни указания относно обстоятелствата, съдържащи се в офертите, които ще подлежат на оценка. Всеки участник следвало да има възможност да се запознае с параметрите, които ще се оценяват и съответно ще доведат до подготвяне на икономически най-добро предложение за възложителя. Предвид гореизложеното заложеният по т. 4 в Методиката надграждащ елемент не осигурявал на участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по показателя К2 „Организация за качествено изпълнение на поръчката” и създавал предпоставки за субективно и неясно тълкуване относно това какво ще се оценява и как ще се извърши съпоставката между различните оферти. По този начин оферти с различно качество щели да получат еднаква оценка, което обективно не съответствало на изискванията за сравнение и обективно оценяване на техническите предложения. Липсата на дефиниция за „други дейности” и за „повишаване качеството” давало възможност за разнопосочно и субективно интерпретиране от членовете на комисията за извършване на подбор на участниците. Подобен подход предпоставял неяснота относно това какво би следвало да включат в офертите си участниците над минималните изисквания за допустимост на офертата, за да получат по-голям брой точки, съответно по какъв обективен критерий оценителната комисия ще извърши оценка дали предложените други дейности, представени в офертата, са „други дейности” или предложеното изпълнение е „до повишаване качеството”. Липсата на точни и конкретни указания в изискванията на възложителя за присъждане на определения брой точки не дава възможност за обективна оценка, основана на измерими критерии и обуславя възможност за субективизъм в процеса на оценяване.

По гореизложените съображения съставът на съда е приел, че методиката за оценка, съдържаща се в одобрената с решение документацията за участие в обществена поръчка, не давала възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения от офертите и не осигурява достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, като не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка и това от обективна страна представлява нарушение на чл. 70. ал. 7. т. 2 и т. 3. б. „б” от ЗОП.

Касационната инстанция намира, че решението на РС Раднево е постановено при неправилно приложение на материалния закон.

Неправилно районният съд е приел, че наказателното постановление отговаря на изискванията на чл. 57, ал. 1 от ЗАНН.

Процесите АУАН и НП са издадени от компетентни органи, в кръга на техните правомощия, като спор по този въпрос няма, а освен това са приети и надлежни доказателства - съответните Заповеди на Директор на АДФИ. Не е спорно и обстоятелството, че касаторът, в качеството му на кмет на община Раднево, притежава и качеството "възложител на обществени поръчки" по смисъла на чл. 5, ал. 2, т. 12 от Закона за обществените поръчки (ЗОП).

С процесното наказателно постановление касаторът е санкциониран за това, че на 15.05.2020 г. в Раднево, в качеството си на кмет на община Раднево, и възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 5, ал. 2, т. 12 от ЗОП, с Решение от 15.05.2020 г. за откриване на процедура по възлагане на обществена поръчка на стойност по чл. 20, ал.2, т. 1, б. "в" от ЗОП, с предмет: Реконструкция и рехабилитация на тротоари на ул. „Заводска “ „Митьо Станев“ и ул. Загоре „ гр. Раднево с правно основание чл18,ал.1 т.18 е одобрил документацията за участие в процедурата, съдържаща "Методика за определяне на комплексната оценка на офертите", която не давала възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите и не осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по показател по т.4 - "надграждащи критерии“, като не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка.

Наказващият орган е приел, че жалбоподателят е нарушил чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3 б. "б" от Закона за обществените поръчки, като е наложена глоба в размер на 5000 лв., на основание чл. 253 ал. 1 ЗОП.

Според настоящият съдебен състав разпоредбите на чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3 б. "б" от Закона за обществените поръчки визира два отделни състава на административно нарушение - чл. 70, ал. 7, т. 2 ЗОП се отнася до Методика, която не дава възможност да бъдат сравнени и оценени обективно техническите предложения в офертите, а чл. 70, ал. 7, т. 2 и т. 3 б. "б" до Методика, която не осигурява на кандидатите и участниците достатъчно информация за правилата, които ще се прилагат при определяне на оценката по всеки показател, и не посочва начина за оценяване от комисията с конкретна стойност чрез експертна оценка на качествените показатели, които са количествено неопределими. Тези две отделни нарушения следва да бъдат санкционирани отделно по правилото на чл. 18 ЗАНН. Нормата е императивна, не допуска изключения и гарантира правото на привлечения към административнонаказателна отговорност да разбере за кое конкретно нарушение му е наложено съответното наказание, за да може ефективно да се защити по всеки пункт от административнонаказателното обвинение и същевременно се дава възможност на съда да провери фактите от състава на приложената санкционна норма във всеки отделен случай, както и да прецени дали надлежно или не са приложени правилата по чл. 27 ЗАНН за определяне на всяко отделно административно наказание. Неспазването на чл. 18 ЗАНН е процесуално нарушение от категорията на съществените и е основание за отмяната на НП.

В методиката за оценка за посочени 4 надграждащи обстоятелства, прибавени към минимално изискваните. Предвидените надграждащи обстоятелства са: 1. „За всяка от дейностите е показано разпределението по експерти /кой какво ще изпълнява/ на ниво отделна задача /за целите на настоящата методика под "задача" се разбира обособена част от дефинираната дейност, която може да бъде самостоятелно възлагана на отделен експерт и чието изпълнение може да се проследи еднозначно, т. е. има ясно дефинирани начало и край и измерими резултати“; 2. „За всяка дейност са дефинирани необходимите ресурси за нейното изпълнение /информация, документи, срещи с Възложителя, срещи със заинтересовани страни и др./ и задълженията на отговорния/те за изпълнението й експерт/и“; 3. „Предложени са мерки за вътрешен контрол и организация на работата на екипа от експерти, с които да се гарантира качествено изпълнение на поръчката“; 4. „Посочени са и други дейности, извън посочените в изискванията на Възложителя, които са описани като съдържание, и е обосновано, че тяхното включване ще доведе до повишаване на качеството на изпълнението на поръчката“, като е дадена дефиниция на "обосновано" за целите на настоящата методика - обяснение за приложимостта и полезността на предложените дейности при изпълнението на поръчката с наличието на четвъртото надграждащо обстоятелство - „и други дейности, извън посочените в изискванията. B случая не е налице твърдяната от органа неяснота в четвъртото надграждащо обстоятелство, тъй като в случая няма дa бъде сравняван характерът на дейностите, a наличието им. B техническата спецификация има предвидени различни дейности, свързани с организиране и провеждане на мероприятия. C оглед на съдържанието на техническата спецификация е налице яснота нa посочените като надграждащо обстоятелство "други дейности", тъй като те безспорно следва да са свързани с предмета нa поръчката и с конкретните етапи и дейности пo изпълнението й, т. е. да надграждат зададените от възложителя параметри за изпълнението на поръчката. Целта на възложителя е дa се прецени творческият потенциал на участниците. Налице са достатъчно ясно и предварително установени параметри, в рамките нa които комисията може да извърши преценка за съответствие на офертите със заложените изисквания, спазването на които гарантира постигането на заложеното и искано от възложителя качество.

Предвид горното, обратно на приетото от административния орган и първоинстанционния съд, за потенциалните участници е ясно как следва да подготвят офертата си, така че да отговарят на изискванията и очакванията no смисъла на чл. 70, an. 7, т. 2 ЗОП, с оглед на което следва да се приеме, че не е извършено вмененото на касатора нарушение - незаконосъобразно одобрена методика

С оглед на което съдът приема, че решението на районния съд следва да бъде отменено ведно с оспореното наказателно постановление. С оглед изхода на делото на касатора следва да се присъдят съдебно-деловодни разноски в размер на 1300 лева за осъществено процесуално представителство пред двете инстанции .

Водим от горното и на осн. чл.221, ал.2 от АПК, Съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ решение № 72 от 21.12.2023 г. постановено по анд.№ 167 по описа за 2023 година на Радневския районен съд ,КАТО ВМЕСТО НЕГО ПОСТАНОВЯВА

ОТМЕНЯ наказателно постановление /НП/ № 11-01-79 от 12.07.2023 г., издадено от Директора на Агенция за държавна финансова инспекция,

ОСЪЖДА Агенция за държавна финансова инспекция ДА ЗАПЛАТИ НА Т. Ж. Т. направените по делото разноски в размер на 1300/ хиляда и триста/ лева.

Решението е окончателно.