Решение по адм. дело №238/2024 на Административен съд - Ловеч

Производството е по реда на чл. 149, ал. 5, във връзка с чл. 62, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).

Административното дело е образувано, след като Административен съд - Ловеч, трети административен състав с протоколно определение, постановено в публично заседание на 08.05.2024 г. по адм. дело № 384/2023 г. по описа на Административен съд - Ловеч е постановил разделяне на производството по адм. дело № 384/2023 г., като предмет на това дело е останала Заповед № РД-15-1471/10.10.2023 г. на министъра на здравеопазването, а производството с искане за обявяване на нищожност на Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването за поправка на очевидна фактическа грешка (ОФГ), както и копие на писмено становище вх. № 1380/23.04.2024 г., което има характер на жалба срещу тази друга заповед, е постановено, че следва да се образува в друго дело.

Жалбоподателката М. В. Г., [ЕГН], адрес: [населено място], обл. Ловеч, [улица] посочен съдебен адрес: [населено място], [улица], иска обявяване на нищожност на Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването, с която е поправена ОФГ, допусната в Заповед № РД-15-1471/10.10.2023 г. на министъра на здравеопазването, с която е било прекратено служебното правоотношение на Г. в Министерство на здравеопазването. Според оспорващата, посредством постановяването на Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването е налице превратно упражняване на власт, като с този акт е недопустимо да се поправя ОФГ.

В съдебно заседание жалбоподателката, чрез адв. К. К. от САК, поддържа жалбата. Претендира присъждане на направените разноски по делото съгласно списък. В допълнително представени писмени бележки развива подробни доводи по същество.

Ответникът по делото – министърът на здравеопазването в съдебно заседание се представлява от надлежно упълномощен юрисконсулт, който оспорва жалбата и развива подробни съображения. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение. В писмени бележки излага допълнителни подробни аргументи по съществото на правния спор.

Съдът намира за установено от фактическа страна следното:

Представено е заверено копие на административната преписка по издаването на Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването, прогласяването на чиято нищожност се иска.

Видно от съдържащата се в преписката Заповед № РД-15-1471/10.10.2023 г. на министъра на здравеопазването (л. 24-25), на основание чл. 106, ал. 1, т. 2 и чл. 108 от Закона за държавния служител (ЗДСл) и във връзка с Постановление № 185 на Министерския съвет от 5 октомври 2023 г. (обн. ДВ бр. 85 от 10 октомври 2023 г.) за изменение на Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването, приет с Постановление на Министерския съвет от 2019 г. и утвърдено длъжностно разписание на Министерството на здравеопазването към 10 октомври 2023 г., е прекратено служебното правоотношение с М. В. Г. на длъжност „главен експерт“ в дирекция „Човешки ресурси“, считано от 10.10.2023 г.

С процесната Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването (л. 22) на основание чл. 62, ал. 2 от АПК и чл. 6 от Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването, във връзка с допусната техническа грешка относно влизане в сила на Постановление № 185 на Министерския съвет от 5 октомври 2023 г. (обн. ДВ бр. 85 от 10 октомври 2023 г.) е поправена допусната ОФГГ, допусната в Заповед № РД-15-1471/10.10.2023 г. на министъра на здравеопазването, както следва: 1. срокът на влизане в сила на заповедта „считано от 10.10.2023 г.“ се заменя със „считано от 16.10.2023 г.“; 2. периодът за изплащане на парично обезщетение за неизползван платен годишен отпуск „01.01.2023 г. до 10.10.2023 г. в размер на 8 (осем) работни дни“ се заменя с „01.01.2023 г. до 16.10.2023 г. в размер на 9 (девет) работни дни“; 3. навсякъде в заповедта думите „утвърдено длъжностно разписание на Министерството на здравеопазването към 10 октомври 2023 г.“ се заменят с „утвърдено длъжностно разписание на Министерството на здравеопазването към 16 октомври 2023 г.“.

Видно от Заповед № РД-15-1373/10.10.2023 г. (л. 44-49), поправена със Заповед № РД-15-1526/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването (л. 73), в структурата на Министерството на здравеопазването са извършени редица трансформации считано от 16.10.2023 г., сред които (в т. 2.2 от заповедта) е намалена и щатната численост на дирекция „Човешки ресурси“ с 1 щатна бройка „главен юрисконсулт“ по служебно правоотношение на пълно работно време 8 часа и 3 щатни бройки „главен експерт“ по служебно правоотношение на пълно работно време 8 часа. Със същата заповед (поправена със Заповед № РД-15-1526/24.10.2023 г. – л. 91) е утвърдено и длъжностното разписание на Министерството на здравеопазването считано от 16.10.2023 г.

Съдът намира следното от правна страна:

Видно от известието за доставяне на л. 23 от делото, Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването е връчена на 25.10.2023 г., поради което в този случай съдът може да бъде надлежно сезиран само с искане за прогласяване нищожността на оспорения акт, каквото е и искането на оспорващата. Приложима е разпоредбата на чл. 149, ал. 5 от АПК, съгласно която административните актове могат да се оспорят с искане за обявяване на нищожността им без ограничение във времето.

С оглед изложеното по-горе, жалбата е редовна и допустима и като подадена от лице с правен интерес, доколкото с процесната заповед се засяга неблагоприятно правната сфера на жалбоподателката.

Според настоящия съдебен състав не са налице пороци, водещи до нищожност на оспорения индивидуален административен акт.

Нищожността на административния акт е форма на недействителност. Съгласно константната съдебна практика, която е непротиворечива, липсата на компетентност на органа при издаване акта и неспазване на предписаната от закона форма винаги сочат на нищожност на акта, докато нарушението на административнопроизводствените правила и материалния закон, както и неспазване на целта на закона следва да се преценяват във всеки конкретен случай по какъв начин се отразяват на волеизявлението на административния орган.

В АПК не са регламентирани основанията за нищожност на административните актове. Поради това, в теорията и в съдебната практика е прието, че такива са основанията за незаконосъобразност на административните актове по чл. 146 от АПК, но в случаите, в които порокът, от който е засегнат актът е толкова тежък и съществен, че води до невъзможност актът да прояви правните си последици. Некомпетентността на издателя на административния акт (по материя, по място и степен) е винаги основание за неговата нищожност. Т. основание е и издаването на акта при неспазване на задължително изискуемата от закона форма, както и когато, макар и формата да е привидно спазена, материализираното в съдържанието му волеизявление на компетентния административен орган е толкова неясно или противоречиво, че на практика изпълнението на акта е напълно невъзможно. Видно от чл. 146, т. 3 от АПК, основание за отмяна на незаконосъобразен акт е и допуснато нарушение на административнопроизводствените правила, но не всяко нарушение, а само такова, което се явява съществено. С оглед изложеното, същественото нарушение на административнопроизводствените правила ще представлява основание за нищожност на административния акт само в краен случай, когато разписаната административна процедура за издаването му до такава степен е опорочена, че на практика е липсваща, при което волеизявлението на административния орган е опорочено до степен, че не би могло до доведе до възникване на целените с него правни последици. Противоречието на акта с материалноправните разпоредби е основание за нищожността му единствено в случаите, в които изобщо отсъства нормативна опора за издаването му, както и когато с издаването му са погазени основополагащи правни принципи.

Компетентността в административноправния смисъл обхваща кръга от въпроси, с които административният орган е оправомощен да се занимава, както и правомощията, с които органът разполага за решаването на тези въпроси. Тя може да произтича от изрична нормативна разпоредба, да следва от функциите и задачите, които са му възложени с нормативен акт, да е делегирана от по-горестоящ орган или да се установи чрез посочване на по-горестоящ орган, който да определи съответните компетентни по-долустоящи органи. Компетентността бива материална, по степен и по място. Съгласно утвърдената съдебна практика всяка некомпетентност води до нищожност.

Според чл. 106 от ЗДСл, органът по назначаването е компетентен да издава заповеди за прекратяване на служебно правоотношение. Според чл. 62, ал. 2 от АПК, ОФГ, допуснати в административния акт, се поправят от органа, който го е издал. В случая, процесната Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г., с която е поправена заповедта за прекратяване на служебното правоотношение на Г. е издадена от министъра на здравеопазването, който безспорно се явява и орган по назначаването на жалбоподателката. С оглед на това, се налага изводът, че процесния акт е издаден от компетентен орган в кръга на неговите правомощия. Актът не е нищожен на това основание.

Порокът във формата води до нищожност на акта, само когато е толкова съществен, че практически се равнява на липса на форма, а оттук - до липса на волеизявление, липса на акт. Такива са случаите не само когато изобщо не е спазена предписаната от закона форма, а и когато например липсва разпоредителна част - диспозитив. Във всички останали случаи допуснатото съществено нарушение на формата на акта води до унищожаемост, а не до нищожност на акта, като форма на недействителност на същия. Когато допуснатото нарушение е несъществено по своя характер, то изобщо не се отразява върху действителността на постановения акт. В случая, актът е издаден в съответната писмена форма, посочени са фактическите основания, както и нормативната разпоредба, представляваща правно основание за издаване на акта. В съдържанието му са посочени текстовете от заповедта, чието съдържание се изменя, посочен е и кой е неговият адресат. Поради това настоящият състав на съда намира, че материализираното в него волеизявление на административния орган е достатъчно разбираемо, за да е в състояние да породи целените правни последици. Това сочи и на отсъствието на основание по смисъла на чл. 146, т. 2 от АПК за оспорване на акта като нищожен.

По делото липсват данни за издаването на процесната заповед при наличието на толкова съществени нарушения на административнопроизводствените правила, че те да водят до опорочаване на обективираното в нея волеизявление до степен да не е в състояние да породи целените правни последици, поради което Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването не е нищожна и на основанието по чл. 146, т. 3 от АПК. Дали и доколко при издаването ѝ всестранно и правилно са изяснени релевантните за постановяването ѝ факти е въпрос с отношение към евентуалното наличие на основание за отмяната на акта като унищожаем, а не за неговата нищожност.

На следващо място, нищожен поради материална незаконосъобразност е този административен акт, който изцяло е лишен от законова опора, т. е. не е издаден на основание правна норма, основан е на друг нищожен административен акт или съдържа предписание, което е престъпление или не е възможно да бъде изпълнено. В процесния случай не се установява нито едно от основанията за прогласяване на нищожност на процесната заповед.

Нищожността поради нарушение на материалноправни разпоредби ще бъде налице при наличие на пълна липса на условията (предпоставките), визирани в хипотезата на приложимата правна норма или когато актът е изцяло лишен от законно основание, когато акт с такова съдържание не може да бъде издаден въз основа на никакъв закон или подзаконов нормативен акт, от нито един орган. Нищожен поради съществено нарушение на материалноправните разпоредби, ще бъде и административен акт основан на друг нищожен акт, както и такъв, който налага извършването на престъпление или административно нарушение, като във всички останали случай, порокът материална незаконосъобразност води до унищожаемост. В случая, процесната заповед е издадена при формирано ясно волеизявление в съответствие с предоставените на органа правомощия въз основа на действащи правни норми и със съдържание, предвидено в приложимите законови правила. Административният акт не страда от такова радикално материалноправно нарушение, което да обуславя неговата нищожност.

С обжалваната Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. министърът на здравеопазването на основание чл. 62, ал. 2 от АПК е допуснал поправка на ОФГ в Заповед № РД-15-471/10.10.2023 г., като е посочил, че изразът „считано от 10.10.2023 г.“ следва да се чете „считано от 16.10.2023 г.“, както и относно броя на дните за изплащане на парично обезщетение за неизползван платен годишен отпуск. Съгласно чл. 62, ал. 2 от АПК административният орган може да поправи допусната ОФГ в издадения от него акт неограничено във времето, включително и след срока за обжалването му.

ОФГ представлява несъответствие между действителната воля на органа и нейното изразяване в акта. Поправянето ѝ не представлява изменяне или отменяне на формираната воля на органа, поради което следва да бъде установено каква е била тя към момента на постановяване на акта. От съвкупната преценка на доказателствата, съдът намира, че тази воля е била да извърши прекратяване на служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността във връзка с приетото в Постановление № 185 на Министерския съвет от 5 октомври 2023 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването (обн. ДВ бр. 85 от 10 октомври 2023 г.). Доказателства, че волята на органа е да прекрати служебното правоотношение поради съкращаване на длъжността съобразно горецитираното ПМС се съдържат и в приложената административна преписка по издаването ѝ, конкретно в писмените документи, съставени при осъществяване на процедурата, в т.ч. и новоутвърденото разписание на длъжностите (л. 79 и сл.). В същото, считано от 16.10.2023 г. (л. 91) е заложено, поради намаляване броя на заемащите длъжност „главен експерт“, да бъде прекратено служебното правоотношение на жалбоподателката поради съкращаване на щатните бройки. От тези документи е видно, че волята на административния орган е била да прекрати служебното правоотношение на Г. поради съкращаване на длъжността във връзка с обнародваните промени, съдържащи се в Постановление № 185 на Министерския съвет от 5 октомври 2023 г. за изменение и допълнение на Устройствения правилник на Министерството на здравеопазването, а използваният в заповедта израз „считано от 10.10.2023 г.“ е по-скоро резултат на фактическа грешка при техническото ѝ оформяне, като същото се отнася и за променения брой от 8 на 9 работни дни досежно периода на изплащане на парично обезщетение за неизползван платен годишен отпуск.

Само по себе си неправилното приложение на съответна материалноправна разпоредба влече незаконосъобразност на индивидуалния административен акт по смисъла на чл. 146, т. 4 от АПК, но не във всички случаи обуславя нищожност. За да е налице нищожност, следва да липсва материалноправна норма изначало. Дори да се приеме, че органът неправилно е приложил института на ОФГ, то това обстоятелство не съставлява толкова тежко несъответствие на административния акт с материалноправната разпоредба на чл. 62, ал. 2 от АПК, което да води до нищожност, а единствено би представлявало основание за незаконосъобразност на акта съгласно чл. 146, т. 4 АПК. Както вече се посочи, в случая с обжалваната Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването е поправена ОФГ, допусната в Заповед № РД-15-1471/10.10.2023 г. досежно момента на влизане в сила на последната и съобразно извършените структурни промени в Министерството на здравеопазването съгласно Постановление № 185 на Министерския съвет от 2023 г.

След като процесната заповед е издадена от компетентен административен орган и в необходимата писмена форма, както и че съдържащото волеизявление е достатъчно ясно, за да породи целените с акта правни последици, то не е налице основание за обявяване нищожност на акта. Дали волеизявлението е направено при спазване на административнопроизводствените правила, на материалноправните разпоредби и в съответствие с целта на закона са въпроси, които не са свързани с преценката за нищожност на заповедта и каквито основания биха били разглеждани от съда само в случай, че адресатът на акта бе оспорил същия в преклузивните срокове по АПК.

Актът е издаден при наличието на нормативна опора за това, като не се установява юридическото му съществуване да е свързано с тотална липса на визираните в хипотезата на приложимата материалноправна норма предпоставки. Обективираното в него волеизявление не влиза в явно противоречие с правни принципи. Поради това, издаването му не е свързано с наличието на толкова тежко и сериозно нарушаване на материалноправните разпоредби, което да води до изначална юридическа невъзможност за проявление на правните му последици.

Преценено съвкупно, това води до извод, че съществуването на акта в правния мир по никакъв начин не предполага и наличието на толкова съществено и явно негово несъответствие с целта на закона, че това да обуславя нищожността му от гледна точка на наличието на основание по чл. 146, т. 5 АПК. Съгласно трайната съдебна практика, това е порок, водещ до незаконосъобразност и то само при наличие на акт, насочен към постигане на цели, различни от законоустановените. Единствено ако преследваната цел е различна от законоустановената и не би могла да се постигне с никакъв друг акт на същия или на друг административен орган ще е налице нищожност на акта. Такива хипотези в процесния случай липсват. В случая, независимо дали адм. орган би оттеглил заповедта от 10.10.2024 г. по реда на ЗДСл, каквито доводи развива оспорващата и след това да постанови нова заповед за прекратяване на служебното правоотношение съобразно акуратната дата, предвид влизането в сила на ПМС № 185/2023 г., или би поправил допуснатата фактическа грешка, както е сторил, то резултатът би бил един и същ, а именно – прекратяване на служебното правоотношение на Г. считано от влизането в сила на ПМС № 185/2023 г.

Изложеното обуславя извод за неоснователност на оспорването, поради което то следва да бъде отхвърлено.

При този изход на спора основателно се явява направеното от процесуалния представител на ответника искане за присъждане на юрисконсултско възнаграждение. С оглед на това, съдът намира, че в полза на Министерство на здравеопазването, в чиято структура е ответния административен орган, съобразно чл. 143, ал. 3 от АПК, вр. чл. 24, изр. първо от Наредбата за заплащането на правната помощ следва да бъдат присъдени разноски за юрисконсултско възнаграждение в размер на 200,00 лева.

С оглед изложеното и на основание чл. 172, ал. 2 и чл. 143, ал. 3 от АПК, съдът

РЕШИ:

ОТХВЪРЛЯ оспорването по жалбата на М. В. Г., [ЕГН], адрес: [населено място], обл. Ловеч, [улица] посочен съдебен адрес: [населено място], [улица], срещу Заповед № РД-15-1528/24.10.2023 г. на министъра на здравеопазването с искане за прогласяване на нищожността ѝ.

ОСЪЖДА М. В. Г., [ЕГН], адрес: [населено място], обл. Ловеч, [улица], да заплати на Министерство на здравеопазването, адрес: [населено място], пл. „Света Неделя“ № 5, сумата от 200,00 лв. (двеста лева), представляваща разноски за юрисконсултско възнаграждение.

Решението може да бъде обжалвано с касационна жалба в 14-дневен срок от съобщаването му на страните чрез Административен съд - Ловеч пред Върховния административен съд.

Препис от него да се изпрати на страните по делото на основание чл. 138 от АПК.