Решение по адм. дело №1021/2025 на Административен съд - Бургас

Производството е по реда на чл.185 и сл. от АПК.

Образувано е по жалба, подадена от П. Т. З., [ЕГН], от [населено място], [улица], бл.4-Б-21, чрез процесуален представител адв. Б. Б., против Приложение №9, За посещение на музеи - т.10.1, т.11.1, т.12.1, т.14.1 и т.15.1 от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Созопол, приета с решение №1086 от протокол №43/31.07.2023г. на Общински съвет – Созопол.

Иска се прогласяване нищожността на посочения подзаконов нормативен акт, евентуално неговата отмяна поради процесуалноправна незаконосъобразност. Жалбоподателят счита, че Общински съвет Созопол не притежава материална компетентност да определя размера на цените за входен билет за посещение на Общински културен институт „Музеен център“ - Созопол, доколкото с такова законово правомощие разполагал само директорът на музея съгласно чл.187, ал.2 от Закона за културното наследство. Наред с това твърди, че при издаване на оспорените части от наредбата не са спазени правилата на чл.26 и чл.28 от ЗНА – не бил публикуван проекта на сайта на общината 30 дни преди нейното издаване, липсвали доклад и мотиви за приемане, в т.ч. и анализ за съответствието с правото на ЕС. Не било налице съответствие с вътрешното право, нямало и информация за очакваните финансови постъпления в общинския бюджет. Наред с това счита, че наредбата не била обнародвана по трите кумулативни начина, разписани в чл.22, ал.2 от ЗМСМА, във вр. с чл.5, ал.5 от КРБ – в печата, Интернет и по друг подходящ начин, с оглед на което актът имал привидна форма на влязъл в сила нормативен акт.

В съдебно заседание жалбоподателят, редовно призован, не се явява. В постъпили по делото писмени бележки (л.382), чрез процесуалния си представител адвокат Б., изразява становище по съществото на спора и претендира присъждане на разноски по списък (л.384), към който прилага договор за правна защита и съдействие (л.383).

Ответникът - Общински съвет - Созопол, чрез упълномощен представител адвокат Г., оспорва жалбата като недопустима, тъй като според нея липсва правен интерес от оспорване предвид оттеглянето на Наредбата в оспорените части от общинския съвет. Претендира присъждане на разноски по списък (л.390), към който прилага договор за правна защита на ответника (л.391) и извлечение от банков трансфер, удостоверяващ заплатен по банков път адвокатски хонорар (л.392).

В съдебно заседание, представителят на Окръжна прокуратура - Бургас намира оспорването за основателно по отношение твърдяната нищожност на наредбата.

І. ПО ДОПУСТИМОСТТА:

С жалбата се оспорва подзаконов нормативен акт, каквато възможност е предвидена в чл.185, ал.2 АПК. Подадена е от страна, с доказан правен интерес от оспорване, с оглед представени доказателства, че жалбоподателят е посещавал Музеен център Созопол - чл.186, ал.1 от АПК, поради което жалбата е процесуално допустима.

По делото са представени доказателства, според които с решение №571 от протокол №21/31.07.2025г. общински съвет Созопол е отменил оспорените т.10, т.11, т.12, т.14 и т.15 от раздел „Цени на услуги за посещение на музеи“ от Приложение №9 към Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Созопол (л.315-317, л.335-381).

Съгласно чл.193, ал.2 от АПК (нова – ДВ, бр. 63 от 2025 г., в сила от 5.08.2025 г.) при отмяна на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него след подаване на жалбата, съдът се произнася по оспорването, когато прилагането на акта до неговата отмяна засяга субективни права, свободи или законни интереси на някоя от страните. В този случай съдът може да обяви нищожността на оспорения подзаконов нормативен акт или на част от него, да установи изцяло или отчасти незаконосъобразността му или да отхвърли оспорването.

В случая жалбоподателят е представил доказателства за посещение на музеен център „Созопол“ и заплащане на билет за вход (л.6). След като с въпросните разпоредби са определени цени за билет за вход за обекти, които са публична общинска собственост и могат да бъдат посещавани от всеки по всяко време, вкл. са били посетени от жалбоподателя преди отмяната на текстовете, следва да бъде прието, че прилагането на тези разпоредби засяга негови права и законни интереси.

Поради това съдът намира, че оспорващият е доказал правния си интерес от оспорването по смисъла на чл.193, ал.2 от АПК, с оглед факта, че оспорените разпоредби са били отменени от ответника след подаване на жалбата до съда.

ІІ. ФАКТИТЕ:

С докладна записка вх.№477/10.07.2023г. кметът на О. С. е внесъл предложение за приемане на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на О. С. (л.23-27), ведно с проект на подзаконовия нормативен акт (л.28-107). В предложението е посочено, че приемането на нова Наредба е свързано с обстоятелството, че старата наредба на ОбС – Созопол е отменена с решение №470/05.05.2023г. по адм. дело №271/2023г. по опис на Административен съд – Бургас.

Приложение към докладната записка съставлява финансова обосновка, необходима за изчисляване на таксите и цените на услуги, предоставяни от О. С. (л.108-110).

Проектът за Наредба за изменение на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Созопол, ведно с мотивите по чл.28, ал.2 от ЗНА, в т.ч. частична предварителна оценка на въздействието, са били публикувани на сайта на Общински съвет-Созопол на 18.06.2025 г. (л.179-188). С обявлението е била предоставена възможност за заинтересованите страни да направят предложения и становища по проекта в 14-дневен срок от датата на публикуването.

Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Созопол е приета с решение №1086 по т.1 по протокол № 43 от 31.07.2023 г. на Общински съвет Созопол (л.18), с гласовете на 14 общински съветници, от които „за“ приемането са гласували 13, а един се е въздържал. Тези факти са удостоверени с представения по делото списък на общинските съветници, присъствали на 43-^тото заседание на Общински съвет - Созопол, проведено на 31.07.2023г. (л.22).

С посоченото решение е прието Приложение №9 към Наредбата – „Цени на услуги и права“, като в раздела „За посещение на музеи“, по т.10.1 била приета „цена на вход за възрастни за Археологически музей – Созопол“ – 7,00 лв./човек; по т.11.1 – „цена на индивидуален вход за Етнографска експозиция „Къща тракийски хан“ [населено място]“ – 4,00 лева/посесител; по т.12.1 – „цена за вход възрастни за музей „Свети Никола“ [населено място]“ – 4,00 лева/посетител; по т.14.1 – „цена на индивидуален билет за вход възрастни за Експозиция „Старинен Созопол“ – 3,00 лева/посетител; по т.15.1 – „цена за единичен комплексен билет – обща цена за посещение на Археологически музей, Художествена галерия, Етнографски музей, експозиция „Старинен Созопол“ – 10,00 лева (л.297-300).

Отделни разпоредби от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Созопол са изменяни с решения на Общински съвет-Созопол, въз основа на докладни записки от кмета на община Созопол (изменена и допълнена с решение №511 от протокол №19/14.05.2025г., л.210-257; посл. изм. и доп. с решение №571 от протокол №21/31.07.2025г., л.335-381).

Посочените до тук документи, удостоверяващи изложените факти, представляват пълната административна преписка по приемане на наредбата.

По делото са представени заповед №106/09.07.2020 г. на директора на Общински културен институт „Музеен център“ Созопол, с която на осн. чл.187, ал.2 от ЗКНИ са определени цени на входни такси за музейните експозиции, управлявани от Общинския културен институт „Музеен център“ - Созопол (л.193). Представен е и Правилник за устройството и дейността на ОКИ „Музеен център“ Созопол, съгласуван с Министерство на културата със Заповед №РД 09-887/13.31.2014г. (л.189-192).

III. ПРАВОТО:

Според чл.7, ал.2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или други подразделения на нормативен акт от по-висока степен, а според чл. 8 от ЗНА всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени с тях обществени отношения с местно значение.

В същия смисъл са и разпоредбите на чл.75, ал. 2 и чл.76, ал.3 от АПК. Като компетентни да издават нормативни /подзаконови/ административни актове, разпоредбата на чл.76, ал. 1 АПК сочи изрично овластените от Конституцията или закон органи, в какъвто смисъл е и по-общата разпоредба на чл.2, ал.1 ЗНА, доколкото се отнася до всички нормативни актове.

Като колективен орган на местното самоуправление по смисъла на чл.18, ал.1 от ЗМСМА общинският съвет е овластен да издава нормативни актове, с които урежда, съобразно нормативните актове от по-висока степен, обществени отношения с местно значение.

Чл.21, ал.1 от ЗМСМА регламентира правомощията на този орган, а ал.2 на нормата предвижда, че в изпълнение на правомощията си по ал.1 общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Изложеното до тук предпоставя извод, че правото на общинския съвет да приема подзаконови нормативни актове е признато от закона, но неговият обхват е сведен до възможността за регулация на обществени отношения с местно значение, в случаите когато това не е предоставено в изключителната компетентност на други органи – чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА.

Тук следва да се подчертае отново, че общинският съвет има и признато право да издава наредби за детайлизирана регламентация и на обществени отношения, регулирани със закон, тогава когато е необходимо отчитане на местната специфика на тези отношения, но само когато е налице изрична делегация на това право със съответния закон.

В случая, с Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Созопол са уредени обществените отношения с местно значение, свързани с определянето на местни такси и цени на услуги на територията на общината, включително цените на услугите за посещение на общинските музеи.

В хода на производството по приемане на акта не са допуснати съществени нарушения на процесуалните правила. Спазено е изискването за форма.

Изпълнени са изискванията, регламентирани с нормите на чл.26, ал.2 и чл.28 от ЗНА.

Представени са доказателства, че проектът на оспорената наредба е бил публикуван и съответно органът е дал възможност за публичното му обсъждане. Спазено е и изискването на чл.28 от ЗНА, доколкото проектът на наредбата е внесен в общинския съвет с докладна записка, подписана от кмета на общината. Налице са мотиви към проекта, съдържащи реквизитите, регламентирани с ал.2 на чл.28 от ЗНА.

Според настоящия съдебен състав, оспорените разпоредби на т.10.1, т.11.1, т.12.1, т.14.1 и т.15.1 от Приложение №9, в частта „За посещение на музеи“, от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Созопол, са издадени при липса на компетентност, защото уреждат обществени отношения в противоречие с нормативен акт от по-висока степен.

Както се посочи, подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и единствено при условията и границите, определени от по - високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение.

Съгласно чл.28, ал.1 от Закона за културното наследство, държавните, регионалните и общинските музеи са културни и научни институти, които се създават, управляват, финансират, преобразуват и закриват при условията и по реда на този закон и на Закона за закрила и развитие на културата.

По делото е представен приет от общински съвет - С. П. за устройството и дейността на Общински културен институт „Музеен център“ - Созопол, съгласуван с Министерство на културата със Заповед №РД 09-887/13.31.2014г. (л.189-192).

Няма спор, че Общински културен институт „Музеен център“ - Созопол е юридическо лице на бюджетна издръжка на О. С., като съгласно чл.18, ал.2 от Правилника за устройството и дейността му, цените на входните билети са определени със заповед на директора, съгласувано с Община Созопол, съгласно Наредба за определяне и администриране на местните такси и цени на услуги на територията на Община Созопол.

По делото е представена Заповед №106/09.07.2020г. на директора на Общинския културен институт „Музеен център“-Созопол, с която са регламентирани цените, които посетителите следва да заплащат при посещение на съответните музейни експозиции (л.193).

С оспорените точки от процесната Наредба са определени стойности на входните билети за посещение на експозициите, като тези цени са идентични с определените в горепосочената заповед.

Съдът намира, че така приетите от общинския съвет разпоредби от Наредбата са приети при действието на чл.187, ал.2 от ЗКН.

Тази норма предвижда, че цените на входните билети в държавните и общинските музеи се определят от техния директор, съгласувано с финансиращия музея орган.

По този начин специалният закон изключва от компетентността на общинския съвет правомощията за определяне на цените за вход на музеи, финансирани от бюджета на общината.

Не може да се приеме, че общинският съвет е компетентен да определя цените на входни билети за музеи, които са на бюджетна издръжка на общината, като част от правомощията му по приемане бюджета на общината, предвидени в чл.21, ал.1, т.6 ЗМСМА. Специалният закон изключва това правомощие от компетентността на общинския съвет изобщо.

Оспорените т.10.1, т.11.1, т.12.1, т.14.1 и т.15.1 от Приложение № 9 на Наредбата не представляват предвиденото в чл.187, ал.2 ЗКН съгласуване от общинския съвет като финансиращ музея орган. Разпоредбите от подзаконовите нормативни актове съдържат общи правила за поведение, имат действие по отношение на неопределен и неограничен кръг лица и многократно правно действие. Съгласуването е волеизявление с различно съдържание и правно действие.

След като общинският съвет не може да определя с наредба цените на входните билети за музеи, допуснатото в случая нарушение предпоставя извод за липса на материална компетентност.

Липсата на компетентност на общинския съвет представлява тежък порок на оспорения акт, поради което обуславя неговата нищожност.

Съдът посочва и че разпоредбата на чл. 192а от АПК го задължава да извърши преценка за компетентността на органа за издаване на подзаконовия нормативен акт към момента на издаването на акта, а съответствието с материалния закон – към момента на постановяване на съдебното решение.

Поради изложените съображения, настоящият състав намира, че оспорените текстове от Наредбата следва да бъдат обявени за нищожни.

С оглед изхода на спора, следва да бъде уважено своевременно направеното и доказано искане на оспорващия за присъждане на разноски. Същите следва да бъдат определени в общ размер на 1 540 лева, от които държавна такса за образуване на производството по жалбата - 10 лева (л.7), държавна такса от 30 лева за обнародване на оспорването в ДВ (л.8) и 1 500 лева адвокатски хонорар съгласно представения договор за правна защита и съдействие (л.383), при липсата на направено от ответника възражение за прекомерност на възнаграждението.

Разноските по делото следва да се възложат на Община Созопол, доколкото в производствата по АПК за разноски се осъжда не органът, а юридическото лице, в чиято структура се намира органът. Общинският съвет не е юридическо лице и няма собствен бюджет. Юридическо лице е общината и именно тя разполага с бюджет – арг. от чл.136, ал.3 и чл.141, ал.1 от КРБ, както и чл.14 от ЗМСМА.

Мотивиран от изложеното и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Административен съд - Бургас, ХІV- ти състав,

Р Е Ш И:

ОБЯВЯВА ЗА НИЩОЖНИ разпоредбите на т.10.1, т.11.1, т.12.1, т.14.1 и т.15.1 от Приложение №9, в частта „За посещение на музеи“, от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община Созопол, приета с решение №1086 от протокол №43/31.07.2023г. на Общински съвет – Созопол.

ОСЪЖДА Община Созопол да заплати на П. Т. З., [ЕГН], от [населено място], [улица], бл.4-Б-21, сума в размер на 1 540 /хиляда петстотин и четиридесет/ лева, представляваща разноски по делото.

Решението да се обнародва по реда на чл.194 от АПК, след влизането му в сила.

Решението може да се обжалва пред Върховен административен съд на Република България в 14 -дневен срок от съобщаването му.