Р Е Ш Е Н И Е
№
гр. Русе, 18.06.2021 год.
В И М Е Т О
Н А Н А Р О Д А
Русенски административен съд, в публичното заседание на 16 юни през 2021 год. в състав:
Председател: РОСИЦА БАСАРБОЛИЕВА
Членове: ВИЛИАНА ВЪРБАНОВА
ГАЛЕНА ДЯКОВА
при секретаря Мария Станчева и в присъствието на прокурора Диана Неева като разгледа
докладваното от съдията Басарболиева к.н.а.х.д. №109 по описа на съда за
2021 година,
за да се произнесе, взе предвид:
Производството е касационно по чл. 63, ал. 1, предл. 2 ЗАНН във вр. чл. 208
и сл. по глава XII от Административно-процесуалния кодекс (АПК).
Делото е образувано по постъпила жалба от Агенция за
държавна финансова инспекция-гр.София, представлявана от главен юрисконсулт в АДФИ
- А. А., против Решение №260157/15.03.2021 год. на Русенски
районен съд, постановено по а.н.д №2032/2020 г. по описа на съда, с което е
отменено Наказателно постановление (НП) № 11-01-183 от 29.10.2020 г. на директора на АДФИ - София.
Със санкционния акт на ответника- М.Х.М.,
в качеството му на председател на Общински съвет Ветово към него момент, за
нарушение на чл.128 от Закон за публичните финанси е наложено административно
наказание „глоба“ в размер на 200 лева. В жалбата се
релевират оплаквания, че оспореното решение е постановено в нарушение на материалния закон,
касационно основание, разписано в чл.348, ал.1, т.1 от НПК. Твърди се, че събраните във административно-наказателното
производство и приети във въззивното такова доказателства доказват по безспорен
и категоричен начин извършеното нарушение. И тъй като спорът е изцяло правен,
се навеждат доводи и за неправилно тълкуване от районния съд на посочената за
нарушена норма от ЗПФ и лицата, които могат да носят отговорност по този текст. С такива доводи се иска се от касационната инстанция да отмени
обжалваното решение и съответно да потвърди наказателното постановление.
Претендират се разноски за двете инстанции.
Ответникът по касационната жалба, чрез адв. В.М., в писмен отговор, излага
съображения за неоснователност на касационната жалба.
Представителят на ОП-Русе счита касационната жалба за неоснователна, а
атакуваното решение - за правилно.
След като обсъди оплакванията в жалбата, становищата на страните и
събраните по делото доказателства и след касационна проверка съгласно чл. 218 АПК,
Административният съд намира следното:
Касационната жалба е подадена в законния срок, от надлежна страна и
производството е процесуално допустимо. Разгледана по същество, тя е основателна.
С оспореното в касационното производство Решение №260157/15.03.2021 год.,
постановено по а.н.д №2032/2020 г., РРС e отменил НП № 11-01-183 от 29.10.2020 г. на директора
на АДФИ – София, с което на М.Х.М. е наложено административно наказание
„глоба“ в размер на 200 лева, за нарушение на чл.128 от Закон за публичните
финанси /ЗПФ/.
От приобщените в първоинстанционното производство доказателства се
установява следната фактическа обстановка:
С
Решение №173 по Протокол 15 от заседание на Общински съвет - Ветово, проведено
на 29.07.2016г., по т. 1 от дневния ред е приет бюджета на общината за 2016
година. Във Функция „Общи държавни служби”, дейност 1.11.123 „Общински съвет”
по §§ 10-20 „Външни услуги” били утвърдени 10 000 лева. Решение 173/29.07.2016 г.
влязло в сила на 30.08.2016 година.
На 21.12.2016 г. М.Х.М., в качеството си на председател на ОбС-Ветово, сключил Договор №0147821 за правна защита и
съдействие с адв. М.К. и адв. Т.Б., на стойност 1 600 лева. Реално, това е
станало според служителите на АДФИ след приемането и влизането в сила на бюджета на Община Ветово
за 2016 г. В съставения АУАН №11-01-183/15.05.2020 г. е прието, че със
сключването на договора М.М. е поел ангажимент за разход, в размер на 1600,00 лева,
който не е предвиден в годишния бюджет на Община Ветово за 2016 г. Въз основа
на акта е последвало издаване на оспореното
пред РРС наказателно постановление, в което деянието е квалифицирано като нарушение
на чл.128 от ЗПФ..
Алинея 1 на приетата за нарушена разпоредба
на чл.128 от ЗПФ гласи „Не се допуска извършването на разходи, натрупването
на нови задължения за разходи и/или поемането на ангажименти за разходи, както
и започването на програми или проекти, които не са предвидени в годишния бюджет
на общината.“ А според чл.32, ал.1, т.1 от ЗДФИ виновните длъжностни лица
се наказват „за нарушение на нормативен акт, уреждащ бюджетната,
финансово-стопанската или отчетната дейност, ако не е предвидено наказание в
съответния нормативен акт - с глоба от 200 до 2000 лева“.
Русенският районен съд e приел, че М. М., в качеството си на председател на ОбС-Ветово, не може да носи
отговорност по този закон, защото първостепенен разпоредител с бюджетните
средства е кметът на Общината, който и организира и изпълнява приетия общински
бюджет. С такива мотиви е отменил оспореното пред него наказателно
постановление.
Изводите на въззивната инстанция за отмяна на
санкционния акт за нарушението, визирано в НП, не се споделят от касационния
съд.
В
периода до сключване на горепосочения договор за правна помощ и съдействие на
21.12.2016 г., между Общински съвет-Ветово, представляван от неговия
председател, и адвокати, са били сключени други договори за правна защита и
съдействие, по които общото договорено възнаграждение било в размер на 10 900 лева.
Така към момента на сключване на договора за правна защита и съдействие от 21.12.2016
г. Община Ветово е имала бюджет за 2016 г., приет с Решение № 173 по Протокол №
15/29.07.2016 г. на Общински съвет-Ветово, като за Общински съвет-Ветово в §§
10-20 "Външни услуги" били заложени 10 000. 00 лева.
Касационната
инстанция в настоящия си състав, приема, че е налице съставомерност на деянието
на М. М., съставляващо нарушение на чл.128, ал.1 ЗПФ, извършено от него в качеството
му на длъжностно лице – Председател на Общински съвет-Ветово, и изразяващо се в
поет ангажимент за разход за 2016 г. в размер на 1600 лева, непредвиден в
бюджета на Община Ветово за 2016 г.
Съгласно
чл.93, т.1, б.”а” и б.”б” от НК на М. е възложена ръководна работа в служба на
учреждение( Общински съвет-Ветово/. Нормата на чл. 25 от ЗМСМА очертава
правомощията на председателя на общинския съвет: той осъществява ръководни,
властнически, представителни и контролни функции, свързани с дейността на
общинския съвет. Според определението дадено в чл. 93, т. 1, б. ”а" от НК,
длъжностно лице е лице, на което е възложено да изпълнява със заплата или
безплатно, временно или постоянно, служба в държавно учреждение, с изключение
на извършващите дейност само на материално изпълнение, а съгласно б. “б“
длъжностно лице е това на което е възложена ръководна работа в обществена
организация.
Общинският съвет е орган на местно
самоуправление - чл.18 ЗМСМА, чиято компетентност е свързана с реализиране на
задачите и целите на чл. 17 и чл. 21 от същия закон, в това число да определя
политиката за изграждане и развитие на общината, включително и относно
общинското имущество, общинските предприятия, общинските финанси, данъци и
такси, общинската администрация. Решенията на общинските съвети, с които се
приема бюджетът на общината, са общи административни актове (ОАА). Същите
подлежат на предварително изпълнение по силата на закона (чл. 180, ал. 1 от АПК). Следователно, решението, с което е приет бюджетът, подлежи на изпълнение
от адресатите, въпреки, че не е влязло в законна сила, с оглед на данните за
неговото обжалване. Последното е независимо дори от факта, че с влязло в сила
решение по адм. дело № 1164 от 16.10.2019 г. на ВАС, решението, с което е приет
бюджетът, е отменено окончателно. До него момент решението на ОбС-Ветово
подлежи на изпълнение.
Установява се, че с решението, с което е
приет бюджетът на Община Ветово, в дейност 1.123 „
Общински съвет“ по && 10-20 „Външни услуги“, са утвърдени разходи общо
в размер 10 000 лева. Бюджетът е приет на база и
допълнително предложение, внесено именно от председателя на ОбС-Ветово.
Действията на наказаното лице, в качеството
му на председател на ОбС-Ветово, по сключване на договор за правна защита и
съдействие с избрани от него адвокати и уговорено от него възнаграждение на
стойност 1600 лева, е поемане на
ангажимент за разход за 2016 г., без същият да е предвиден в Годишния
бюджет на Община Ветово за 2016 г. Това деяние безспорно нарушава нормата на
чл. 128, ал. 1 от ЗПФ.
Същината на спора е свързан с приетото от въззивната
инстанция, че М. М., в качеството си на Председател на ОбС-Ветово, не е
разпоредител на общински бюджет и не следва да е административно-наказателно
отговорен по чл.128 ЗПФ.
Нормата на чл.128 от ЗПФ се намира в раздела
на закона, свързан с изпълнение на бюджета, и не сочи конкретен субект на
отговорност, тъй като е общо запираща - да не се извършват разходи или да не се
поемат ангажименти за такива, които не са предвидени в общинския бюджет. За
разлика от нея, разпоредбата на чл.98 ЗПФ касае друг субект, а именно - кмета
на Общината.
Систематичното място на чл.128 от закона касае
вече приет бюджет, при които бюджетните организации, какъвто е и ОбС, следва да
се съобразяват с размерите на разходите в съответната част на бюджета им. Нормата
на чл.122 ЗПФ казва, че изпълнението на общинския бюджет се организира от кмета
на общината чрез кметовете на кметства, райони и чрез ръководителите на
бюджетни звена, финансирани от и чрез общинския бюджет.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 6 от ЗМСМА,
Общинският съвет, като колективен орган, приема и изменя годишния бюджет,
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му. Разпоредбата определя
правомощието на общинския съвет да определи какви приходи ще бъдат събирани и
какви разходи ще бъдат извършвани от общината през съответната година като това
следва да стане по точно определения от ЗПФ и Наредбата на ОбС ред и естествено
с оглед правомощието да приема и изменя годишния бюджет на общината, е да
осъществява контрол и приема отчета за изпълнението му.
Разходите за издръжка на Общинския съвет са
предвидени в общинския бюджет. Кметът на общината е органът, който организира
изпълнението му, съгласно чл. 44, ал. 1, т. 5 от ЗМСМА и чл. 7, ал. 5 от ЗПФ.
Ето защо по силата на чл. 11, ал. 3 от ЗПФ, той е и първостепенен разпоредител
с бюджета на Общината. Общински съвет - Ветово,
с председател към релевантния момент М. М., е финансиран от общинския бюджет на
Община Ветово. Общинският съвет се обслужва от администрацията на общината,
захранва се със средства от общинския бюджет, а няма свой собствен,
самостоятелен бюджет, с който да може еднолично и неконтролирано да се
разпорежда. На практика, сключвайки процесния договор за правно съдействие с
адвокати, М. е поел ангажимент за разход в противоречие на изискването за
финансова дисциплина, на финансиран от общински бюджет орган за местно
самоуправление извън одобрените и изпълняеми разходи.
В практиката
си ВАС неизменно и последователно поддържа становището, че общинският съвет не
е правосубектна единица, различна от общината и не може чрез своя председател
да встъпва в гражданскоправни отношения с облигационен характер по аргумент от
чл. 25 и чл. 21, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА. Доколкото Общинският съвет е
административен орган, орган на местно самоуправление и съответно като такъв -
страна по административни дела, а не със статут на самостоятелно ЮЛ и съответно няма
самостоятелен бюджет, в какъвто смисъл са разпоредбите на чл. 15, ал. 1 и чл.
29а, ал. 1 от ЗМСМА, то всички разходи по неговата издръжка, както и материално
техническото му осигуряване и административно функциониране, са за сметка на
общинския бюджет и общинската администрация. Бюджетът на ОбС е част от бюджета
на Община Ветово, а председателят на Общинския съвет, като негов ръководител и
представляващ, е длъжен да се съобрази с предвидените от приетия от ОбС-Ветово
бюджет, в частта разходи за външни услуги.
Действително, както правилно е констатирал и
РРС, кметът на Общината е органът, който изпълнява решенията на ОбС, организира
изпълнението на общинския бюджет и осигурява организационно-техническото му
обслужване, съгласно разпоредбите на чл. 44, ал. 1, т. 5, т. 7 ЗМСМА и чл. 29а ЗМСМА, но в случая не се касае за негова деятелност, респ. негови действия като
първостепенен разпоредител на бюджетни средства. Кметът е задължен да изпълни и изплати задължението на Общината/ОбС/
по сключения от председателя на ОбС договор.
В тази връзка с оглед на характера на
вмененото нарушение с формата на изпълнително деяние „поемане на ангажимент за
разход, надхвърлящ определения в общинския бюджет за 2016“ е без значение, че законодателят не е придал
качество на разпоредител с бюджет (първостепенен или второстепенен) на
общинския съвет или неговия председател,
най-малкото поради факта, че приетият именно по предложение на ответника
по касацията бюджет в частта на разходите на ОбС-Ветово, го задължава да го
изпълнява и да не поема ангажименти за разходи, надхвърлящи предвидените за
това. Именно това поведение е обявено за административно нарушение и за
наказуемо в нормата на чл.32 от ЗДФИ, при липса на предвидено наказание в
съответния нормативен акт.
Съгласно § 1, т. 27 от ДР към ЗПФ "Поети
ангажименти за разходи" са клаузи на договори, разпоредби на нормативни и
административни актове, съдебни и арбитражни решения, които обвързват
бюджетните организации с бъдещи плащания за разходи и/или нови задължения за
разходи с определима стойност, с изключение на: разходите за персонал, пенсии и
приравнени на тях плащания, лихви по дълга (включително по гарантирания от
държавата и общините дълг), както и разходите за данъци и други публични
държавни и общински вземания.
Съгласно чл. 21, ал. 1, т. 3 от ЗМСМА
Общинският съвет избира и освобождава своя председател. Сред лимитативното
изброяване принципно не е включено правомощие за общинския съвет да предоставя
право на председателя си да сключва каквито и да било договори от облигационен
характер.
Всички решения на общинския съвет, за чието
изпълнение е необходимо възникване на гражданскоправни отношения, се изпълняват
от кмета на общината, който встъпва в тях като неин представител. Що се отнася
до председателя на общинския съвет, той има правата по чл. 25 от ЗМСМА.
Визираното в т. 6 на цитираната норма правомощие на председателя на ОбС да го
представлява пред външни лица и организации, посочено сред основанията за
вземане на посоченото решение и сключването на договорите за адвокатска защита
с уговорените хонорари, именно от бюджета на Общината, не включва права за
сключване на облигационни съглашения. Но дори да се приеме, с оглед решението
на ОбС за делегиране на права, то М. именно в качеството му на Председател на
ОбС-Ветово, чийто бюджет е определен от приетото решение за приемане на бюджета
на Общината, е бил длъжен да се съобрази с границите в него и да не поема
ангажимент за разход, надхвърлящ одобрените такива / в което в същност се
изразява и неговото деяние/. Именно за това е ангажирана отговорността му за
нарушаване на финансовата дисциплина по чл.32 ЗДФИ.
Следва и да се отчете, че за правното
обслужване на общинския съвет е налице възможност в звеното по чл. 29а от ЗМСМА
да бъде назначено лице с необходимите образование и професионална квалификация,
което да подпомага правно работата на този орган и при необходимост да го
представлява в съдебни производства. Като орган на местно самоуправление
общинският съвет не може самостоятелно и неконтролирано да участва в
гражданския оборот като страна в едно гражданско правоотношение, свързано със
задоволяване на нужди на населението или с осъществяване на дейност по
управление на имуществото на общината, както е станало в случая и с което е
нарушена финансовата дисциплина при поемането на разходи, извън предвидените.
Участник в гражданския оборот от името и за сметка на общината може да бъде
единствено и само кметът на общината, след санкция на общинския съвет при
необходимост, както и определените от съвета второстепенни разпоредители с
бюджетни средства, имащи качеството на самостоятелни субекти с юридическа
обособеност. Принципно ЗМСМА не урежда и възможност общината да встъпва в
граждански правоотношения чрез председателя на общинския съвет/ Решение № 2727
от 20.02.2020 г. на ВАС по адм. д. № 7885/2019 г.,
Цитираните законови разпоредби водят до
категоричния извод, че със сключването от страна на Председателя на ОбС-Ветово
на процесния договор с адв. М.К. и адв. Т.Б.
на стойност 1 600 лева и на много други, съгласно приложената справка, е
създадено задължение за Община Ветово за публичен разход от бюджета на
общината, надхвърлящ приетия с решението на ОбС-Ветово бюджет за“ външни услуги“.
По този начин от М. М. е нарушена нормата на
чл. 128, ал. 1 от ЗПФ, вменяваща забрана за извършване на разходи, които
не са предвидени в годишния бюджет на Общината, както и натрупването на нови
задължения за разходи и/или поемането на ангажименти за разходи, които не са
предвидени в годишния бюджет на общината. Председателят на ОбС-Ветово, като представляващ
колективния орган, е обвързан с разходите, които са предвидени в гласувания
бюджет на Общинския съвет. Поемайки ангажимент за нови и надхвърлящи бюджета на
ОбС разходи, независимо, че не е изпълнител на бюджета, но като председател на
ОбС-Ветово, който съвет е на бюджетна издръжка от средства на общинския бюджет,
М. е нарушил забраната на чл.128 ЗПФ.
РС –
Русе, като е отменил оспореното пред него НП, е постановил неправилно решение –
противоречащо на материалния закон. Решението следва да бъде отменено. При
решаване на спора по същество от настоящата инстанция се съобразява, че в
проведеното административно-наказателно производство не са допуснати съществени
нарушения на процесуалните правила и норми; посочените в АУАН и НП фактически
обстоятелства са безспорно установени; правилно са приложени и относимите
законови разпоредби към установеното административно нарушение. Издаденото НП е
законосъобразно и се следва неговото потвърждаване от съда.
При този
изход на делото и своевременно направено искане от
касационния жалбоподател за присъждане на разноски за процесуално представителство за двете съдебни
инстанции, такива се следват на страната. Размерът на
юрисконсултско възнаграждение, съдът определя в размер на по 80.00
лева за всяка от инстанциите или разноските са в общ
размер на 160 лева, като същите следва се възложат в тежест на касационния
ответник.
Мотивиран така и на основание чл. 221, ал. 2
и чл. 222, ал. 1 от АПК, съдът
Р Е Ш
И :
Отменя Решение №260157/15.03.2021 год., постановено по а.н.д №2032/2020 г.
по описа на РРС, с което е отменено Наказателно
постановление (НП) № 11-01-183 от 29.10.2020 г. на директора на АДФИ - София и вместо него постановява:
Потвърждава Наказателно постановление (НП) № 11-01-183
от 29.10.2020 г. на директора на АДФИ - София, с което на М.Х.М., в качеството му на председател на
Общински съвет - Ветово, е наложено административно наказание „глоба“ в размер
на 200 лева, за нарушение на чл.128 от Закон за публичните финанси.
Осъжда М.Х.М., ЕГН **********,
с адрес: ***, да заплати на Агенция за държавна финансова инспекция-София сумата 160 лева, представляваща разноски за юрисконсултско възнаграждение
за двете съдебни инстанции.
Решението е окончателно.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.