Решение по КНАХД №426/2025 на Административен съд - Търговище

 

Производството е по реда на Глава XII от АПК на основанията, предвидени в чл.348 от НПК, съгласно чл.63в от ЗАНН.

Образувано е по касационна жалба, подадена от Председателя на Сметната палата на Република България, чрез гл.юрк. Ю. Б., против Решение №57 от 04.07.2025г. на ПРС постановено по АНД №109/2025 г. по описа на РС - Попово, с което е отменено Наказателно постановление № ЗОП-118#3/14.04.2025г., издадено от председателя на Сметната палата на Република България, с което за нарушение на чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки на Г. Ю. А., ЕГН:********** е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 8 400.00 лв. (осем хиляди и четиристотин лева).

Касационното основание, което посочва касаторът е за неправилно прилагане на материалния закон по чл.348, ал.1, т.1 от НПК, приложим на осн. чл.63в от ЗАНН. Основните доводи в жалбата са, че поставеното изискване от възложителя за посочване в ЕЕДОП на конкретни данни за регистрационния документ - информация за номера на разрешението, вида на отпадъка (код и наименование), дейности по кодове и валидност е равнозначно на това, същият да е валиден и да съществува към момента на подаване на офертата, с която участникът представя и попълнения ЕЕДОП (чл. 67, ал. 1 от ЗОП). Така поставеното изискване за валидна регистрация по чл. 35 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО/ към момента на подаване на офертата представлява административна тежест за участниците, която не е оправдана поради неясния за тях изход от обществената поръчка. Изискването затруднява и утежнява участието на потенциалните участници, които могат да декларират, че ще разполагат с регистрация по чл. 35, ал. 3 от ЗУО, ако бъдат определени за изпълнител, а не предварително да имат съществуваща и валидна такава за да могат при подаване на офертата си да я впишат в ЕЕДОП. Допълнителен факт, че този извод на административно наказващия орган е законосъобразен и житейски оправдан е обстоятелството, че по обществената поръчка, само двама участници са подали документации за участие. Безспорен е разубеждаващия ефект на това изискване, което е демотивирало всички други потенциални кандидати да участват в обществената поръчка. Доказването на съответствие с критериите за подбор се извършва само от избрания изпълнител при сключването на договора за обществена поръчка. Към момента на подаване на офертата от участниците се изисква само да декларират чрез ЕЕДОП, че ще разполагат със съответния регистрационен документ. В с.з. не взема становище. Представя писмена защита с подробни доводи практика на СЕС и адм.съдилища. Претендира разноски, прави възражение за прекомерност.

Ответната страна взема становище в писмен отговор. Не претендира разноки.

Представителят на Окръжна прокуратура-Търговище изразява становище за неоснователност на жалбата. Дава заключение, че решението на първоинстанционния съд следва да бъде оставено в сила.

Касационният състав на съда намира, че жалбата е подадена в срок, от надлежна страна, при наличие на правен интерес и срещу съдебен акт, подлежащ на касационен съдебен контрол, поради което приема жалбата за допустима.

При извършване преценка по прилагането на материалния закон въз основа на фактите, установени от въззивната инстанция в обжалваното решение, в съответствие с чл. 220 АПК, касационният състав приема следното:

Предмет на съдебен контрол пред въззивната инстанция е било Наказателно постановление № ЗОП-118#3/14.04.2025г., издадено от председателя на Сметната палата на Република България, с което за нарушение на чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки на Г. Ю. А., е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 8 400.00 лв. (осем хиляди и четиристотин лева).

След анализ на съвкупния доказателствен материал е прието, че Административно-наказателно производство е започнало със съставянето на Акт за установяване на административно нарушение № ЗОП-118 от 26.11.2024 г., издаден от старши одитор I степен в отдел 3 „МО“ към „ОД“ I „ОСФУ“ на Сметната палата, оправомощен със Заповед № 158/11.04.2024 г. на изпълняващата правомощията на председател на Сметната палата на Република България.

Съставен е АУАН № ЗОП-118/26.11.2024г. въз основа, на който е издадено Наказателно постановление № ЗОП-118#3/14.04.2025 г. от председателя на Сметната палата на Република България. С него, на основание чл. 2, ал. 2 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), вр. чл. 53, ал. 1 от ЗАНН и чл. 3, ал. 1 от ЗАНН, на Ашимов е наложено административно наказание „глоба“ в размер на 8 400.00 лева за извършено нарушение, изразяващо се в това, че на 14.12.2023 г., в качеството му на кмет на Община Опака и публичен възложител по чл. 5, ал. 2, т. 9 от ЗОП, с Решение № F458988/14.12.2023 г. е открил процедура по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ЗОП – „открита процедура“ за възлагане на обществена поръчка с предмет „Сметосъбиране и сметоизвозване на смесени битови отпадъци от територията на Община Опака“, като е одобрил обявление и документация за участие, с която е поставено изискване за валиден регистрационен документ по чл. 35, ал. 3 във връзка с чл. 78 от Закона за управление на отпадъците, валиден към момента на подаване на офертата, с което според административнонаказващия орган е необосновано ограничена конкуренцията и участието на стопански субекти в обществената поръчка.

С Решение № F458988/14.12.2023 г. , ответникът по касация, в качеството му на кмет на Община Опака и публичен възложител по чл. 5, ал. 2, т. 9 от ЗОП, е открил процедура „открита процедура“ по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ЗОП за възлагане на обществена поръчка с предмет „Сметосъбиране и сметоизвозване на смесени битови отпадъци от територията на Община Опака“. С Раздел VI от акта, възложителят е одобрил обявлението за оповестяване откриването на процедурата документацията за обществената поръчка. Решението и Обявлението за оповестяване откриването на процедурата са публикувани в Регистъра на обществените поръчки (РОП) към Агенцията по обществени поръчки (АОП) на 14.12.2023 г. Същите са публикувани по партидата на възложителя на 19.12.2023 г. в електронна преписка с уникален номер на поръчката (УНП) 00890-2023 0009. Заедно с решението и обявлението, на същата дата, е публикувана документацията за участие в процедурата, включваща: Част I- Указания за участие; Част II- Техническа спецификация; Част III- Методика за оценка на офертите; Част IV- Проект на договор и Част V - Указания за подготовка на образците на документи. Обектът на обществената поръчка е предоставяне на услуги по чл. 3, ал. 1, т. 3 от ЗОП, а прогнозната стойност на обществената поръчка, посочена в решението за нейното откриване, е 350 000 лв. без ДДС и същата попада в стойностните прагове по чл. 20, ал. 1, т. 1, буква „б“ от ЗОП (ред. ДВ, бр. 102/2019 г.), съгласно които възложителите следва да прилагат процедурата по чл. 18, ал. 1, т. 1 от ЗОП. В Раздел II „Предмет“, т. II.2.4 „Описание на обществената поръчка“ от Обявлението за оповестяване на откриването на поръчката е посочено, че обектът на поръчката е услуга с предмет по сметосъбиране и сметоизвозване на смесени битови отпадъци генерирани на територията на всички населени места в община Опака до Регионално депо за неопасни отпадъци за регион Борово, град Бяла, Област Русе. В Раздел III „Правна, икономическа, финансова и техническа информация“, т. III. 1.1 „Годност за упражняване на професионалната дейност, включително изисквания във връзка с вписването в професионални или търговски регистри“, от обявлението за оповестяване откриването на процедурата е поставено изискване участниците да притежават валиден регистрационен документ за извършване на дейностите за събиране и транспорт на отпадъци, издаден по реда чл. 35, ал.3 във връзка с чл.78 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО). В обхвата на документа следвало да са включени отпадъци с код 20 03 01- смесени битови отпадъци - за лица, регистрирани на територията на Република България. При участие на чуждестранни лица, същите следвало да притежават аналогични регистрационни документи съгласно законодателството на държавата, в която са установени. При участие на обединение, което не е юридическо лице се прилагат разпоредбите на чл. 59, ал. 6 от ЗОП. Когато участникът предвижда участие на подизпълнители, същите следвало да отговарят на изискванията съгласно чл. 66 от ЗОП. Участниците следвало да декларират съответствието с горепосочения критерий за подбор чрез попълване на част IV, Критерии за подбор, раздел А: „Годност“ в приложимото поле на ЕЕДОП, като посочат информация за регистрационен документ за извършване на 2 дейностите за събиране и транспорт на отпадъци по чл. 78 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО), във връзка с чл. 35, ал. 3 от ЗУО, издаден по реда на Глава пета, Раздел II от същия закон - номер, дата на издаване, за какви дейности се отнася или аналогичните документи. Видно от обявлението на обществената поръчка, е поставено изискване за годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност всички участници да притежават валидна регистрация за изпълнение на дейности по събиране и транспортиране на отпадъци, издадена съгласно чл. 35, ал. 3 от ЗУО.

Видно от протокол № 1/16.01.2024 г. (приключен на 25.01.2024 г.) и Протокол № 2 от 01.02.2024 г. от работата на комисията, в определения от възложителя срок за получаване на оферти са постъпили две оферти, от „СКАЛАР ЕКО“ ООД и от „ДЕКРА СТРОЙ“ ЕООД. Комисията е разгледала представените документи по чл. 39, ал. 2 от ППЗОП за съответствие с изискванията за лично състояние и критериите за подбор. Посочено е, че представените от участниците документи за съответствие с изискванията към личното състояние и критериите за подбор, отговарят на поставените от възложителя условия. Въз основа на предварително определения критерий за оценка „най-ниска цена“ по смисъла на чл. 70, ал. 2, т. 1 от ЗОП са разгледани, оценени техническите предложения на участниците. Установено е, че техническото предложение на участника „ДЕКРА СТРОЙ“ ЕООД не отговаря на предварително обявените условия, като същият е отстранен на основание чл. 107, т. 2, б. „а“ от ЗОП. В протокол № 2/01.02.2024 г., е документирано разглеждането и оценката на ценовото предложение на „СКАЛАР ЕКО“ ООД. С Доклад по чл. 103, ал. 3 от ЗОП от 01.02.2024 г., утвърден от възложителя на 01.02.2024 г., комисията е предложила на възложителя да сключи договор с класирания на първо място и единствен участник „СКАЛАР ЕКО“ ООД . С Решение № D30627372/01.02.2024 г. възложителят е обявил класирането и е определил участника, класиран на първо място „СКАЛАР ЕКО“ ООД за изпълнител на обществената поръчка.

На 19.02.2024 г. е сключен договор № 11/19.02.2024 г. за възлагане на обществена поръчка с предмет „Сметосъбиране и сметоизвозване на смесени битови отпадъци от територията на Община Опака“. Общата стойност на сключения договор е в размер на 350 000 лв. без ДДС или 420 000 лв. с ДДС (чл. 7, ал. 1 от договора).

През одитирания период от 01.01.2023 г. до 30.06.2024 г., със Заповеди №№ РД-09 49/24.02.2023 г. и РД-09-50/24.02.2023 г., на кмета са определени длъжностни лица по чл. 7, ал. 1 от ЗОП, които да организират и/или възлагат обществени поръчки – Б.М., заместник кмет на Община Опака, с ресор „Образование и социални дейности“, и Румен Петков, заместник-кмет на Община Опака, с ресор „Регионално развитие“.

За да издаде процесното НП, АНО е приел, че с поставения критерий за подбор, от възложителя е въведено ограничително изискване по отношение на годност (правоспособност) за упражняване на професионална дейност, като ограничението е довело до нарушаване на принципите на свободна и лоялна конкуренция предвид разубеждаващото му въздействие и възпрепятстване от участие на тези потенциални участници, които към момента на подаване на офертите не разполагат с валидна регистрация за изпълнение на дейности по събиране и транспортиране на отпадъци. След направено запитване по време на одита, от възложителя е било получено писмено обяснение с изх. № 04-09-129/07.10.2024 г., относно мотивите за поставяне на горепосоченото условие за участие в поръчката, което е намерено за неоснователно от наказващия орган.

От правна страна въззивната инстанция е приела, че АУАН и НП са издадени от компетентни органи и в рамките на техните правомощия. Съдът е приел, твърдението в наказателното постановление, че изискването за валидна регистрация по чл. 35, ал. 3 от ЗУО към момента на подаване на офертата създава административна тежест за участниците, която не е оправдана поради неясния за тях изход от обществената поръчка за вътрешно противоречиво и лишено от правна последователност. Прието е, че не е отчетен факта, че възложителят няма контрол върху бъдещото поведение на участниците, нито гаранции, че същите биха могли да изпълнят нормативно установените изисквания към момента на сключване на договора. От доказателствата по делото, включително писмените обяснения на възложителя, се установява, че изискването за наличие на валидна регистрация по чл. 35, ал. 3 от ЗУО е въведено в съответствие със законовите разпоредби. Съдът е приел, че поставеното изискване е допустимо съгласно ЗОП, обосновано с оглед предмета на поръчката, приложимо за всички участници и не е доказано да е довело до реално ограничаване на конкуренцията. Не са налице данни за постъпили жалби, искания за разяснения или възражения относно условията за участие от страна на заинтересовани лица. Съдът е приел, че изискването за наличие на валидна регистрация по чл. 35, ал. 3 от ЗУО към момента на подаване на офертата не представлява административна тежест, а необходимо условие, съответстващо на предмета на поръчката, което гарантира нейното изпълнение при спазване на закона. Формиран е извод, че нарушение на чл. 2, ал. 2 от ЗОП не е извършено от страна на ответната по касация страна, в качеството му на възложител на процесната обществена поръчка.

Касационната инстанция намира акта за правилен като краен резултат, но по други съображения:

Съгласно чл. 247, ал. 1, пр. 1 ЗОП възложителят се наказва с глоба, при неспазване и нарушаване на разпоредбата на чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Фактическият състав на административното нарушение включва няколко елемента: да бъдат включени в решението, обявлението или документацията за обявяване на обществената поръчка условия или изисквания, тези условия или изисквания да дават предимство на лице или да ограничават участието на лица в обществени поръчки, на трето място това ограничаване да не е обосновано, т.е. да не е мотивирано и накрая да не е съобразено с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка. Въпросът дали възложителят е въвел допустими изисквания към участниците в рамките на своята оперативна самостоятелност или е нарушил забраната по чл. 2, ал. 2 от ЗОП, се решава с оглед особеностите на всеки отделен случай.

В случая следва да се има предвид, че недопустимо е не всяко, а само необоснованото ограничаване на кандидатите за участие. Уточнението е продиктувано от многообразието на възможните хипотези и специфичните потребности на отделните възложители, които не могат да бъдат обхванати и ограничени в универсални за всички случаи рамки. Ако възложителят докаже, че включването на определено изискване е оправдано с оглед спецификата на предмета на договора и неговото изпълнение, тогава той не следва да носи административнонаказателна отговорност за взетото решение.

В практиката хипотезите, свързани с необосновано ограничаване участието на лица до процедурата се отнасят най-често до критериите за подбор на участниците. Нарушаване на забраната пo чл. 2. ал. 2 е налице и при необосновано ограничаване на потенциалните участници чрез изисквания за специфичен опит, обвързан с конкретни източници на финансиране и т.н., което е категорично забранено.

От субективна страна е необходимо още да се установи умисъл в поведението на възложителя, т.е. съзнателност. В случая е налице осъществен фактически състав на нарушение и от субективната му страна.

Необоснованото ограничаване за участието на лица до процедурата, следва да се прецени с оглед изискания документ. Установените по настоящото дело факти осъществяват състава на нарушение, което води до извода за правилно приложение на материалния закон от страна на АНОрган. В този смисъл в противоречие с материалния закон е изложения в мотивите на обжалваното решение извод за липса на извършено административно нарушение. Разпоредбата на чл.64 ЗОП урежда документалното и изчерпателно доказване, по отношение опита за изпълнение на поръчката. Недопустимо е изискването от страна на възложителя, поставянето на други изисквания или документална обоснованост. В случая декларирането е свързано с посочването на конкретни данни за регистрационния документ (т.е. без него е невъзможно попълването по указания начин) - информация за номера на разрешението, вида на отпадъка (код и наименование), дейности по кодове и валидност е равнозначно на това, същият да е валиден и да съществува към момента на подаване на офертата.

Съгласно ТР №1/2007 г. на ОСНК на ВКС преценката на административнонаказващия орган за маловажност на случая по смисъла на чл. 28 ЗАНН се прави по законосъобразност и подлежи на съдебен контрол. За АНОрган съществува императивното задължение винаги преди да издаде наказателно постановление да извърши преценка по чл. 28 от ЗАНН и ако са налице условията за това – да го приложи, а за съда, осъществяващ контрол за законосъобразност на издаденото вече наказателно постановление – задължението да извърши преценка и за наличие на маловажност като част от цялостната проверка за законосъобразност, като при констатиране на маловажно нарушение следва да отмени постановлението дори само на това основание. Според дадената в §1 ал.1 т.4 от ДР на ЗАНН дефиниция на понятието „маловажен случай“, това е случай, при който извършеното нарушение от физическо лице или неизпълнение на задължение от едноличен търговец или юридическо лице към държавата или община, с оглед на липсата или незначителността на вредните последици или с оглед на други смекчаващи обстоятелства, представлява по-ниска степен на обществена опасност в сравнение с обикновените случаи на нарушение или на неизпълнение на задължение от съответния вид. В рамките на проверката за законосъобразност на тази преценка настоящият състав намира, че особеностите на фактическият случай водят до извода за неговата маловажност. Съдът кредитира цитираната съдебна практика, но отчита, че тя е по адм. дела. В рамките на настоящото производство е дължима преценка по чл.27 ЗАНН. Налице е извършено нарушение, но целта очевидно е била да се гарантира изпълнението на поръчката и съпоставено с други нарушения, разкрива признаците на маловажност. Участието на две фирми, по-скоро говори за липса на каквато и да е конкурентна среда. Правилно е твърдението, че е създадена административна тежест, но е факт, че при спечелване на обявената поръчка е налице изискване за валидна регистрация по чл. 35 от Закона за управление на отпадъците /ЗУО. Както се твърди в касационната жалба регистрационният режим е максимално улеснен на законово ниво. Той е свързан с кратки срокове – 14-дни, с даването на „мълчаливо съгласие“, с изискуемите под пет документа (по отношение на регистрационния режим) и възможността да се сезира адм.олган и по ел. път както и с разходи, които са многократно по-малки от минималната работна за страната работна заплата – под 200 лв. Посочените факти не обуславят административна тежест (дори и финансова) и ангажирането на адм. наказателна отговорност е резонно да се извърши посредством предупреждение на нарушителя. В конкретният случай нито изискванията по отношение на изискуемите документи, нито размера на стойността под формата на държавна такса могат да доведат до ограничения или да са въздействали на евентуални кандидати демотивиращо.

При съобразяване на изложените обстоятелства, обосноваващи маловажност на нарушението, настоящият състав намира, че въпреки установяването на извършеното от жалбоподателя нарушение, на същия не следва да се налага административно наказание, а следва да бъде предупреден съгласно чл. 28 ЗАНН.

С оглед гореизложеното настоящият касационен състав не споделя изложените в решението на ПРС мотиви за несъставомерност на описаното в НП деяние, но предвид установената понастоящем маловажност на това нарушение, като краен правен резултат това съдебно решение е правилно, тъй като при направена преценка за маловажност на случая издаденото НП се отменя. Ето защо обжалваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила като с настоящото решение следва нарушителят да бъде предупреден, че при извършване на друго административно нарушение от същия вид, представляващо маловажен случай, в едногодишен срок от влизането в сила на настоящия съдебен акт, за това друго нарушение ще му бъде наложено административно наказание.

Ответната страна не е направила претенция за разноски, поради което и на същата не се следва присъждане на такива.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал.2 от АПК във връзка с чл. 63в от ЗАНН, Административен съд – Търговище,

 

Р Е Ш И :

 

ОСТАВЯ В СИЛА Решение №57 от 04.07.2025г. на ПРС постановено по АНД №109/2025 г. по описа на РС - Попово.

ПРЕДУПРЕЖДАВА нарушителя Г. Ю. А., ЕГН:**********, че при извършване на друго административно нарушение от същия вид (по чл.2, ал.2 от ЗОП), представляващо маловажен случай, в едногодишен срок от влизането в сила на настоящото съдебно решение, за това друго нарушение ще му бъде наложено административно наказание.

Решението е окончателно и не подлежи на обжалване или протест.