Решение по КНАХД №1606/2025 на Административен съд - Пловдив

Производство по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) във връзка с чл. 63в от Закона за административните нарушения и наказания (ЗАНН).

Образувано е по касационна жалба на директора на Агенция за държавна финансова инспекция (АДФИ), чрез пълномощника – гл. юрисконсулт Е. Д.-К., срещу Решение № 576/27.05.2025 г., постановено по НАХД № 3143/2024 г. по описа на Районен съд – Пловдив (РС – Пловдив).

С обжалваното решение е отменено Наказателно постановление (НП) № 11-01-110/22.03.2024 г. на директора на АДФИ, с което на проф. М. М., [ЕГН], от [населено място], на основание чл. 247, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП) е наложено административно наказание – глоба в размер на 3 900 (три хиляди и деветстотин) лева, за нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Касаторът твърди, че решението е постановено в нарушение на закона – касационно основание по чл. 348, ал. 1, т. 1 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК).

В подкрепа на твърдението си касаторът сочи, че НП е издадено въз основа на редовно съставен Акт за установяване на административно нарушение (АУАН), от надлежен орган съгласно чл. 261, ал. 1 ЗОП и съдържа всички необходими реквизити по чл. 42 ЗАНН. От своя страна, НП е издадено от компетентен орган – директора на АДФИ, упълномощен съгласно чл. 261, ал. 2 ЗОП със Заповед № ЗМФ-198/28.02.2024 г. на министъра на финансите. Намира за безспорно установено извършването на соченото с НП нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, с оглед събраните по делото доказателства, както е прието и от съда. Изразява несъгласие с решаващия мотив на съда, че с НП е наложено административно наказание на физическото лице, което не е годен субект на административно нарушение по чл. 2, ал. 2 ЗОП, доколкото отговорността на проф. М. М. е следвало да бъде ангажирана в качеството й на ректор на Медицински университет – Пловдив (МУ – Пловдив) и като възложител на обществена поръчка. Счита този извод за формиран въз основа на превратно тълкуване на фактите и закона. Аргументира се, че основната идея за административнонаказателно отговорните лица почива на принципа, че административнонаказателната отговорност е лична и се отнася до определени физически лица, които имат специфична юридическа характеристика. В тази връзка счита, че субект на нарушението по чл. 2, ал. 2 ЗОП може да бъде само физическо лице, доколкото и нормата на чл. 247, ал. 1 ЗОП, която го въздига като такова, сочи, че предвиденото в нея наказание се налага на възложител, а възложители са лицата, изброени в чл. 5, ал. 2, ал. 3 и ал. 4 ЗОП – в конкретния случай, възложителят е лице по чл. 5, ал. 2, т. 14 ЗОП или това е представляващият публичноправната организация. Сочи, че категорично е установено, че в периода 01.09.2022 г. до 02.11.2023 г. проф. М. М. е ректор на МУ – Пловдив, следователно представлява университета. Формира противен на извода на РС – Пловдив, че няма спор, че проф. М. М. е субект на нарушението по чл. 247, ал. 1 ЗОП и в това й качество – на възложител, е ангажирана административнонаказателната й отговорност. Позовава се и на представеното от страна на наказаното лице възражение в хода на административнонаказателното производство, което е подадено в това му качество – на ректор на МУ – Пловдив, от което следва, че лицето е напълно наясно, че АУАН е съставен против нея в качеството й на ректор. Аналогично в жалбата си срещу НП, М. сочи, че е възложила обществената поръчка в качеството й на ректор на МУ – Пловдив, без да навежда доводи, че е налице неяснота в повдигнатото й обвинение. Намира, че чл. 57, ал. 1, т. 4 ЗАНН не изисква по отношение на нарушителя да бъде посочено в какво длъжностно качество се наказва. По изложените съображения намира, че обжалваното решение е неправилно и необосновано, постановено в противоречие с доказателствения материал, при превратно тълкуване разпоредбите на приложимия ЗАНН.

Иска неговата отмяна и потвърждаване на НП № 11-01-110/22.03.2024 г. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. В съдебно заседание касаторът се представлява от пълномощника гл. юрк. Е. Д.-К., която поддържа жалбата по изложените в нея съображения, и претенцията за разноски.

Ответникът – М. А. М., не взема отношение. В съдебно заседание не се явява и не се представлява. В постъпила молба от 29.08.2025 г. от пълномощника й – адв. Г. Д., Адвокатска колегия – Пловдив се сочи, че пълномощникът е възпрепятстван поради служебна ангажираност да се яви в открито съдебно заседание и се иска на делото да не се дава ход. Не изразява становище по касационната жалба. Допълнително, след провеждане на откритото съдебно заседание, в което е обявено за решаване като изяснено от фактическа и правна страна, е постъпила молба от 21.10.2025 г. от адв. Г. Д., с която се иска отмяна на хода по същество, с оглед осигуряване възможност на страната да участва лично в производството и излагане на защитната й теза.

Представителят на Окръжна прокуратура – Пловдив изразява становище за основателност на касационната жалба.

Административен съд – Пловдив, ХХІІІ касационен състав, намира касационната жалба за процесуално допустима, като подадена в срок и от надлежно легитимирана страна. Разгледана по същество, на посочените в нея основания и в обхвата на служебната проверка по чл. 218, ал. 2 АПК, съдът приема същата за неоснователна по следните съображения:

По искането на процесуалния представител на ответника за отмяна хода по същество:

Касационната инстанция намира това искане за неоснователно. Страната е била редовно призована за откритото съдебно заседание, а видно от представената още на 29.08.2025 г. молба от адв. Д., обстоятелствата, които са възпрепятствали този упълномощен представител да се яви в заседанието, са били известни значителен период от време преди самото заседание, още повече не се отнасят до самия ответник. Поради това и не е съществувала пречка страната да упълномощи друг адвокат или да се яви лично, за да упражни правото си на защита. В допълнение съдът отбелязва, че процесуалното качество на страната като ответник, както и характерът на касационното производство, не налага задължително участието й нито лично, нито чрез упълномощен представител, поради което не са налице пречки пред настоящата инстанция да се произнесе.

Страните нямат спор по фактите. Въззивният съд вярно и точно е установил фактическата обстановка, поради което и на основание чл. 221, ал. 2 АПК касационната инстанция препраща към мотивите на решението.

В описателната част на НП е посочено, че на 09.09.2022 г., в [населено място], Община Пловдив, проф. д-р М. А. М., в качеството си на ректор на МУ - Пловдив и възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 5, ал. 2, т. 14 ЗОП, е взела Решение № Р-2084 ([рег. номер]) за откриване на процедура за възлагане на обществена поръчка с предмет: „Осигуряване на самолетни билети за превоз по въздух на пътници и багаж при служебни пътувания в страната и чужбина за нуждите на Медицински университет - Пловдив“, с което е одобрила обявлението и документацията за участие в обществената поръчка, като в раздел III.2.2) Условия за изпълнение на поръчката от обявлението и Раздел II „Изисквания за изпълнение на поръчката" от документацията, както и в техническата спецификация за обществената поръчка (Приложение №1 към документацията), е поставила към участниците следните изисквания:

1. Участникът, определен за изпълнител, трябва да е член или да има акредитация в Международната асоциация за въздушен транспорт (IATA);

2.Участникът, определен за изпълнител, трябва да притежава валидна оторизация за работа със системата Billing Settlement Plan (BSP) или друга еквивалентна система (за чуждестранни участници), както и да има право да издава самолетни билети на авиокомпании, изпълняващи директни полети от и до [държава], представени в системата BSP или друга еквивалентна система (за чуждестранни участници) за уреждане на плащания във въздушния транспорт;

3. Участникът следва да има право да резервира, издава и продава самолетни билети чрез глобална резервационна система „Амадеус“ (Amadeus), „Галилео“ (Galileо) или друга еквивалентна система за резервация и продажба на самолетни билети, като системата следва да предлага висока степен на пълна, достоверна и актуална информация на наличните цени на самолетните билети, които ограничават конкуренцията, като дават необосновано предимство на едни и необосновано ограничават участието на други стопански субекти в обществената поръчка.

Формиран е извод, че с деянието, на 09.09.2022 г. проф. д-р М. М. е нарушила чл. 2, ал. 2 ЗОП.

В НП подробно са описани обстоятелствата, при които е извършено нарушението, аргументите в подкрепа на извода на АНО, както и са обсъдени представени от проф. д-р А. Б. – заместник-ректор на МУ – Пловдив, определен със Заповед № Р-2043/14.07.2023 г. на ректора на учебното заведение да изпълнява функциите на ректор в периода 28.08.-01.09.2023 г., и от самата проф. М. възражения срещу съставения АУАН.

Описателната част на нарушението и изводите в НП пресъздават изложеното в съставения АУАН № 11-01-1101/02.10.2023 г., с актосъставител Д. Т. – главен финансов инспектор в дирекция „Инспекционна дейност“ при АДФИ, разпитана в качеството на свидетел в хода на съдебното производство. Като свидетел е разпитана и Е. С. – ръководител отдел „Обществени поръчки“ в МУ – Пловдив, която в показанията си сочи, че при възлагане на процесната обществена поръчка, проф. М. е положила повече от необходимата грижа за проучване изискванията към възлагането на поръчки с подобен предмет и са съобразени възложените такива от редица държавни институции.

При тези фактически установявания, въззивният съд приема от правна страна, че поставените от възложителя изисквания към участниците не са съответни на предмета, обема и сложността на поръчката, като необосновано ограничават потенциалните участници, следователно са в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП.

Въпреки този си извод, съдът приема, че в хода на административнонаказателното производство е допуснато съществено нарушение процесуалните правила. Сочи, че съобразно чл. 5 ЗОП възложителите биват публични и секторни, като в ал. 2, т. 14 на същия член изрично е регламентирано, че публични възложители са и представляващите публичноправните организации. Наложеното на М. М. административно наказание визира физическото лице, което не е годен субект на административно нарушение по чл. 2, ал. 2 във вр. чл. 59, ал. 2 ЗОП, но не и в качеството й на ректор на МУ – Пловдив и възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 5, ал. 2, т. 14 ЗОП. Съдът намира, че без значение за извода му е обстоятелството, че в описателната част на НП е посочено, че лицето М. М. е ректор на МУ – Пловдив и публичен възложител на обществени поръчки по смисъла на чл. 5, ал. 2, т. 14 ЗОП. Това, според въззивния съд, сочи на противоречие между фактическата част и диспозитива на НП, което от една страна нарушава правото на защита на санкционираното лице да разбера в какво нарушение е обвинено, а от друга – препятства съда да упражни контрол по отношение на това, чия административнонаказателна отговорност е ангажирана. Счита, че в диспозитива на НАП следва да е изрично указано качеството на длъжностно лице на нарушителя. Така мотивиран, съдът формира решаващ извод за незаконосъобразност на обжалваното пред него НП и го отменя.

Решението е валидно, допустимо и правилно, при следната корекция и допълнение в мотивите:

Правилен е изводът на въззивния съд, че не е валидно ангажирана административнонаказателната отговорност на ответника, доколкото в диспозитива на обжалваното НП е посочено, че наказанието се налага на проф. д-р М. М., т.е. в качеството й на физическо лице, а не на възложител на обществена поръчка, за която е установено нарушение, т.е. в качеството й на длъжностно лице. Вярно е, че в обстоятелствената част на НП се съдържа обосновка в тази връзка и не е спорно, че в периода, в който е установено твърдяното от АНО нарушение, проф. д-р М. М. е изпълнявала функциите на ректор на МУ – Пловдив. Индивидуализирането на лицето чрез неговата научна степен, обаче, не способства същото да бъде еднозначно определено в длъжностното му качество, в което именно, от една страна, то е било задължено да спазва правилата на Закона за обществените поръчки, а от друга – поради нарушението на именно тези правила се ангажира административнонаказателната му отговорност. Без значение за този извод е обстоятелството, че в хода на административнонаказателното производство, проф. д-р М. е подала възражение, като се е обозначила като ректор на МУ – Пловдив. Както правилно е приел въззивният съд, налице е противоречие между обстоятелствената част и диспозитива на процесното НП, което препятства лицето да упражни ефективно правото си на защита, а съда – да извърши контрол относно факта чия точно отговорност се ангажира за нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Този формален порок на НП е съществен, тъй като води до неяснота във волята на АНО спрямо кого ангажира отговорността, а недопустимо е същата да се извлича посредством тълкуване от страна на съда. Дори да се приеме, че АНО е целял да наложи санкция на физическото лице проф. д-р М. М. в качеството й на възложител, то това не става ясно от диспозитивната част на издаденото НП, където ясно е посочено, че се налага глоба на проф. д-р М. М. и същата е индивидуализирана единствено с ЕГН и адрес. Така посочено, това лице е със статут на физическо, без да има специалното качество на възложител, каквото следва да има по силата на закона за да носи административнонаказателна отговорност за нарушение на предвидените в него правила.

В допълнение следва да бъде посочено, че с оглед характера на регулираните със Закона за обществените поръчки отношения, а именно определянето на условията и реда за възлагане на обществени поръчки за строителство, доставки или услуги и за провеждане на конкурси за проект от възложители с цел осигуряване на ефективност при разходването на публичните средства, средствата, предоставяни от европейските фондове и програми, средствата, свързани с извършването на дейности в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги и средствата на дружества и предприятия, които са възложители по смисъла на закона, по отношение въздигнатите в състави на административни нарушения правонарушения на правилата в този закон, е предвиден специален, по-дълъг от предвидения в чл. 34 ЗАНН срок за образуване на административнонаказателно производство и издаване на наказателно постановление, с което се ангажира отговорността на съответното лице. Характерът на регулираните с този закон правоотношения придава и специалното качество на лицата, спрямо които може да бъде ангажирана административнонаказателна отговорност – възложители на обществени поръчки, именно поради заеманата от тях длъжност или изпълнявана функция. Административнонаказателна отговорност за нарушение на ЗОП може да бъде ангажирана и спрямо други лица – така чл. 248, ал. 3 ЗОП предвижда наказанието по ал. 1 да се налага и на представляващия юридическото лице - изпълнител, който наруши забраната по чл. 14, ал. 6 или чл. 149, ал. 7, съответно на представляващия свързаното предприятие - изпълнител, за нарушение на забраната по чл. 15, ал. 2; чл. 259 ЗОП предвижда в случаите по чл. 7, ал. 1 и 2 наказанията по чл. 247 - 256г да се налагат на лицето, на което е делегирано правомощието по възлагане на обществени поръчки, съответно на лицето, което замества възложителя в негово отсъствие. Във всички тези случаи има физическо лице, което е субстрат на съответната длъжност/изпълнявана функция, но отговорността му бива ангажирана именно поради заемането на тази длъжност или изпълнявана функция. Ако беше без значение, че именно възложителите по смисъла на чл. 5 ЗОП са преимуществено субекти на предвидените в Част осма на ЗОП административни нарушения, то вероятно законодателят би използвал термина „лице“ вместо „възложител“.

Настоящата касационна инстанция намира, че при издаване на обжалваното НП е допуснато и друго нарушение, което не е установено от въззивния съд. Налице е несъответствие между фактическото описание на нарушението и правната му квалификация - АНО не е извършил правилно подвеждане на фактическите си констатации към сочената за нарушена от него правна норма на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Формира се извод за противоречие на НП с материалния закон.

Оперативната самостоятелност на възложителите при поставяне на критерии за подбор спрямо кандидатите и участниците, чрез които се цели установяване на възможността им да изпълнят поръчката, е ограничена от императивните правни норми на закона, които от своя страна гарантират възлагането на обществените поръчки при проявлението на принципите на Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) и по-специално тези за свободно движение на стоки, свобода на установяване и свобода на предоставяне на услуги и взаимно признаване, както и с произтичащите от тях принципи на равнопоставеност и недопускане на дискриминация, свободна конкуренция, пропорционалност и публичност и прозрачност. В този смисъл общата забрана по чл. 2, ал. 2 ЗОП, съгласно която при възлагането на обществени поръчки възложителите нямат право да ограничават конкуренцията чрез включване на условия или изисквания, които дават необосновано предимство или необосновано ограничават участието на стопански субекти в обществените поръчки и които не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка, намира приложение в случаите, когато горните принципи не са гарантирани чрез изрична императивна норма, въвеждаща конкретно правило за поведение.

В настоящия случай, изложените от АНО фактически обстоятелства са разглеждани от него на плоскостта на критериите за подбор, по отношение на които ЗОП въвежда изрични императивни правни норми, нарушението на които води до извода за незаконосъобразно въведени такива, но не могат да обосноват извода за условия, чрез които се ограничава свободната конкуренция. Дори да се приеме, че е налице самостоятелно нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП, поради това, че разглежданите условия изрично не са посочени като критерии за подбор (годност и/или технически и професионални способности), то не се сочи коя точно хипотеза е осъществена чрез тези факти, нито че възприетите за критерии за подбор условия, не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството или обема на обществената поръчка, което обстоятелство следва кумулативно да е налице. От своя страна, въззивният съд неправилно и без подкрепа в изложените в НП обстоятелства, е формирал извод, че поставените условия са критерии за годност и е допълнил дадената от възложителя правна квалификация на нарушението, като я е обвързал с нарушение на чл. 59, ал. 2 ЗОП, каквото в НП не се сочи. АНО се е задоволил да посочи единствено, че чрез коментираните изисквания необосновано е дадено предимство на едни и необосновано е ограничено участието на други стопански субекти в обществената поръчка, възложена за нуждите на МУ – Пловдив, а конкуренцията е ограничена, тъй като тези изисквания не са съобразени с предмета, стойността, сложността, количеството и обема на обществената поръчка. Видно е, че се обосновават всички алтернативни хипотези на нарушение, но не е налице изискуемият анализ на всяка от тях, за да се приеме, че с поставените изисквания, възложителят едновременно е дал необосновано предимство на определен кръг стопански субекти (такива не са индивидуализирани) и необосновано е ограничил участието на други стопански субекти.

На следващо място, въведените от възложителя изисквания не са посочени като критерии за подбор, а като условия за изпълнение на поръчката – същите са посочени в раздел ІІІ.2.2.) от обявлението за поръчка, извън раздел ІІІ.1) Условия за участие, в който надлежно са посочени всички поставени от възложителя критерии за подбор, свързани с годността (правоспособността) за упражняване на професионалната дейност и с техническите и професионални възможности на участниците. Така поставените от възложителя условия за изпълнение на поръчката не са разглеждани, например, в контекста на нарушение на чл. 47, ал. 2 във вр. ал. 1 във вр. § 2, т. 58 от ДР на ЗОП, а директно е формиран извод, че поставените изисквания са критерии за подбор и се отнасят до годността на участниците. В тази връзка, същите са съпоставяни с нормативноустановените изисквания за упражняване на дейност от туроператори и туристически агенти по смисъла на Закона за туризма, като изводът, че тъй като специалния закон не поставя такива изисквания към дейността, то същите са изначално незаконосъобразни, е основният мотив да се приеме, че така поставените изисквания са в нарушение на чл. 2, ал. 2 ЗОП. Този извод не държи сметка за възможността възложителят в рамките на оперативната си самостоятелност да залага както критерии за подбор, които са по-високи от нормативноизискуемия минимум за осъществяване на дадена дейност, така и условия за изпълнение на поръчката, при спазване на въведените в ЗОП ограничения на тази оперативна самостоятелност с императивните норми на чл. 59, ал. 2, чл. 47, ал. 2, чл. 2, ал. 2 ЗОП. Тази свобода на възложителя при определяне на изискванията към участниците е била предмет на анализ от Съда на Европейския съюз (СЕС), който със свое Решение от 31 март 2022 г. по дело С-195/21, т. 53, приема, че разпоредбата на чл. 58, § 1 и 4 от Директива 2014/24 трябва да се тълкува в смисъл, че допуска възможността в рамките на процедура за възлагане на обществена поръчка възлагащият орган да наложи като критерии за подбор, свързани с техническите и професионалните способности на икономическите оператори, изисквания, които са по-стриктни от минималните изисквания поставени от националната правна уредба, стига такива изисквания да са необходими, за да се гарантира, че кандидатът или оферентът има техническите и професионалните способности да изпълни възлаганата поръчка, да са свързани с предмета на поръчката и да са пропорционални на този предмет. Това разбиране може да бъде отнесено и по отношение условията за изпълнение на поръчката, като извод за непропорционалност може да бъде формиран само след задълбочен анализ на предмета на поръчката, какъвто не е направен от АНО. Недопустимо е поставени от възложителя изисквания, които не са критерий за подбор, да бъдат преценявани като такива, както е посочено по отношение второто въведено от възложителя условие – органът е посочил, че ползването на системата BSP не е критерий за годност на участника да изпълни поръчката, доколкото и други участници, които не използват BSP системата, също биха могли да предоставят услуги по осигуряване на самолетни билети. Така въведеното от възложителя условие за изпълнение на поръчката няма отношение към годността на участниците като критерий за подбор, а към осигуряване необходимото на възложителя качество при изпълнение на предмета на поръчката, а доколкото предназначението й е да урежда плащания във въздушния транспорт, то очевидно е и свързаността на условието с предмета на поръчката. Аналогично стои въпросът и с условието участникът, определен за изпълнител да ползва глобална резервационна система, тъй като не е взето предвид, че използването на компютъризирани системи за резервация гарантира лоялната конкуренция и защитата правата на потребителите, чрез въведената европейска регулация с Регламент (ЕО) № 80/2009 на Европейския парламент и на Съвета от 14 януари 2009 година относно кодекс за поведение при компютризирани системи за резервация и за отмяна на Регламент (ЕИО) № 2299/89.

Правилното отнасяне на фактическите обстоятелства към конкретната правна норма, която се твърди, че е нарушена, е условие за законосъобразност на наказателното постановление, с оглед необходимостта от установяване съставомерност на извършеното административно нарушение, което от своя страна е основание за определяне на административно наказание.

По изложените съображения, настоящата касационна инстанция намира, че обжалваното НП е незаконосъобразно, като издадено в нарушение на чл. 53, ал. 2 във вр. чл. 57, ал. 1, т. 6 и чл. 57, ал. 1, т. 5 ЗАНН. Макар и при корекция на мотивите, като е достигнал до този резултат, въззивният съд е постановил правилно решение, което следва да се остави в сила.

При този изход на спора, на касатора не се следват разноски. От ответника такива не са претендирани.

Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во АПК във вр. чл. 63в ЗАНН, Административен съд -Пловдив, ХХІІІ касационен състав,

РЕШИ:

ОСТАВЯ В СИЛА Решение № 576/27.05.2025 г., постановено по АНД № 3143/2024 г. по описа на Районен съд - Пловдив.

Решението е окончателно.